周淑真 孙林:在深化改革中破解民主监督难题

选择字号:   本文共阅读 781 次 更新时间:2014-06-07 22:46

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周淑真   孙林  

 

【内容提要】 民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要形式,是多党合作和政治协商制度的重要内容。长期以来在理论、实践中都面临来自内外的双重价值拷问,成为一道难题。其原因是监督主体对自身定位不明确、监督功能定位不准确和获取信息不畅。论文提出民主监督的主体定位是政党监督,功能定位是政治性监督,是有权责、有效用、有依据的监督。提出在深化改革中注意与其他监督机制的衔接,健全民主监督机制,创新监督方式和制定位阶更高的法律法规的对策建议。

 

在全球化、信息化快速发展的当今世界,民主形态正发生着深刻变化,继直接民主、代议民主和协商式民主之后,监督式民主应运而生。在监督式民主框架下,民主不再仅仅意味着选举,而是表现为各方面对公共权力的监督机制,全程全面地对公共权力及其执掌者进行监督,最终形成民主的合意即真正的公共意志。监督式民主客观存在于国家和社会的各个领域,有国家权力监督、党内监督、舆论监督、群众监督等对公共权力进行监督的多种方式,但最重要的是来源于国家政治制度设计本身的民主监督。在我国,民主监督分为两大部分:一是人民政协的民主监督,是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中共在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。民主监督是人民政协的三大功能之一;二是民主党派的民主监督。中共与民主党派相互监督以双方长期共存为主要目的,在中国共产党长期执政的条件下,相互监督主要是指民主党派对共产党的监督,即参政党对执政党领导的国家事务和公共权力进行监督。

民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要形式之一,是多党合作和政治协商制度的重要内容。然而,无论在理论上还是在实践中,无论人民政协的民主监督,还是民主党派的民主监督都面临来自内部和外部的双重价值拷问,长期以来无力、无序,缺乏成效,成为一道久治不愈的难题。党的十八届三中全会强调全面深化改革,强调必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主,有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化,把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。强调在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于协商民主广泛多层制度化发展的要求,必须破解民主监督这道难题。

 

一、民主监督成为难题的主要原因

(一)监督主体对自身定位不明确

十八大后,习近平总书记提出“建设社会主义参政党”,这就关系到民主党派的政党意识问题。政党意识是政党及其成员对本党的性质、宗旨、纲领、任务、政治地位和历史责任的自我认知,是政党存在的主观前提,也是政党发挥功能的前提。政党作为一个政治组织,本身就是一个具有内在结构的有机的系统。党员是构成政党的基本成员,党员的质与量足以影响政党的盛衰。一个被吸收入党的人,首先要有为党服务的热忱,这样才能增强党的实力。如果党员入党之后,无论是执政党的党员还是参政党的党员,只享受党所带来的利益而不尽义务,即使有再大的才华,对于整个政党来讲,也只是增加党的负担,对党的事业不仅无益,而且有害。在国家政治生活中,民主党派没有很好地将这种监督定位为一种政党行为,具体表现为:

1.组织和成员的党派意识双双弱化。组织性是现代政党区别于一般社会团体的标志之一,政党意识是现代政党成员在政治生活中的第一意识。因为在现代的政党政治的运行过程中,政党精神和政党价值是通过许许多多的政党成员具体的言论行动体现的,政党精神指政党意识形态,但更重要的是党的传统、习惯以及政党给人的总体感觉。由于民主党派的政党意识不强,在民主监督实践中缺乏自己的“党性”,在民主监督实践过程中,无论是民主党派组织还是领导者,一般以执政党的语言为范本,附和多于建议,很难提出代表自己身份和地位的有更多价值内涵意见和主张,较少发表体现本党派整体智慧和力量的独到见解。

2.党派之间日渐趋同。各民主党派都是特定界别群体的政治代表,彼此之间都有界别的区分。然而,在实践中却出现两种趋同:一是各民主党派在成员构成方面日渐趋同;二是各民主党派与中共之间在纲领主张方面有所趋同。两类趋同导致民主监督特色少、新意少。

3.民主党派行政化色彩日益浓厚。不可否认,长期以来有一些中共党员甚至领导干部,只想享受党所提供的资源而不想尽党员的义务,组织意识和党性原则淡薄,把党的宗旨抛到九霄云外,公权私用,贪腐弊案滋生,严重影响到党在人民群众中的形象。在此政治生态之下,民主党派不可避免地受到一定影响,一些民主党派成员抱着功利主义和实用主义的思想进入党内,渴望走捷径通过“政治安排”和“实职安排”实现自身价值,不愿意通过自己脚踏实地努力,以专业成就和社会影响,去实现其代表性。因此在民主党派内部,原本松散的干部性党派组织日渐科层化、行政化甚至官僚化,“民主党派不民主”成为一种组织写照。

