周淑真 袁野:美国政党政治与政府关门危机的关系

选择字号:   本文共阅读 1028 次 更新时间:2014-09-14 20:22

进入专题: 政府关门   预算制度   宪政体制   政党政治  

周淑真   袁野  

 

【内容提要】美国三权分立的宪政体制、总统制的两党制以及松散的政党组织体制,造成了鲜明区别于其他西方国家的政府与国会由政党统合起来的政党政治模式。独特的政党政治现象、“茶党”“绑架”共和党是此次政府关门的制度原因之一。通过对其利弊得失的分析,我们可以更深刻认识和了解美国政党政治的运行逻辑。

【关 键 词】政府关门/预算制度/宪政体制/政党政治

 

2013年10月1日至17日,因国会未能通过新财政年度临时拨款预算案,美国联邦政府非核心部门被迫关门。起因是控制众议院的共和党与控制参议院的民主党就总统奥巴马的医疗改革计划互不让步,众议院三次不同版本的临时拨款议案,都与阻挠奥巴马医改实施的内容相捆绑,均未得到参议院通过。联邦政府遂于2014财年开始的第一天10月1日起部分关闭。最终,经过16天的反复博弈,美国国会两院通过了2014财年政府预算与调高公共债务上限的一揽子解决方案,政府关门告一段落。政府关门是美国独特的政治现象,它是与美国宪政体制的运行逻辑、总统与国会权力相互制衡以及两党政治运作相互作用的结果,涉及政府预算制度、总统与国会的宪政安排、政党政治与政治制度关系、相关方面在危机中的行为等诸多领域,更因其对美国民众和世界的广泛影响而受到媒体及学界的重视。本文试图以此次美国政府关门为例,透过政治现象分析其背后的制度原因,揭示美国政治运作模式的内在逻辑及其走向。

 

一、美国预算制度对政府关门的影响

美国政府关门首先是其预算制度所决定的。美国宪法第一条第九款明确规定:“除依照法律规定的拨款外,不得从国库中提出任何款项,一切公款的收支报告和账目应定期公布。”[1]在19世纪,行政部门曾利用各种手段摆脱法律对拨款的约束,超额开支,侵犯了国会的财政权力,从而催生了1870年《反超支法》(Anti-Deficiency Act)。该法案规定:“任何政府部门在任何一个财政年度里的任何超出国会拨款的开支,或以任何合约形式在将来超出国会拨款的支出,都是非法的。”①

1921年通过的《预算和会计法案》(The Budget and Accounting Act of 1921)开创了联邦预算的现代时期。该法案要求总统为整个政府向立法机构递交一份行政预算,并增加一个预算局以帮助总统编制预算,同时成立审计署来监督行政部门。1974年通过的《预算和截留控制法案》(Budget and Impoundment Control Act)规定,全权预算支出(Discretionary Spending)必须通过相应的年度政府算出预算案(Appropriation Bill)的支持方能生效。每年10月1日为美国财政年度开始之日,总统与国会必须在此期限前达成共识。如果常规拨款一直难产,各部门也可以通过持续性决议案来维持,或是不间断地通过若干个临时持续决议,以使各部门能够用与前一年度款额相等的钱,继续做一直在做的任何事情。1981年,时任司法部长的本杰明·希弗莱蒂对《反超支法》进行诠释,要求当资金缺口出现时,关闭受影响的机构。因此,当全年和临时拨款法案均未达成时,政府关门是必然的后果[2]。实际上在1978至1996年间,国会从未在10月1日前通过一份完整的预算案[3]。在1998到2007财年里,国会通过了70多个持续决议,使政府维持日常工作。而这一次的政府关门,正是持续性决议案未能通过造成的。

