杨龙文，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，四川师范大学铸牢中华民族共同体意识研究基地特聘助理研究员。
摘要：从制度认同视角来看，铸牢中华民族共同体意识制度建构的解释性框架主要包括制度制定、制度设计、制度实施三个过程，分别对应着制度形成认同、制度内容认同和制度运行认同。这三个过程前后衔接，三项认同彼此相扣。法律是协调规约族际关系的基本制度建构，制定《民族团结进步促进法》成为铸牢中华民族共同体意识制度建构的典型案例。基于该案例分析，就制度形成认同来说，在铸牢中华民族共同体意识的制度制定过程中，自上而下的国家意志彰显权威性，自下而上的民主参与塑造合法性。就制度内容认同来说，以公共利益性为原则的综合型制度架构、以民族共同性为导向的供需型制度匹配、以价值内聚性为核心的促进型制度嵌合，使得铸牢中华民族共同体意识的制度设计兼具制度正义与公共理性。就制度运行认同来说，铸牢中华民族共同体意识的制度实施需要聚焦制度绩效和程序规范，在链式闭环中进一步规范制度过程、实现制度补足、营造制度环境、整合制度效能。
关键词：制度认同；制度建构；铸牢中华民族共同体意识；《民族团结进步促进法》
一、问题的提出与解释性框架
制度是对人类生产生活规律性行为活动的凝练，也是人类社会秩序形成与维系的支撑。不同族群在语言文字、风俗习惯、生产方式、文化心理等方面的差别，使得族际关系可能存在一定的内在张力。由众多族群构成的族际社会，既拥有族际共同体之所以成型的共同性特征与利益性需要，也存在差异性要素和多元性张力。制度之于族际社会的维系，一是为了巩固不同族群之间的共同性特征、供给各族群的利益性需要；二是为了尊重容纳、规范约束、有效调节不同族群之间的差异性要素，使得差异性要素保持在一定的合理范围之内而不至于损害、削弱共同性特征；三是为了不断弥合多元性张力，进一步强化族际共同体的内聚性。2024年党的二十届三中全会指出：“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。”这不仅在国家重要政治议程中首次提出了铸牢中华民族共同体意识的制度建构命题，还把制定《民族团结进步促进法》视作重要路径。制度对族际关系协调、族际社会秩序维系、族际共同体内聚等至关重要。法律则是人类社会较为常见、较为稳固、覆盖对象较广、权利义务关系较为明晰、约束性等级较高、具有强制力保障的基本制度类型。可以说，法律是协调规约族际关系的基本制度建构，而制定《民族团结进步促进法》则成为铸牢中华民族共同体意识制度建构的典型案例。
自实务界正式提出制定《民族团结进步促进法》以来，学术界的研究依循法律制定周期，归结起来主要包括三类模块。第一类侧重于法律制定前的探讨，重点关注该法的基本含义、关键议题和文本构造等内容，为法律制定提供路径参考。第二类侧重于法律制定过程中的探讨，对该法的宪法基础、基本原则等进行剖析，从而诠释草案的内容意涵。第三类侧重于法律制定后的探讨，结合最终条文内容，强调其对地方建设铸牢中华民族共同体意识示范区的资源规范作用等。但现有研究多从法学视角切入，集中于探讨法律制定前和制定过程阶段，而从政治学的制度认同视域出发，回归法律作为制度本身的基本属性，将该法整体制定周期作为案例的研究还较为鲜见。
制度认同是指“一个人基于对特定的政治、经济、社会制度有所肯定而产生的一种政治感情上的归属感，是社会民众从内心产生的一种对制度的高度信任和肯定”。首先，这种对制度的肯定、信任、归属和认同，能够转化为社会成员的政治认同、利益认同、社会认同，并通过对国家政治、经济、社会等制度的认同而有效转化为国家认同。根据已有研究，政治认同、利益认同、社会认同、国家认同都与铸牢中华民族共同体意识具有紧密的内在赋能性和深刻的逻辑关联性。质言之，制度认同能够转化和表现为政治认同、利益认同、社会认同、国家认同等认同形式，从而间接作用于铸牢中华民族共同体意识的过程。同时，“五个认同”是铸牢中华民族共同体意识的核心任务，其认同元素里同样囊括了对制度元素的认同。质言之，制度认同还能够直接促进铸牢中华民族共同体意识。因此，无论是间接认同还是直接认同，制度认同都能够有效赋能铸牢中华民族共同体意识，这构成二者之间的因果机制。
