来源：《法商研究》2026年第4期
摘要：《民族团结进步促进法》是“铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设”在法治领域的体现，充分彰显了中国治理之道和治理智慧。这一基本法律的出台标志着新时代中国共产党的民族工作实现了从政治实践向全面法治化的重要跨越。同时，该法是对中国社会变迁与国际环境变化的时代回应，也是对中国社会结构转变、生产方式改变、人民生活方式变化而引发的民族事务治理新需求的时代回应。该法的重大现实功能在于：作为新时代处理各民族之间共同性与差异性关系的纲领性法律文件，集中体现和发展了中国共产党领导的统一多民族国家走中国特色解决民族问题正确道路的中国智慧；通过铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设，维护中华民族整体利益，夯实国家建设的基础；作为一部回应时代巨变、适应社会变迁的建设性法律，提供了以法治方式建设社会、全面推进民族团结进步事业的中国治理方案。
关键词：《民族团结进步促进法》 中华民族共同体 国家建设 社会建设
一、《民族团结进步促进法》的生成逻辑
《民族团结进步促进法》是“铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设”的“政治理念—政治实践—政策推进”的发展结果，是新时代党的民族工作所取得的新的历史成就在法治领域的体现。该法的产生过程集中体现了中国共产党在治国理政过程中形成的具有中国特色、高度成熟的政治智慧和治国方略。具体而言，（1）这一法律以中国化时代化的马克思主义民族理论为引领，以党的十八大以来党的民族工作为实践基础，立足中国国情和历史，回应中国自身的政治和社会需求，将党的民族工作的成功经验转化为法律制度，因而具有显著的中国特色，体现了中国特色解决民族问题的正确道路的自主性和制度内生性。（2）这一法律的酝酿、准备和制定过程，充分体现出中国共产党善于通过法定程序使党的主张成为国家意志，领导人民制定宪法法律，并在宪法法律范围内活动。这同时表明中国共产党注重改进党的领导方式和执政方式的自我改革精神，以及坚定不移推进全面依法治国的决心。总之，《民族团结进步促进法》的出台是中国特色社会主义法治道路上的又一重要成果，标志着新时代中国共产党的民族工作实现了从政治实践向全面法治化的重大跨越。
（一）习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的法治化表达
“铸牢中华民族共同体意识”是习近平总书记作出的重大原创性论断，“该政策话语关键表述历经‘树立’‘培养’‘培育’再到‘铸牢’的演进，经过提出、发展和确立三个时期而最终得以形成”。2014年5月，习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上提出“在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识”；2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上提出“积极培养中华民族共同体意识”；2017年10月，党的十九大提出“铸牢中华民族共同体意识”的重大论断并写入党章。这一重大论断在党的民族工作实践中不断深化，内涵不断丰富。2021年8月，中央民族工作会议归纳提炼了党的百年民族工作理论和经验，对以铸牢中华民族共同体意识为主线、推进新时代党的民族工作高质量发展作出重要部署，并系统归纳形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。2023年10月，二十届中央政治局就铸牢中华民族共同体意识进行第九次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调：“把铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线”。
习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想是马克思主义民族理论中国化时代化的最新成果，为《民族团结进步促进法》提供了科学指引。在整部法律中，极具特色的“序言”集中表达和彰显了正确的中华民族历史观，宣示和明确了新时代党和国家关于民族工作的政治立场、具体任务和努力方向；第1章（总则）系统完整地阐释了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想“十二个必须”的核心要义；第2章至第7章系统全面地构建了中华民族共同体建设的法律制度。整部法律充分体现了“铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设”的核心目标和价值取向。
在实践中创造、完善理论，以党的创新理论引领、指导实践，是我们党治国理政的优良传统和宝贵经验。《民族团结进步促进法》的制定是习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的法治化表达，是法治建设领域理论引领立法的典范。
（二）党的民族工作成功经验的法治化
《民族团结进步促进法》的出台并非一蹴而就。它是在党的民族工作不断回应民族团结进步现实需求的过程中、在党的民族工作实践和全面依法治国进程中逐步形成的。
中国的改革开放在长期实践、探索中形成了一套独特的法治建设路径和经验，总体表现为：提出党的政治主张→明确改革和建设的方向→形成党的创新理论→推动政策试验、地方实践→形成有效的成果（经验和制度机制）→规划立法→立法。这一系列步骤构成一个完整的推进链，具有明确方向、制度试验、创新理论、形成制度及修正制度的基本功能，确保中国法治能够有效回应自身需求，并在党的领导下有计划地推进立法。《民族团结进步促进法》是党的民族工作成功经验的法治化，其产生过程体现了这种中国式“回应—规划型法治”的实践逻辑。
