摘要：经世官僚，是指以经世致用为入仕及居官准则的官僚群体。在康熙朝，经世官僚多崇尚理学，他们以帝师的身份将理学推向庙堂，在助益清朝完成道统与治统重建的过程中，通过察吏安民、教民、养民等实政，使清朝确立起国家的正统性，赢得广大百姓的认同。面对国家人口增长的压力，雍乾时期的经世官僚以经济家的情怀，强调市场流通、民享自然之力、以民养民等。在河工、水利及农桑等关乎国家农政的问题上，他们则以行政官僚的职任担当，展现出技术官僚的专业才干。质言之，康乾时期的经世思想从未偃旗息鼓，但不再仅是思想家们的论道，而是由行政官僚以躬行、践履的方式，将经世实学落实到关乎国计民生的实政。
关键词：康乾时期；经世官僚；理学名臣；经济家；技术官僚；国家治理
儒家的经世与“以天下为己任”的政治抱负，是官僚士大夫精神世界的主宰，是其通过各种方式实现政治参与的源动力。有清一代，虽然儒学在学统上经历了由理学向经学的巨大转变，但经世思想却从未有过衰颓的迹象，相反，它一直滋养着官僚士大夫群体的精神世界，并孕育出一批又一批的经世官僚，使之成为国家治理的中坚力量。
经世官僚，是指以经世致用为入仕及居官准则的官僚群体。所谓“君子之为学，以明道也，以救世也”。有关他们自身的经世抱负与入仕价值，论者观点或有不同。民国时，钱穆认为，宋学重经世明道，但嘉道之际的汉学家，“始于议政事，继以论风俗，终于思人才，极于正学术”。梁启超则认为，经世致用之学派，“其根本观念传自孔孟，历代多倡道之”，“其通行语所谓‘国计民生者’是也。故其论点，不期而趋集于生计问题”。可见，钱穆论经世，由学术关注时事，再回归学术。但梁启超所指，是经世的倡导者从儒学出发面向社会，从国计民生的现实中寻找解决问题的作为，即如何治国理政。
20世纪80年代以来，学界对“经世”的研究仍集中在思想界，主要是对17世纪明清之际的思想家就社会鼎革对亡国亡天下的思考、对君主制的批判等，以及19世纪西方殖民主义势力的东来、西学全面传入，官僚士大夫呼吁改革等思想意识的讨论。但对18世纪的清王朝却绝少谈及经世及相关问题。而事实上，康乾时期的政治舞台上始终活跃着一群主张经世致用的官僚士大夫群体，道光年间魏源等编辑的《清经世文编》即是他们施展经世治才的集粹，其中收录了税收、漕运、盐法、币政、备荒、水利、河防等两千多篇文选，皆涉经世实务，事关国家治理的方略。自本世纪初，国内外学界也出现了一批研究18世纪经世问题的成果。从中可以看出，“经世”的研究，涉及国家政治及治理方方面面的话题，它将引领学界将“经世致用”的讨论带入一个更深更广的研究领域。
但研究中的认识分歧同样是明显的。诸如，认为理解“经世”的作用，必须结合其“道德主义”的内在层面进行讨论。所论“经学经世”“理学经世”“礼学经世”，亦仍停留在学术史与思想史的范畴，而非本文所要阐述的“经世”如何“致用”，如何从儒家的“内圣”走向“外王”的实学实政问题。毫无疑问，经世根植于儒学，但却不停留在对儒学经世思想的阐发上，早在孔子游说列国时，便已明确表达了儒学的政治取向。康乾时期，正是经世官僚们“以醇儒之学术，发为名臣之经济”，从关涉百姓日常的国计民生中寻找到国家治理的应对方针与国策。本文从“经世官僚”应对经世实务入手，将康乾时期行政官僚的日常治国理政作为其经世思想的实践，考察他们或以理学官僚，或为经济家，抑或是技术官僚的不同面向，在国家治理中的作用。
一、理学官僚重建“道统”与“治统”的经世践履
理学官僚是指以理学为宗的行政官僚，他们秉承“先儒论学之旨，一曰主敬，二曰穷理，三曰践行，此三者为学入德之方，亦即尊主庇民之道”。在其仕宦生涯中，他们大都坚守正心修身之本，居敬、躬行、践履，推行匡时救世之实学。
“理学与政治”的相关研究在近年颇多呈现，但理学官僚是如何去实现其经世抱负的路径及过程尚有诸多可以深耕之处。
1.理学名臣的“得君行道”及其将理学推向庙堂
理学官僚中有被称为“理学名臣”者，即理学官僚中的翘楚之辈。理学名臣的称谓始见于明朝，清人得冠理学名臣者惟见于康熙朝，由于该称谓并非官定，故散见于学人笔记、文集中。能够被称作理学名臣者，除了在理学领域系卓有成就的理学家外，还须是具有官僚身份且享有声望的行政官僚。
清初理学官僚中，得从祀文庙者有陆陇其、汤斌、张伯行三人，皆为康熙朝的理学名臣。乾隆朝程晋芳曰：“国朝以来有三儒焉，曰汤文正斌、陆清献陇其、杨文定名时。”张伯行不在其中。乾嘉时礼亲王昭梿有“本朝理学大臣”的记载，康雍时期上榜人物有李光地、熊赐履、赵申乔、田从典、杨名时、孙嘉淦等。张伯行亦未见其名。可见，理学名臣与理学大臣的判别标准见仁见智。此外，康熙朝官至宰辅、卿贰的理学官僚还有魏裔介、张英、陈廷敬、张玉书、徐元文等，皆为时人推重，跻身名臣之列。
自孔孟以来，“得君行道”的观念便成为士大夫的政治理想，但孔孟是“得君行道”的失败者，在一些学者看来，唯一成功的案例是宋神宗熙宁年间的王安石变法，而后，“得君行道”便代表了自宋代以来理学家的“政治主体自待的群体意识”，而元明清三朝却不曾再见“得君行道”的践行。但是，清康熙年间理学名臣以经筵讲官的帝师身份，将理学推向庙堂，以理学的“道统”置于“治统”的重建中。尽管清帝始终把握了皇权治下的乾纲独断，不曾有过宋代的皇帝与士大夫共定国是的局面，却接受了理学，并使之成为统治思想，当可视为理学官僚群体“得君行道”的另一种方式。
清朝立国之初，满洲旧俗及权贵在国家政治中的影响力强大，汉人官僚的政治抱负难以施展。但康熙帝自幼登基，在其统治思想的形成过程中，儒学特别是程朱理学具有重要意义。正如他自己所言，自五岁读书起，“辄以学庸训诂询之左右”，而后“四子之书既已通贯，乃读《尚书》，于典谟训诰之中，体会古帝王孜孜求治之意，期见之施行”。而理学官僚获得“得君行道”的机会，则得益于专为帝王讲论经史的经筵制度。
康熙帝亲政后，于康熙九年（1670年）七月召翰林学士熊赐履至瀛台，令其讲《论语》的《道千乘之国》和《务民之义》两章，听后备感受益。次年二月，诏于保和殿举行经筵大典，命吏部尚书黄机，刑部尚书冯溥，工部尚书王熙，左都御史明珠，翰林院掌院学士折库纳、熊赐履，国子监祭酒徐元文等16人为经筵讲官。三月，康熙帝以经筵体严时短，实行日讲，于是命熊赐履等为日讲官，每日进讲于弘德殿。随后，徐元文奉旨修订讲章，“取朱子纲目，择其事之系主德、裨治道者，采取先儒之说，参以臆断，演绎发挥，按期进讲”。遂使经筵进讲更接近于帝王的治国之学，而熊赐履则成为康熙朝理学官僚中践行“得君行道”的第一人。