其次，《民族团结进步促进法》作为国家成文法，就本质属性来说，属于正式制度的范畴。正式制度总是与国家权力或某个组织相关联，它们以某种明确的形式被确定下来，并且是由行为人所在的组织进行监督和用强制力来保证实施的行为规范。法律是最基本的正式制度之一，而认同对于制度尤其是政治制度的理解又至关重要。这意味着应当以制度认同的视角来审视该法的制度建构过程。
最后，铸牢中华民族共同体意识本质上属于认同议题，而制度建构则属于制度议题。认同议题与制度议题的叠加，意味着铸牢中华民族共同体意识的制度建构本质上属于制度认同议题。综上，本文选取制度认同作为切入视角是较为恰适的。
“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”质言之，“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见。”作为约束人类社会交往行为的规则，制度的功能在于强化社会行为的可预期性、稳定性和周期性，而只有当社会成员对制度形成认同才能更好地激发这一功能。“制度公正是制度认同的前提”，制度认同包含了制度设计中的公正性和制度运行中的规范性，尤其是程序规则实施的规范性。这表明，制度认同需要囊括制度内容认同和制度运行认同这两项要素。同时，制度的制定和执行也是公共权利的具体化，制度涉及所有社会成员的利益实现，如果堵塞人们在制度制定过程和执行过程的参与渠道，都是不正义的，无论制度所施行的效果如何。这意味着，除了制度运行，制度制定中社会成员的参与也至关重要。这不仅是现代民主政治对于维护公民参与权利的基本要求，也关系到制度的正义性与合法性。因而，制度形成认同亦是制度认同的另一项要素。此外，从单个行为者的角度看，行为者对制度内容的认识和理解、对制度规范性品性是否契合行为者的价值偏好和利益诉求、制度实施能否有效实现其目标和价值，成为制度认同的三个基本条件，并表征为制度必须体现社会公意、制度信息应该公开、制度公意能够充分实现等方面。这也蕴含着制度形成认同、制度内容认同、制度运行认同三项要素。因此，可以认为，制度认同应当包括制度形成认同、制度内容认同、制度运行认同这三项子认同要素。
基于上述理论分析，可以得到制度认同的解释性框架。其一，按照制度建构的周期性过程划分，制度建构主要包括制度制定过程、制度设计过程、制度实施过程，分别对应着制度形成认同、制度内容认同、制度运行认同三项子认同。三个过程前后衔接，共同构成制度建构的主要元素；三项认同彼此相扣，共同构成制度认同的主要内核。其二，制度形成认同，对应制度制定过程。这一阶段，尤其注重制度的权威性与合法性，社会成员往往依赖于国家意志和民主参与而产生制度认同感。其三，制度内容认同，对应制度设计过程。这一阶段，较为聚焦制度的正义性与公共性，社会成员往往透过制度内容的公平正义情况和公共理性程度而产生制度认同感。其四，制度运行认同，对应制度实施过程。这一阶段，十分关切制度的绩效性和规范性，社会成员往往依循制度实施的现实功能成效和程序规范程度而产生制度认同感。在这一解释性框架下，本文将以《民族团结进步促进法》为案例展开探讨。
二、国家意志与民主参与:铸牢中华民族共同体意识的制度形成认同
在制度制定过程中，制度形成认同的实现依赖于自上而下的国家意志权威和自下而上的广泛民主参与共同交互作用，从而强化制度的权威性与合法性。国家意志与民主参与成为铸牢中华民族共同体意识制度形成认同的两大核心要素。
(一)自上而下:国家意志彰显权威性
2023年11月，全国人大常委会通过成立立法领导小组、组建工作专班，正式启动了《民族团结进步促进法》的立法工作。2024年7月，党的二十届三中全会首次公开提出了这一法律制定议程，该法的制定已经正式承载着党和国家的政治意志与政治权威。在当年9月召开的全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记强调:“逐步完善相关法律法规和差别化区域支持政策”，并“健全铸牢中华民族共同体意识制度机制。”这进一步突出了铸牢中华民族共同体意识制度健全与法律完善的重要性。在2025年全国两会上，全国人大常委会在工作报告中将制定该法列为法律案审议年度工作。当年8月，中央政治局召开会议研究该法草案并强调，通过国家立法的方式把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志。这进一步指明了该法所承载的国家意志，也表明该法作为重大决策事项已经以草案形式在党和国家的重要政治议程中付诸讨论，实现了由立法准备、立法提议、立法计划向立法草案的转变。