美国预算制度及其过程,具有集中立法与分散的局部决策相结合的特征,这区别于其他任何西方国家。它设置了预算、授权、拨款和税收四个委员会,无论是常规拨款、持续性决议案还是临时持续决议,其在每个委员会中都必须争取多数才能在各委员会相继通过。而委员会程序只是庞大复杂的预算程序中的一部分,预算程序还包括国会参众两院的讨论、两院联席会议商讨以及国会投票表决。预算制度的分割强化了部分与整体的对立,加深了各党派各方面的分歧,激励各党派各方面争取地区利益和经济利益的行为,为预算的通过设置了障碍;同时也使改革变得困难,若进行改革必须面对来自各方的反击,要不停地在每一个问题上过招,一次又一次地进行争斗[4-1]。奥巴马所推进的医疗改革计划,就是遇到这些制度阻碍的典型案例。美国的预算制度把导致政府关门作为选项之一,这是我们在研究这一问题时应注意的。

 

二、政府关门的宪政原因:国会与总统相互制衡

美国的建国之父们在立宪时有意创造了可以使政府关门的条件。美国宪法为总统与国会规定了不同的选区、长短不同的任期、不同的选举方式和不同的职责。二者拥有各自法定的权限,为了保护自己的权力,行政权和立法权两个方面往往相互牵制。

一方面,美国总统作为最高行政首脑、国家元首和三军总司令,是唯一由全国直接选举与间接选举相结合产生的官员,可以声称自己能比国会领导人更好地代表全国人民的利益。他拥有宪法所赋予的否决权,当总统行使否决权后,国会不得不通过新的法案以满足其要求。行政权力在现代的扩大更是使得政府在与国会的交战中总是占有优势[4-2]。

另一方面,国会议员将自己摆在政治压迫防波堤的位置上,他们的主要武器是掌握“钱袋权力(The Power of the Purse)”。国会握有每年一度向联邦机构拨款的权力,这一权力实际上反过来加强了联邦机构官员对国会的依赖。国会的目标和行动逻辑是:制定良好的政策,通过议员个人权力的行使保持强大的国会,取悦和影响选民。但在国会内部,参众两院的代表方式不同、议员的任期不同、面临的政治议题有时也不尽相同。参议院由50个州每州选举两名参议员构成;众议院的议员按各州的人口比例选举产生。两个机构的领导和成员之间几乎没有什么依赖关系,互不接受另一机构的领导,因此它们往往支持不同的政策。

美国宪法明确规定实行三权分立。立法机构和行政机构相互独立,这意味着它们彼此可能会在相当长的一段时间内保持较大的意见分歧。总统制与议会制不同,议会制下执政党的领袖出任政府行政首脑,议会与政府经常保持相对的一致性。而在总统制中,总统选举必须在一个既定规律的周期内按规定的时间进行。一旦议会与总统出现分歧和矛盾,这一体制无法立即通过新的选举来征询公众的意见,而只有等到总统的这届任职期满,分歧才能得以消解。国会和总统的分歧会使政府工作陷入持续的僵局[5-1]。

国会与总统之间的斗争打开了冲突的大门,而长期分裂的政府和疲软的经济表现则让这扇大门长期敞开。政党政治的介入更对行政与立法的制衡产生了相当的冲击。在美国,“如果总统职位和国会的多数派分别操纵于不同政党之手,则正式的权力划分将由于政党对立所加添的另一层划分而强化起来”。“权力分立的程度,取决于政党制度的成分多于取决于宪法条文规定的成分”[6-1]。国两大政党的对立在某种条件下比宪法规定的权力分立产生的后果更为严重。就2013年的政府关门来讲,更为深层次的原因在政党政治方面。

 

三、政党制度对美国政治体制运行的影响

从政党政治领域观察,在西方国家中,美国的两党制与总统制结合,呈现独特的政党政治现象。首先,美国的两大政党执政或在野,是由其推出的总统候选人是否当选为总统所决定的,与其在国会中所占席位的多少没有关系;其次,美国宪法条文所明确规定的三权分立和互相制衡,使得执政党与在野党在施政过程中责任不清、界限不明,难以出现如英国议会制两党制下的责任政府和责任政党政治;再次,美国是唯一以柔性政党为主而缺乏强有力的政党组织的国家,美国政党的组织方式、运行机制等方面迥异于其他西方国家。这些特性的总和使得美国在政党政治方面成为西方国家中的一个特例。