一方面，习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的形成过程，同时也是铸牢中华民族共同体意识不断拓展深化的过程。中华民族共同体建设理念在深化过程中，逐步上升为带有普遍性、全局性和方向性的党中央重大决策部署，并经过持续推动形成系统性政策体系，具体化为国务院、民族事务主管部门和地方政府的实际行动。关键的政策主要有：2014年，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，从围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融等六个方面提出25条意见，培育中华民族共同体意识；2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》，提出“新时代民族团结进步创建工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向”；2023年，中央统战部等四部门联合印发《关于加强铸牢中华民族共同体意识理论研究体系建设的意见》，提出“要准确把握铸牢中华民族共同体意识理论研究的方向和重点”；2024年，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”，通过党的决策部署推动政府政策层面的制度供给。除政策体系外，部分地方还就推动民族团结进步事业进行了地方立法探索。铸牢中华民族共同体意识、推动民族团结进步事业的政策实践和地方立法覆盖了经济、政治、社会、文化、生态等关键领域、关键问题。
另一方面，通过政治理念的确立、政策体系的建立和全面实施，新时代党的民族工作取得新的历史成就。政策实践和地方立法探索取得的成就和经验，奠定了《民族团结进步促进法》的实践基础，明确了从政策实践到法律制度构建的路径。同时，民族团结进步事业的深入推进，进一步凝聚了铸牢中华民族共同体意识的社会共识，巩固和加强了社会主义民族关系，为《民族团结进步促进法》的制定奠定了坚实的社会基础。
（三）党领导全面推进依法治国的生动实践
自改革开放以来，中国共产党在领导社会主义现代化建设过程中不断深化对法治的认识，党的十八大明确提出“法治是治国理政的基本方式”。《民族团结进步促进法》的制定是党领导全面推进依法治国的生动实践，是全面推进国家各方面工作法治化在民族事务领域的集中体现。
第一，党的十八届四中全会围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”“四善于”，《民族团结进步促进法》的产生过程是对这一精神的深入践行。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，首次将“中华民族”写入宪法，明确规定“维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系”。全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，将“制定民族团结进步促进法列入五年立法规划和年度立法工作计划”，并于2023年11月正式启动立法工作。2024年，党的二十届三中全会作出“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”的重大部署。《民族团结进步促进法》的制定，就是通过立法方式，将党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志，从制度上、法律上保证党对民族工作的全面领导。
第二，《民族团结进步促进法》是全面推进国家各方面工作法治化的典范。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出“全面推进国家各方面工作法治化”，这就要求将关乎国家建设、民族复兴的基础性、重大性事业全面纳入法治轨道，以法治的理念、思维、程序、方式和机制来开展工作，在各方面、各环节增强合宪性与合法性，减少违法性与违规性。民族团结进步事业是事关实现中华民族伟大复兴的基础性事业。依法处理民族关系、管理民族事务、开展民族工作，是全面推进国家各方面工作法治化的重要内容。《民族团结进步促进法》是新时代推动民族事务与民族工作全面步入法治化轨道的基本法律，为新时代民族工作高质量发展、不断提高民族事务治理能力和水平构筑了坚实的法治保障。
二、《民族团结进步促进法》的价值定位
正确把握各民族之间共同性与差异性的关系，是做好民族工作的重要原则。中国自古以来就是一个多民族国家，在历史实践中围绕“大一统”形成了处理各民族之间共同性与差异性关系的重要经验。中国共产党在领导中国革命、建设和改革的过程中，以马克思主义为指导，吸取前人经验，并结合具体实际形成了中国解决民族问题的独特智慧。《民族团结进步促进法》与时俱进地回答了新时代如何看待和处理各民族之间共同性与差异性关系的问题。铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设并不是排斥或消除多样性，而是在共同性前提下尊重和包容差异性，这为当前和未来的民族工作提供了重要的法治指引。在这个意义上，《民族团结进步促进法》是处理各民族之间共同性与差异性关系的纲领性文件。
（一）历史经验：求同存异的平衡之道
回顾中国古代处理民族关系的核心思想资源“夷夏观”的演变脉络，以及历代政权处理民族关系的实践，可以发现，中国古代处理民族事务的理念并非一成不变，而是随着历史发展从“华夷之辨”逐步走向“华夷一体”。在此过程中，各民族围绕“大一统”的核心诉求，兼顾文化认同与因俗而治，形成求同存异的包容性理念，并最终使中华民族巍然屹立于世界民族之林。
纵观中国历史，以包容心态来整合差异性、构建多元一体格局的政权，往往能够实现政治稳定、经济繁荣、文化昌明、社会和谐，且与同时代的其他国家相比，综合实力最强。例如，在“华夷一体”的治理观念下，唐太宗奉行“自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一”的理念。唐代在边疆地区先后设置八百多个羁縻府州“因俗而治”，形成“际天所覆，悉臣而属之，薄海内外，无不州县”的“大一统”局面，推动民族格局向多元一体发展。