2025年9月，经全国人大常委会会议听取草案提请审议说明、分组审议草案，该法草案进入了面向社会各界公开征求意见阶段。经过为期一个月的公开征求意见，全国人大常委会在当年12月再次召开会议对修改完善后的草案二审稿进行审议，并表决通过将草案提请十四届全国人大四次会议审议。随即，该法草案二次审议稿又进行了为期一个月的公开征求意见。在2026年召开的全国两会上，经过审议提请审议草案的议案、作草案说明、各代表团审议草案、全国人大宪法和法律委员会审议草案、草案修改完善、代表小组会议审议草案修改稿等环节，该法3月12日获表决通过。当日，国家主席习近平签署了第七十一号主席令，确认该法已经通过并予以公布。这标志着承载国家意志的《民族团结进步促进法》制定宣告完成。
政治权威主要包括传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型。尽管现实政治实践往往是这三种理想类型的混合模式，但对于现代民主政治来说，注重法律规则和理性制度的法理型权威应当是政治权威和政治合法性的主要来源。
制定《民族团结进步促进法》，就是通过形成民族工作领域的专门性法律规则和理性制度，以法理型政治权威推动铸牢中华民族共同体意识制度建构。上述制定历程，彰显出自上而下的国家意志和政治权威。法律草案的形成、审议、修改和通过，凝结着党和国家的意志，并依托于国家治理体系的制度机制和机构载体完成。机构载体则至少包括中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协等。这些制度机制和机构载体依循法理建立而具备权威性，各族群众本身就对这些制度机制和机构载体有认同感。而严格依托于这些制度机制和机构载体制定的《民族团结进步促进法》，既反映出其承载着自上而下的国家意志，也彰显出该法制定背后的权威是注重法律规则和理性制度的法理型权威。这种强烈的国家意志和法理型权威，使得各族群众对该法形成具有稳定性、内生性、持久性的认同感，对铸牢中华民族共同体意识产生强烈的制度形成认同。
(二)自下而上:民主参与塑造合法性
制度认同不是盲目的，也不是被迫的，而是与政治合法性密切相关、并形成于认知性期待与规范性期待统一之上的实践证成过程，尤其表征为在制度建构中能够广开言路、深度协商、体现社会的公共善。这意味着在现代民主政治框架下，制度形成认同的实现不仅有赖于自上而下的国家意志权威，更需要自下而上的广泛民主参与。质言之，只有民主参与合法性而缺乏国家意志权威性的制度形成认同，往往失去正确的认同方向引导而陷入歧途；只有国家意志权威性而缺乏民主参与合法性的制度形成认同，往往难以真正维续、容易流于表面而失去认同根基。《民族团结进步促进法》制度制定过程既自上而下地彰显出国家意志的权威性，更拥有自下而上地民主参与的合法性。尤其是依托全过程人民民主的制度性框架和组织化渠道，该法充分吸纳了社会不同成员的意见表达和利益诉求，为铸牢中华民族共同体意识制度建构塑造了较强的制度合法性。
一方面，各民族、各阶层、各界别、各地方和各部门工作人员等社会成员通过现代民主政治渠道参与了《民族团结进步促进法》的制度制定过程。在该法制定中，全国人大常委会进行了两次草案审议，并两次面向社会各界征集意见。据统计，2025年9月12日至2025年10月11日草案的公开征求意见阶段，共有687人参与，提出1416条意见；而2025年12月27日至2026年1月25日草案二次审议稿的公开征求意见阶段，参与人数更是达到了49040人，意见条数达103765条。如此量级的参与人数和意见条数在草案征求意见中并不多见，反映出该法制定中各族群众关切度较高、参与积极性较强、参与程度较高。草案初审后，还向中央和国家机关有关部门、31个省区市和部分较大的市人大以及北京朝阳、内蒙古科右前旗、新疆库车等30个基层立法联系点等157家单位征求意见；各民族、各地区的全国人大代表也积极参与立法工作，青海代表团、云南代表团、福建代表团、新疆代表团的30余名全国人大代表，就制定《民族团结进步促进法》等法律提出议案或建议，该法草案也征求了其他全国人大代表意见，并组织全国人大代表进行研读讨论等。总之，通过大范围、大规模、制度化、组织化的参与过程，不同社会成员积极参与法律制定，增强了制度形成认同感。与之相比，有国外学者通过量化研究认为，西方国家不同族裔群体对主流法律制度的看法存在不同倾向，尤其是少数族裔群体在程序正义、分配正义和承认法律制度合法性等方面对法律制度的负面态度更为普遍。而在中国，各民族之所以共同认可、赞同、拥护法律制度，可以说，与各民族积极参与制度制定是密不可分的。