美国的政党政治无论从历史还是从实践中看都是十分特别的。乔治·华盛顿在其告别演说中谴责政党并告诫国人不要结党,但就是在华盛顿的内阁里形成了以汉密尔顿为首的联邦党人和以杰斐逊为首的反联邦党人。两党轮流执政的态势19世纪50年代已在美国出现,早于世界任何其他国家,也早于英国20多年[5-2]。美国政党政治与分权的、联邦制的宪政体制互为表里,美国政党组织体制和运行机制深受宪政体制的影响,而美国宪政体制的顺利运行也得益于组织松弛、纪律不严格的政党组织特性的配合[7]。如果美国的政党像英国政党那样权力集中和层级分明的话,这样的权力划分则足以令政治制度处于瘫痪的地步[6-1]。

政党的内部结构对政治权力分散或集中的程度具有决定性作用[6-2]。美国作为地方分权的联邦国家,政党的组织方式是独一无二的。两大政党都是先有州的组织,其工作重心在州,各自形成政治上独立自主的权力中心,然后才由各州组织全国性的松散联合。因此,无论是早期的联邦党、民主共和党,还是今日的民主党与共和党,都缺乏有凝聚力的全国性组织。两大政党在联邦除了一个主持选务的全国委员会外并无其他党务机构。美国政党既无自上而下的组织体系,也缺乏长期固定的政党领袖,其组织结构是一个各层都可以自行其是的“多层蛋糕”,而不像一个“金字塔”[8]。全国性的领袖因无太大实权,被称为“橱窗里的饰品”。两大党在中央没有统率全党的组织机构,不能对地方组织发号施令,地方组织也没有向中央请示的习惯和纪律约束。中央与地方互相支持只是道义责任。就政党对其议员的实际控制来看,国会两院的议会党团一般无法有效控制同党议员。国会议员因较少受到党的机制性约束,很少有集体性呼吁的情况发生。只有在选举期间议员们暂时回到本党中去,结束后又自行其[9-1]是。

美国这一独特的政党体制造成了独特的政治现象:虽然总统是其所属政党的政策主要决定人,施政计划被视同为党纲,但国会中的党组织并不隶属于总统,是否赞同总统计划完全由自己决定。白宫可能与国会的同党籍议员占多数的一院联合起来,制衡另一院,也可能出现一党内部各派互相对立和冲突压倒政党内部团结的局面。1977年至1979年,虽然民主党同时控制了参众两院和总统职位,但围绕着人流医疗补助的争议,联邦政府竟5次关门。

不仅总统难以领导本党,国会中的政党领袖对全党意见的统一很多时候也要求助于道义。由于议员由各州直接选出,议员在面对党的压力和选民期望之间的矛盾时,往往顺从选民,以选民的意见为意见,这主要出于赢得选票继续连任的考虑。同欧洲议会体制相比,美国立法机构的选举和行为同党的中央几乎没有关系[10]。美国国会的“政党投票(当一个党90%以上的成员在投票中展示出来与90%反对党议员的对立,才真正构成所谓的政党投票)”是一种罕见的现象,跨党投票现象并不奇怪[9-2]。

无论是多数党还是少数党,美国政党在国会中的领导方式都迥异于英国政党。在英国议会,遇到重要议题和重大政策出台时,执政党和反对党往往形成鲜明的壁垒;而在美国,政党提名的议员候选人当选后不一定在国会中坚持党的政策,国会里与总统同属一党的议员,并非像英国议会多数党支持首相那样支持总统。美国国会两院政党领袖不能以纪律要求议员顺从,同时,历来的反集中与分权化趋势加重了两党领袖集中领导的困难。但在一般情况下,只要议员们未面临与选区利益明显冲突的抉择,他们中大多数能遵从本党的意见。所以,党籍仍是判断投票倾向的最好指标之一[9-3]。