自清廷重开经筵后，熊赐履便以翰林院掌院兼讲官的身份侍从康熙帝左右，超擢武英殿大学士。虽一度因事罢免，但在康熙二十八年，皇帝南巡至江宁时便将其召回启用，并赐其居邸名为“经义斋”，足见对熊赐履理学造诣的充分肯定。时人评价熊赐履曰：“侍讲筵独久，本朱子正心诚意之说，竭诚启沃，默契宸衷，圣祖之崇宋学，自孝感发之也。”康熙帝亦自言，“始与熊赐履讲论经史，有疑必问，乐此不疲。继而张英、陈廷敬等以次进讲，于朕大有裨益”。
作为康熙帝的启蒙老师，熊赐履以传道“格君心”。他强调：“帝王治，本于道，道本于心，惟君心正，斯内外大小无有不正。此虞廷授受，所以开万世圣学之源也。”其门人钱肃润对熊赐履的“帝师”身份评价曰：“程伊川所谓成就君德，责在经筵，其说又专主乎臣以导君者也。至治之世，圣主操经世之法，以制作于上，纯儒守传心之要，以纬画于下。本诸道德发为文章，施于礼乐政教，以为经国之良模。”意在说明，熊赐履以“导君者”的帝师身份，践行“得君行道”的政治目的。
随着康熙帝从理学中寻求“治道”愿望的加深，经筵讲官的人选也多以理学官僚为主。如叶方蔼、张英、陈廷敬、李天馥、张玉书、汤斌等人，皆于康熙二十年前后入值经筵，而以陈廷敬侍讲的时间最长。据他自称：“前后为日讲官兼经筵讲官者八年，及迁职院部、去日讲，前后为经筵讲官又十年，自癸未（康熙四十二年）直内阁，仍兼经筵，于今又七易年所矣。盖经筵命讲，臣独为多。”陈廷敬以“治道”为进讲的主要内容，强调“举天下之大事，在于得天下之民心，而所以得民心之道，惟在圣君贤臣朝夕讲求，以实心行实政”。在二三十年的经筵讲授中，陈廷敬也曾流露出对“得君行道”的期许与满足，有曰：“尝慕宋臣以半部（《论语》）佐君，先明敬、信、节、爱，愿学朱子以四字入告，亦曰‘诚意正心’。即致斯世于治平，不外明德、新民之理，而使吾君为尧舜。”一句“使吾君为尧舜”，道出其“格君心”的经世抱负。
但就对康熙帝的影响而言，熊赐履与陈廷敬都不及李光地，这不仅表现在参与朝政决策上，还在于李光地是将朱子学提升至庙堂贡献最大之人。李光地的理学造诣在士林中备受推崇，却因品行风评不得尊位。但这并没有影响他与康熙帝的君臣相得关系。康熙晚期，李光地升任大学士之后，时逢康熙帝着意对理学诸书进行全面整理，令李光地总编纂之责，所谓“御纂《朱子全书》及《周易折中》《性理精义》诸书，皆命光地校理，日召入便殿研求探讨”。
在编纂诸书的过程中，李光地先是阐述了道统与治统归一的理论：“道统之与治统，古者出于一，后世出于二，孟子序尧舜以来至于文王，率五百年而统一续……至我皇上又五百岁，应王者之期……复启尧舜之运，而道与治之统复合乎。”自称从《朱子全书》中“以见圣学王道体用合一之意”。康熙五十六年，康熙帝为新编《性理精义》作序，李光地又说：“朱子之意与皇上同，皇上近来大信朱子。”这意味着，在官僚士大夫的视界里，理学自身道统在程朱一脉中，与皇权治统依存关系的确立。也足以说明，理学官僚“得君行道”的期许已经得偿所愿。
概言之，理学官僚以经筵讲官的身份充当帝师，引导了康熙帝在接受儒学的过程中走向独尊程朱理学的思想路径。因此，他们最大的作用当是将理学推向庙堂，实则也是以“格君心”为目的的“得君行道”的一种方式，可视为是儒家官僚士大夫与皇帝的一次成功合作，是理学官僚对国家统治思想及意识形态建设上的经世实践。
2.理学官僚的“修齐治平”与清朝国家治统的重建
儒家的国家治理模式，首先是建立起以“礼”为核心的道德秩序。这种道德秩序的实现不仅需要国家权力以规章法治去推行，更需要通过教化整饬社会风俗、人伦日常。理学官僚认为，“惟大学格致诚正，与齐治平相为表里”，“修身者，齐治均平之本，而格致诚正，又所以修身之本也”。这便是理学官僚以内修德行的方式去实现国家治统的经世践履理念，也正是在这一点上，理学官僚追求的“得君行道”，与康熙帝重建国家统治秩序的愿望在目标上取得了一致。他们“皆以自治其身心，而以应天下国家之事”。
顺康时期，清朝虽然在政治上表达了崇儒重道的统治思想，意以正统自居。但三藩反清，叛者四起。康熙帝从中意识到，此则清朝“德泽素未孚恰”所致，其国家的正统地位并未得到社会广大士民的认同，故国家亟需以承续“道统”来完善“治统”，从而构建起清朝赓续中华的正统地位。这对君临中原的皇帝来说，也是解决如何稳固统治并治理国家的攸关大计。
为重建清朝的统治秩序，康熙帝推行与民休息、察吏安民的仁政，改变了顺治年间多任命“从龙入关”的汉军旗人为地方大吏的选官原则，始以道德相尚的理学官僚作为督抚的用人标准，因此，康熙朝的督抚中清官辈出，如于成龙（山西）、汤斌、范承勋、傅拉塔、陈鹏年、郭琇、张鹏翮、李光地、张伯行、赵申乔、陈瑸等，皆为著称一时的清官。由理学官僚打造出清朝官场中的清官政治，不仅澄清了吏治，而且在广兴教化的过程中，逐渐化解了各种社会矛盾与危机，为康熙朝建立以宽仁治国、以正人心风俗为本的治统奠定基础。
江南是国家财赋重地，还有些士大夫秉持华夷秩序而对清政权持不合作态度。康熙二十年，康熙帝先是命“清官第一”的于成龙总督两江。于成龙的仕途起自州县，“为学务敦实行，不屑屑于词章之末”。康熙帝赞“其人素不讲学，并无理学之名，然居官廉介，始终一节，朕意如此等人，方是真理学”。赴任两江后，于成龙以察吏为先，将事先查得陋习数十事揭之通衢，以诫各官。随即革加派，剔积弊，微行访查民间疾苦。江南俗尚奢侈，他专用德化训导之，并自奉节俭，率易布衣，“日食粗粝一盂，粥糜一匙，侑以青菜，终年不知肉味”，故得“于青菜”之称。居数月，政化大行。卒后“榇归，士民数万人，步二十里外”为他送行。后人感叹：“公之得吏民之心，江宁人谓数百年来无能如此者。”