另一方面，社会成员通过线上线下各种现代民主政治形式参与了《民族团结进步促进法》的制度制定过程。参与形式既有通过线上登录中国人大网、国家法律法规数据库、代表工作信息化平台等进行意见表达的数字化参与，也有意见邮寄、现场审议、召开座谈会、组织研读讨论等类型丰富的线下方式。在草案第一次公开征求意见阶段，除线上意见外，还有18封来信表达建议，包括云南大学学生的手写来信。广西良庆基层立法联系点通过召开现场座谈会等形式，收集了上百条来自基层的建议，乃至小学生的建议也被纳入立法视野。经过多种形式征求意见，一些合理意见建议被全国人大常委会研究采用，为草案多处修改完善和法律最终出台发挥了重要作用。
现代政体之有别于传统政体在于它的参与水平，发达政体之有别于不发达政体在于它的政治制度化水平。对于现代国家来说，民主参与和政治制度化均至关重要，二者关联紧密。广泛的民主参与能够塑造政治制度合法性并提升社会成员的制度认同感。在《民族团结进步促进法》制定中，无论是不同类别主体的民主参与，还是民主参与的不同丰富形式，不同社会成员的意见表达和诉求都得以吸纳进制度建构过程，为制度本身塑造了较强合法性，增进了各族群众对铸牢中华民族共同体意识的制度形成认同。
三、制度正义与公共理性:铸牢中华民族共同体意识的制度内容认同
在制度设计过程中，制度内容认同的实现需要依托制度本身的公平正义和公共理性来强化制度的正义性与公共性。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”在涉及社会成员整体的公共制度中，制度正义尤其表征为公共理性在制度中的嵌入。制度正义是制度设计的首要价值，而与之相伴而生的公共理性也需贯穿制度设计。对于铸牢中华民族共同体意识的制度建构来说，制度正义和公共理性集中表征为制度内蕴的公共利益性、民族共同性和价值内聚性。
(一)综合型制度架构:以公共利益性为原则
现代民主政治国家依循人民主权原则建立，国家一切权力属于人民并由人民授予，同时，“普遍意志始终正确并且始终倾向于公共利益”。这意味着涉及社会成员整体的公共制度需遵从“普遍意志”或“公意”，而为了防范多数人暴政，“普遍意志”或“公意”也必须同时具备公共理性，即公共意志、公共良善。这决定了一项好的制度设计须以公共利益性为原则，以共同体利益为上，从而实现良制善治。这成为制度正义与公共理性的首要表征。公共意志不是社会成员个体意志的简单相加，而是个体意志协商正负抵消后的个体意志聚合再与符合每个个体而没有添损的集体意志之和。对于铸牢中华民族共同体意识的制度建构来说，应当以公共利益性为原则，在制度设计中维护中华民族共同体利益、凸显公共良善。
在《民族团结进步促进法》的制度设计中，形成了以维护中华民族共同体利益为原则的综合型制度架构。一方面，在法律的总括性规定上，总则的第4条就明确了“推进中华民族共同体建设，应当统筹经济、政治、文化、社会和生态文明建设”，并进行了展开式说明。同时，总则的第7条又进一步明确，“促进物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，全面推进中华民族发展进步。”这凸显出该法对中华民族共同体利益的广泛性、多维性进行了周延式覆盖。
