原编者按：为打破单一视角知识壁垒，推动法学与政治学、历史学、经济学、社会学等学科深度交流，《法律和政治科学》推出荟聚各领域名家的“理解中国法治”系列讲座。2024年10月28日，北京大学周黎安教授在西南政法大学毓才楼一楼学术报告厅以《“行政发包制”与国家治理》为题作了首场讲座。从本辑开始，此后的每辑《法律和政治科学》都将完整呈现一期“理解中国法治”讲座。让我们于法中，理解中国；在中国，建设法治。
摘要：“行政发包制”作为现代国家治理体制，其历史起源与沿革是一个值得深入研究的议题。通过对清代州县政府运行相关史料的梳理，本文揭示了“行政发包制”深厚的历史渊源及其内在逻辑。清代州县政府是“行政发包制”的一个例证。清代州县政府的运行呈现为正式行政制度与非正式“发包—承包”关系的嵌套，两者既相互衔接与咬合，又彼此摩擦和冲突，从而持续产生组织张力。基于对“行政发包制”历史形态及其内在机理的深入剖析，可以发现“治理不可能三角”这个更具一般性的理论命题。治理不可能三角指的是具有挑战性且刚性的治理目标、有限且刚性的预算资源、严格且刚性的程序规则约束，三者不可兼得。这一理论命题的提出有助于进一步思考决定不同国家(组织)治理背后的决定性因素。
关键词：“行政发包制”；清代州县政府；基层治理；治理不可能三角
一、问题的提出
中华文明源远流长，从秦汉建立郡县制以来，中国大一统国家治理架构呈现出基本稳定的状态。虽然在其中有部分独特的制度和组织都发生了流变，但是宏观上“大一统”的治理架构却保持了惊人的连续性和稳定性，这是关于今天研究题目的一个基本事实。更深入地说，这一事实的背后代表的是中国的大一统体制兼容了不断更迭的经济文明形态。从漫长的小农经济到20世纪计划经济时期的工业化与城市化发展，再到改革开放时期的市场化与全球化进程，直至我们正在进入的数字化和智能化时代，中国国家治理的宏观治理架构，容纳了不同经济文明形态的演进。基于此，我们需要提出的问题是，如何理解中国的大一统？中华文明如何依靠“旧瓶”装下不同时代的“新酒”，其适应性、灵活性和坚韧性背后究竟隐藏了怎样的制度奥秘？我认为“行政发包制”的框架可以作为我们理解这一问题的一种方向。因此，今天我的分享只是一个局部努力，以期能给各位提供一些思考该问题的线索。
二、“行政发包制”的概念
“行政发包制”的概念由我在《转型中的地方政府：官员激励与治理》一书中首先提出。在提及这一概念之初，我便能够感受到它与韦伯“理性的科层制”之间的差异。“行政发包制”与科层制之间呈现出鲜明的对比关系，也与纯粹的市场外包制有所区别。例如，西方国家曾在20世纪80年代出现过“新公共管理运动”的实践转向，其具体做法是将部分政府职能外包给市场上的非政府组织NGO（Non-Governmental Organization），比如非营利组织或者市场组织，其采用的是市场外包制的做法。而“行政发包制”则在上下具有权力等级关系、职责分工和行政规则秩序的行动者之间，嵌入了“发包—承包”关系。我在2014年的一篇文章中使用了一个形象的描述，“行政发包制”类似于在科层制内部引入“包干”因素，或者在科层制的外壳之下置入“发包”灵魂，是一种混合或者中间形态的组织类型。这是“行政发包制”概念的起源。
（一）“行政发包制”的特征
为了让大家更为直观地理解“行政发包制”，我将以精准扶贫为例，描述“行政发包制”的典型特征。根据世界银行关于绝对贫困人口的标准，日收入低于1.9美元的人口属于绝对贫困人口行列。按照这一标准，在2015年中国大约有1亿人属于绝对贫困人口。基于此，党中央提出了“精准扶贫”运动，从2015年到2020年，共计花费5年时间，要让中国所有现存的绝对贫困人口全部脱贫。这一宏大目标具体是如何被完成的？我们可以将其理解为将整个1亿人脱贫的目标分解到20个省、市，此处的市为直辖市，不包括自治区。分解完成之后，每个省在下属地级市和省属单位又对目标进一步层层分解。与此同时，中央部委也在它的下属机构对目标进行分解。例如，北京大学承担的是云南省弥渡县的扶贫任务，北京大学拿到这一指标后，再将其主要分解给若干个实力相对雄厚的学院，每个学院对口帮扶一个乡镇，承担分包任务。在这个例子中可以看到，任务的完成是一个层层分解、逐层分包的过程，最后包干到人并落实到人。
在这一过程中，可以发现三个鲜明特点。第一，扶贫任务和要求都是上级以指标的形式下达的，承包单位在完成任务时具有相当的自由裁量权，可以称之为“一村一策”。中央和上级并未明确规定如何扶贫，而是赋予各承包单位自主权或因地制宜的权力来完成任务。第二，完成任务的经费虽然是来自上级部门或者中央给予的一定拨款，但是拨款显然不足以支撑其完成扶贫任务。因此承包单位还需要发挥经费自筹功能，自行解决大部分经费。第三，上级在考核精准扶贫任务完成度时主要也是以目标为导向的，关注扶贫指标是否完成、是否超额完成，以结果论英雄。这是一个发生在当代的“行政发包制”的案例，我想以此让大家对“行政发包制”有一个初步理解。
根据刚才精准扶贫的例子，我们可以看到“行政发包制”主要强调三个维度的特征。
第一个是行政权的分配。发包人作为上级单位具有正式权威和最终控制权。承包人也并非完全消极被动的执行者，也有自由裁量权。正如刚才提到的，每个村庄如何脱贫，实际上是一村一策、因地制宜，由承包人掌握自由裁量权或者实际控制权。发包人的名义权威与承包人自由裁量和实际控制权形成了非常有趣的对应。
第二个是经济激励和预算筹措。正如上文所说，在“行政发包制”的运行过程中，或多或少都会存在经费承包的元素。在上级所拨付的预算的基础上，承包人还需要筹措额外的经费、人员或其他资源以完成承包任务。所以在实际情况中，预算通常是二元结构，一个是正式预算内的财政体制，另一个是正式预算外的经费体系。由于正式预算内的财政拨付部分不足以支撑任务的完成，承包人需要自筹经费，所以承包人必须构建出预算外的经费体系。
第三个是以结果为导向的内部考核与问责。上级发包人的考核是以任务指标是否完成为中心的。至于承包人如何完成，虽然有一定的程序规则，但是更多是以结果论英雄。
以上是“行政发包制”在三个维度上的特征，与刚才精准扶贫的例子恰好相对应。由此，我们可以看到“行政发包制”实际上有两个机制在同时运行，即行政机制和承包发包机制。行政机制代表正式性，强调集中控制与规则性，讲求规则意识、程序正义和形式理性，具有非常严格的机制设计。承包发包机制则代表非正式性，以实践理性为主，相对灵活分散，以解决问题为行动目的。因此，这两个机制实际上是嵌套咬合在一起的，形成了相对独立的治理制度和组织形态。