就在于成龙卒于任上的当年（康熙二十三年），康熙帝又授理学名臣汤斌为江苏巡抚。汤斌行前，康熙帝叮嘱他：“江苏为东南重地，故特简用。居官以正风俗为先，江苏风俗奢侈浮华，尔当加意化导。”为争取民心，汤斌为政，“先谋宽民力、兴教化，培植根本为务”。时淮安、扬州、徐州三府被水，汤斌不待诏下，即咨请漕运总督徐旭龄、河道总督靳辅分赈淮安，并亲赴清河、桃源、宿迁、邳、丰诸州县察赈。为移风易俗，汤斌先后发布《严禁请托以肃官箴告谕》《举行乡约以善风俗告谕》《严禁私刻淫邪小说戏文告谕》等数十乡约、公告。同时，逢月吉斋集士民，讲解“上谕十六条”，又定期至学宫讲《孝经》《小学》，使人知重伦常而敦实行。时有遗民徐枋隐逸山林四十余年，汤斌摒却随从，登门拜访，成招抚隐逸遗贤之美谈。汤斌巡抚江南不足三年，地方风俗、吏治为之一变。其自奉清苦俭约的品行亦得百姓称赞，谐称“清汤”“豆腐汤”。这种内修德行、外兴教化的执政风格，是理学内圣外王在经世官僚身上的完美体现，他们以自身的言行为清王朝赢得了民心。
康熙中后期，以清官驰名且推崇理学的督抚大员还有李光地、张伯行、赵申乔、陈鹏年、彭鹏、陈瑸等人。他们仍遵循养民、教民的执政风格，以自身的德行为清朝树立起政治清明的国家形象。
如被钦点为福建巡抚的张伯行，“治民以养为先，以教为本”。“闽中人稠田少，米价常贵，公每岁遣官赴江浙买米入闽平粜。又多置社仓积贮，以备旱潦”。同时以教化为己任，为官“所至必修书院学舍”，先后捐资修清源书院、鳌峰书院、紫阳书院。他还出资延揽名儒宣讲实用之学，主持刊刻了自宋迄清初程朱一派的理学著作达五十余种。而张伯行最令人称道的是他每日都要反躬自省，称之“困学”，谓：“困而刻厉者，君子之所以自修也。”他认为，安贫可以近道，并写下为后世广为流传的《禁止馈献谕江苏等七府一州示》，曰：“一丝一黍尽属百姓脂膏，亦思宽一分，民受一分之赐，期于自尽吾心。若使爱一文，身受一文之污，何以无惭衾影！”历官数十载，张伯行“常俸外未尝受一钱，所用粟米、丝布皆自取给于家”，为清朝树立了严格自律的清官形象。
清官如何得民心，还可以陈瑸为证。陈瑸，是被康熙帝称为如“苦行僧”般、“一介不取，性能践言”的清官。康熙四十二年，陈瑸在出任台湾知县期间，有一农庄百姓为其立碑于城外，碑文记载了他为百姓所做的十件事：开仓救凶活命数万；详豁水丁恤穷民数万；征额粮祭丁及各祀坛不费民财；赋粟听民自执斛盖；平戥完饷；捐俸修整道府县衙署，不费民财民力；革去污吏蠹役；尊师重道，捐俸建立明伦堂，不费民财民力；捐俸筑盖仓厫，不费民财民力；革去徭役什费，不费民财民力。这十件事桩桩为民。康熙五十三年，陈瑸超擢为偏沅巡抚，到任便弹劾湘潭知县王爰溱纵役累民。“寻条奏禁加耗，除酷刑，粜积谷，置社仓，崇节俭，禁馈送，先起运，兴书院，饬武备，停开采，凡十事”，仍以民生、教化、吏治为务。
正是理学官僚的经世抱负和自身的道德修为，在官场上如注入一股清流，“豆腐汤（汤斌）”“于青菜（于成龙）”的清官形象，为清朝赢得了民心。而李光地在直隶“以清勤自厉，恤民之隐”。赵申乔巡抚湖南，对各类加派，“一切禁断，饬官商毋得馈献”。彭鹏在官，省刑布德，减税轻徭。陈鹏年在苏州知府任上，逢大灾，“操舟遍历村墟询疾苦，设法周济”，他们皆为清王朝树立起爱民、安民的仁政形象。
在清初尚存满汉畛域、国家迫切需要得到广大百姓认同的情势下，清官政治是获得民心的重要手段，也可视为康熙帝在重建国家“治统”过程中，与以理学官僚为主体的汉人官僚群体“共定国是”的实践。清朝的正统地位正是通过国家及经世官僚在养民、爱民的仁政中得到广大百姓的认同，而非仅仅是官僚士大夫的认同。
3.理学官僚经世“实学”的转向
清初，在经历了明清之际对理学空虚的批判与反思后，理学家开始转向对现实问题的关怀，即转向了实学。自20世纪80年代起，学界对这一转变的过程与趋势给予了充分的关注，认为“实学”作为“崇实黜虚”的学术思潮，兴起于明清之际及晚清的道咸时期，实学的倡导者主要为思想家，即便是入仕官员亦作思想家讨论。但对“实学”概念的解读，尚存有分歧：或认为，实学具有多层含义，包括哲学、道德实践、经世、实测、考据、启蒙等；或认为，实学研究社会的现实问题，“最后都归结到经世致用”；亦或认为，实学标示一种学术取向，即首先要学者具有立身的根基（德行），要精通治国安民的理论（经学），并具有治国安民的才能（用世）。
“实学”来自宋明理学，又游离于宋明理学。康乾时期的理学官僚正是从理学自身的要素及变化出发，对“实学”进行了阐述。他们所主张的“实学”，不但内涵更趋广泛，而且与国计民生紧密相关。
其一，理学官僚将实学定性为“通儒之学”，也称之“救世（经世）之学”。康熙初年由布衣入仕的翰林官潘耒认为，“朝章国典，民风士俗，元元本本，无不洞悉。其术足以匡时，其言足以救世，是谓通儒之学”。视雕琢辞章，或高谈而不根等空疏议论为“俗儒之学”。“自宋迄元，人尚实学”。他眼里的实学，“留心当世之故，实录邸报手自抄节，经世要务一一讲求”。“事关民生国命者，必穷源溯本，讨论其所以然”。其二，康雍以后，“实学”关注的问题发生了很大的变化，理学官僚不仅抛弃了明末清初三大思想家的某些主张，且持批评态度。如汤斌曰：“封建与井田相表里，井田不可复矣。”杨名时曰：“王政必酌人情，权时变，井田、封建之不可复，势也。”程晋芳更为直接，指出：“亭林欲以米绢易银，行均田，改选法之数者，有必不能行，有行之而必不能无弊……黎洲则必欲复封建、井田，此则童孺皆知其不可矣。”其三，理学官僚赋予“实学”的解读更为具体。在陆陇其看来，“道不外人伦日用之间”，“以实学去做实行，方得为宇宙间全人”。在实行与实学的关系上，陆陇其强调：“大抵天下无实行之人则不成世道，实行必由乎实学，若不学而徒言行，则所谓行者岂能毫丝无歉？”汤斌说：“学当躬行实践，不在乎讲。”“道不外乎人伦日用，而功利词章非道也。”又说：“大学之格物，将以修齐治平也。今滞事物以为穷理，未免沉溺迹象，既支离而无本，离事物以言致知，又近于堕聪黜明，亦虚空而鲜实学。”李光地所纂周、程、邵、张、朱子诸书，贯穿古今，“一一可施于实用”。从清人的记载可知，理学中的“躬行”“践履”“笃实”，构成“实学”的核心要素。而社会现实的人伦日常是“实学”的主要内容。其四，实学关注的是国计民生，故农田水利、灾赈、蠲免，以及被称作“良法”的乡约、保甲、社仓、社学等都属于理学官僚关注的施政范畴。如张伯行在巡抚任上虽以“才短”遭康熙帝指责，但他曾上《河务十条》，指出：“国家之大事在漕，而漕运之利赖惟河。其黄、淮二河漕运兼需，但水有大小强弱之异，则治之之法，自应得分合蓄泄之宜。”汤斌认为，“水利关国课民命”。陆陇其提出，“欲民之富在于垦田，欲田之垦在兴水利……蠲赈之惠在一时，水利之泽在万世”。李光地任直隶巡抚所行“水利、农田、河渠、堤岸，及一切备灾赈穷之政”，皆为匡时救世之“实政”。