另一方面，在法律的具体性规定上，该法分则的前三章分别对应着中华民族共同体利益的文化层面、社会层面和经济层面。而序言和第一章总则部分，主要对应着中华民族共同体利益的政治层面，第五、六、七章主要对应着中华民族共同体利益的保障监督层面、责任划分层面。此外，该法的第34条提及“生态安全”，第38条规定:“引导各族群众共同维护中华民族永续发展的生态空间”，直接对应着中华民族共同体利益的生态文明层面。 由此，中华民族共同体利益的经济层面、政治层面、文化层面、社会层面、生态文明层面、保障监督层面、责任划分层面在制度设计中实现了综合型制度架构。此外，该法通篇对中华民族根本利益和整体利益、维护国家发展利益、利益共享机制建设、国家利益、社会公共利益等涉及“利益”的用语强调，也凸显出其以公共利益性为原则、追求“集体的善”的综合型制度架构特征。“没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。”《民族团结进步促进法》的制度设计，就是通过国家法律这一强有力的制度创建，来规约调节中华民族共同体成员实现自身利益的方式，并推动中华民族共同体公共利益创建。这一制度设计所展现的公共利益性原则，具有较强的制度正义与公共理性，能够增进各族群众对铸牢中华民族共同体意识的制度内容认同。
(二)供需型制度匹配:以民族共同性为导向
共同性是共同体的本质特征。共同的生产方式、生活方式、利益需求、价值理念，构成了共同体凝聚力的核心。但由于共同体成员中每个个体之间客观存在一定的差异性，为了维系共同体的公共生活秩序，就需要尊重容纳、规范约束、有效调节差异性特征，并持续性巩固、强化和增进共同性特征。质言之，增进共同性、容纳差异性，既是一种遵循共同体公共意志的制度正义，也是一种尊重共同体差异化个体的公共理性。民族共同体将具有共同民族特征的民族个体凝聚成统一体，在这个统一体中，民族共同性特征发挥主导凝聚力量。在尊重和包容民族差异性的过程中，不断增进民族共同性，成为铸牢中华民族共同体意识制度建构的基本导向。
在《民族团结进步促进法》的制度设计中，形成了以民族共同性为导向的供需型制度匹配。改革开放以来，我国民族工作在转型中面临一些风险，尤其表现为民族差异性固化、狭隘民族意识滋长、存在“少数民族特殊论”等。新时代以来，增进共同性成为民族工作的改进方向和制度需求。面对这一制度需求，《民族团结进步促进法》作出了积极回应。在该法的制度设计中，一开篇就从历史角度确认了各民族的共同性。同时，“以增进共同性为方向”被载入序言部分，“增进共同性、尊重和包容差异性”也被载入总则部分，成为该法宗旨导向、规则统辖、指导适用的重要构成元件。该法第14条还规定:“国家树立和突出各民族共有共享的中华文化符号和中华民族形象”，这对各民族之间增进共同性的文化纽带和载体依托予以了凸显。语言文字是沟通交流的基本工具，共同语言文字是各民族共同性形成的文化基础。唯有书同文、语同音，才能更好地实现心相通、情相连。对此，该法第15条规定:“学校及其他教育机构以国家通用语言文字为基本的教育教学用语用字”，并对国家通用语言文字在公共场合的使用位置、顺序等做出了规定。以上这些制度设计反映出该法以民族共同性为导向进行供需型制度匹配，既符合制度正义和公共理性的制度设计要义，也契合当前民族工作的实践需要，有利于强化各族群众对铸牢中华民族共同体意识的制度内容认同。
(三)促进型制度嵌合:以价值内聚性为核心
共通的价值理念可以使得共同体成员在内心深处彼此认可。促使共同体凝聚的元素不仅在于物质利益，更需要共享的价值理念。质言之，一个共同体不只是利益共同体，更是价值共同体。倘若没有基本价值理念的内聚，共同体成员之间的意见张力、观点分歧、立场对立一旦极化失控将足以撕裂整个共同体并造成共同体的分崩离析。共同体内部的精神相通，主要依托于共同体成员形成对共同核心价值理念的认知认可。对于民族共同体来说，区分不同民族共同体的显著标识符号，就是表现于生产生活之中的文化形式，以及内蕴于各类文化形式之中的价值理念。同时，制度正义和公共理性本身就是一种价值理念。
共同体公共生活的运行、正义理性的存续和内部秩序的维护，依赖于共同体成员对维系共同体的价值规则形成基本的理念共识。制度就是价值理念的稳态化、程序化和规范化。一项制度所蕴含的价值理念是其制度设计的精髓所在。对于铸牢中华民族共同体意识的制度建构来说，应当为强化中华民族共同体内部的价值理念共通性设计制度框架。
在《民族团结进步促进法》的制度设计中，形成了以价值内聚性为核心的促进型制度嵌合。“促进型立法”不同于“管理型立法”或“控制型立法”，多采用框架性、原则性的法律条文以发挥授权性立法或许可性立法功能，法条注重提倡、指引、教育、鼓励等引导方式和价值目标实现。据此，促进型制度的制度设计主要侧重制度的提倡、鼓励和引导，强调以价值理念性、框架原则性的内容规定引导制度目标实现。