（二）“行政发包制”与科层制的对比
基于上述特征，我们可以将“行政发包制”与韦伯的以非人化的形式理性为主要特征的科层制进行对比。第一点是在行政权分配上。在韦伯的科层制中，下级代理人的权力有相对清晰的边界和管辖范围，因此其授权和权力划分更呈现出制度化和清晰化的特征。“行政发包制”更强调模糊性放权，承包人有自由裁量权，自由裁量权的权力边界和管辖范围并不十分清晰。在这一层面上，科层制与“行政发包制”形成了一个有趣的相互映照。第二点是在经济激励和预算安排上。“行政发包制”更强调经费自筹创收，而韦伯的科层制则强调足够拨款和预算控制。韦伯的科层制中的代理人没有创收义务，但其必须严格执行预算要求，不需要自筹经费，员工收入与工作量和业务量无关。在“行政发包制”中，有时单位和员工收入与工作量和承包任务挂钩，有一部分收入以分成的形式完成，这与科层制里的固定薪酬年薪制形成对应关系。第三点是关于内部控制和问责考核。“行政发包制”更多地体现了人格化的结果导向，但是在韦伯的科层制里，强调职业化、程序规则导向和尽职免责，只要按照规定和程序办理，就不必为结果不佳负责，因此韦伯的科层制更强调有限责任。在“行政发包制”中，承包人应承担无限责任，不能因为尽责、尽职、按程序办事，就可以免责，没有完成任务，就不是一个好的承包人、代理人。
三、“行政发包制”的历史渊源
“行政发包制”更进一步还可以区分为官僚组织内部的行政内包和国家或者基层政府向社会的行政外包，例如清代地方政府向传统社会士绅、商会和会馆等发包。可以将行政内包理解为中央与地方多层级政府间的关系，而行政外包更多是国家与社会的关系。因此，“行政发包”概念实际上具有一定的伸缩性，但这不是我们今天将要讨论的重点，因为时间关系，行政外包这一部分我就暂且略过。
接下来我们将重点转向清代地方政府内部的发包行为。清代的州县政府是不是相较于朝廷而言的承包方？朝廷与州县政府之间具有何种行政管理机制？在州县政府内，从州县官到幕僚再到书吏、衙役以及被雇佣的编外人员，他们的内部工作机制又是如何运行的？实际上，无论是从中央到朝廷再到州县，还是州县官员、书吏到衙役，都是一个“发包—承包”链条的不断展开过程，可以从中发现一个比我们当代国家治理更为纯粹、更加透明的行政发包形式。因此，这一部分的核心内容是向大家展示之所以这样判断的证据，并为大家进行详细论证。接下来，我们讨论的行政发包是政府内部的发包，是以清代州县政府为主要研究对象所呈现出来的行政机制与发包机制之间的关系。通过这一过程的展开，也许我们从历史材料中可以更好地理解“行政发包制”更为纯粹的形态。
（一）州县政府的外部“发包—承包”机制
首先，从州县政府的自由裁量权看，州县官既是一个综合发包方，又是一个综合承包方。州县官是州县政府的核心掌控者，百姓常称呼其为“县太爷”，是县级基层政府的主政官。以行政发包的视角来看，州县官实质上是一个综合发包方，他兼行政官、税务官和法官于一身。他的职责具有属地性质，即在其属地里发生的所有事务都在其职责范围内。因此，州县官的工作任务丰富多元，包括钱粮上缴、司法判案、缉拿盗匪、劝农赈灾、兴教礼仪、公共工程建设等。虽然在建制上，在州县政府内部除了州县官作为主政官之外，还有其他辅佐官员，我们称之为佐贰官。佐贰官理论上是副县长或县长助理，其应当承担许多政府责任。但实际上，在清代，佐贰官通常被称为闲官或者冗官，其职责并非不重要，关键在于其没有独立的决策权。清代的州县政府中只有州县官一人具有真正的决策权，佐贰官作为政府职位，其最大的政治功能是帮助解决从其他地方调任到此或者从底层升迁上来的官员的行政待遇，而并不让其承担太多行政任务。这意味着州县政府的真正职责全部压在州县官一人身上，这也是瞿同祖先生在《清代地方政府》这本书中所描述的内容：州县政府实际上是“一人政府”，只有州县官一人在做决策并为其决策负责。与此同时，州县官也是综合承包方。朝廷将州县的所有行政事务全部承包给了州县官。从名义上讲，州县官受到许多上级官员的监督，从总督、巡抚、按察使到道台知府，都是其上级官僚，他们可以监督州县官职责履行，亦可直接给州县官下达命令、作出指示。但由于朝廷设置州县官以上的官员人数较少，与此同时其管辖的地域面积广泛，监督和节制并没有发挥其应有的实际作用。更重要的是，州县政府与我们今天的情况有所不同。州县政府内设职能部门并非我们当今政治体制中的“条条”部门，即从中央自上而下延伸而来，而是完全听命于州县政府，与上级道台、按察使、总督府毫无关系，州县官对于州县政府内的所有人员和信息具有绝对的控制权。上级政府除了从州县官处获取相关信息外，其他可以获取州县信息的途径很少。今天县财政局的上级部门是财政厅，到中央层面还有财政部，类似的由中央延伸到地方的“条条”部门很多。而回到清代的州县，这些“条条”部门全部消失，变成了州县政府的内设机构。虽然上级官员理论上可以监督州县官，但是实际上只能从几个核心指标上对其进行考核。例如，钱粮的上缴是刚性的任务，朝廷会确定每个州县每年需要上缴的钱粮数量，无论出现何种情况，这些钱粮都必须按时按量上缴。另外，在地方治安层面上，不能有兵匪出没、官逼民反、农民起义等情况。这些事项是考核地方官的核心指标。韦伯指出，中国当时的州县政府是疏放式行政、粗线条管理，州县官凭借其拥有大量的自由裁量权，可以说已然成为地方诸侯、土皇帝。在其治理辖区内，所有事项基本由他一人全权做主，甚至可以称之为“无法”。虽然朝廷在名义上颁布了诸多法律和条文，尤其是对州县官行为的监管条例，但是实际能够应用到州县官身上并发挥约束作用的很少。