为筹划养民，理学官僚注重常平、社仓等仓储建设。康熙后期，他们鉴于常平仓设置在府、州、县城内，未能覆盖乡村的缺陷，积极筹划建社仓以广赈济。先是，李光地提出，应于“常平之外又推行社仓之法”。而后，张伯行亦以有裨民生奏请推行社仓，并上“社仓条例十六款”。康熙末年，奉差赈济山西的都察院左都御史朱轼亦奏准于山西试行社仓之法。
可见，实学的经济面向与儒学的修齐治平追求是一致的，关注的是水利、农田、食货等各类社会问题，是清代国家治理中有关国计民生方方面面的重要议题。
概言之，康熙朝的理学官僚，以帝师的身份将理学推向庙堂，助清朝完成了道统建设，在“得君行道”的过程中，又将理学强调的“躬行实践”的要素，以对“人伦日常”的现实关怀，以“实学”的名义注入国家治理的实政运行中。
二、“经济家”面对人口大国的“养民”经世
“经济家”一词，出自曾国藩与张之洞。曾国藩将理学原有的“义理”“词章”“考据”三种学问析为四种，从“义理”中划出“经济”一类。张之洞在《书目答问》中则明确提出了“经济家”的称谓，并列举出有著述的“经济家”，如黄宗羲、顾炎武、魏禧、唐甄等24人；另有名臣“经济家”26人，分别是康熙朝的熊赐履、汤斌、魏裔介、魏象枢、李光地、于成龙、陆陇其、靳辅、张伯行、陈鹏年、赵申乔，雍乾时期的孙嘉淦、李绂、陈宏谋、朱轼、鄂尔泰、舒赫德、方观承、刘统勋、阿桂、松筠、傅鼐，以及道咸以后的陶澍、林则徐、胡林翼、曾国藩，称他们“皆经济显著者”。
曾国藩将经济从义理中分出，既是从理学中汲取的资源，也是与原有的理学相区别，即“经济家”是指关注国计民生的“经济”人才，故张之洞有言，“经济之道，不必尽由学问”。本文中的“经济家”，是指具有经济视野、关注社会民生的经世官僚群体。他们虽多有理学的学术背景，但对国事的态度，是以经济的视角判断是非，以经济的手段解决社会及民生问题。诚如陈宏谋所言，“本经术以经世，言近而指远”。
事实上，在张之洞给出的“经济家”名单中，每个人的经济之道并不相同。如刘统勋多奉旨岁出按事，“尤以决疑定计见契于高宗，许为有古大臣风”，主旨是察吏以安民。李绂被时人赞称，“其经术皆足以经世务，指挥所至，迎刃而解”。文章所及盐政、农政、荒政、铜政及漕运等诸多关乎国计民生的领域。但却因仕途遭挫，未能施展抱负。
从学界以往对陈宏谋、孙嘉淦、杨锡绂、方观承等人的研究可以看出，重点多在强调他们的政治参与及影响，但对理学官僚在面对社会议题时的认识差异则鲜有关注，而具有“经济家”特质的理学官僚在行政决策上的价值判断，是本文讨论的另一要点。
“经济家”的出现，是社会变革及国家治理的需要。与清初国家需要休养生息、社会秩序需要重建不同，雍乾时期，国家治理遇到的新问题，是人口急剧增长带来的养民困局。从康熙到乾隆时期，清朝的人口增长到3亿多，疆域达1300多万平方公里，成为一疆域辽阔、人口众多的国家。而由于人口的增长，国家出现了人地比例恶化的危机，粮食不足不仅关系到百姓的生计，还可能造成社会的动荡。故人口压力带来的“养民”难题，成为当时国家治理面临的最大问题。但就如何解决，自皇帝到官僚却有着不同的认识。其中的冲突与决策无不显示出对经济规律的认识和对国家治理大政方针的思考。对此，不妨从乾隆初年由损耗粮食引发的“酒禁”之争谈起，进而阐述经世官僚中以“经济家”的视域在面对国计民生问题时的经世主张及修为。
1.“酒禁”之争揭示出理学官僚与经济家在“粮政”上的分歧
对于乾隆朝酒禁的争议内容及过程，学界已有充分的研究。但尚需明辨的是，同以经世致用为治国抱负的理学官僚为何在这一议题上出现如此大的分歧？经济家与理学官僚政见的分歧点在哪里？
“酒禁”与否，自古以来便是国家粮政上的一个重要议题，每当国家宣布酒禁，便意味着粮食供给出现短缺。乾隆二年（1737年）五月，朝廷以“耗谷之尤甚者，则莫如烧酒”，令直隶、山东、河南、山西、陕西“北五省烧锅一事，当永行严禁”。群臣及各省督抚会议，虽“九卿、督抚各持一议，久而未定”，但争论主要集中在孙嘉淦与尹会一等理学官僚之间。
酒禁令颁布数日后，时任刑部尚书孙嘉淦最先发表了反对酒禁的主张。他表示“烧锅之禁，无益于盖藏，而有损于生计”，指出造酒糜谷者为黄酒，黄酒必用小麦制曲，而烧酒则用高粱，佐以豆皮、黍壳、谷糠之类，酒曲则用大麦。大麦与高粱非主要粮食，而豆皮、糠壳等项本属弃物，杂而成酒，可得重价，酒糟还可喂养六畜，可化无用为有用，于民生日用有益。随后，他又从禁烧锅后将引发市场在买卖规律影响下的价格波动，分析在连锁经济效应下对百姓生计产生的影响。他说，烧酒一旦禁绝，百姓便不再种植高粱。若不种高粱，日用薪席以及屋墙之用则无从获得。且烧锅既禁，富民不买高粱，贫民所种高粱难以售卖，日常所需惟赖米麦。若将米麦“粜之而售，则家无盖藏，粜之而不售，则完纳税粮以及衣服婚丧之用皆绌。此臣所谓有损于生计者也”。
最初，孙嘉淦的主张有总理事务大臣讷亲的支持，九卿中亦有尚书尹继善言禁酒未便，朝廷内外“谓不宜禁者十之七八”。这迫使乾隆帝对北方五省的烧锅之禁稍有松动。但随着江南旱荒，浙江、福建，以及产粮大省江西、湖广的米价上涨，乾隆三年三月，皇帝又先后下达“禁踩曲”“严禁烧锅”之令，酒禁加剧。六月，孙嘉淦再上《请开曲禁疏》，声称一旦酒禁，“不惟毁器封曲，商贾之资本尽亏，且民间有余之麦将如何售卖乎？”吁请还民以贸易自由。但此时乾隆帝严酒禁的意愿已明朗且坚决，各省督抚也纷请将造酒射利一概禁止。弛禁者被指为图利，不再发声。
尹会一于乾隆二年至四年出任河南巡抚，是雍乾时期北方理学的代表人物，其酒禁之论集中在《禁止踩曲疏》中。他从河南作为全国产麦大省谈起，称每逢夏麦成熟之季，直隶、山陕等地的富商巨贾多以巨额资本，“广收麦石，开坊踩曲，耗麦奚啻数千万石”。而小麦乃河南之民每食必需，耗于制酒，必有碍民食。故请将有制酒作坊、广收囤积贩卖小麦者，严行治罪。
对比孙嘉淦与尹会一争论的焦点，可以看出理学官僚在国家粮政问题上，其经世的理念已经出现了严重的分歧。
孙嘉淦的主张体现的是经济家的现实关怀，他尊重经济规律，主张听凭市场的有效调节。而尹会一虽也强调，“养民在于足食，足食在于爱惜百谷，而裕盖藏之原”。但他企图通过国家强制手段来达到“富民”的目的，有悖于民享自然之利的经济规律。所以，清人评价尹会一“泽以道学”。可知他固守理学的义理而不懂变通，缺乏经济家“通权达变”的视野。由此也可以看出，曾国藩、张之洞将理学义理中分出“经济”“经济家”是有其道理的，这是理学经世的分野。