铸牢中华民族共同体意识的制度建构既依靠约束型、管理型、控制型制度设计，亦需要促进型、引导型、价值型制度设计。《民族团结进步促进法》具有“促进型”立法属性，属于促进型制度设计范畴。该法的制度设计，对新时代以来党的民族工作的重要价值理念予以了吸纳。总则第1条规定:“为了促进民族团结进步，铸牢中华民族共同体意识，推进中华民族共同体建设，推动实现中华民族伟大复兴，根据宪法，制定本法。”这不仅表明了《宪法》是上位法立法依据，也列明了该法所旨在追求的四项价值目标，成为整部法律的价值取向依归和立法宗旨纲领。这四项价值目标分别关涉民族关系、民族认同、民族建设、民族前景，以内聚性为核心。总则部分还规定了引导各族人民牢固树立共同体理念等内容，以促进各民族的价值理念内聚。文化认同是最深层次的认同。分则将第二章“构筑共有精神家园”作为分则第一部分内容，凸显出中华民族共有精神家园构筑之于民族团结进步的底层逻辑。价值理念是精神家园最为核心的表征。因而在第二章开篇的第11条里就明确规定，“国家坚持以社会主义核心价值观为引领，深化爱国主义、集体主义、社会主义教育，引导各族群众弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神”，并将引导各族群众牢固树立正确的“五观”等内容也予以载入。这些条文内容具有明显的促进型属性，对民族团结进步相关价值理念的引导性、原则性、框架性规定较多，以强化各民族共同价值理念作为重要立法目的。这些制度设计反映出该法以价值内聚性为核心实现促进型制度嵌合，蕴含着制度正义和公共理性对于共同体成员基本的价值理念内聚的追求，能够强化各族群众对铸牢中华民族共同体意识的制度内容认同。
四、制度绩效与程序规范:铸牢中华民族共同体意识的制度运行认同
法律制度作为一种约束全体社会成员的行为准则和国家意志表达，还需要依托制度实施来实现国家意志的执行，故而，“法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪”。经由制度制定过程和制度设计过程，制度实施过程是关涉制度建构成效的末端环节。在制度实施的过程中，制度运行认同的实现有赖于制度绩效的充分激发和程序规范的严格遵循，从而强化制度的绩效性和规范性。从更为细致的环节来看，制度实施又可以划分为规范制度过程、实现制度补足、营造制度环境、整合制度效能的链式闭环。对于铸牢中华民族共同体意识的制度建构来说，这四个前后衔接的前瞻性环节构成了制度实施过程的具体要素。
(一)规范制度过程
制度绩效的充分激发首先需要规范制度过程，尤其是以程序性规范引领制度设计严格实施和执行监督。一方面，良好的制度设计应严格实施。铸牢中华民族共同体意识的制度建构，需要依托规范化、精细化、科学化的实施程序，充分激发制度绩效。对于《民族团结进步促进法》来说，只有在有法可依的基础上做到有法必依，良法才能实现善治。可以借鉴《民族区域自治法》实施的成功经验，根据《宪法》《民族团结进步促进法》和其他法律规定，出台程序性规范，严格制定行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等，进一步细化原则性规定和实施规定。同时，也可以结合具体情况，由最高人民法院或最高人民检察院对法律具体应用问题作出司法解释。
另一方面，良好的制度设计需执行监督。铸牢中华民族共同体意识的制度建构，注重民主化、法治化、程序化的监督过程。“没有监督，不可能有可信承诺；没有可信承诺，就没有提出新规则的理由。”作为“新规则的提出”，制定《民族团结进步促进法》是党和国家为了推进民族团结进步事业而对各族人民作出的“可信承诺”。 这一“可信承诺”的兑现不是停留在法律制定完成阶段，更在于之后的法律执行监督，搭建全面依法治国整体性框架。在该法的制度实施过程中，依循程序性规范，人大和人大常委会需要对法律实施情况加强监督，开展执法检查。作为专门的国家法律监督机关，人民检察院需要行使好检察权，依循程序性规范，对关涉该法的司法活动和执法行为的合法性、规范性等加强监督。尤其是可以运用该法所规定的公益诉讼条款，充分履行提起公益诉讼的职能。此外，社会媒体可以结合法律条款内容和具体案例事件，加强媒体监督作用。各族群众在日常生产生活中，也可以充分发挥监督作用，对于违反该法的行为行使法律监督权利等。总之，要通过强化该法在制度实施过程中的规范性和绩效性，增进各族群众对铸牢中华民族共同体意识的制度运行认同。