州县政府的财政体制同样符合“行政发包制”的一般逻辑。清政府的正式财政制度非常明确，州县政府不存在独立的一级财政，州县官几乎不存在有制度保障的预算收入和支出。例如州县政府的所有钱粮和税收，有一部分需要“起运”，需要押送上缴给朝廷，剩余的部分称为“存留”，这部分只是暂存在州县政府，控制权仍然在户部，也就是今天的财政部。财政事务需要听命于朝廷，完全按照朝廷命令进行使用。从这个意义上讲，州县政府根本不存在独立的财政建制，而是高度集中的财政体制中的一环，整个清政府只有中央朝廷有独立完整的一级财政。州县政府虽然是征收税收的主要来源，但是严格意义上讲，州县官能够支配的仅有佐贰官与少数书吏的薪俸，以及数额极少、用途被上级严格规定的行政经费，除此之外，再无任何可自由支配的预算。此外，州县政府面临着维持庞大的州县政府机构，管理人口规模为几十万人的州县的现实任务，常规性的预算支出是必不可少的。从正式的财政制度逻辑上讲，州县政府的财政情况注定是收不抵支，而且这一差额完全依靠州县官个人填补。在这个意义上来说，尽管清政府的财政制度名义上是高度集中的，但是实际运行中却是州县官财政大包干的财政体制。我将以几个具体事例向大家说明这一点。这里引用的是冯友兰先生的经历。其父亲曾在清朝担任知县，加之其对中国哲学和历史的研究功底，其对州县政府财政体制的表述十分精练。他表示无论县官的收入增加或者减少，朝廷都不为此负责。朝廷将这块地方全盘承包给县官，县官只需将每年规定的银子定额上缴国库即可。从这个角度上来说，县官相当于封君，他管辖的县即采邑。与古代封君不同的是，他不将其管辖范围内的产业收入全部归自己享用，而必须按照定额向国库上缴钱银。从这一做法可以看出古代分封制的残余痕迹。虽然州县官看似是中央朝廷政府层级中的一员，但其是实际的承包方，其认为自己在承包州县财政，正如承包一个企业或产业，只需交给国家定额的税收，剩下的就是自己的收入。这是财政承包制十分形象的例子。
州县政府即州县官大致有四类经费必须支付。第一类是公务费用，例如下乡征税时，需要支付下属办事员的车马费。如果有抗拒交税者，还需要经常催收。如果有强盗或匪徒，则需要派兵剿匪，这部分费用也需要州县官支付。驿站体系中，供给驿站的行政经费也是州县官的责任。除此之外，还包括兴建衙门、城墙、学宫、寺庙以及辖区的道路桥梁等费用，全部由州县官负责筹措。朝廷拨付的财政预算相较于州县实际的费用支出，可以说是杯水车薪，其他费用全部由州县官承担。第二类是准公务费用，这部分费用完全没有朝廷财政支持。州县官需要打点自己的上司，包括从总督到巡抚，再到道台、知府等上级官员以及他们身边的随从，一年中的三个传统节日加一个生日，都必须全部打点到位。除了地方官外，京官也需要缴纳炭敬、冰敬。上级官员沿途视察工作，到地方经停，除了其住宿、食膳接待费用之外，在离境时，州县官还须给其本人及身边所有人打点红包。有趣的是，从总督、巡抚到道台、知府，都没有正式的行政经费，中央也没有拨行政经费，办公经费全部靠下面的州县政府摊捐。为什么需要由州县政府出钱捐助上级政府的办公经费？因为州县政府至少有两个与老百姓打交道的渠道，一个是征税，另一个是打官司。由于上级政府不直接与老百姓打交道，没有收钱的机会和渠道，只有州县官有机会与老百姓打交道，所以他们可以收钱。上级政府的行政经费因此都要靠州县政府进贡，这被称为“摊捐”。这些费用国家没有任何预算来源，但民间却一直存在。第三类是支付给幕僚、长随、书吏、衙役的薪酬。州县官对四书五经烂熟于心，但对行政管理、国家律例可能一窍不通。为了治理一方，确保整个州县政府顺利运转，州县官都需要自掏腰包雇佣幕僚。一个州县政府一般需要雇佣大约5位幕僚，单这笔费用就远超出任何官方的预算支出。州县官的私人秘书、书吏也需要支付工资，这些人员费用也都由州县官支出。第四类是用于弥补财政亏空的支出。按照清政府的规定，州县官离任时需要做离任审计。由于朝廷每年规定了州县需要上缴的钱粮定额，如果没有完成，形成了亏空，州县官就需要自行解决。如果无法解决亏空，那么将无法完成升迁。离任审计不结束，州县官就无法到下一任去做官。有些地方官员无法填补这笔亏空，就去找人贷款，或让家人偿还。总之州县官需要用各种办法弥补这一漏洞，州县官个人对州县财政赤字承担完全的个人责任，这就是财政个人承包制的一个很好的证据。
以上提到的都是州县官的各项必要的财政支出，那他的财政收入呢？一个州县政府的收入主要就是州县官个人和其他一些在编人员的薪俸收入。州县官个人薪俸为一年45两银子。到了雍正火耗归公改革后，大约增加了200两到300两的养廉银。但这还不能算是他个人的薪酬，其中还包括一些办公经费，还有一些经制书吏的薪俸。一个经制书吏需要6两银子，朝廷可能就核定一个州县10个书吏的名额，共计60两银子。此外，还有一些朝廷钦定的行政经费，一个州县大约几百两银子，但指定用途，专款专用，具体花费甚至精确到小数点后4位，这部分经费州县官完全不能自由支配。在上文中我曾提及州县政府的财政收支的缺口，一个州县官一年得支出数万两银子，可是州县官一年内正式的财政收入却少得可怜，而且几乎没有机动的财力。州县官需要用各种办法解决这一缺口，因此需要依靠收取陋规、苛捐杂税等各种方法解决。
另一个能证明州县官是州县政府的财政承包方的有力证据，是一个名为杜凤治的州县官的案例。杜凤治原籍浙江，于晚清时期曾在广东4个州县担任州县官。他为官十分勤奋，几乎每日都会以日记的形式记录其在官场上的所见所闻以及身边发生的大事小情，共计留下了数百万字的文字材料。这为我们的研究提供了非常好的历史资料。中山大学的邱捷教授将杜凤治的日记整理成册，并在2021年出版了一本研究专著，这个案例是我从他的书中摘取下来的，用来作为我观点的例证。杜凤治给自己定下了一个规矩，每个月从州县政府的账房中领取一些银子分给家人和自己。账房在名义上应该是公家的会计出纳，但是实际上却无法区分账房的钱是国家的还是他私人的。杜凤治需要从账房里给家人支取部分银钱，具体的数额不等。有一次他在日记里记载，他决定派分“账房应得户、仓房规例及传呈各费”320余两给他的家人，自己也提取了36两。每个月账房内的钱款只要有结余，就可以向他的家人和自己分红。从财政收支和经营政府的角度来看，州县衙门在某种意义上是一个以州县官及其家人为中心的家族企业，或者是一个公私合营的企业。这些收入的性质无法明确为公家的或私人的，总之二者全部打包在一起，交够国家的，剩下的就是州县官自己的。这也是关于州县政府财政个人承包制一个有力例证。
按照清朝规定，州县官的考核问责每三年进行一次。理论上，其直属上司、分巡道、布政司、刑按使都可以对其进行考核，最后由督抚打评，交由当时朝廷的组织部门，即吏部。考核虽然看起来复杂，规定却也翔实，但是正如之前所说，考核的指标只能聚焦在钱粮上缴、司法审理以及地方治安等少数维度，这些维度没有重大问题，考核就合格。每年只有极少数表现突出的人可以得到嘉奖，到京城面见皇帝。因此，无论是钱粮上缴，还是司法公正，以及社会稳定，这些都大致可以通过一些观察的证据获知。因此，这是一个以结果为导向的政绩考核。从朝廷到上级部门，对州县政府的过程监管非常有限。以上是我想为大家刻画的州县官作为行政和财政承包方的运作情况，并对此提供的一些证据。