在这场酒禁的争论中，皇帝、官僚各有立场。乾隆帝面对北方诸省因灾害导致的粮食短缺问题，选择禁酒，固然符合由国家积贮养民的基本态度和立场，但他忽略了市场，忽略了百姓的自主性。尹会一等人主张由国家管控以增加民间盖藏，与乾隆帝的养民大计基本上是一致的，也是大多数行政官僚选择遵从君主意志的原因。孙嘉淦的认识是建立在“民为邦本”的儒家理论基础之上的，他认为：“君与百姓共国者也，故其足与不足，当以百姓为断耳。”而“百姓足”的富民学说，直接关系到国家治理中如何实现“养民”的大政方针问题。
2.由米价上涨引发君臣对“以官养民”还是“以民养民”的思考
经世官僚在儒家“惟足食为民生之本计”的思想指导下，致力于落实“养民”的各项具体政策。但对于如何养民？国家与政府的作用是什么？皇帝与官僚，特别是与“经济家”之间，存在很大分歧。而对于“以官养民”，还是“以民养民”的分歧，则关系到政府在国家治理中的角色担当问题，也是乾隆初政中“经世实学”的重要话题。
自康熙以来，“国家所重惟在养民”的思想贯穿于清朝治国的理念中，乾隆帝在执政初年，坚守国家养民的信念，提出“贮粟养民，乃国家第一要务”的主张，着令各省大力充实常平仓储。强调“减价平粜，乃养民之切务”。可见，乾隆帝养民政策的实施，是建立在天下百姓需由政府作为养活的基点之上，而围绕着各省大力发展常平仓储的系列运作，也带动了政府职能的扩张，具有“大政府”的特征。
但所谓的“大政府”，也意味着由国家对国计民生诸端事务的包揽和管控。从行政效果来看，这在国家重大工程上，诸如河工、水利、海塘、灾赈等统筹人力调度、物资储备上确实发挥了重要的作用。但对于是否应由国家以积贮的方式统管粮食、包揽“养民”的问题，督抚大员特别是经世官僚群体，各自的认识多有不同。
乾隆十年，礼部侍郎秦蕙田对由国家养民的财力提出质疑。他指出，朝廷对于农田水利等关系民生事务的建设十分重视，“惟是欲以有定之经费，供无限之蠲施，此固理与势所难，而欲于万物可商之中，求一通融补救之道，则莫若裒多益寡，以民养民之为惠大而利溥也”。秦蕙田以通经、精三礼闻名，是礼学经世的代表，而此文是其从儒家先贤诸礼中悟出的养民之道，也是经世官僚针对人口增长而地力不足的矛盾，对如何养民问题深度思考的先声。
与此同时，陈宏谋于江西巡抚任上则明确提出了“以官养民，不如以民养民”的经世理念。陈宏谋是一位兼具理学家、经济家、技术官僚为一身的行政官僚。史称“宏谋学尤醇，所至惓惓民生风俗，古所谓大儒之效也”，是说陈宏谋的理学思想主要集中在对社会民生等经济问题的关注上。他曾提到：“文不足以载道，学何能以经世。”而其经世举措遍及国计民生的各个方面，这里需讨论的要点是，陈宏谋如何以“经济家”的视角去看待并解决养民的问题。
作为长期履任督抚之职的行政官僚，陈宏谋对国家干预社会经济的限度，以及如何拓展地利并利用商业流通发展民生自主经济，是有着深刻认识的。对于由国家养民，陈宏谋的回答是“力所不及，势有所穷”，他说：“我盛朝休养日久，生齿殷繁，纵尽水滨山崖皆为民业，犹恐有限之地不足以养滋生之民。顾坐视其地有余力，而不为之所，辄曰事无近效也，或曰毋动为大也。以官养民，而不以民养民，力所不及，势有所穷。”又说：“当此生齿日繁，生计日蹙，凡可以有资衣食者，自当切为计及。其间骤然获利者，民自争先为之，何俟于官？其一时不能有利，小民力薄计短，难于兴举，须官为导引、官为筹画者，亦自不少。预存一必行之见，强官民以必行，此好事喜功，固属不可。”
可见，陈宏谋所谓“强官民以必行”，是指国家及政府的粗暴干预，是“好事喜功”，其结果必然适得其反。因此他反复告诫府州县官员，“每奉行一事，体察民情，逐处计画，利在何处，害在何处，惟求有利于民，并防有累于民”。主张“小民衣食之源，所宜急讲”。
但秦蕙田、陈宏谋等人“以民养民”的思想，并没有引起清廷与社会的关注。反倒是随着国家为养民而不断扩张常平仓储，从而导致全国粮价大肆上涨、各地饥民的抢米风潮接连不断，这才将如何养民、由谁养民的问题直接摆在了乾隆帝及地方大员的面前。这就是乾隆帝集各省督抚询问粮价上涨缘由的大讨论，学界称之为“粮政事件”。
乾隆十二年前后，各省“米贵”的呼声接连不断，就连素称产米的川湖一带也因接济灾区，导致米价腾贵。乾隆帝深感困扰，开始怀疑自己广为积贮、以裕民生的做法是否正确。他说：“今则处处积贮，年年采买，民间所出，半入仓庾，未免致妨民食。此说似乎切近。”于是责令各督抚，就“今日政治之阙失何在？所以致此者何由”，据实陈奏。翌年三月，各省督抚奉旨先后回奏，在其奏折中几乎都直接或间接指出，高额积贮目标的设定与政府的过度采买，是导致粮价上涨的主要原因。解决的办法是回归康雍时期各省的积贮数额，逢大灾时方以常平仓平粜赈济为主。
如护理安徽巡抚、布政使舒辂覆奏：“粮贵固由户口繁滋，而连年采买过多，实为切近。”湖南巡抚杨锡绂说：“我皇上所谓处处积贮，年年采买，民间所出，半入仓庾，未免致妨民食。”“常平积贮，藉以备荒，诚难停止，然有应调剂者，积贮以足敷赈济而止，不必过多。”云贵总督张允随覆奏：“米贵之由，一在生齿日繁，一在积贮失剂。而偏灾、商贩囤积诸弊不与焉。”安徽巡抚纳敏亦有同论，米贵“不在商贩之囤积，而在州县之采买”。
而且，督抚对于将粮食散在民间，由市场通过流通解决民食、听民自养，也有着几乎相同的认识。诸如舒辂认为，遇有“小灾，则听民以有易无”。两广总督策楞覆奏：“在官采买有节，商运流通，民间之米日多。”署理广西巡抚鄂昌主张以商业流通相济民食，他说：“西省（广西）田多，东省（广东）人聚，商贩流通亦足相济。”两江总督尹继善曰：“使有用之米谷积于官而不用，诚不如散在民间听其自为流通。”安徽巡抚纳敏则上“市井之事当为民间自为流通折”。
从中不难看出，各省督抚已经拥有了相当鲜明的市场意识和听民自养的救世方略，但受到触动最深的还是过高估计了国家养民能力的乾隆皇帝。还未等到各省督抚的奏报全部上达，乾隆帝便以过度积贮，实碍民食，于乾隆十三年，令“直省常平贮谷之数，应悉准康熙、雍正年间旧额”，修订了此前由国家包揽养民的做法。并认同“市井之事，当听民间自为流通，一经官办，本求有益于民，而奉行未协，转多扞格”。
