秦前红:1982年宪法实施以来合宪性审查研究的回顾与展望

——为纪念现行宪法颁行四十周年而作
选择字号:   本文共阅读 574 次 更新时间:2021-10-27 00:20:55

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秦前红 (进入专栏)  

  

   内容摘要:现行宪法颁行以来,为推进合宪性审查实践,学术界开展了相当多的探索,主要聚焦于合宪性审查的功能、合宪性审查如何推进、案例中的合宪性审查等方面。这些研究为我国合宪性审查制度的推进提供了有力的智识支撑,形成了具有一定中国特色的学术话语体系,为今后的学术研究和合宪性审查实践的展开提供了有益的知识储备。今后我国的合宪性审查研究还需进一步拓展,应当关注立法、行政和司法中的审查,注重本土资源的发掘以形成具有世界影响力的制度实践和学术话语体系,注重与部门法的交叉研究和研究方法的创新。

   关键词:合宪性审查 违宪审查 宪法监督 回顾与展望 综述

  

   引言

   宪法若要发挥自身的作用,保证自己的根本法地位,就要有保障宪法地位的制度安排。建国后第一部宪法的命运使人们认识到,1954年宪法虽然是好宪法,但其并未得到有效实施,主要原因在于“宪法文本对于保障和监督宪法实施的机制缺少有效规定”[1]。基于历史经验,在现行宪法产生的过程中,有关维护宪法的稳定性和权威性,保障宪法实施的问题,便成为宪法修改草案讨论中的一个主要议题。[2]因而1982年宪法有关宪法监督方面的规定更为具体。党的十九大报告提出要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。2018年《宪法修正案》将原法律委员会改为宪法和法律委员会,明确其职能包括“推进合宪性审查”。在此背景下,一批以合宪性审查为主题的学术成果如雨后春笋般涌现。可以确定的是,关于合宪性审查的研究将会继续成为学术讨论热点。为了更好的回顾过去,展望未来,有必要对现行宪法实施以来的合宪性审查研究予以全面梳理,以期为今后的合宪性审查研究提供有益的指引,并为我国合宪性审查实践的推进提供必要的学术支撑。

   一、合宪性审查研究的缘起及对其功能的认知

   因合宪性审查[3]是与宪法实践高度相关的制度设计,其产生往往同一国面临的现实问题紧密相关。因此,有必要首先厘清我国合宪性审查研究的起源和学界对这一制度所能发挥的作用的认识。

   (一)合宪性审查研究的缘起

   就我国而言,在制定现行宪法之时考虑设立专门的宪法监督机关更多的是对历史的反思,意图通过专门机构的设立来保证“重大违宪行为有专门的机构管”[4]。1983年出版的高等学校法学试用教材《宪法学》是较早的统编教材,该书并无宪法监督的专门章节,只是在论述全国人大常委会职权时提及“宪法是国家的根本法,它的实施必须由最高国家权力机关予以保障和监督”[5],并未论证为何根本法必须由最高国家权力机关予以保障。1989年,由许崇德、何华辉及魏定仁等编写的《中国宪法》开始专门阐述宪法监督问题,主要包括宪法监督实施的内容、意义、实施机关、方式以及我国的宪法监督制度。[6]大致从这一阶段开始,在宪法学教材中宪法监督成为不可或缺的内容,学界对合宪性审查研究的勃兴也始于这一阶段。如何华辉教授在其《比较宪法学》一书中专章论述宪法的实施,较为详细地论述了宪法实施的重要性、审查违宪活动的种类和监督宪法实施的机关等。[7]沈宗灵教授在其《比较宪法——对八国宪法的比较研究》中专章阐述“违宪审查与宪法监督”[8]。从相关文献可以看出,对于合宪性审查研究的主题相对集中,主要包括合宪性审查的起源与功能、机构建设及如何推动等方面。