几千年来，历代中央政权经略民族地区的智慧，正在于通过增强经济交往、文化交流、情感交融，使各民族在交往中融合，在融合中共荣。以茶叶贸易为例，中国历史上绵延千年的茶马互市，为各民族在交往中增进共同性提供了重要纽带与历史契机。从唐代“使于吐谷浑，与敦和好，于是吐谷浑主伏允请与中国互市”的茶马互市格局，到明代“以茶驭番”的治理策略，再到清代系统化的边茶贸易体系，历代茶叶经贸往来持续深化了各民族的经济联结与社会互动。时至今日，在中央财政设立的少数民族发展帮扶资金中，仍专门安排资金用于推广面向少数民族困难群众的低氟边销茶，以民生实事延续历史传承的经济文化纽带。其深层意义在于，通过资源共享、利益联结与民生普惠等方式，不断强化各民族在生产生活与发展利益上的共同性，进而夯实民族团结根基，维护国家统一与长治久安。
反之，若未能处理好各民族之间共同性与差异性的关系，无论是强行推动同化还是人为扩大差异的王朝，往往都会陷入动荡，甚至走向覆灭。总之，历史经验表明，若不能有效地增进共同性，从经济、政治、社会、文化等多方面协调差异性带来的张力，以维护政权统一和中华文化认同，则会陷入民族隔阂、文化冲突和国家分裂的困境；而若忽略、轻视乃至强行消除民族间的差异性，推行同化政策，则难以实现真正的民族交融与政治稳定。中国作为幅员辽阔、人口众多、文化多元的统一多民族国家，如何在增进中华民族共同性的基础上包容各民族间的差异性，实现统一性与多样性的动态平衡，构建求同存异的治理格局，始终是维系国家长治久安的关键问题。
（二）当代智慧：处理各民族之间共同性与差异性关系的辩证法
中国共产党对各民族之间共同性与差异性关系的准确把握，集中体现了党在维护国家统一、民族团结方面的智慧和经验。对这一关键关系的处理，既有赖于对中华民族历史与中国国家结构的系统性知识构建，也根植于百年来党领导革命和建设过程中的丰富实践。
第一，关于各民族之间共同性与差异性关系的知识构建。虽然历朝历代都在处理民族关系，形成了各自时代关于各民族的知识以及处理策略，但真正自觉的知识构建，则始于近代中国因遭受外来侵略而陷入整体危机后学术界所展开的持续讨论。
作为首位提出“中华民族”概念的学者，梁启超早在1905年即强调“现今之中华民族，自始本非一族，实由多数民族混合而成”。在抗战时期，关于如何看待中华民族、如何解决中国的民族问题等议题的辩论极为热烈和重要。顾颉刚提出的“中华民族是一个”的命题，引发了学界关于中华民族、中国的民族构成问题的大讨论。费孝通等学者也参与了讨论，并对顾颉刚的观点提出了不同意见。这些讨论的核心问题是如何看待中国的民族构成，而其中的一个分歧在于中华民族内部存不存在有差异性的各民族。这些学术观点的提出有着非常重要的时代背景和政治背景，即面对帝国主义利用民族问题、民族话语分裂中国的严峻局势，中国学人亟须提出自己关于民族问题的理论主张，从而为有效地处理围绕民族问题而产生的严峻的内外部关系提供智识上的支持。以费孝通为代表的老一辈学者始终没有停止对民族问题的思考和学术建设。例如，20世纪80年代以后，学界开始反思以单个民族为单位的研究范式所存在的局限性，费孝通认为“民族与民族之间分开来研究，很难把情况真正了解清楚”，并提出“中华民族多元一体格局”理论。谷苞、陈连开等进一步阐释中华民族的共同性问题，实现了对中华民族认识的深化。新时代以来，“一部中国史，就是一部各民族交融汇聚成多元一体中华民族的历史”已成为共识。
第二，中国共产党处理各民族之间共同性与差异性关系的丰富实践。除了学术层面的知识构建外，中国共产党在实践中形成的民族工作理论亦将各民族之间共同性与差异性的关系问题置于关键位置。回顾中国共产党民族工作的历史可以发现，中国共产党不仅正视各民族间客观存在的差异性，而且在实践探索中形成了成熟的、辩证处理各民族之间共同性与差异性关系的理论自觉与实践智慧。在民族观上，中国共产党自成立起，就将解决民族问题纳入党的总任务之中。早在1939年，毛泽东在关于中华民族的论述中就明确指出：“在这四亿五千万人口中，十分之九以上为汉人。此外，还有蒙人、回人、藏人、维吾尔人、苗人、彝人、壮人、仲家人、朝鲜人等，共有数十种少数民族，虽然文化发展的程度不同，但是都已有长久的历史。中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家……中华民族的各族人民都反对外来民族的压迫，都要用反抗的手段解除这种压迫。”正是基于对中华民族的整体构成以及各民族之间共同性与差异性的辩证认知，“以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，确立了以民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同繁荣为核心的民族理论和民族政策”。
在新民主主义革命时期，中国共产党在带领少数民族进行土地革命战争时就已经积累了丰富的民族工作经验。尤其是在长征途中，中国共产党得以深入西南、西北等民族成份复杂的省份，与少数民族进行了广泛而密切的接触。这一独特的革命实践，使中国共产党能够正确认识各民族间的差异性，并最终形成了在承认与尊重差异性的前提下增进共同性的民族工作基本方略。例如，在1935年强渡大渡河期间，中国共产党在部署少数民族工作时便要求：“百倍努力地做好争取少数民族的工作，采用各种方法寻找他们的线索，与他们发生亲密的关系，激励他们反军阀的热情……应该是我们争取与组织少数民族的实际工作”。这些实践表明，中国共产党早期的民族工作已经蕴含“尊重差异、增进共同”的辩证思维。此后，中国共产党在领导各族人民进行抗日战争、解放战争的过程中，更是全面深入到各民族地区，对中国的民族构成、民族关系有了更加全面深刻的认识。中国共产党对民族问题的正确认识和对共同性的不懈追求，激发了各民族在中国共产党领导下投身革命洪流的积极性，各民族共同缔造了伟大的新中国。