美国人自认为其在意识形态方面不存在分歧,也没有深刻的分裂将社会分成互不妥协的集团。美国公民认为他们通过政党显示了对基本信念的高度共识,他们没有察觉到在他们中间有阶级、地域或者其他界限明显的区分[11]。即使有学者认为,两党制存在的原因是美国社会始终存在着两种相互冲突的利益,南方与北方、自由主义与保守主义的区分依然建立在广泛的共识之上,两党的政策取向都逐渐趋同,但激烈的党争依然时常出现在美国政治中。因此美国的党争就更加受到批评,因为没有人认为两党争论的是它们某些不可能妥协的信念。两党都不愿给人们留下一种不讲道理、难以协调、是造成分裂的罪魁祸首的印象,在临近大选时尤其如此。尽管不时出现极端化,但美国的政治制度仍足以维持两党政治斗而不破的基本态势,这些制度包括选举制度、政府制度和联邦制。

但进一步深究可以发现,在激烈的党争之下,两党间关系的沟通协调缺乏制度的载体,也没有一定的机制相衔接,两党主要通过政党领袖间的谈判来解决问题。例如在此次政府关门的危机中,奥巴马总统主要邀请众议院议长博纳、众议院少数党领袖佩洛西、参议院多数党领袖里德、参议院少数党领袖麦康奈尔这四位国会重量级议员赴白宫会谈,以解决政府关门问题。他们的个人态度对事态的发展影响极大。美国政党在组织上缺乏欧洲政党所普遍具有的制度性协调手段,对党际关系的处理显示出浓厚的个人化色彩,这也使得美国的党争僵局更加难以化解。

同时,由于美国政党缺乏中央与地方之间的组织联系,当一党无人入主白宫时,该党在国会中的组织即成为党的政策的主要决定者,而国会中少数几名党的领袖自然就成为代表该党的领袖。但这些领袖的产生过程由于缺乏与民众的直接联系,因而被认为代表性不足,缺乏广泛的民意基础。因此美国松散的党组织在代表人民意志方面,不如欧洲政党来得真实有效。

更为重要的是,在现代政治中,宪政制度是由政党推动的。例如,英国的国会和政府就好比两部由同一个马达推动的机器,这个马达便是政党。因此它能使正当的权力集中。不过,权力集中的程度相当受制于宪政结构,总统制和议会制的分别相当明显[6-3]。在议会制国家中,政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响,甚至在有的时候还能影响到司法机构。在这种情况下,依据分权原则本应各自分立的权力就合并在一起了,构成所谓的“政党政府”。而在总统制内,各权力机构之间的关系随着国会的多数席位和总统职位是操纵于同一政党抑或不同政党之手而有异。“无论如何,总统都不能像英国的体制那样,集政党、行政、立法三权于一身。”[7]美国的政党政治与宪政体制的结合,使执政党无法整合资源,形成一个稳定的权力中心,两党之间的对立为宪政体制的设计所叠加而加剧,这正是美国政府关门根本的结构性的原因。

 

四、“茶党”在此次政府关门危机中的角色

美国政党的主要分野在经济方面。深究造成美国当前严重的观点对立、政治极化、政党乱斗的原因,有相当一部分人将之归结为国会中一支被称为“茶党”的少数派。“茶党”(The Tea Party)一词源于两百多年前著名的“波士顿倾茶事件”。当时人们不满英国的高税收政策而将运到美国大陆的茶叶倒入大海,成为美国独立战争的导火索,因此“茶党”一词就有反对高税收的意思。茶党并非是有组织的第三党,而是遍及全美的草根政治团体,主体是白人中产阶级。2008年金融危机之后,奥巴马政府实施经济刺激计划,加大了政府对经济的干预力度,引起保守主义者的抗议。2009年CNBC的财经评论员在批评奥巴马的相关政策时呼吁“茶党”再现。此后茶党迅速崛起,人数不断增加,多数是共和党成员或共和党的支持者,成为美国保守主义的新代表。“茶党”支持自由市场经济原则,反对大政府,主张限制政府对个人自由的干预,主张消除财政赤字平衡国家预算,坚决要求废除奥巴马的医改计划。奥巴马推行医改法案的初衷是争取美国三千万穷人的选票,但因此却得罪了占据美国社会民众大多数的中产阶级(美国中产阶级群体的人数很可能有一亿之众)[12]。茶党运动体现了在美国根深蒂固的“小政府”的政治哲学,这种不信任政府和政党的态度,具有鲜明的民粹主义色彩。因此,奥巴马医改不仅推行起来困难重重,还使美国中产者、企业家群体与穷人群体间出现半个世纪以来从没有过的严重对立。