这次集议无疑是一次国家层面的论治，有二十余位督抚从各省的调研出发对米贵的缘由给出了答案。当是“研究清代官员经济意识的一个极好个案”。虽然在参与这次讨论的督抚中，大多不是张之洞提到的“经济家”。但却可证，康乾时期的行政大员，无不需要对国家治理中有关国计民生等社会经济问题进行思考，也必然会产生具有时代特征的经世思想，乃至成为“经济家”。从“由官养民”，到对“以民养民”的认同，正是清朝在国家治理实践中的一次重要调整，也是经世致用思路的改变。
3.经济家的“以民养民”实政
如何“以民养民”？仍需要讨论政府以及行政官僚在国家治理中的角色担当问题，这里以陈宏谋、方观承为例，暂作个案的探讨。
陈宏谋作为历官督抚三十余载的资深官僚，其政治主张多历经实践打磨而有的放矢。他认为，“以民养民”并非政府无作为，而是政府适当干预，积极引导，在“开辟地利”、植桑养蚕、兴修水利，以及饱腹足食等问题上提供解决方案，从而实现百姓自养的目的。而陈宏谋的“养民”实政，可聚焦他四任陕西巡抚的经历，具体措施可在其《巡历乡村兴除事宜檄》中窥得一二。
其一，广辟地利与“兴修田功”。人口增长、百姓乏食，与可耕土地的有限性有关。早在乾隆九年，陈宏谋在江西巡抚任上就提出开放封禁山林、以辟地利的主张。调往陕西后，除鼓励将畸零地亩亦竭力垦种外，继续倡导“兴修水利，经理田功”。他认为，陕西旱地，应先加工肥壅，种后应勤加锄耨。近河之处，可开渠筑坝，引水灌田。在粮食品种上，除豆、麦、粟、谷外，当引水种稻，以免地多遗利。又言：“凡关水利随时兴修，如工费浩繁，官为借给工力，计议悉听于民。”
其二，普及高产作物甘薯种植，以解民食之忧。甘薯是一种易种易生，水旱冰雹均不能伤的农作物，用充民食，可与米麦同功。甘薯种植的普及是在乾隆末年，但陈宏谋已率先在陕西试种。乾隆十年，他从成书不久的《钦定授时通考》中了解到甘薯栽种技术及备荒优势，便刊发了《劝种甘薯示》和《劝民领种甘薯谕》，开列甘薯锄地、栽种诸法。当年，陕西蒲城、潼关、临潼、兴平、略阳、甘泉等县，奉令分别自江浙、河南、四川等地购买薯种，并雇得善种之人。并以省城为中心，在陕西六府地推行甘薯试种。通过官倡民行，陕西先行普及了甘薯种植。
其三，植桑养蚕以裕民生。植桑养蚕，是陈宏谋的一项重要养民、富民措施，其过程足以解读他对如何“以民养民”的认识。陕西自古为蚕桑之地，但至清朝废弛已久。陈宏谋到任伊始，便将山东养蚕成法纂刊送陕，分发通省，檄告百姓。他要求地方官种觅桑秧，并于城内买桑养蚕。士民“可赴官领取桑秧，种植一二年后，自己便可养蚕，即不能养蚕，亦可摘卖桑叶。若养蚕之家不能自织，亦可卖丝。向后日久，其利愈广，比之别项营生，甚有便益”。历时一年有余，陕西民间知种桑养蚕可获利，务蚕桑业者增多，通省增种桑树达到数十万株。随后，乾隆十六年，他发布《劝种桑树檄》，二十二年，又先后颁发《广行山蚕檄》《倡种桑树檄》。于是，“省城织局，招集南方机匠，织成秦缎、秦土绸、秦绵绸、秦绫、秦缣纱，年年供进贡之用”，“本地民人学习，皆能织各色绸缎”。陕西的桑蚕业、丝织业、棉织业，也在短短几年内重现繁荣。而形成这种局面的原因，在于“官为倡率，民间知所效法，渐次振兴”。
陈宏谋强调政府的作用与行政官员的执行力。诸如“官出资本”或“官借资本”，官设蚕局、织局，以及“其蚕种必须官为购觅，其器具亦须官为制给”等，充分体现了政府在“养民”中的引导作用。在陈宏谋的倡导下，陕西郿县知县纪虚中募得善于养蚕的魏振东，立为蚕长，教人放养。蓝田县令蒋文祚、商南县令李嗣洙也倡率教习蚕桑。但政府的作用又仅在扶持、辅助，“不可差查滋扰”。陈宏谋注重“诱民兴利”。他着眼于“小民层层得利之处，即官司层层引诱之法，不必刑驱势迫，自必鼓舞乐从矣”。即使民知晓，“摘取桑叶，或卖于官，或卖给就近养蚕之家，均可得钱”。其经济思想已从单纯的务本致富，发展到工商致富，是对清初黄宗羲等“农商皆本”思想的践行与深化。陈宏谋通过国家资本，政府有为，将百姓与市场连接在一起，在发挥市场有效性中去实践儒家“听民自为”的富民理念，是“经济家”中的典范。
方观承同样是“经济家”中的佼佼者，但与陈宏谋不同的是，方观承并非时人眼中的理学家，亦无经济理论的著述，但时人姚鼐仍称其“以经济之才上辅圣治”。方观承自乾隆十四年至三十三年任直隶总督，总管直隶军政、河务长达二十年，又是鲜见的由中书累官至总督且久任的封疆大员。乾隆帝晚年的“怀旧诗”将其列入“五督臣”中，赞其“汉督抚中历任最久，始终无大过者，莫如方观承”。“观承总督畿辅二十年，恪勤奉旨且留心民事，如义仓、书院、留养、育婴各局，并饬所属实力举行，其筹办河务亦得机要”。可见其为官政绩及能力深得清帝认可。
方观承“留心民事”，首先表现在对荒政中赈济的总结上。乾隆八九年间，直隶天津、河间等三十七余州县遭遇大旱，方观承以按察使的亲历，将皇帝谕旨、官员的奏折、告示等辑成《赈纪》一书。后被魏源辑录在《经世文编》中，称《赈纪十五条》。该文从查赈中的核户、勘灾、造册，到赈恤过程中的恤农、严法、防弊、恤死、增厂，再到后期的展赈、止流民、劝安业、粜米、借种、推广惠政和用人，将赈灾要点做了简要明了的记述。法国汉学家魏丕信正是通过《赈纪》，得出18世纪清朝“灾害勘察和赈灾物资分配的章程和法规比以往任何时候都更加完善和标准化、制度化”的结论。
任总督后，方观承开始部署在直隶境内创建星罗棋布的义仓网。他认为，与常平仓相比，义仓更便于实施救赈。乾隆十八年，他在直隶任上《进呈义仓图疏》，按照“幅员之广狭，度道里之均齐，于四乡酌设仓座”，在直隶省144州县、卫所，35 210村庄中，建有义仓1005个，使义仓遍布全省。“凡于境内赈粜惠民之举，辨方隅、计道里、披图了然，亦足以资措理”，使义仓成为荒政赈济中的良法。
诚然，方观承的赈济之法离不开国家的力量，但义仓的分布与建置，却需要设计者对辖区内的地理环境、交通状况、人口住户分布等有着精准的了解，必是实地勘察后所得。而且，着眼以义仓（社仓）而非常平仓进行赈灾，不仅可以就近救急，其意义还在于，在义仓的管理中，官员退至监督的位置，是“守以民而不守以官”的行政理念的实践。这与陈宏谋的“以民养民”的经世思想在本质上是一致的。