在国家形式这一重大问题上，中国共产党创造性地继承和发展了马克思主义民族理论，确立了单一制国家结构下的民族区域自治制度，既保证了国家统一，又实现了各民族共同当家作主。这一制度创新旨在正视并应对区域间、民族间发展不平衡的客观现实，从而在政治与法律上保障各民族平等权利，在此基础上通过实施区域性帮扶政策缩小差距，在尊重差异性的基础上增进共同性，探索出一条中国特色解决民族问题的正确道路。
中华人民共和国成立初期，民族学界参与民族工作的主要任务集中于民族识别问题研究，而民族识别是为实现各民族平等所做的重大基础性工作。通过开展大规模的民族识别和少数民族社会历史调查，党和政府厘清了各民族在经济、政治、文化、社会及历史发展阶段等方面的基本特征，深入掌握了各民族之间的关系。这一工作为尊重民族差异的客观事实、精准制定和实施民族政策奠定了坚实基础。其本质在于承认民族间发展不平衡的历史和现实，从政治上给予各民族平等地位，并从法律上承认和保护各民族之间的平等关系，在承认差异的基础上促进共同性。
中国共产党准确地认识和处理各民族之间共同性与差异性关系的重大实践，是在正视民族地区的历史、客观现实和党在这些地区的工作基础的前提下，推动民族地区的民主改革和社会主义改造。毛泽东在1950年强调，民族地区的改革必须慎之又慎，明确提出“条件不成熟，不能进行改革”。20世纪50年代初期和中期，中国共产党在民族地区因地制宜、稳步推进社会改革，实施形式多样、步骤稳妥的社会主义改造，对西藏地区更是以极大的耐心推动民主改革，创造了人类文明史和世界人权史上的丰碑。在领导这场中华民族发展史上最广泛、最深刻的社会变革过程中，中国共产党充分彰显了其准确把握各民族之间共同性与差异性关系的智慧：引导各民族共同走上社会主义道路，是增进共同性不可动摇的目标；而采取因地制宜、不同步骤、不同形式的差异化政策，正确应对民族地区当时的特殊性，是包容差异性的必要方略。
（三）新时代处理各民族之间共同性与差异性关系的法律指南
民族区域自治制度的建立，本身就是中国从制度上辩证处理中华民族共同性与各民族差异性的重要探索之一。经过几十年的实施和持续完善，依托一系列帮扶民族地区发展的配套政策，历史上民族间的不平等问题已得到根本解决。但是，民族关系始终是动态变化的，国家需要根据不同时期的国际形势和内部发展需要来调适政策和法律。若不能正确处理各民族之间共同性与差异性的关系，则会危及国家统一和社会稳定。在迈向中华民族伟大复兴的关键时期，消除不利于中华民族根本利益和整体利益的因素，最大限度地凝聚各民族，维护、巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，高质量推进民族团结进步事业，就需要更加有力、有效地以增进共同性为方向，辩证处理各民族之间共同性与差异性的关系。
《民族团结进步促进法》的出台，通过法治的方式明晰了各民族之间共同性与差异性的关系及其处理规范。该法“序言”以中华民族共同体的形成和发展为叙事主线，重点阐释了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。第1章（总则）是对习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想“十二个必须”的核心要义的法律表达。其中，第6条明确了处理各民族之间共同性与差异性关系的原则，即“国家坚持增进共同性、尊重和包容差异性”。第2条至第5条、第7条至第10条涉及推进中华民族共同体建设的政治基础、建设路径、任务等，同时规定了共同性最基本的内容和范围。第2章（构筑共有精神家园）、第3章（促进交往交流交融）、第4章（推动共同繁荣发展）分别从精神和文化基础、社会条件、全面实现各民族共同繁荣发展等方面构建了铸牢中华民族共同体意识以及促进民族团结进步的具体路径、机制和举措。值得注意的是，第1章至第4章既包含增进共同性的内容，也涉及对差异性的处理。对各民族之间共同性与差异性关系的认识和把握，需要整体性地解读《民族团结进步促进法》。
第一，对《民族团结进步促进法》第1章至第4章的解读，要结合“序言”部分来进行。核心是“序言”第一段，“五个共同”决定了各民族统一于中华民族这一命运共同体，各民族在中华五千多年文明史中均作出了贡献。这个共同体是“多元一体大家庭”，如果没有多元，就不可能凝聚为一体的大家庭；如果没有一体，这个多元的大家庭就不可能存在。这是一个辩证关系，也是中华民族共同体建设的基本出发点。在中国共产党的理念和主张中，从来都没有把多元与一体对立起来，从来都是立足于多元一体这个总体格局来讲各民族之间共同性与差异性的关系的。
第二，《民族团结进步促进法》第1章（总则）明确了基本原则，划定了共同性的特定内涵和范围，即共同性不是同质化、同一化。该法第3条规定：“铸牢中华民族共同体意识，应当引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念，增强中华民族凝聚力。”该条规定非常明确，是在理念层面树立共同体意识，在实践层面强调命运共同体，而不是指各民族文化艺术、饮食服饰、风俗习惯等具象社会生活层面的同一化。
第三，结合《民族团结进步促进法》第1章至第4章的具体规定，共同性主要体现在四个层面。（1）在政治层面，核心是坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，维护国家统一和民族团结，维护国家主权、安全、发展利益。（2）在文化和精神层面，核心是增进中华文化认同、增强中华文化自信。这一层面的重点是在多元中突出各民族共有、共享的中华文化符号和中华民族形象。这一层面的共同性是建立在“多元一体”这一格局历史形成中，各民族“共同创造了灿烂的中华文化，共同培育了伟大的民族精神”这一历史事实的基础上，并不是对差异性的否定。（3）在社会层面，核心是社会生活的公共性和共享性。“完善各族群众共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件”的根本在于创造条件促进各民族交往交流交融，而不是用隔离、隔绝的方式保持静态的稳定，更不是要消除各族群众在生活层面的特色、差异。该法第15条规定“国家全面推广普及国家通用语言文字”的根据在于，通用语言文字不仅是各民族交往交流交融的共同语言基础，而且是各民族参与公共生活和适应现代化、获得发展的基础性能力。对共同语言基础的增进，与“国家尊重和保障少数民族语言文字的学习和使用”并行不悖。（4）在发展层面，核心是实现共同富裕和共同繁荣。这一点在党的长期民族工作和其他工作中已取得世人瞩目的成就，《民族团结进步促进法》的颁布则从法律上把共同繁荣发展提到了前所未有的高度。