茶党政治能量的集中表现在2010年的国会中期选举。共和党当时急于撇清与小布什政策的关系,茶党运动给了他们这个机会。茶党虽然对共和党有所不满,但其支持者大部分仍倾向于共和党的政策。因此共和党果断地将茶党的主张作为2010年中期选举中的口号,大力倡议削减开支、精简政府机构、减少赤字以及政府停止越权行为。同时,共和党察觉到民众对政府的不满情绪,利用茶党来进行政治动员。在此次选举中,共和党一举从民主党手中夺回了众议院控制权,取得了1960年以来最漂亮的胜利,国会两院易手席位之多,仅次于1938年,这与茶党的“贡献”密不可分。新当选的83名共和党众议员中,就有60名属于茶党[13]。在此合力之下,民主党政府受到了来自反对党和保守主义民众的巨大压力,中期选举惨败,其在参议院的多数席位也大大削弱。

2010年中期选举,茶党对共和党内部选举造成了冲击,从而无形中“绑架”了共和党。茶党开始在共和党内部形成势力,不仅左右共和党的立场选择与发展方向,而且脱离了共和党的掌控。共和党靠拉拢茶党的势力赢得选举,就不免在政策上受制于茶党。共和党的立场也部分茶党化,甚至共和党众议院议长约翰·博纳也必须迎合茶党的主张。

茶党运动造成的结果是直接导致了政府的关门。本届美国国会众议院共有435席,共和党占234席,其中有30~40名属于茶党,还有100多名共和党人是寄希望于茶党的同盟军[14]。两者占据了众议院多数的多数,因此他们蛮不讲理地进行政党恶斗,甚至不惜抛出强迫政府停摆的重磅炸弹。同时,茶党运动对美国的政党体制造成严重冲击。茶党兴起的一个最重要原因是,传统的两党都已无法满足美国很大一部分利益团体的需求,两党都已显示出衰老和僵化。作为极端保守主义的草根运动,茶党很难与民主党在政治上进行协商或妥协,其立场可能会更加保守和强硬,进而可能导致共和、民主两党未来的对立更为明显,出现政治极化现象,而政治极化的结果将导致民主政治的衰退。同时还应该指出,茶党虽然给共和党这个垂垂老矣和想象力匮乏的政党注入了新的活力,但很难相信茶党将成为美国真正的“第三党”。这个鱼龙混杂的民粹运动缺乏组织型人才和统一领导,在美国的宪政及政党体制下难以长久存在。

 

五、余论

综上所述可见,联邦预算是以货币形式表现的政府活动和政党政治活动。如果政治被部分地看作是具有不同偏好的利益集团争夺国家政策决定权而发生的争斗,那么联邦预算就是这一争斗结果的记录,预算分歧的制度表现形式充分地体现了美国政党政治的“游戏规则”。分析这一过程,我们会产生以下两方面的看法。

一方面,美国的政党政治在发展过程中遇到很多问题:

第一,2013年的政府关门即是美国政党政治在发展过程中遇到的最大问题之一。它除造成经济上的巨大损失之外,严重损害了美国政党制度的形象。在一番争斗扯皮之后,美国政府遭受了莫大的损失。根据标准普尔的估计,此次政府停摆造成的经济损失可达240亿美元;国家信用等级也被降级;民众的信任被肆意挥霍;华盛顿政治家的形象也受到很大影响。民调显示多数美国人认为共和党主导的国会应该对此次政府停摆承担主要责任[12]。政党恶斗不顾及国家大局,近九成美国民众对此感到厌倦和反感。