（二）县衙的内部“发包—承包”机制
州县衙门内部的具体工作机制，也十分有趣。之前提到州县官是地方政治家，很多州县官一生满腹诗书，却没有任何行政经验。他必须到一个家乡之外的地方做官，其实面临着人生地不熟的尴尬境况。此时，幕僚，作为一种职业化的政务专家，他们积累了丰富的行政经验，对国家的法律条文也了如指掌，成为州县官处理公务的得力助手。幕僚是私人雇佣的，朝廷给予其编制和合法性，是由州县官自行花钱雇佣的政务顾问。按规定幕僚不能扰乱官府的正常决策，只能提出咨询意见。州县官还雇佣了长随，由长随和他的家人共同处理所有重要的关口和部门。州县衙门就像一个私人家族企业，企业内部的核心高管位置都由家人占据，这些人共同构成了州县官的私人团队。
州县政府内部分为六房三班，即吏、户、礼、兵、刑、工，这六个职能部门各自负责处理县衙内的专门事务。县衙内部的六房更像是县衙的内设机构，与朝廷的六部并不对接，主要处理县衙内部事务。三班分别是皂班、壮班和快班，简而言之就是负责处理随从巡逻、地方治安缉拿一类的外勤跑腿事务。六房中的书吏有少数编制名额，可领取一部分薪俸，甚至在任期结束后可能转正，拿到官方身份。然而这个机会十分渺茫，他们也需要进行考试选拔。对于三班的衙役而言，则完全没有机会获得正式编制或者官方身份。
州县官与书吏和衙役之间有何关系？杜凤治的日记和著名的美国学者白德瑞对于四川巴县衙门的研究，都对这一问题作出了充满历史细节的描摹。通过这些微观资料我们可以看到，州县官将行政事务分包给了六房，每房都是一个相对独立且完整的承包单位。六房的房头由典吏充任，房头有正式编制，相当于科长，房头就是房科事务的包工头。之所以说是包工头，是因为整个房科从人员招聘、经费筹措到人员费用支出全部由科长自行负责。科长招聘人员也是自行把关，如果招聘的人员有任何问题，科长就承担连带责任。因此一个房科就是一个独立的承包单位，州县官将房科交给科长，具体如何招聘人员以及需要花费多少钱，由科长自己决定，出了问题只需找科长负责，这就是典型的"发包—承包”的过程。书吏与衙役之间，实际上也是一个"发包—承包”过程。如果书吏想要派人下乡催缴老百姓的税款，那么此时衙役会组成一个任务小组，任务小组的领头人叫领役，他也是一个包工头。因为这个任务小组的人员招聘、考核和经费也是由领役来全权负责。这个领役还会将任务进一步分包给下面层级更低的总役，即那些真正需要到田间地头和老百姓家里去催缴税款的人。因此，我们可以看到一层层的“发包—承包”的链条，非常彻底和完整。
这里我再给大家提供一些证据。按照大清律例和吏部规则，书吏和衙役完全没有决策权，他们是纯粹的办事人员。按照朝廷规定，州县官应该百事躬亲，州县政府大事小情都应当由其决策。而衙役书吏则只是为他跑腿办事，不做任何具体决策。根据美国学者白德瑞基于书吏和衙役档案记录的研究，典吏实际上是衙门中拥有实质性权力和权威的人员之一，典吏在其分管事务范围内，负责财务、待承办案件的分派，以及掌管其所辖班收来的所有案费支出。作为一个承包方，书吏实际上非常有权力。包括衙役也是如此，白德瑞指出，巴县衙门的差役实际上拥有一定的自治权力，而知县在巴县衙门内部的政治、行政运行等诸多方面，作用反而不大。真正的情况是县官不如“现管”，“现管”的权力实际上比县官更大。在行政任务层层发包之后，自由裁量权反而沉淀到更基层的承包方，这是政府内部“发包—承包”的一个有趣发现。另外一个有趣的事实是，按照朝廷的各项规定，州衙门的书吏定额为6～12人，县衙门书吏的定额是2～12人，每个州县政府雇佣的衙役最多不能超过100人。与此同时，朝廷还规定州县官招收的书吏和衙役只要超过编制3人，就需要挨100大板。朝廷要求严格按照编制定额招收书吏和衙役，每多超过3人，其惩罚就需要加重一等。实际情况是州县官完全有权决定胥吏的招募、编制、任期和使用，上级的要求形同空文。例如，从嘉庆八年到清末，巴县衙门的书吏与衙役定额共计70人。然而光绪二十七年巴县禀报给四川总督的书吏衙役数额，包括帮役和白役，共计649人，远超朝廷规定的70人，总人数接近规定人数的10倍。可以猜想，与真实情况相比，州县政府向上级报告的书吏衙役数量应该是已经美化过的。即使以这一数字为准，也是国家定额的数量的将近10倍。另外一个例子是，在巴县做过知县的刘衡表示，巴县衙门的差役人数不少于7000人，规定的是70人，他一上任就裁撤了6000人。除四川外，山东浙江等省份一个县衙雇佣上千衙役也非常常见，朝廷的100人定额对州县政府完全没有约束力，这就是编制规定的实际运行情况。由于时间关系，我无法充分展开。总之，我想通过这些事例向大家展现的是，从朝廷到州县官，从州县官到书吏，从书吏到衙役，如何以发包和承包的方式连接在一起。
（三）行政机制与发包机制的“嵌套”关系
行政机制与发包机制对应的是正式制度与非正式制度。首先我们可以看到，行政机制包括了朝廷设计的所有正式制度，而实际运行中的发包与承包机制代表的是非正式制度，清朝颁布的所有条例和规则并未包含发包、承包的任何元素，全部是关于行政机制的规定。正式制度中的等级权力是上级政府或者皇帝的绝对权威，州县官作为代理人，是朝廷命官，三年任期，按照国家规定办事。所有州县的重大事务都需要向上级禀报，没有上级批准不得擅自行动。这些都是大清律例规定。此外，对州县政府的许多行为都有非常详细的规定，一旦违规如何处理、什么行为不能做、如果做了会产生什么后果，都有非常细密的监管监控。州县官在行政辖区内百事躬亲，辖区内所有事务都是他的职责。如果下属出现问题，州县官需要承担连带责任。因此，吏役编制非常严格，超过要求州县官就要受到处罚。从正式制度中可以看到，等级权力、朝廷命官、规则程序、集中预算和过程监控都与行政的事务完全对应。非正式制度对应的等级权力是自由裁量权，州县官、书吏和衙役都有自由裁量权。州县官虽是朝廷命官，但很多官职却可以明码标价买卖，虽然朝廷绝对不允许这种行为，但在实际上却非常常见。相对于朝廷规定的规则程序而言，更具实际意义的是州县政府运转中的潜规则。相对于朝廷规定的高度集中的预算体制和财政体制，州县政府实际运行的是如同我们之前提到的“预算包干制”，并且在对州县官的考核中也是以结果为导向的。所以，非正式制度与“承包—发包”高度对应。