第四，差异性同样有其内涵和范围。差异性主要指向各民族文化艺术、饮食服饰、风俗习惯等具象社会生活层面。国家尊重和保护各民族在上述具象社会生活层面上存在的多样性。各民族之间也应相互尊重和包容彼此间存在的差异性。法律平等地保护差异性，并防止因扩大差异性而引发不公正。《民族团结进步促进法》第5条重申了平等原则，“禁止对任何民族的歧视和压迫”。从法律上保障公民个人不因民族身份等而遭受不公平待遇；保障各民族在法律上的平等，不允许民族之间的歧视和压迫。该法第40条第2款尤其强调了对婚姻自由的保护，“任何组织和个人不得以民族身份、风俗习惯、宗教信仰等为由干涉婚姻自由”。
总之，要用整体性原则来把握各民族之间共同性与差异性的辩证关系。《民族团结进步促进法》的重点是中华民族共同体建设，是增进共同性，但这并不意味着否定差异性。共同性和差异性不是此消彼长的关系。《民族团结进步促进法》是在特定的意涵下讲共同性，是在特定范围内建构增进共同性的原则和机制。在不阻碍、不削弱共同性的前提下，差异性不仅能够存在、发展，还得到国家的尊重、肯定与支持。
三、《民族团结进步促进法》的国家建设功能
对《民族团结进步促进法》的解读还应当跳出就民族谈民族问题的框架，认识到促进多民族的团结和共同进步关涉的不仅是民族问题的解决，还指向国家建设的最基础方面。
（一）民族与国家建设
当今世界很少有国家是由纯粹的单一民族构成的，民族与国家之间有着多样且复杂的关系。虽然各个国家的建立和发展有着不同的历史和路径，但是如何解释、面对和调整民族关系是绝大部分国家都需要解决的重大问题，并且没有一劳永逸的方案。这是因为民族是国家无法忽略的社会基础之一，是一种社会事实。民族是历史、政治、经济、社会和文化等因素共同塑造的产物，由此决定了其具有高度复杂的属性。民族既有客观的方面，又涉及精神、文化、心理等主观的方面。民族的人口规模反映了一个国家的客观人口状况，而民族的构成则涉及一个国家的文化基础、社会关系结构以及经济状态。这些基础性因素既可能是国家建立、维持和发展的资源，又可能是冲突、分裂乃至战争的根源。对于多民族国家来讲，民族的构成是其得以存在或面临挑战的社会基础要素，而民族关系的调整则是国家建设必不可少的部分。
第一，民族结构是一个国家的基本人口构成，是一个基础性的社会格局。人口问题可以从多个维度进行综合考察：（1）规模。对于一个国家来讲，其人口的总规模是由各民族人口的数量决定的。（2）民族成份。人口中的民族种类构成决定了一个国家内部生活方式多样性的程度以及文化资源的类别和总量，同时影响着群体之间社会关系的复杂程度。（3）各民族主要生活区域的分布。各民族在地理空间上的分布涉及各民族交往的关系和格局以及各民族发展程度的差异，同时涉及国家的边疆问题，乃至国家间的关系问题。因此，民族结构和规模既可能是一个国家许多优势的来源，也可能会导致许多问题的发生。总之，民族因素关乎一个国家的内政外交。如何认知、对待、调整民族问题，对国家的存在和发展非常重要。
第二，各民族之间的关系是需要国家处理的重大关系。从中国与其他国家的历史可知，即使是同一个国家，在不同时期，各民族之间的关系状况也可能完全不同。其中的关键不仅在于各民族交往的起始、自然接触的过程，而且在于国家怎么处理各民族之间的关系，尤其是有没有能力、以何种立场和方式调整复杂的民族关系。各民族之间的关系，是一个国家内部基本的社会关系。因此，如果各民族之间不能形成和谐的关系，那么政权就无法稳固，国家也就不会稳定。理想的民族关系大多不是自发形成的，而是需要国家建设和维护的。
第三，国家与各民族之间的关系是需要国家加以调适和建设的重大关系。对于多民族国家来说，国家与各民族之间可以有不同的关系模式，但不同的模式会产生不同的后果。一方面，如果国家不能公正地对待各民族，就会引发民族之间的相互不满、冲突，以及部分民族对国家的不满甚至反对。当然，公正并不是无视各民族之间的差异和发展差距。另一方面，如果国家不能带领各民族实现整体的繁荣发展、维护整体安全，那么国家的合法性也会受到动摇。
第四，有效地处理民族关系，取决于国家能力和国家制度。国家处理各民族之间的关系同国家处理其与各民族之间的关系有紧密联系，内在逻辑和关键都在于国家以何种姿态存在，即国家能不能超越各个民族，成为各民族的共同认同对象。这决定了国家能不能形成一个稳定和团结的整体，需要从国家制度上加以设计，形成调整和处理各民族之间关系的立场、路径和措施，以及处理国家与所有民族关系的制度。同时，国家还要有相应的能力（如财政、维护安全、区域协调等基础性能力）来实现其目标。
基于以上原因，国家内部各民族之间的关系、各民族与国家之间的关系，在根本上属于国家建设的重大问题。民族事务治理本身就是国家治理的关键领域。各国所呈现出来的民族问题状况,既与其在历史上形成的民族格局有关,又与各国的国家建设密不可分。
（二）中国解决民族问题路径的独特性
一个常见的认知误区，是将涉及民族的问题视为少数民族的问题，将民族工作视为国家建设系统中的一个局部性门类，认为它仅存在于局部地区、指向局部群体、针对局部性的事件，由特定的机构负责，与其他领域无关，因而对国家建设的大局不产生决定性影响。这种认知的错误在于，它遮蔽了民族问题的全局性本质，看待民族关系和民族问题缺乏整体论和大局观。这样的认知很容易将民族工作引入歧途。中国的国家建设从根本上来讲是中华民族的整体性建设，因此围绕各民族展开的一切工作和制度安排均是国家建设的“本体”本身。从何种意义上看待民族与国家的关系，决定着民族团结和进步事业在未来能够走多稳、走多远。