(二)监督功能定位不准确

在中国特色社会主义监督体系中,民主监督应是宏观、高层和政治性的监督,监督的主要功能是协政、资政[1],目的是要加强和改善执政党的领导,提高政府施政的合法性、科学性和有效性。然而,在实践中,由于偏离协政、资政的监督定位,民主监督的水平并不高,具体表现为:

1.民主监督下移“矮化”。民主监督主要应从党务、政务和事务三个方面监督中共的执政情况,监督执政党和政府工作的内容、程序等是否符合宪法、法律、政策的要求,执政党是否依法履行了职责。然而,目前的监督大多局限于经济与社会事务方面,对执政党依法执政以及国家重大方针政策制定和实施方面的政治监督则很少涉及,监督“去政治化”特征明显。其次,监督“矮化”,在经济与社会事务方面的监督也更多向下移至具体事务上,监督一般问题多、重大问题少,在事务性的监督上,对卫生、交通、教育等具体民生事项和问题监督的较多,这使得民主监督作为集体的、理性的政党行为淡化,既体现不出高层次政治性,也体现不出较高的协政、资政价值。

2.监督边界的定位不清晰。在监督式民主视域中,民主监督又称为政治民主监督或民主政治监督,可以分为政协的民主监督和民主党派、无党派人士的民主监督,这两种民主监督都具有协政、资政功能。但在实践中两种监督的边界较为模糊,且存在诸多重合之处,但由于定位不同,这两种民主监督实际上也存在着诸多区别,如两种民主监督的依据不完全相同、监督内容不完全相同、监督平台不完全相同、监督的渠道和形式也不完全相同。在实践中,两种民主监督模糊的边界给相关监督主体造成混乱,相关监督机制、监督程序等也长期难以成型配套,在监督效果方面,“耕了别人的田,荒了自己的地”的现象较为普遍。

(三)民主监督中获取信息不畅

信息是决策的基础,也是监督的前提,作为协政、资政监督,民主监督必须以知情权为基础。不知情,监督必然无的放矢,难以取得实效。在监督实践中,民主党派、无党派人士长期面临着信息渠道不畅、不宽的问题。由于得不到及时、充分的信息,也很少主动获取信息,民主监督常常缺位、乏力、走过场。不仅在知情环节上,在沟通环节、反馈环节上也同样存在信息渠道不畅的问题。巧妇难为无米之炊,没有及时充分的信息沟通,民主监督的功能就会大为减退。

概而言之,民主党派、无党派人士的民主监督是刚性存在的柔性监督,具有鲜明的政治性和组织性。它作为国家政治生活的一部分,一方面,中国共产党作为执政党应有宽广的胸怀,容得下不同意见甚至是尖锐批评;另一方面,民主党派自身也要有提出有价值意见的能力和勇气。由于定位偏差,对于执政党和参政党,在实践中都存在着两种错误倾向:一是民主监督无用论,民主监督可有可无,无足轻重;二是民主监督“软作为主义”,认为民主监督重在参与,不求协政和资政实效,能软就软,批评少、赞扬多,建议少、希望多。

 

二、民主监督理论的内涵外延

监督式民主既是中国特色社会主义民主的实现形式,也是中国特色社会主义监督体系的重要内容,它既是民主问题也是监督问题,这种交叉性需要在理论上追本溯源,进行顶层设计,即通过理论矫正对民主监督进行再定位,以使之有力、有序、有效地开展。

(一)主体定位:政党监督

监督是防止公共权力不当使用的重要手段,随着民主政治发展到代议制阶段,由政党代表民众执掌公共权力的政党政治已成为当今世界多数国家采用的政治方式,在这种方式中政党既是监督主体,也是监督客体。纵观世界各国政党监督的具体形式,主要有一党制下的政党自我监督;两党或多党制下的离心竞争监督;一党领导多党合作制下的向心合作监督。