更进一步说，行政与发包这对“二元嵌套”的体制之间的关系以及如何互动，也非常有趣。首先，正式制度的最大特点是“制度刚性”以及“制度刚性”造成的“不讲道理”。例如，地方官需要对钱粮上缴承担无限责任，可是州县官没有权力也没有资源，让他们对此承担无限责任，是“不讲道理”的行为。但州县官却没有和朝廷讨价还价的余地。其次，州县政府的事务包含一个州县的区域内十几万甚至几十万人的诸多事务。其管理事务的复杂性和广泛性并非州县官一人所能胜任的，而朝廷却规定州县官需承担属地责任。其他朝廷设立的官员，如佐贰官，朝廷也不安排其实际职务，因此也无法帮助州县官完成辖区管理，一切都需要由州县官一人承担无限责任，并且要求其事必躬亲。例如，如果乡间有人去世，州县官必须第一时间赶到现场，任何人都不能代替，包括验尸在内的所有工作必须由他亲自完成。同时，经制员额是固定的，例如一个州县只配12个书吏加100个衙役，但实际上治理任务的完成可能需要几百甚至几千人。所以说，正式制度是刚性的、“不讲道理的”。而与之相对的非正式制度，则是弹性的、张弛有度的。在非正式制度中，州县官作为承包方拥有自由裁量的实质性权力，虽然在预算内却没有任何机动财力，但发包方却默认了承包方拥有一个巨大的灰色预算空间，发包方只对承包方的任务完成结果进行考核。州县政府大量运行的潜规则，上级官员也予以默认，并非事事追责、件件过问。在实际上运行的发包机制因而呈现出张弛有度、富有弹性的特征。用王亚南先生的话来概括，在中国古代国家治理中，正式制度是“原则上不让步”，也就是说，即便制度明显“不讲道理”，也不会作出让步；但是“实施上不坚持”，即如果实际上制度运行发生偏离，是有潜规则和弹性空间的，朝廷也接受、不坚持制度刚性。
（四）“行政发包制”的内部张力及其调适
历史学家经常讨论“黄宗羲定律”，即黄宗羲针对历史上发生的税收规律指出的一个共性现象。每个朝代都有“正税”，即国家规定征收的税；而地方会在正税基础上增加一些“杂税”，杂税越征越多，就引起百姓的不满，于是朝廷就会进行税收改革。这一税收改革的核心通常是将杂税并入正税，便于国家监管。等杂税归并正税之后不久，正税之外的杂税又会开始增长繁衍，正税与杂税之间一直在交替变化。关于这个现象，学术界诸多解释，我认为用“行政发包制”的逻辑可以将其解释清楚。
在“行政发包制”的逻辑中，“黄宗羲定律”提到的“正税”就是正式的财政预算内的税款，“杂税”则是正式预算外州县官员的自筹部分。正税支撑了预算内体系，杂税则支撑了预算外体系。因为预算内体系经费不足，所以必须有预算外的杂税来更进一步支撑。为什么需要预算内外二元并存呢？本质上是“行政发包制”的属地责任导致的，地方官员承担无限的属地责任，而朝廷的正式财政预算却是杯水车薪，为了维持州县政府的正常运转，必须依靠预算外经费体系，也由此维系了“行政发包制”的长久运转。但如此一来，地方政府就必须开征所谓的“苛捐杂税”。等杂税归并正税之后，上级政府给州县官的预算仍然是不足的，州县官又必须在预算外额外筹措经费。这就导致了我们看到的财政二元体制以及它的顽固性。
财政二元体制还有一个特点就是预算外体系的模糊性。一般来说，朝廷只能猜测州县官有预算外资金，却不知道其具体金额，更不知道储存在哪里。举个当代的例子，20世纪80年代和90年代，各行政事业单位都有“小金库”，上级部门是绝对不掌握的。就像一个家庭中的丈夫存有私房钱，妻子虽然知道他有私房钱，但是不知道他有多少，更不知道在哪里。预算外资金为什么一定要非正式、模糊甚至灰色呢？因为一旦被上级政府掌握，就可能会被占有或者没收。因此，承包方必须想办法让上级发包方看不见、摸不着。预算外经费的灰色性和模糊性也并非上级政府对此没办法、不得不容忍的结果，而是势所必然。正是由于预算外的体系具备模糊性和灰色性，其才有安全性和稳定性。否则上级发现后，即使承诺不动用也没有任何实际意义。上级官员是“官大一级压死人”，下级的州县官无法抗拒上级收缴这部分非正式、灰色的收入甚至直接据为己有或进行再分配。“行政发包制”是在等级关系里发生的“发包—承包”关系，因此必须要求预算外与预算内的财政体系并存。同时还要求预算外部分必须以灰色、非正式形态存在，因为“水至清则无鱼”，这是“行政发包”中带有悖论性的现象。
这一现象还有一个隐含的意思，即朝廷不能一发现地方出现非正式、灰色的预算外收支，就想将其正式化、规范化，纳入预算内管理。因为一旦强行将其归入预算内，原有问题不但解决不了，反而会在归并之后，再一次出现新的非正式、灰色、模糊的预算外体系——这正是“黄宗羲定律”所揭示的循环。雍正时期的“火耗归公”改革就是一个很好的例子。在雍正改革之前，州县政府在征收正税之外，还会收一笔“火耗”。一开始，它是有合理性所在的。因为百姓交税都以零散碎银的形式，地方政府收集上来之后需要重新熔炼，铸成银锭。火耗就是地方政府对百姓多征收的部分，用以弥补加工、火化、熔铸的过程所产生的损耗。
许多州县官借火耗之名，行征收杂税之实。雍正以前，朝廷始终不承认火耗的合法性。直至雍正皇帝发现问题的严重性，提出“火耗归公”，将火耗变成正税的一部分。雍正皇帝也清楚，火耗其实在某种程度上弥补了州县预算外的运行开支，所以归公之后，朝廷下发了一部分“养廉银”，用正式的预算收入替代非正式、灰色的火耗收入。按雍正皇帝的设想，这样一来，地方政府全部收入都成了正税，不再有火耗，从而把原来财政预算的“两条线”并成“一条线”。但“火耗归公”推行不久，就出现了问题。因为养廉银是明账，上级官员能完全掌握其动向。养廉银本来是专门拨给州县官的，既用以补贴个人家用，也要维持地方政府开支。而后，只要上级政府财政一紧张，就会去调用、挪用甚至截留下级州县的养廉银。于是州县官就陷入了两难境地，原有火耗既已归公，养廉银又再被上级政府占用，为了维持州县政府运转只能再想办法从民间征收其他杂税，于是新的“火耗”又出现了。这正是“黄宗羲定律”所揭示的循环。“行政发包制”的概念对这一循环的解释在于财政二元体制的顽固性：预算外这一轨，尽管灰色、模糊，却始终有它存在的现实土壤。如若将其与预算内体系强行并轨，其最终还会以另一种形式再长出来。只要这种“行政发包制”所带来的财政二元结构不打破，“正税一杂税”的循环就很难跳出。所以从根本上看，“黄宗羲定律”中的循环反映出的是“行政发包制”作为一个完整系统的内在韧性。