此外，方观承在植桑养蚕、棉花种植，以及推广薯类种植等方面，都在依靠民力而为，充分体现了其注重农业经济的经世特征。如《看蚕词》，是方观承巡抚浙江期间，搜寻浙江民间流传的养蚕技艺的辑录，其内容不仅精详细致，且具有可操作性。写作目的在于“使闻吾言而一动心焉，因以思其作勤之苦”。又如《恭题棉花图应制十六章》，图的正文详细描述了棉花种植的工序、工具，以及从布种到制成棉布的全过程：布种、灌溉、耘畦、摘尖、采棉、拣晒、收贩、轧核、弹花、拘节、纺线、挽经、布浆、上机、织布、练染，共十六个步骤。是对当时北方地区棉花种植及纺织技术的总结。
方观承在直隶二十余年的治理，为后世留下了宝贵的经验，其《赈纪十五条》《进呈义仓图说疏》等广为流传。道光初年，直隶旱情严重，总督琦善命“详采例文，参酌成案，并于前直隶督臣方观承之《赈纪》、前闽浙督臣汪志伊之《荒政辑要》各书，择其易行而无弊者，纂为一帙”。而《御题棉花图》亦得到咸同时官僚李元度的关注，他评价：“木棉之利，乾隆中直隶督臣方观承曾实力讲求，今亦宜出示劝种，以兴织纴之利。”其影响之远同样不容小觑。
三、技术官僚在经世实政中的担当与作用
康乾盛世，伴随国家开疆拓土、人口增长而来的，是国家及政府行政职能的全面扩张，各级官僚的职守已由传统的钱粮、刑名，延伸到关乎国家稳固发展、社稷长治久安的各项事务中。因而国家需要一批具备实务经验、历练丰富，并在国家行政及社会经济领域里掌握“专业技能”的人才，来承担起各个领域的政务。而他们所具备的解决问题的技能与能力，就是我们称之为“技术官僚”的理由。正是这些技术官僚，在农业、粮食、赈灾、河工、海塘、水利、漕运、采矿、钱法等经济建设领域，从专业的角度采取了具有创建性的应对措施，为盛世的出现贡献了不可或缺的力量。因此，“经济家”与“技术官僚”之间往往有着难以分割的共性特点，只是技术官僚更偏重于解决问题的能力。虽然，任何一个朝代、任何一个历史时期，都曾出现过这样的官僚或官僚群体，但技术官僚在康乾时期的突出表现却不容置疑。美国学者罗威廉以陈宏谋为例，讨论了18世纪清朝的精英群体在经济领域中的应对能力及作为。法国汉学家魏丕信称，“方观承的事业使他成为那些专业性相当强的‘技术型’高官中的典范”。技术官僚的担当与作用，在西方学者的研究中已经得到充分的肯定。本文拟从治河与农田水利两大工程上的作为，去讨论技术官僚是如何以其救世与经世的思想理念服务于国家治理的需求。
1.治河关乎国计民生与河臣中的技术官僚
清代治河，始于康熙朝，雍乾以后成为常态。河工以黄河、运河、淮河、永定河、海塘的治理为主，而以治黄为首务。虽然历代皆有对黄河河患的治理，明代还出现了潘季驯、陈瑄那样的专家。但在清人眼里，仍是“有清首重治河”。清代将治河作为国家行政的一部分，有关黄、淮、运河治理的事务，称“河政”“河务”，设有专理河政的河道总督。在清帝看来，“治河原以卫民”，关乎国计民生。
黄河河道自南宋时便已南移改道、夺淮入海，使淮河流域相对稳定的水系遭到破坏。黄河流经的下游地区，江南高邮、山阳、宝应、兴化、盐城、泰州等州县，经常受到水患的威胁。清初黄河几乎连年决口，河水泛滥还有倒灌入运河的风险。一旦阻塞运道，漕粮便无法北运。即治河的重要性还在于“济运通漕”，确保京畿地区的安定和国家政权的稳固。
有清一代，当属康熙朝的治河成就最大。先后筑成洪泽湖蓄淮水堤坝工程、恢复淮扬运河；筑高家堰堤岸导淮水入江入海；并在高家堰修建坥坡；拆拦水坝浚引河道；又在黄河北岸遥、缕两堤之间开一中河，使粮艘避黄河之险一百八十里；等等。河患基本得到控制，并使漕运畅通，大利国计民生。乾隆帝六下江南，虽未专注于河工，但他却将康雍时期“屡举而未成”的引河工程，在七十余年后“一举而遂成”，满足了“永免倒灌之患”的期许。
但是，能够成就帝王业绩的从来都不只是他的统治思想及行政号令，还需要一批具有实学而又以经世为抱负的治世人才的实政。治水作为农业社会一项古老的水利工程，其专业性已涵盖了现代水力学、土木工程学、农学等科学技术。其技术之难度与专业性之强可想而知。但正是在这个过程中，清朝造就了一大批熟谙治水的技术官僚。
康熙朝靳辅的成就最大，被清人视为可与明朝潘季驯比肩的名臣。靳辅于康熙十六年出任河道总督，上任之时，河堤大坏，下河七州县一片汪洋。靳辅觅得熟知黄河水性的士大夫陈潢襄助，上《防河事宜疏》等，陈述了治河之法。他针对黄河含沙量大、河床因泥沙淤积不断升高导致河决泛滥的原因，依照潘季驯“以堤束水，借水冲沙”的原则，采用加宽河身、开挖引河、修筑减水坝等做法，先行治理上流，使河水得以冲刷淤泥，下河由此自然得治。又以顺水之性为治水原则，于高家堰改石坝、筑坦坡，杀水之怒以卫堤。因此能在短短几年内淮、黄堤坝得到有效治理，使“河归故道”。靳辅将成法收入《方略》，被有清一代视为治河之典。靳辅之后的河督张鹏翮，虽不具有治水之才，但能守靳辅成法，所行诸如，筑堤与挖河身并行、使水分流以减轻黄水倒灌运河，于盐河堤上建闸泄水等措施，都收到了很好的效果。
雍乾时期，河道总督虽鲜有如靳辅者，但高斌却是例外。乾隆帝对其十分信重，凡有新任河官莅任，都要令“与高斌详晰熟筹”，遇有河工事宜，“并谕高斌知之”。乾隆帝评价其曰：“本朝河臣，（高斌）虽不及靳辅，较之齐苏勒、嵇曾筠，殆有过之。”
高斌系内务府司员出身，雍正年间授河南副总河、署江南总河。乾隆十三年授大学士，仍令兼江南总河。乾隆十八年，因袒护河员及淮水冲决闸口罪被罢免，命留河工自效，两年后卒于任上。几终生任职河务。在乾隆帝的“怀旧诗”中有曰：“高斌为总河时，颇著劳绩，如毛城铺所以分泄黄流于徐州，设水志必至七尺始开。后人不用其法，遂至黄弱沙淤，隐贻河患。至三滚坝泄洪湖盛涨，高斌坚持堵闭下河，亦屡丰其功。”
此外，雍乾时期，两江总督、直隶总督，以及江南、河南等省巡抚，也奉旨兼理河工事务。仅就两江总督而言，那苏图、尹继善、高晋等人已在河工中展现出其技术方面的才干。如毛城铺工程中，那苏图提出以“洪泽湖底四围淤浅处量加捞浚”作为工程重点的方案，并亲自履勘河道，致运河重见清水。尹继善将疏浚和筑堤视为一体，采用靳辅之法，又注意到张鹏翮强调的逢弯取直的疏浚法并加以用之。而高晋经理河务多年，“颇步趋高斌，效其纯而去其偏，故无少愆失。凡修防、疏筑诸事，皆实心经理，当今晓河务者无出其右”。他们都可视为当之无愧的技术官僚。
2.农田水利的治理造就了诸多技术官僚