中华人民共和国成立以来，围绕着民族关系、民族问题、民族工作所展开的实践，与西方国家所谓的“少数人权利保护”存在根本差异。所谓“少数人权利保护”的话语建立在国家中的主体人群对所谓少数人群体的“施与”性制度供给的基础上，少数人群体被“区隔”出来加以对待。例如，美国的“原住民保留地”制度设计，虽然从形式上赋予了印第安人在保留地的各种权利，但是其在很大程度上是对这些群体的放任乃至放弃。这一制度既不能实现印第安人与美国西部的白人群体之间的友好和睦，也无助于印第安人获得发展，甚至一些关键性权利“在民主的形式下被不断削弱，成为所谓美国民主的牺牲品”。在欧洲，对少数人权利保护的法律制度设计主要局限在个人主义的框架内，因袭个人权利保护的法律路径，把群体的困境和问题简化为个体性的法律事务。而在中国，中国共产党深刻地认识到多民族构成是中国最基本的社会结构特征之一。多民族并不是中国政治制度发展至某一阶段后由外部植入的特征或制度安排，而是中国历史政治中具有原生性、长期延续的内在属性，是深刻塑造中国特色发展道路的重要因素。
中国共产党在解决民族问题的过程中，始终致力于多民族这一整体的国家建设。如果缺乏对这个基本问题的科学认知，那么涉及民族关系和民族问题的工作和实践就可能陷入类似西方国家所谓的“少数人权利保护”的陷阱。《民族团结进步促进法》是在中国式现代化发展到一定阶段后社会结构发生重大变迁的背景下制定的，是在民族区域自治等既有制度基础上对国家建设的进一步完善。
第一，在国家制度的整体中把握《民族团结进步促进法》。在《民族团结进步促进法》颁布实施之前，我国就以宪法为根本依据确立了民族区域自治制度这一基本政治制度，以此作为立足于多民族基本国情的国家顶层设计。如前文所述，在中国的宪法和法律体系中，国家既代表了各民族的整体利益、维护整体团结，又超越于单个的民族，实现了对各民族集体权利和各民族成员个体权利的保护，推动了统一和自治的协调以及区域发展和各民族发展的统一。这一制度设计兼及两个重大关系：（1）各民族之间的关系。因为在政治和法律上赋予各民族平等的地位，所以国家能够以此为原则处理各民族之间的事务。（2）国家与各民族的关系。中华人民共和国是各民族在中国共产党领导下共同浴血奋战、努力奋斗建成的政治实体，是各民族整体利益的代表，而不是仅仅某个民族的代表。《民族团结进步促进法》是对宪法规定、原则和精神的全面贯彻，目的是进一步推动由多民族构成的中华民族这一整体的团结进步，以解决新出现的问题，夯实国家统一和繁荣发展的根基。
第二，《民族团结进步促进法》从主观和客观两个维度来加强国家建设。（1）主观维度的国家建设。该法第2章（构筑共有精神家园）是从中华民族共有的价值观、共享的文化事项方面提出建设举措，以此增进各民族在国家观念上的共同性，坚定“五个认同”，从思想政治方面巩固和促进各民族团结奋斗的精神纽带。（2）客观维度的国家建设。该法第3章（促进交往交流交融）旨在通过一系列机制和建设举措，适应社会大流动、各族群众比以往更加频繁接触的大背景，完善各族群众共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件，以此来建设和谐的民族关系格局。第4章（推动共同繁荣发展）通过促进国家整体发展的系统措施，强调国家在推进各民族共同富裕、协调区域发展、促进边疆地区发展等方面的义务。
四、《民族团结进步促进法》的社会建设意义
如果说国家是抽象的政治与制度的存在,那么社会就是国家具象化实践的场域。《民族团结进步促进法》的出台，不仅强化了整体性的国家建设，而且从社会层面来看，其亦是一部回应社会变迁和社会发展需求、推动整体社会建设的重要法律。这主要体现在三个层面：（1）在宏观层面上，《民族团结进步促进法》的出台是对百年未有之大变局的及时回应，是面对社会整体性内外部环境的制度反应。（2）在中观层面上，社会结构的深刻变迁给多民族国家社会建设带来的影响既有积极的一面，又有消极的一面，《民族团结进步促进法》中大量的内容正是应对这种社会变迁的制度举措。（3）在微观层面上，社会的最小单元正经历着从核心家庭、社群到原子化个体的转变，这种变化对新时代的社会建设提出了新的挑战。《民族团结进步促进法》中的诸多内容也是围绕着个体这一新的微观社会单元展开的。总的来说，该法可以被看作以多民族为载体，涵盖宏观、中观、微观层面的社会建设的法律。
（一）宏观层面：应对百年未有之大变局
从全球范围来看，世界百年未有之大变局正在加速演进。这不仅是国家面临的客观现实，也是我们讨论整体社会建设时无法回避的“大结构”。就中国所处的外部环境来看，大国间力量对比与治理格局正在经历深刻调整。一方面，无论是发达国家还是新兴经济体及其他发展中国家，进一步提升发展水平都面临越来越多的障碍。不同国家竭力寻求不同的突破口，实施内外战略和政策的调整，致使在经济、政治、文化、社会等各领域的摩擦和矛盾日益加剧，也由此带动地区乃至全球范围内战略力量的重构、战略关系的重组、战略局势的重塑。与此同时，数字时代的技术进步催生出“灰色地带”的挑战，个别国家通过网络攻击、宣传颠覆等手段来对他国实施全景式监控、渗透与分裂。信息获取的便利性在推动民众权利意识普遍觉醒的同时，也制造出新的社会撕裂，全球的不确定性加剧。外部环境的深刻变化使得国家面临的安全挑战从相对封闭条件下的内部管控，转向开放条件下的复杂应对。
就内部环境来看，中国的改革进入“深水区”和“攻坚期”，进一步触及深层次的利益调整和制度变革。具体而言，新一轮改革已经越过改革开放初期普惠式的“帕累托改进”阶段，要求在收入分配、资源利用等领域，对上一轮改革逐渐固化的既得利益进行必要调整。与此同时，改革的重心也发生了重大变化。经济、社会、思想、国际政治等多领域的矛盾与风险叠加显现。“今后的改革已不单纯是经济改革，而是涉及政治、文化、社会、生态等各方面，各种改革之间还相互交织、相互掣肘。”加之前述网络时代信息爆炸带来的“充裕性悖论”，进一步加剧了意识形态领域的斗争。总之，在外部风险传导加速、社会利益分化加剧、价值观念多元碰撞的情况下，如果缺乏广泛而稳固的国家认同作为社会凝聚力基础，那么改革共识将面临碎片化的风险，社会整合成本亦将大幅上升。