第二,此次危机说明“政府关门”已出现常态化的倾向。本次政府关门距上次发生时间已过18年,也是美国联邦政府第18次关门,相信这不会是最后一次。1995年美国两党“预算大战”,曾经历3个月之内两次部分联邦机构关门,其中一次长达21天。这次关门无论从两党斗争烈度还是影响范围来看,都较之以往更加严重。虽在此次政府危机中,奥巴马总统坚定地捍卫医疗改革计划,被认为是斗争的胜利者,但一个国家中央政府停摆关门毕竟是现代政治不应有的现象。

第三,美国政府关门危机是结构性的体制造成的。预算制度、宪政体制与政党制度相结合的特殊形态的政党政治,是美国政府关门的体制性原因。现代政党政治的真谛是各政党整合力量、团结一致,为实现自己的愿景、目标和政策而努力。无论执政党或在野党的言行举措和是非成败,都须接受民众的检验。执政者组织政府承担对于国家社会的责任;在野者尽到监督、反对的职责,反对党不能被利益集团所绑架,为反对而反对。但事实上如前所述,美国政党政治运行的后果则与此相反。因此,美国政府关门危机成为其制度体制上的难题,必须在以后发展过程中注意解决。

同时,另一方面,我们也应该看到,此次政府关门并未使美国宪政体制的合法性和稳定性受到触动。美国的政府危机是其法理范围内出现的特殊现象,并未破坏制度本身。

第一,政府关门是制度设计的自然结果和可选项,并非偶发因素造成的意外,还不足以动摇美国宪政制度的稳定。

第二,此次关门说明了美国政党政治的制度化水平。制度化水平体现在博弈参与者对于博弈实际进行方式的共有信念和预期,两党的领袖、民众和社会集团各方都对两党最终达成共识有一定的信心,可以接受一定程度的政治做秀,而非质疑整个制度。

第三,美国能够承受政府关门而没有经历大的政治不稳和社会波动,说明了美国国家机构所具有的组织能力以及社会的自治能力。因此,本次政府关门可以被认为是美国民主制度运行所要付出的代价,尽管颇为昂贵且不必需,但美国虽有这类事件,依然说明自己的制度在他们特定的“土壤”上尚能经得起考验,毕竟相比于议会制国家因内阁倒台而出现政府危机②,总统制与两党制相结合的美国政党政治仍呈现出相当稳定的态势,这是我们应该看到的。

他山之石,可以攻玉。美国政府关门危机给我们的启示在于:政治制度在发展过程中须不断创新和加以完善;制度性的票决民主是重要的,但并不能解决国家政治经济的一切问题;培育宽容、协商、妥协的理念,有效地切实发展我们自己的社会主义协商民主制度,则是我国政治发展过程中所必需的。

 

注释:

①原文为:It shall not be lawful for any department of the government to expend in any one fiscal year any sum in excess of appropriations made by Congress for that fiscal year, or to involve the government in any contract for the future payment of money in excess of such appropriations.

②最近的典型案例是,比利时的政党在2010年大选6月后,因法语、荷语区两大阵营争执不休,导致新内阁迟迟无法产生,“无政府状态”持续时间长达541天。

 

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[12]李传贺.停摆结束斗争不止[N].广州:羊城晚报,2013-10-23,(A25).

[13]杨舒怡.局外变局内美国茶党换身份[EB/OL].新华网,(2010-11-06)[2013-12-26].

http://news.xinhuanet.com/world/2010-11/06/c_12743999.htm.

[14][美]詹姆斯·诺兰.为什么美国如此失调[N].李鸣燕,译.上海:东方早报,2013-10-14,(A12).


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文章来源:本文转自《中共中央党校学报》2014年1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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