   (二)合宪性审查的功能定位

   日本有学者认为“作为宪法的保障制度而起到最为重要之作用的,便是违宪审查制度。”[9]国内有学者认为这一制度是“法治国家大厦的拱顶石”[10]。具体而言,宪法监督有利于保障宪法的最高法地位、保障人民主权以及补充宪法缺漏、有利于保证国家的长治久安。[11]还有从类比法律诉讼的视角出发,认为宪法监督和宪法诉讼有利于明晰合宪与违宪的界限,提高宪法的权威,推动宪法的贯彻落实。[12]还有从宪法监督与改革的关系出发,认为开展宪法监督有利于保证体制改革的方向和改革的顺利进行。[13]

   近期有学者从加强和完善党的领导的视角出发,认为宪法监督有助于党代表和执行人民意志,维护宪法权威和尊严。[14]还有观点基于宪法在助力国家治理中的独特作用,认为“依据宪法对于国家治理行为做出法律判断可以强化对国家行为的正当化”,同时还有利于维护中央权威和国家的根本利益。[15]可见,在早期,人们对合宪性审查功能的认识同改革开放的时代背景有关,大多强调合宪性审查有助于推进改革开放;而在新时期,更加强调通过合宪性审查实现国家的良善治理。

   对合宪性审查功能的认知体现了我国的特色,如提升党的执政能力、促进市场经济发展和实现国家治理体系和治理能力的现代化,这些都与我国的现实密切相关。

   二、合宪性审查如何推进

   推进合宪性审查要有权威性的机构、完善的规则和适当的合宪性审查提请主体。我国的合宪性审查制度若要真正能发挥作用,就需要在上述方面有所突破和完善,而相关研究也主要集中在这些领域。

   (一)审查机构的改革

   合宪性审查机构是推进合宪性审查的先决条件之一,从酝酿产生现行宪法开始,就有学者提出各种不同的机构建设方案,相关主张大体包括建立专门的合宪性审查机构和在既有制度基础上的改革两大类。

   1.设立专门的审查机构

   早期有学者从不同宪法监督模式的利弊着手,并借鉴原部分东欧社会主义国家的实践,主张在我国建立一元多轨的宪法监督制度,具体而言是“在全国人大及其常委会之下设立专门的宪法监督委员会或宪法法院,并适当确立对违宪的普通司法审查”,而且应将违宪审查扩大到地方的县一级。[16]季卫东是较早以合宪性审查为主题开展研究的学者,他认为我国的合宪性审查可以分两步走,首先是设立宪政委员会,该委员会是全国人大之下与全国人大常委会平行的由法学家与政治家组成的,统一行使原来由全国人大常委会掌握的合宪性审查权和由最高人民法院行使的撤销已经生效的法院判决方面的最终决定权,该委员会有权审查全国人大常委会制定的法律以及其它低位阶的规范;第二步是设立宪法法院,由全国人大产生,对其负责,该委员会可以审查全国人大制定的基本法律。[17]还有观点认为应当在中央和地方均设立宪法法院,中央宪法法院的职权与上述学者的观点大致相同,而地方宪法法院的职权包括追究本区域内国家机关及其工作人员的违宪行为、监督地方各级权力机关的选举、裁决本区域内国家机关之间的争议。[18]也有相当一部分学者建议设立专门委员会性质的宪法委员会,该委员会是全国人大及其常委会的协助机构,无宪法上的独立地位。该观点认为这一模式能够加强宪法实施和监督,建立起立法和宪法监督相协调的机制,并且能有效提升合宪性审查的实效性,提升公民等主体提请违宪审查的积极性,还能为完善中国特色的宪法监督制度积累有益经验。[19]当然,也有学者认为设立专门委员会性质的宪法委员会无法保障合宪性审查的效果,应当设立德国式的专门宪法监督机构,并且认为这一模式的优点在于体现了合宪性审查的政治性和法律性相结合的要求,在方式上具有多样性和灵活性的特点。[20]还有学者认为我国可以开展虚实结合的合宪性审查,具体而言是设立宪法监督委员会和宪法院的虚实结合监督体制,在操作路径上是通过修宪将宪法监督的权力从全国人大及其常委会抽离,赋予人民宪法监督委员会和人民宪法院,前者主要体现政治性,而后者主要体现法律性,前者行使的主要是“虚”的权力,后者是“实”的权力。[21]也有学者主张借鉴中央军事委员会或国家监察委员会的模式,设立由党中央和全国人大双重领导的、与全国人大常委会平行的宪法委员会,并认为这种改革进路不抵触我国的根本政治制度,同时也有利于激活人大制度的运行。[22]