因此，在复杂多变的国内外形势下，能否形成强大的国家意志、能否建设一个坚实的政治实体，以回应“外部之大变局”与“改革进入深水区”所带来的挑战，直接决定了中国社会发展的未来走向。正因如此，习近平总书记关于社会工作的重要论述建构了以“民生建设、社会治理、国家安全”三位一体、三方互构的框架体系，为新时代的社会建设指明了基本方向。而《民族团结进步促进法》正是沿着这一基本方向在民族事务领域内探索和实践的法律产物，其要回答的正是多民族共存的社会如何进行整体性建设的问题。
首先，对于中国这样一个统一的多民族国家而言，社会的根基在于强大的国家后盾，而后者的根基是否稳固在于能否构建起超越文化、地域、民族差异的国家认同。因此，铸牢中华民族共同体意识成为对外维护主权，对内凝聚共识、防止社会极化，在内外部压力下展现高度韧性、于变局中开新局的关键“稳定锚”。《民族团结进步促进法》正是对内外部环境变化的及时回应，是为铸牢中华民族共同体意识提供的法治保障，是建设坚强政治共同体的现实迫切需要。
其次，针对大国间力量对比深刻调整、外部势力遏制打压、意识形态渗透加剧、分裂风险加剧的复杂外部环境，《民族团结进步促进法》通过筑牢国家安全屏障，将民族事务纳入国家安全体系，为反对外部干涉提供了国内法理依据。例如，该法第10条规定“坚决反对一切以民族、宗教、人权等借口对中华人民共和国实施污蔑抹黑、遏制打压、渗透破坏等行为”，第52条规定“加强对民族领域重大风险隐患的排查、识别、评估、预警和处置”，第63条规定“中华人民共和国境外的组织和个人，针对中华人民共和国实施破坏民族团结进步、制造民族分裂行为的，依法追究法律责任”，从而封堵外部干涉路径，等等。
最后，针对国内利益格局调整、社会矛盾复杂交织的内部挑战，《民族团结进步促进法》通过支持民族地区全面深化改革、推进民族事务治理体系和治理能力现代化，破解深层矛盾，为改革凝心聚力、排除干扰。例如，该法第32条规定“支持民族地区全面深化改革开放、全面融入国家发展战略、提升自我发展能力，加快民族地区高质量发展”，第9条明确“在法治轨道上推进民族事务治理体系和治理能力现代化”，第58条至第61条明确政府、社会组织、企业、网络平台维护民族团结的义务与责任，为改革攻坚提供制度保障，等等。
总之，《民族团结进步促进法》以内部团结稳定应对外部风险挑战，以内部坚不可摧保障高质量发展，通过增强国家意识为身处复杂变局中的中国式现代化建设提供坚实的法治保障。
（二）中观层面：适应社会结构的深刻变迁
进入新时代以来，我国民族人口分布格局已经从历史上的“大散居、小聚居、交错杂居”到呈现出“大流动、大融居”的崭新特征。各族人民在空间融居、经济互动方面取得了历史性突破，社会交往方式从“背对背”转为“面对面”。有关数据显示，我国人口流动参与度从1982年的0.7%跃升至2020年的26.6%，少数民族流动参与度从1982年的0.5%跃升至2020年的26.9%，首次超过汉族，大量少数民族人口从西部传统聚居区流向东部经济发达地区。但少数民族人口融入仍然存在流动参与度两极分化、社会融入深度不足等突出问题。“低融入”成为制约各族人民从“面对面”走向“心连心”的重要掣肘。例如，有数据显示，少数民族间流动参与度差异持续扩大，仡佬族与珞巴族的差距接近26个百分点，反映了各民族在教育水平、人口素质和融入国家经济社会发展方面的能力差异。此外，各民族城镇化率均有所提升，但少数民族与汉族之间的城镇化率差距由2000年的14.82个百分点扩大至2020年的16.09个百分点，不利于全方位民族互嵌格局的形成。
“低融入”看似仅仅是物理空间和物质层面的“物理融居”问题，但其实质指向不同民族在社会心理层面、社会行动层面以及社会关系层面的“实际融合”问题。在理想情况下，人口流动将推动各民族在空间、经济和物质维度的互嵌，进而带动文化、社会和心理维度的融合，并反过来进一步促进人口流动，形成良性循环。然而，“低融入”实际可能制造出新的差异性问题。例如，表面上，不同民族同处一个城市、社区或单位，地理上的隔阂已被打破；但实质上，不同民族在权利、义务、社会保障等现代公民社会的核心维度上仍可能感受到制度性或结果性的区隔。这种张力将使得共同体所赖以存在的国家认同遭受腐蚀。因此，在实践中，空间上的接近只是创造了互嵌式社区建设和铸牢中华民族共同体意识的必要条件而非充分条件。要推动“互嵌”走向“共融”，就必须夯实“共融”更深层的社会基础，即保障各民族享有普遍的尊严、平等的权利与公正的机会。
那么，社会结构的深刻变迁需要什么样的社会建设？《民族团结进步促进法》提供了一个基本的方案：从权益保障、公共服务、物理空间、发展能力等多个维度，来正向激励、引导和保障平等，应对社会结构变迁带来的挑战。（1）回应流动人口在跨区域权益保障、公共服务方面的需求。例如，该法第25条规定“县级以上人民政府应当依法保障民族地区之间、民族地区与其他地区之间跨区域就业创业公民的合法权益”，提供国家通用语言文字、职业技能、职业介绍等服务，帮助少数民族流动人口获得参与公平竞争所需要的能力基础。（2）通过构建互嵌式环境，消除物理空间的隔阂。例如，该法第22条要求“县级以上人民政府应当统筹经济社会发展规划和公共资源配置”，从城市规划源头让不同民族群众在物理空间上平等融合；第23条强调“因地制宜完善友好型、包容性、融合式的城市民族工作政策措施”，保障城市少数民族的权利与尊严。（3）激发民族地区高质量发展的内生动力。例如，该法第32条强调“支持民族地区全面深化改革开放、全面融入国家发展战略、提升自我发展能力”；第37条强调“促进民族地区各级各类教育协调发展，提高民族地区公共服务保障能力”；等等。
（三）微观层面：回应个体生活方式的巨变