（五）“行政发包制”延伸的治理现象
另一关键问题是关于“相机控制权”，其实质仍是发包方与承包方之间的权力属性问题。上级政府作为发包方，拥有的是绝对权力；而作为承包方的下级政府，则享有自由裁量权。从政治学的角度看，二者如何实现并存是一个值得深入探讨的问题。根据马克斯·韦伯的定义，权力是权力占有者可以不与接受者协商，单方面贯彻自己意志的能力，是一种强制性的控制力。如果完全按这一定义推演，权力配置似乎就成了一场零和博弈：上级多了，下级就少了。但我们现实中看到的情况却是，上级的权力是完整而全面的，可下级依然拥有大量的自由裁量空间。那么这两者是怎么结合的呢？“发包方”的绝对权力如何表现，它又如何与下级的自由裁量权共存？这正是行政与发包二元体制的关键所在，也是行政体制与发包体制之间“咬合”的核心机制。“咬合”的结果，就是朝廷最终掌握“相机控制权”，而州县政府则享有日常的自由裁量权。
何谓“相机控制权”？简单说就是，只要朝廷认为一切正常，就不对下级政府进行干预。在“不干预”的日常状态下，下级政府获得了自主决策、灵活处理的自由裁量空间。一旦出现紧急状况或发生上级无法容忍的情况，朝廷就会直接干预下级政府决策，干预一旦发生，下级政府的权力则自然就受到压缩。因此，这是一种以“相机控制”方式保留的绝对控制权。一方面，在朝廷不介入时，地方政府有自由裁量权；而地方政府的自由裁量权，始终受制于朝廷可能的直接干预。从这个角度来说，古代皇帝的权力并非每时每刻都对州县政府进行严密控制、绝对支配，而更像一种“杀手锏”，即平时不用是为了关键时候更好用。在大部分情况下，实际决策的仍是州县官。这样一种权力组合，在传统科层制理论中很难解释，但在“行政发包制”下，却是一个非常鲜明的特征。另一方面，承包方所拥有的权力是“自由裁量权”，这并不是现代政治学意义上的制度化“分权”，而更应该被理解为“放权”。在我们的当代体制语境中，也多用“放权”一词。“放权”意味着权力是中央暂时放到地方政府处的，中央既然可以放，自然也可以随时收回，呈现出一种“相机状态”。而“分权”则不同，制度化的分权通常包含清晰的权力边界和管辖范围，是韦伯所言的具有自主性的权力配置。严格来说，我国的地方和基层政府享有的权力都不来源于制度化的“分权”，而来源于中央的“放权”：当上级认为一切正常时，下级政府可以行使其权力；一旦上级想干预，随时可以直接接手控制——这就是“放权”的本质。因此，在我国当代的政治体制中，上下级之间并没有明确的权力边界和管辖范围划分，也没有制度性的权力分割与分享。无论在法理上还是实际运行中，这都支撑了发包方的绝对权力。那么在绝对权力之下，为什么还能出现看似“自主化”的裁量空间？此处的“自主化”，是指承包方在被授权的范围内，发包方可以不干预承包方的决定。也即，绝对权力的运行恰恰是以自由裁量和弹性放权为特征的。只有从“放权”的角度，才能真正把承包方权力的性质描述清楚、概括透彻，否则就很难自圆其说。
另外，在行政发包体制下，如果我们只看正式的制度文本，会发现其关于权、责、利的配置并不对称。州县官承担的责任几乎是无限的——因为“属地管理”就意味着无穷无尽的职责；但他们能调动的预算和正式资源却非常有限。在权力上也一样有限，许多事务都必须向上汇报，经过上级批准才能行动。可以说，州县官是“钱少、权小、责任大”，这种权责结构，明显不符合现代科层制所强调的“责权利对等”原则。但有意思的是，行政发包体制内部存在一种“法外”的修复机制，将此种不平衡予以弥补。为了平衡州县官的属地无限责任，上级在对其进行考核时，只以核心指标完成度作为标准；为了弥补州县官调动正式资源的权力不足，朝廷通过任务分包的形式给足州县官自由裁量空间；为了满足州县官预算和待遇的需求，朝廷就默许州县官拥有“自主创收”的空间。“三年清知府，十万雪花银”阐述的就是这一逻辑——表面上州县官的官俸不多，但实际上各类收入却不少。所以，如果只看行政体系内的正式安排，就很难理解行政发包体制是如何运转下去的，必须把体制外的“补偿机制”也算进来，才能看到它是如何在现实中达成基本平衡的。这也解释了，为什么看上去州县官“钱少、事多、责任大”，可却照样有人愿意当。
除此之外，“行政发包制”自带的修复逻辑，也是它能够长期运行的一大奥秘。我们可以这样理解：承包人虽然承担了巨大的上级压力和无限的属地责任，但体制也默许他获取一定的“租金”，也即那些灰色的、法外的利益空间。正因为有这样一种补偿机制的存在，即便正式制度是“亏欠”承包人的，他仍然有动力继续维持下去。这同样也解释了，为什么这一体制始终在强调士大夫的牺牲精神、奉献意识与政治责任——正是因为制度本身对官员有所“亏欠”，所以才需要不断用精神号召来弥补。海瑞般的清官被树为道德标杆，本质上是朝廷在引导官员：即便条件不足，也要像企业家那样“没有条件，创造条件”去完成朝廷交办的任务。因此，“法外修复”在“行政发包制”这套体制里其实是常态。在古代，普通的官员可以靠其他手段去补上那部分财政缺口；正直的官员，也能在精神层面上找到信念支撑。从这里可以看出，“行政发包制”底层具有的既现实又灵活的力量。
为什么我们会把“行政”作为正式制度，而把“发包”作为非正式制度，并让这两者嵌套咬合在一起运行？归根结底，是因为中国国家治理的规模巨大——早在秦汉时期，中国就有一千多个县，潜在的行政成本极高，而国家的财政汲取能力又非常有限。在这种张力之下，朝廷只能让州县政府在完成国家税收任务之后，其余开支自行筹措。这实际上是把财政压力层层下放：朝廷压给州县，州县压给书吏衙役，书吏衙役再压给地方士绅……最终，全社会共同分担了国家运转的财政需求。正因如此，朝廷给州县的预算才如此之少，剩下的则要靠州县官们“自己想办法”。而这，恰恰也是“行政发包制”能够在漫长历史中存续的根本力量所在。
（六）比较视角下的“行政发包制”
从中外差异的视角，也能更进一步帮助我们理解“行政发包制”。欧洲在14～18世纪这400年间，几乎每年都会爆发一场大战，国与国之间战事频繁。当时欧洲名义上是君主制，实际上更多是“分封制”。国王无非是领地稍大的封建主，把土地层层分封给下一级诸侯。因此，欧洲所谓“国家”其实非常羸弱。战事频繁导致花费巨大，只能靠征税来满足军费需求，因此君王必须从诸侯手中争取征税权。欧洲花了数百年时间，才逐渐把君主的权力扩展为中央权力，并渗透到各个领主的辖区内部，从而让老百姓直接向中央交税，并在这个过程中建立起一套中央机构以维持这套秩序。因此，西方政治学者在研究古代君王时，通常假定他们的“目标函数”是最大化财政收入和财政基础——因为没有税收收入，就发不出军饷、雇不起军队，国家安全也无从谈起。