(二)实现制度补足
制度实施过程不仅需要某一制度本身运行良好，更需要与这一制度相关联的其他制度能互相补足。质言之，在制度实施过程中，除了需要细化这一制度自身的程序性规范外，更需要与其他制度进行良好对接，从而优化整体制度结构并释放最大效用。铸牢中华民族共同体意识的制度建构，需要法律、法规、规章、行政规范性文件等不同制度之间相互补足，实现认同增进功能的最大化。《民族团结进步促进法》的制度实施，需要配套性优化中央和地方民族工作关联制度结构。
其一，配套性优化民族工作的相关法律。在以《宪法》为根本法、依宪立法的基础上推动《民族团结进步促进法》与国家其他法律相互协调、彼此衔接。这些法律包括《民族区域自治法》《国家通用语言文字法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《治安管理处罚法》《民法典》《刑法》《爱国主义教育法》《教育法》《国家安全法》《网络安全法》《反恐怖主义法》等。这些法律共同构成了民族工作整体性的法律规范集群，在后续修改完善中可以进一步与《民族团结进步促进法》做好法律衔接工作。其二，配套性优化民族工作的相关法规规章。应围绕《民族团结进步促进法》，实现立改废释纂和决定并举，推动民族工作法律法规体系完善。除了国家法律，对于有关民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、中华民族共同体建设、民族事务治理的其他行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等，均应对照《民族团结进步促进法》的法条内容进行优化完善。无论是已经制定了民族团结进步相关地方性法规的地区，还是尚未制定的地区，均应以《民族团结进步促进法》作为重要的上位法依据和参照，统筹做好相关法规规章的立改废释等工作。其三，配套性优化民族工作的相关行政规范性文件。依循《宪法》《民族团结进步促进法》以及其他法律、法规、规章，各级政府、县级以上政府工作部门等需要制定、优化和完善本行政区域或本部门管理范围内的行政规范性文件。尤其是涉及铸牢中华民族共同体意识、民族团结进步创建等相关政策的出台，需要确保相关行政规范性文件的内容契合《民族团结进步促进法》的法条要求。总之，要通过配套性优化中央和地方民族工作关联制度结构，提升《民族团结进步促进法》关联制度的规范性和绩效性，从而增进各族群众对铸牢中华民族共同体意识的制度运行认同。
(三)营造制度环境
良好制度环境能够为制度实施提供外部保障，塑造、影响制度潜能和制度绩效。铸牢中华民族共同体意识的制度建构，需要在政治社会化中营造良好的制度环境，推动制度认同与制度绩效双向互构。制度的合法性与有效性密切关联， “一再地或长时期地缺乏有效性，也将危及合法制度的稳定。”制度认同与制度绩效之间存在紧密关联性，二者互为条件、互为因果、双向互构。社会成员对制度的肯定性评价和内在性认同，会营造良好制度环境、减少制度运行阻力、促使制度有效实施，有助于制度在公共事务治理过程中展现出良好绩效；同时，良好的制度环境和制度绩效又能增强社会成员对制度的理解性、肯定性与认可性，从而形成制度认同。对《民族团结进步促进法》来说，应借助各类政治社会化渠道，依托铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制，营造良好的制度环境。
一方面，借助固定性的政治社会化渠道营造制度环境。家庭、学校、工作、所属团体等均属于政治社会化的形式。通过家庭教育、国民教育、干部教育、党员教育、社会宣传教育等固定化方式，将《民族团结进步促进法》的法条内容、重要意义、理论支撑、法律渊源、立法成就等进行充分的解读诠释，强化各族干部群众对其的认知、认可与认同。尤其应结合每年9月的第4周“民族团结进步宣传周”等周期性、固定性、集中性时间，通过新闻媒体报道、举办专家讲座、邀请模范宣讲、开展讨论交流、发放宣传手册、设立宣传条幅等方式，将该法中关涉各族干部群众日常生产生活最为紧密的内容解疑释义。在涉及民族关系协调、增进民族共同性、矛盾纠纷化解等方面，更好地引导各族干部群众积极参与民族团结进步事业。尤其新闻媒体报道应当以增进共同性为导向，进一步形成尊重各民族群体的包容性新闻范式，从而增进制度认同。