在我国,民主党派作为党派组织参加中国人民政治协商会议。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的爱国统一战线组织,是多党合作的重要机构,是发扬社会主义民主的重要形式。民主党派与中国共产党之间形成了一党领导、多党派合作,一党执政、多党派参政的政党关系。民主党派既不是如西方政党制度之下的在野党和反对党,也不是执政党。民主党派作为社会主义参政党的地位和作用相对于世界各国政党来讲是独一无二的。所以,民主党派的民主监督属于“一党领导多党的向心合作监督”,即在与执政党通力合作的前提下,对执政党和政府的工作提出体现“党性”的意见、批评和建议。在国家、政党和社会三维视角下,这种党派监督与国家权力监督、社会舆论和群众监督相辅相成,是体现中国特色社会主义民主制度优势和特点的核心要件之一。

(二)功能定性:政治性监督

民主监督既是人民政协三大职能之一,也是民主党派存在的重要功能,政治性是人民政协和民主党派基本属性。与这一属性相匹配的监督内容应该是对国家政权的领导主体——中共的执政情况,通过提出意见、批评、建议的方式进行宏观、高层次、宽领域的政治性监督。这种监督具有异体非强制性特征,监督的重点是执政党对国家的一些重大方针政策的制定和贯彻执行情况,中共党委依法执政及领导干部履行职责等方面的情况。所以,政治性强、层次高、范围广泛、形式灵活,是民主监督的主要特点。

(三)有权责、有效用、有依据的监督

1.权利属性:民主监督是政治权利和政治责任。民主监督是人民行使民主权利的体现,是来源于宪法和国体性质的政治权利,不可剥夺、不可转让。从这个意义上讲,民主监督不是因其有用而存在,而是因其自身权利的政治属性而存在。民主监督是人民政协、民主党派的政治责任。在现代政治文明语境中,政治权利和政治责任是不可分割的且相匹配的统一体,1949年民主党派在中共领导下,与中共一道协商建国、民主建政的历史实践,赋予新中国以法理的基础,与此相适应,人民政协和民主党派负有维护国体、政体的政治责任。宪法确认作为执政党的中共长期执政,民主党派亦将长期参政,因此,通过民主监督改善执政党的工作,增强执政能力,提高政府的施政水平,是人民政协和民主党派不可推卸的政治责任。

2.功能价值:民主监督的独特作用。首先,我国的民主党派、无党派人士既不属于执掌公共权力的执政党,也不属于远离公共权力的在野党,而是既区别于公共权力又参加公共权力,兼具“当局者和旁观者”双重跨界身份。这种独特的身份与地位,使之既可以站在公共权力之内向外看问题,又能够站在公权力之外向内看问题,监督起来也会更加具有针对性和实效。

其次,我国各民主党派都是典型的以知识分子为主体的干部性政党,世界上没有哪一个政党和我国的民主党派一样,主要成员是以创造和传承知识为己任的中、高级知识分子。这种成员结构使民主党派的民主监督具有智力密集度高、专业化程度高的特点,有利于提高执政党和政府决策与施政的科学化水平。

3.制度规范:民主监督有据可依。中共历来重视人民政协和民主党派的民主监督,虽然宪法中没有明确规定民主监督事项,但中共中央以党内规范性文件等“软法”方式明确了人民政协、民主党派民主监督的依据。由于中共是执政党,所以这些规范性文件都具有很强的指导性和约束力。

 

三、对策建议

政党是国家和社会之间的中介,是民众进行政治参与的载体和桥梁。人民政协作为多党合作的机构,其中60%是民主党派和无党派人士,因此人民政协和民主党派的民主监督上连国家,下连社会,是多元主体监督的交汇点。

(一)注意与其它监督机制的衔接,健全民主监督机制

党的十八大提出建设社会主义廉洁政治的任务,十八大后经过各级党委、政府和纪检监察机关共同努力,党风廉政建设和反腐败斗争取得了新进展。中央政治局坚持从自身做起,以上带下,发挥了表率作用;坚持以解决突出问题为切入口,扶正祛邪,取得明显进展;坚决查处腐败案件,坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,形成了对腐败分子的高压态势;坚持促进权力规范运行,强化监督,加强和改进巡视工作,畅通人民群众举报和监督渠道,得到了广大干部群众积极评价。强化对权力的约束和监督,把权力关进制度的笼子里,建立健全惩治和预防腐败体系,是十八大后社会主义民主政治发展的一项重大政治任务,将贯穿到改革发展稳定各项工作之中。因此从国家战略和顶层设计的高度,去认识建立健全惩治和预防腐败体系的问题,注重发挥人民政协和民主党派的民主监督,无疑是建立健全惩治和预防腐败体系的题中应有之意。人民政协和民主党派的民主监督,在建立健全惩治和预防腐败体系中担负着重要的责任。