中国则很不一样。比如明清时期，财政收入是有严格的预算约束的，国家规定一年只能收这么多税。清政府每年约储备两千万两白银，作为大战的预备金，除此之外还会有部分盈余。所以朝廷在预算使用上十分节俭，一般不超预算征收。那为什么州县官往往还会多征？实质上是因为朝廷拨给地方政府的经费太少。而朝廷自己，则基本上非常守约，只按照定额消费，虽有超征的权力，但通常不会动用。朝廷通过锁定自身的财政大盘，把国家治理中额外的财政需求，层层分包给州县政府，最终调动社会力量共同完成。也就是说，相比于西方，古代中国一直是通过多元化、社会化的方式来分摊财政压力、节约国家财蓄。
西方走的是另一条路。举个例子，英国之所以能在短时间内称霸欧洲，一个重要原因是英格兰银行的成立。虽然这是一家私人银行，但也代理部分国家业务。比如政府公债通过它在市场上发行，以未来税收作为抵押，百姓认购公债即可获得利息。这样一来，国家通过金融手段缓解了财政压力，减少了对直接征税的依赖。英国通过财政金融化实现了一项伟大创新——公债制度，用国家信用发行公债来弥补赤字。而古代中国的解决方案不同，它不是依靠信用机制或金融市场，而是借助多元化、多层级化、社会化的方式，来分担财政压力，形成了一种有效的治理平台。
从这个意义上说，大一统国家治理的奥秘，在于用等级权力来撬动整个治理体系。第一，上级作为发包人，用权力压实责任，通过下达指标、分解任务、层层分包，把行政责任和政治责任都压给承包人——下级官员可能不太情愿，但权力从上压下来，就不得不担起来。如果双方是平等关系，那这责任压力是无法传导下去的。第二，用权力撬动财政资源。朝廷给州县的现钱很少，基本上“不给钱、只给政策”。比如容忍下级政府收火耗，容忍其在审案时收陋规、规费。在中国古代，给政策就等于给了收费权，而这个权力能调动社会资源，社会资源又能最终转化为资金，解决财政汲取问题。第三，以权力激励承包人。放权、自由裁量、考核问责，都是激励；晋升、加官晋爵、收入分成，也都是激励。所以我们发现，一旦将等级权力与发包承包关系嫁接在一起，就撬动了国家治理的三个核心要素：责任分配、资源筹集和激励配置。这与科层制的治理逻辑完全不同。科层制是以法理、规则、程序为中心的，它必须约束代理人的自由裁量权，从而保证组织行为的确定性和可预测性。为什么科层制不给代理人自由裁量权？一是担心代理人对待公民时有歧视性行为，针对不同人适用不同政策；二是担心自由裁量权被用于私人目的，给公民带来不确定风险。按照美国的观点，工业资本主义需要可预测、可计划的环境，否则企业不敢做长期投资。所以科层制必须与工业资本主义的逻辑相匹配——事前给足预算和资源，不让代理人“创收”，因为创收会扭曲政策执行、带来不确定性。而古代中国的逻辑不同，它是以任务和结果为中心的，利用权力去撬动治理的核心要素。
综上，我认为古代中国的体制核心，是权力等级关系——“轴心体制”，而发包承包关系则是运行机制。简单来说，是“权力为体，包干为用”。行政与发包之间，存在一种微妙的表里关系，也可以理解为“体用关系”。从这里，可以再次看到二元嵌套咬合的治理智慧。
四、古今“行政发包制”的变与不变
接下来我将简要概括“行政发包制”在现当代的发展变化。从中国共产党革命时期开始，就有学者专门研究军事发包制，探讨中国共产党如何将“行政发包制”运用在军事领域。我也研究了在计划经济时期，政府如何通过地方放权，在苏联中央集权式的计划经济中，制度性地添加了“发包—承包”因素。到20世纪80年代，有人研究财政大包干，也有人研究现在的基层政府如何与上级建立“承包”关系，以及内部如何通过领导“包干制”将“承包关系”延伸到政策的具体执行。这些研究进展都是大家相对熟悉的，我就不再赘述。站在古今对比的角度，“行政发包制”有哪些变与不变？也即中华文明的“旧瓶”如何变化从而装下文明演进的“新酒”？
（一）“行政发包制”的当代变化
首先，清代基层治理盛行的“行政发包制”包含鲜明的家产制因素，即大量的私人性、世袭性和官职市场买卖，这些都是韦伯所讲述的家产式官僚制的特点。在新中国，这些私人因素和官职买卖全部被去除，家产制因素彻底消失，这是一个非常重要的变化。
其次，相较于清代州县政府的决策权和自由裁量权都以非正式的发包机制呈现，当代中国在中央统一领导下，对地方政府和基层政府的权力划分和界定更为正式化和规范化。长期以来我们强调“条块结合，以块为主”，今天在很多领域仍然如此。虽然这部分权力没有明确予以规范界定，但是相较于中央政府，这些“块”的权力在体制内得到了认可。我国宪法中关于发挥中央和地方两个积极性的说法，可以说肯定了地方政府在一定范围内的决策权和执行权。
最后，相较于清代财政制度中州县不存在一级财政的情况，当今各级地方政府实行了“一级政府、一级财政”。这是现代的公共预算原则所带来的改变，无论如何，每一级政府都有自己相对独立的财政收入和支出。虽然近些年来乡镇政府不像以前一样独立运行，但是县级及以上政府都有独立的财政体系。
（二）“行政发包制”的当代留存
从历史的角度看，“行政发包制”还是有一些不变的方面。
第一，中央与地方权力界限划分仍然存在一定的相机性和模糊性。宪法关于中央与地方国家机关职权的划分，强调遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性的原则。发挥地方政府的积极性和主动性的具体边界和管辖范围尚不十分清楚。地方政府享有的治理权虽然在法律规范上有明确界定，但也有诸多规定不清晰的地方，因此更像是组织内部上下带有相机控制性质的权力分配方式。
第二，地方政府是属地所有相关事务的综合“承包方”，其自由裁量权造就了地方政策执行的多样性、灵活性和因地制宜性。过去州县政府有大量的自由裁量权来执行朝廷政策，今天地方政府仍然保留着这种多样性，这也是中国长久依赖大国治理的一个非常重要的特点。西方学者经常使用“威权体制”的概念描述中国，即仅强调权力集中性和中央统一性。然而，他们并未看到大一统体制下中央实质上赋予了地方大量灵活性、创新性和多样性。这是“行政发包制”带来的一个重要启示。