另一方面，借助创新性的政治社会化渠道营造制度环境。“对政治的态度可能通过接触其他人的政治态度而形成，不论这种态度的形成是有意识的还是无意识的。”运用前沿数字技术打造有形、有感、有效的普法新模式，引导各族干部群众学习吸纳、认知认可认同该法内容。尤其是通过生成图片和趣味短视频、拍摄普法栏目剧、开展网络直播、进行话剧表演、融进快板唱词等方式，以喜闻乐见的新颖方式推进各族干部群众的政治社会化过程。总之，要通过营造良好制度环境，既提升各民族对铸牢中华民族共同体意识的制度认同，以强烈的制度认同激发制度绩效，又进一步以制度绩效提升各民族的制度运行认同。
(四)整合制度效能
基于规范制度过程、实现制度补足、营造制度环境的前序环节，需要在此基础上整合制度效能，将制度实施不同环节的系统效能充分地转化为制度绩效。一个强联系的社团是其目的、义务权力和组织规则紧密一致的社团，这样的社团有一个使命以及正式和非正式的规范。中华民族共同体作为一类共同体，同样需要正式制度和非正式制度来组成运行规范。因而，铸牢中华民族共同体意识的制度建构，需要有效整合各类正式制度与非正式制度，将正式制度的强制性、约束性、规范性、固定性与非正式制度的灵活性、能动性、潜移默化性、深远持久性相互结合，充分激发制度的系统效能。与成文的法律、法规、政策等正式制度相较来说，非正式制度是指对人的行为不成文的限制，如伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等，具有自发性和非强制性，正式制度与非正式制度不可分割、对立统一、相互依存、互相转化。对于《民族团结进步促进法》来说，在实施过程中要促使正式制度与非正式制度相互匹配、有效整合，充分发挥非正式制度的法治辅助功能。
一方面，需以正式制度为主，发挥法律、法规、规章、行政规范性文件等正式制度的引领作用。尤其结合该法的程序性规范细化、关联性制度补足，发挥好规范性法律文件、行政规范性文件等正式制度对民族事务治理的制度绩效。在发生民事纠纷、行政诉讼乃至刑事案件时，应将这些正式制度作为是否破坏民族团结进步的主要判定依据。
另一方面，也需以非正式制度为辅，发挥好伦理规范、道德观念、风俗习惯等非正式制度的辅助功能。尤其结合中华民族共同体形成历程中所留存的有关各民族交往交流交融、民族关系协调、矛盾纠纷处置的伦理规范、道德观念、风俗习惯，在民事诉讼的纠纷调解等司法实践中加以融入运用。对不违背法治精神、蕴含民族团结因子的民族习惯法等非正式制度，可充分发挥其在《民族团结进步促进法》实施中的辅助作用。例如，可适当吸纳各民族间传统的结亲、认亲、立碑、盟誓、定约等民族习惯法及其体现的关系协调机制、纠纷化解机制、信用缔结机制、意志宣示机制等，并转化运用在各地的民族团结进步创建中。也可依托铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制，将意识形态这一非正式制度运用在该法实施过程。尤其可充分发挥“彝海结盟” “民族团结誓词碑”等与民族团结进步紧密关联的符号的社会动员功能。总之，要通过整合正式制度与非正式制度，充分激发制度绩效，从而不断增进各族群众对铸牢中华民族共同体意识的制度运行认同。
五、结语
制度形成认同为制度内容认同、制度运行认同强化合法性根基，制度内容认同为制度形成认同和制度运行认同提供正义性引领，制度运行认同则为制度形成认同、制度内容认同赋予绩效性动能。它们共同构成制度认同的主要内核，伴随着铸牢中华民族共同体意识制度建构的过程始终。对于《民族团结进步促进法》来说，铸牢中华民族共同体意识的制度形成认同、制度内容认同已经基本具备，在今后的制度实施过程中应更为聚焦制度运行认同层面的强化。
就功能性而言，《民族团结进步促进法》与《民族区域自治法》一道，共同构成了中国民族工作领域的两大国家基本法律支柱。作为新时代专门针对民族工作领域制定和颁布的首部法律， 《民族团结进步促进法》对铸牢中华民族共同体意识制度建构具有较好的引领功能。以此为法治路径，加快建构铸牢中华民族共同体意识的制度规范集群和制度簇，最终为中华民族共同体建设奠定规范框架和行为准则。
文章来源：《湖北民族大学学报（哲学社会科学版）》2026年 8月26日网络首发