同时,中共十八届三中全会提出了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》。在统一战线工作的党内法规方面,提出坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,制定《中国共产党统一战线工作条例》,完善党领导统一战线工作的体制机制,更好地促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐。研究完善社会主义协商民主方面的制度规定,健全协商民主工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。相信随着《中国共产党统一战线工作条例》制定和实行,将会针对民主监督问题,重塑监督机制;根据监督内容、任务的变化,在继续完善会议、建议案、提案、视察和调研等制度和监督形式的同时,还需继续健全特约监督机制、定期协商机制、情况通报机制、对口联系机制等,为民主监督提供制度和机制载体。

(二)发挥政治性功能,创新监督方式

随着中国改革和建设事业的深入发展,民主监督的内容更加复杂、更加专业,需要根据新形势不断创新监督方式。

1、利用网络信息技术畅通信息渠道

协政、资政必须先知信息,随着网络信息技术的发展,信息经过数字化编程可以在网络上高速、海量传播,这为协政、资政的主体了解情况、掌握信息提供了便利条件:(1)通过建立联接民主党派、无党派人士与监督对象的内网或局域网,及时、充分地为之提供进行协政、资政时所需要的信息,并直接、快速地反馈以协政、资政为基本功能的民主监督的结果。同时,还可以基于内网或局域网开发民主监督评价系统,进行量化评价。(2)利用网络新媒体收集信息,与监督对象进行信息互动,减少信息不对称性。(3)利用移动互联技术,建立协政、资政手机网络,通过专用手机随时随地收发信息,增强信息沟通效率。

2、引入“合法换位反对”方法

在西方政党离心竞争监督中,在野党往往以实现政党轮替为目的合法反对执政党方案。在我国,党派监督则以提高执政党的执政能力和政府的施政水平为目的,在这种前提下,可以引入“合法换位反对”方法,即针对宏观重大决策方案,鼓励民主党派、无党派人士进行“不可行性研究”或“替代性研究”,然后执政党和政府再对这种“不可行性方案”或“替代性方案”进行评价,或否定、或参考借鉴,以提高决策的科学性。

3、加强党派自身建设带动监督方式创新

党派监督的高层性、政治性和协政、资政监督的专业性、复杂性,都要求民主党派、无党派人士必须加强自身建设。

打铁还需自身硬,加强队伍建设是提高民主党派、无党派人士民主监督水平的重要途径,建设高素质的参政党也是民主监督的题中应有之意。队伍建设是“磨刀”,是“自转”,民主监督是“砍柴”,是“公转”,加强队伍建设能够做到“磨刀不误砍柴工”。

民主党派、无党派人士进行民主监督时首先要进行自我监督。目前,各民主党派内部监督条例已陆续出台,党派成员需要依条例自我监督。在自我监督的基础上,还要在内部建立健全专门的监督机构,把对外民主监督工作纳入本党派绩效考核任务之中,通过设定目标任务、任务分解、责任落实和年终考核等环节落实民主监督,形成民主监督的激励与保障机制。

(三)依法划定边界,制定位阶更高的法律法规

民主与法治相伴而生,民主监督既是民主问题又是法治问题,在建设法治中国和廉洁政治的进程中,民主监督的法治问题绕不开、躲不过。现阶段的民主监督依据仍不充分,宪法和法律没有直接授权,依据执政党的规范性文件等“软法”或从政治法理中引申出来的依据,只能基本解决民主监督的对象、方向和方式问题。要进一步发挥人民政协和民主党派民主监督的作用,还需要制定位阶更高、更为权威的法律法规,为民主监督划定清晰的边界,提供强有力的法律支撑和更细致的实施方法。

概而言之,办好中国的事情关键在执政党。民主监督的质量和水平,是体现中国共产党执政能力的重要方面。解决民主党派、无党派人士民主监督问题的关键在于各级执政党党委和政府的重视程度。因此,在全党开展群众路线教育实践活动之际,还需要进一步明确统一战线工作是党特殊的群众工作,接受民主党派、无党派人士民主监督也是践行党的群众路线的重要内容。在全面深化改革中,期待以此促进人民政协和民主党派民主监督工作的开展,以体现全面深化改革的中国特色社会主义民主政治的前进脚步。

 

作者注:

[1]协政,即同心协力推动国家政治发展;资政,即通过发挥专业知识和专业能力,为国家政治发展提供建议与咨询。


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文章来源:本文转自《中国政协》2014年1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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