从微观层面看，社会的最小单元正经历着从核心家庭、社群到原子化个体的转变，这种变化对多民族共存的社会提出了新的挑战。在传统社会中，个体高度嵌入家庭、宗族、社群等中间组织中，个体的身份认同、社会团结、生存保障等均来自群体。这种生活方式在少数民族群体中更为典型。民族共同体为个体成员提供了身份认同、行为规范、资源分配等方面的社会基础。但是伴随人口流动、城市化和新科技的发展与冲击，各民族在实现空间互嵌共居的同时，民族群体内部的语言系统、文化系统、生活习惯和社会关系亦被打破。民族群体内部的联系从紧密走向松散，个体之间的关系也从亲密走向疏离。个体逐渐脱离原有的社会控制体系，传统社会联结方式趋于弱化甚至瓦解，而新的社会联结方式还未完全建立。社会弱势群体往往缺乏有效的组织化利益表达渠道，更易被排斥在经济增长、公共服务和社会参与之外。同时，失去传统共同体支持的个体成员，不再必然以民族身份作为首要认同，却又未能完全融入更广泛的社会体系；如果再叠加社会保障体系的不足，那么个体对本民族、对中华民族、对国家的认同将趋于复杂化，不同层次的认同之间可能会产生冲突。
民族群体中的个体成员及其生活方式变得复杂多样，使得民族问题本身更加错综复杂。在原子化的社会结构中，民族问题可能被拆解，然后以复杂多变的形式渗透到个体的日常生活中。个体应如何成长？个体之间应如何交往？如何解决纠纷？家庭、单位这些中间组织应承担哪些责任？个体对国家的认同从何而来？所有这些问题的答案，相较于过去都发生了变化。如果国家无法提供清晰的认同框架和包容性的社会政策，那么极有可能助长分离主义或极端民族主义情绪，进而威胁政治共同体的稳定。
换言之，新时代开展民族工作，“看见”民族群体中的个体成为一个必不可少的条件，不能仅仅从单一的群体化视角出发，也应以微观、原子化的个体为着眼点，做好面向每一个具体个人的工作，这成为推动“铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设”的一个新切入口。在这个意义上，民族团结进步应当落脚到全体中国公民的“和谐相处、和平交往交流交融之中”。这一视角的确立，意味着民族工作要同时涵盖宏观、中观和微观的关怀，既要关注民族关系的整体格局，也要关切个体的具体生命体验。只有从个体层面回应“我是谁”的根本困惑，共同体意识才能从外在的制度建构内化为每一个人的自觉认同。若不能及时回应个人生活方式的这种变化，则民族工作将失去现实根基。
《民族团结进步促进法》通过保障个人权利、规范日常交往、重建中间组织、提供多元解纷机制、培养国家认同等方式，把原子化的个人重新编织进中华民族共同体当中。（1）明确个体的平等权利与地位。例如，该法第5条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。中华人民共和国各民族一律平等”。该法第59条为因民族身份而遭受歧视的个体提供法律救济途径。（2）规范个人在日常交往中的行为。例如，该法第31条明确网络平台的监管义务、约束个人网络行为，禁止“制作和传播含有民族仇恨、民族歧视等破坏民族团结进步内容的信息”。（3）重建中间组织。例如，该法第22、23条规定促进“各族群众共居共学、共建共享、共事共乐”的互嵌式社区建设，第27条支持“学校、群团组织和其他社会组织……开展青少年跨区域社会实践、研学游学和参观考察等交流活动”，第28条支持志愿者和志愿服务组织“在各类志愿服务活动中促进各族群众的交流合作和友爱互助”。（4）为各类矛盾纠纷提供多元化纠纷解决机制。例如，该法第52条至第54条对风险排查干预、多元化纠纷解决、公益诉讼补充救济等作出规定，防止个体矛盾上升为民族矛盾。（5）将铸牢中华民族共同体意识贯穿家庭教育、学校教育和社会教育的全过程，为个体成长与培养国家认同提供支撑。
综上，《民族团结进步促进法》提供了一个覆盖宏观、中观和微观层面的“社会建设指南”,它不仅回应国家层面的战略需求，兼顾社会结构性的变化与调整，而且深入个体生活的细微方面。从这个意义上讲，《民族团结进步促进法》是回应型、建设型法治文本的一个成功范本。
五、结语
《民族团结进步促进法》的出台，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央在治国理政上的高度政治智慧和历史担当。（1）《民族团结进步促进法》把法治基因、法治要素、法治原则、法治思维和法治精神全面嵌入党和国家的民族工作之中，推动铸牢中华民族共同体意识规范化、制度化、法治化。（2）《民族团结进步促进法》深刻揭示了新时代民族工作增进共同性、尊重和包容差异性的规律，是对中国特色解决民族问题的正确道路的理论升华与法治确认。（3）《民族团结进步促进法》以法治化路径强化了中华民族的凝聚力和向心力，将中华民族共同体建设推向新的历史阶段，为统一多民族国家的国家建设提供了坚实的法律依据。（4）《民族团结进步促进法》不仅是一部具有高度抽象意涵和号召能力的促进型法律，而且是一部深刻回应时代变迁的“融入指南”：大至对外维护主权、对内凝聚共识的顶层设计，小至家庭生活、个人成长，皆在其中得到了系统性的法治关怀，在底线与温度之间构筑起中华民族共同体牢固的法治根基。
正因如此，我们才更需要读懂和用好这部法律。一方面，要准确把握《民族团结进步促进法》的整体逻辑和核心追求。（1）将对中华民族的科学认知与深层情感作为解读法律文本的基本出发点；（2）从法治化的角度去理解民族关系、民族问题与治国理政之间的关联，而不是进行过度政治化或者社会化的解读；（3）客观面对、深化理解民族问题中共同性与差异性的关系，而不是断章取义，强调片面性的问题；（4）站在国家建设和社会建设的整体高度上看待、对待和处理多民族国家的日常实践。总之，如果缺乏对《民族团结进步促进法》的整体性、科学化认识、领会与学习，就有可能对这部法律产生曲解、误读，从而误导实践。另一方面，要用好《民族团结进步促进法》。对法律条文的解读和适用，无论是公共决策者、法律职业群体、企事业单位还是个人，都要做到以下两点：（1）避免片面强化“某些条文”，人为割裂“文本”与“语境”之间的关联；（2）避免教条主义、断章取义、僵化的民族工作方式和法律实施机制，避免孤立或片面地解决民族工作中的实际问题，否则，无论是民族工作还是法律实施，都可能出现偏差甚至是失误。