   2.在现有制度基础上的完善

   主张设立专门机构行使合宪性审查权的观点占绝大多数,但是也有观点反对设立专门的审查机构。理由在于,一是损害了最高国家权力机关的权威,我国现阶段更重要的任务是树立人大的权威;二是我国当下没有高素质的、能够担当起违宪审查重任的专业人才。[23]这一观点主张充分利用现有的制度资源,要使我国的宪法监督切实有效,需变革现有的程序规定,一条路径是维持现有的宪法监督制度和程序基本不变,只对某些环节做出完善;另一条路径是在宪法监督制度不变的情况下,对宪法监督的主体、客体以及程序作出变革。[24]也有学者建议在加强全国人大的专门机构建设的同时,在普通法院内设立宪法法庭,负责受理审查有关主体的违宪行为并作出相应的裁决,并认为这样既与我国的司法制度相吻合又能保证审判权的独立和统一。[25]周永坤教授认为应当由普通法院行使合宪性审查权,理由在于,首先是法官的来源具有民主性;其次由法院来审查符合程序正义的要求;再次是法院有程序优势;最后是法院具有知识优势,利用个案进行审查具有经济性和减少社会震荡的优势。[26]考虑到我国的现实制度安排和各个机关的特征,应当实行由最高权力机关“抽象审查”和审判机关“具体审查”相互配合与协调的审查制度,从而构成完整的双轨制违宪审查体系。[27]此外,有观点认为可以通过合宪性解释来落实宪法司法化,合宪性解释“是目前在理论上回答我国宪法司法化路径问题的最佳选择,合宪解释是当下中国宪法司法化(宪法在民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼中间接适用)的最佳路径。”[28]在将党内法规制度纳入社会主义法治体系和深化党和国家机构改革的当下,为实现党内法规和国家法律的衔接协调,有学者建议可以依照党政合署办公的模式,构建统一的合宪性审查机构,将国家法律、党内法规和党内规范性文件予以一体审查,以破解现实中存在的党政联合发文而无法在诉讼中进行审查的困境。[29]

   (二)审查范围的界定

   合宪性审查范围的宽窄直接影响一国合宪性审查制度作用的范围,关涉合宪性审查工作的成效,因此确定合理的审查范围极为重要。上个世纪八十年代,有学者认为合宪性审查的范围包括各种不同位阶的规则是否同宪法一致、不同国家机关之间的权限争议以及国家机关及其工作人员的违宪争端。[33]有学者认为合宪性审查的内容不仅包括对规范性文件的合宪性审查,还应包括对国家、组织和公民个人的违宪行为的处理,以及协助全国人大常委会进行宪法解释。[31]还有的认为合宪性审查的范围应该包括:第一是法律,若不能审查法律的合宪性将会损害合宪性审查机关的权威,使部分良法难以出台;第二是审查行政法规、司法解释和地方性法规等规范性文件;第三是国家机关之间的权限争议,尤其是职务行为。[32]也有学者认为审查的对象应当包括立法不作为,尤其是对涉及公民基本权利保障的立法不作为的审查。[33]除应当对上述规则进行审查之外,依照宪法第62条的规定,全国人大有权改变或撤销全国人大常委会批准的违宪的条约和重要协定;依照宪法第67条的规定,全国人大常委会有权审查国务院核准的协定。[34]有的从维护中央权威的角度,认为实践中行政法规、地方性法规、政府规章和司法解释的数量以及实际功能都较法律更强,主张只将法律以下的规范纳入到审查范围之中将是较为稳妥和可行的选择。[35]

   (三)审查提请主体的明确

现行宪法并未规定合宪性审查的提起主体,而是在《立法法》第99条规定了能够提起审查的主体。从理论上而言,任何公民均可以提出合宪性审查建议。这一条款相对而言较为全面地规定了我国备案审查的提请主体,但其运行效果不佳。有观点认为,若要使该制度能够真正发挥实效,就要对法定的提起审查主体范围予以限缩,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《荆楚法学》2021年第1期

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