第三，预算内外二元体制并存，预算外经费体系具有模糊性。这一特点直到今天仍然如此。计划经济时期以及改革开放初期，各级地方政府和相关政府部门都有各自的预算外资金储备，到了20世纪80年代和90年代还偶有“小金库”。2010年，政府已经取消预算外收入，但是地方政府仍然高度依赖土地财政、政府性基金收入、投融资平台以及国有企业等储备预算外资金收入，以上都是预算外经费体系。如果没有这些经费体系，地方政府难以运转，例如城管、公安等很多政府部门，除政府正式编制外还雇用了大量辅助人员和编外人员，这些人员的工资支出都由该政府部门自行承担，这与清代州县政府雇佣书吏衙役有相似性。
第四，“行政发包制”仍然呈现结果导向和人格化问责的考核特征。基层政府的“责、权、利”不对称，菜篮子工程、河长制、湖长制、路长制、官员终身追责等，这些都是人格化问责，是行政发包落实到人的制度延续。因此，“行政发包制”的诸多特性非常顽强，至今仍得以保留下来。
五、“治理不可能三角”的提出
最后，我想再用一点时间，与大家谈谈“治理不可能三角”这个概念。这是我在研究州县政府运作时，突然领悟到的一个想法，觉得非常有意思。
我用三角形来说明三者之间的关系。如图1所示，“治理不可能三角”指的是在治理过程中三个刚性条件很难同时成立：第一个角是刚性治理目标，指的是上级给下级下达了必须完成的任务，比如钱粮上缴、GDP增长，或者招商引资的额度，这一任务目标明确，没有商量余地；第二个角是刚性预算资源，即上级配置的预算十分有限，也不会随意追加，完成任务的正式财政支持有限；第三个角是刚性规则约束，即必须严格按事前规定的规则办事，不能随意变通，更不能在规则之外谋利或行事。这三个角在现实中几乎不可能在同一套制度中同时实现。但有意思的是，它们中任意两者组合在一起，却可以构成一套可行的制度：
图1 治理不可能三角
“行政发包制”，是“刚性目标+刚性预算”，但规则是弹性的，即允许潜规则、自由裁量、灰色运作--—清代州县政府，就是这样运行的。
韦伯式科层制，是“刚性规则+刚性预算”，但没有刚性目标。西方国家政府运行并不设定必须完成的硬性任务，而是强调按章办事、程序正义。
现代公司治理，是“刚性目标+刚性规则”，但预算是弹性的。公司有明确的经营目标，也有严格的规章制度，但预算可以根据目标调整：目标高，预算就多；目标低，预算就少。就像任正非说的，华为一旦认准目标，就实行“饱和式攻击”，也就是配足弹药，全力出击。
因此可以看出，在上述三个角中，任意两个刚性组合是可行的，但必须让第三个角保持开放和弹性。三个刚性条件同时满足，在现实中是行不通的。某种意义上，这个三角模型可以回应我们现实中常遇到的“既要……还要……”的管理困境。
我已经用清代州县的例子，说明了“行政发包制”的具体运作。接下来我再举一个非常鲜明的例子——清代海关。1853年，英国人赫德被清政府聘为总税务司，相当于清代海关部门的最高负责人。在他上任之前，清代海关实行的是典型的“行政发包制”：每年海关向朝廷上缴一个定额税收，朝廷给予海关的经费预算十分有限，管理规则也基本形同虚设。赫德上任之后，参照西方现代文官制度和会计体系，对海关进行了彻底改造：他取消了包税制和预算包干，采取“应收尽收”策略。朝廷虽然不给海关部门设定征收指标，但他仍严格执行税收规定，确保应收税款征收到位。赫德还向总理衙门提出，每年必须拨付70万两经费预算。在当时，整个海关一年向朝廷上缴的税收都不到70万两。朝廷问他为什么需要这么多，赫德回答说，如果不给足预算，就无法保证一支既清廉又高效的海关队伍。总理衙门最终接受了他的要求，改变了做法：不给指标，但给足预算。结果，赫德领导的海关，关税收入连年稳定增长。清政府在最后几十年之所以还能勉强维持，很大程度上就靠海关的稳定收入，它甚至依靠海关信用向国际社会发行公债，缓解了财政压力，也避免了可能因加征国内税赋引发的民变。在某种程度上可以说，没有赫德的改革，清政府可能更早垮台。而这个例子，恰恰是“刚性规则+弹性预算”的韦伯式官僚制的典型实践—预算充足，不下指标，但严格征收。通过对清代州县和海关两种模式的比较，我逐渐提炼出“治理不可能三角”的思路。这些启发，都来自我对中国国家治理历史的观察与研究。
最后简单总结一下今天的内容。我们从明清的国家治理，尤其是基层治理中，看到了比较纯粹和彻底的“行政发包”制度。虽然今天我们不常直接讲“国家与社会”分析框架，但底层的逻辑是相通的。紧接着，我们看到了行政机制与发包机制是如何以一种非常奇妙的方式嵌套在一起的。在这种嵌套中，又始终存在持续的内在张力。恰恰是这些张力，帮助我们解释了我国治理中许多独特的现象：正式与非正式制度的并存、刚性与弹性的搭配、二元预算体系、“责、权、利”在某些领域的不对称，以及“相机控制权”的运作等。在我看来，这是一种非常典型的理想形态。韦伯的官僚制研究，其实并不只基于西方，他也关注中国和东方社会。他提炼出了两种官僚制概念：一个是“家产官僚制”，更多涉及私人关系、市场买卖；另一个是“理性官僚制”。西方社会基本上是从家产官僚制直接跳到了理性官僚制。韦伯没有深入研究过“行政发包”体系，他的科层制理论里，也并没有涵盖我们所说的“行政”与“发包”结合的这种机制。因此，我国明清时期的“行政发包制”，恰恰可以成为与西方科层制进行对话的一个有力视角。
其实，如果放眼世界，古罗马、波斯帝国的运行体制中，都能看到行政发包的影子。我认为，这个概念能让我们以一个更广阔的视野，去理解世界范围内的国家治理现象。最重要的是，如果我们仔细追溯历史、观察制度的演化，就会发现：我们在推进制度正式化、科学化的同时，也一直在有意无意地发挥“行政发包制”的独特优势，比如目标导向、灵活控制、责任传递，以及多元化的资源整合能力。正是这些特点，帮助中国这样一个超级大国，实现了从小农经济向工业化、城市化、市场化和全球化的复杂过渡与适应。甚至有学者开始用这一制度来解释互联网时代的数字治理，发现数字平台的管理也满足发包的逻辑。这说明，“行政发包制”有时候展现出特别的韧性和弹性，是这两种特性的奇妙结合。
如何从“行政发包制”的视角，去理解中华文明底层的治理密码？我希望今天的分享，能为大家提供一些可供思考的线索。当然，这里还有大量后续的研究，需要我们不断深入。今天我就先和大家分享到这里，谢谢各位！