在农业国家，“稽古治田，未有不兴水利者”。而对全国各省的河、湖、沟洫等治理，以防旱涝，有利农田灌溉，这是关涉农业收成、国家税收以及百姓生计的重要政务，故有封疆职责的督抚都会将水利视为行政之重，更是经世官僚施展政治抱负、建立“事功”的实政。
康乾时期，在农田水利上多有建树的行政官僚同样不乏其人。如康熙时，张伯行在济宁道任职期间，奉命“蓄水放船”以济运道，所创建的“闸河”载入《行水金鉴·略例》，称“其启闭之法精密无比”。李光地在直隶巡抚任上，先后治理漳河、滹沱河，又修永定河，在献县、河间东西两岸筑长堤二百余里，“请开诸州县水田，引漳、滏、滹沱大陆注水资灌溉”等。进入雍乾时期，精通农田水利之工的行政官僚更是不胜枚举。严树森所编《大清一统舆图跋》称：“乾隆中，方观承督直隶，鄂容安、胡宝瑔抚豫，疏泄横潦以除水害，皆先讲求各河支干原委，以为施工次第，今凡小港细流缕析绘入，以为尽力沟洫之助。”
直隶总督方观承一直以善治水著称，凡直隶河渠堤埝，“应修应筑，如千里长堤、格淀大堤、大清、滹沱、子牙、牤牛、猪笼、海河、凤河、北运河、两淀各处之减河、叠道等”，皆为筹划兴工，而尤以修永定河最受瞩目。乾隆十三年，方观承奏准在永定河靠近北大堤的地方改移下口，把河水引到附近的农田中以利灌溉，同时还可保下游河水畅通。据乾隆帝晚年回忆，乾隆十五年春，在阅视永定河时询问方观承改移下口之法如何，方观承以“二十年内可保无恙”回奏。乾隆帝感叹：“今距移下口阅三十年，河流虽不时迁改，幸尚无大患，而观承殁已十余年矣。”
河南巡抚胡宝瑔与云贵总督张允随不但有水利之功，且各自因地制宜，自实践中总结出兴修水利的理论与方法。如胡宝瑔就河南地近黄河，指出兴修“沟渠与河道相为表里”，“每一州县中开沟自十数道至百数十道，长自里许至数十里，宽自数尺至数丈，皆以足资蓄泄为度。驿路通衢，并就道傍开浚，虽道里绵亘，而分户承挑，民易为力。自是每岁或春融，或农隙，随时加浚宽深”。张允随则就云南地貌指出：“云南水利与他省不同，水自山出，势若建瓴。大率水高田低，自上而下，当浚沟渠，使盘旋曲折，承以木枧、石槽，引使溉田。偶有田高水低，则宜车戽。又或雨后水急，则宜塘蓄。低道小港水阻恐傍溢，则宜疏水口使得畅流。山多沙碛，水发嫌迅激，则且筑堤埝，俾护田亩。”
然而张允随最令人称道的，是由他主持的金沙江航道的开通。开凿金沙江，不仅需要做工程设计，还要就经费预算、工期设定、人员配置，以及施工细节等作出预案，诸如削平水下巨石、夹岸峭壁如何凿出纤路等。张允随显然做到了这些。等到工程告竣，“蜀越可通，梁、益、荆、扬，一苇可达。到处运铜，不需岁月，每岁获铜八九百万斤”。故《清史稿》评价：“允随镇南疆久，泽民之尤大者，航金沙江障洱海，去后民思，与江南之怀尹继善、陈宏谋略相等。”
以理学有名的孙嘉淦、陈宏谋等亦皆属用心水利工程之辈。孙嘉淦在出任直隶总督的三年中，就永定河、漳河，以及天津海河的水利工程，先后上《宣泄水患疏》《会勘漳河疏》《勘议河淀疏》《会勘永定河道疏》等十数条奏。陈宏谋所修河渠沟洫等大小水利工程，遍及其任职的云南、江西、陕西、甘肃、江苏等地。此外，还有一些为官干练、政绩突出的督抚，也在地方上有水利之功。如居“五督臣”之首的黄廷桂，任职四川总督期间，“奏饬通省勘修塘堰，新都、芦山等十州县，及青神莲花坝、乐山平江乡、三台南明镇次第修举，悉成腴壤”。刘於义“督军储、策水利，皆秩秩有条理”，任直隶总督前后，三次兴举直隶水利工程。山东巡抚鹤年督办开浚伊家河、疏泄微山湖水等项工程。
这些督抚或在理学上没有为时人称道之处，但仍以百姓生计为目的，将经世致用的为官准则贯彻到治理一方的实践中。
3.成为技术官僚的因素与条件
就河工与农田水利而言，需要实实在在的技艺、技能，行政官僚在成为技术官僚、实现其经世抱负之前，需要具备一定的条件。张之洞在列举经济家的同时还指出，“经济之道，不必尽由学问”。也可以理解为技术官僚可不必尽由学术。清代最有政绩的河道总督靳辅就没有学术背景，而是由官学生考授国史馆编修进入仕途，累官至河道总督的。靳辅的成功，除了得益于幕僚陈潢的大力协助外，还在于他在实践中不断从失败中吸取教训、积累经验，于实政中求正。此外，技术官僚中不乏理学官僚的身影，河道总督张鹏翮、高斌、顾琮、张师载，漕运总督杨锡绂等，都具有朱子学的渊源。这说明理学官僚已将“实学”落实到河工、水利、漕运等具有专门技术的领域，在由实学向实政发展的过程中，成为彼时众多行政官僚向技术官僚转变的一众群体。
但无论是何种出身，行政官僚在成为技术官僚之前，都需要具备一定的条件。
其一，在个人为官生涯中，当有学习河务的经历。康熙朝并无河道官员学习河务的规定，靳辅以安徽巡抚擢河道总督，此前也并无治河技能，但他做到了边干边学。河员须学习河务后就职，始自雍正十一年（1733年）。当时规定：“每年在各部院拣选贤能勤慎司官二员，带领引见，派往南河学习河务，酌量委办估工查料等事。以二年为期，出具考语，咨回本任。如有操守才具实堪任用者，即行保奏留工。”高斌就是在此期间以管理盐政奉命“讲究河工事务”的。乾隆帝对于有河务经历的官员十分重视。乾隆初年，他令南河厅员出身的河南布政使朱定元统管河南下游山东一带的河务，又令曾任海防道员的浙江按察使完颜伟留心浙江海塘事务。其二，需实地踏勘河道工程。靳辅接任河道总督后，为寻求方略，“上下千里，泥行相度”。其幕僚陈潢亦曰：“水土之事，非躬亲履勘，无以资筹策。”因此，二人遍行黄淮巡视河工，于乡里间广咨博采。朱轼为修治海塘，多次实地勘察，并考诸志乘，最终认定“木柜之法”“去坝疏河”二法可用。后“木柜之法”成为历次海塘修筑的重要参照技术。其三，延揽幕僚等专业人才。魏丕信认为，清朝官场中的幕友，“实际上是地方上最难得的专家和技师”。这以河道总督靳辅与幕僚陈潢的关系最为典型。“文襄所治，如堤翟坝，塞清口潭，改南运口于太平坝，疏皂河，辟中河，其议悉自潢发之”。故靳辅有感于技术幕僚在其行政中的重要意义，在革职复任后，仍请启用从前追随他治河的熊一潇、达奇纳、赵吉士等一干属员。雍正帝即位，明令督抚等聘用有才干之人作为幕僚，即“设幕职”，以征辟治理之才。谕旨称：“各省督抚衙门事繁，非一手一足所能办，势必延请幕宾相助，其来久矣……嗣后督抚所延幕客，须择历练老成、深信不疑之人，将姓名具题。如效力有年，果称厥职，行文咨部议叙，授之职位，以示砥砺。”在纷繁的政务中，以官僚一人任之，终属力所难及，故清朝的幕僚多以技术官僚的身份出现。对此，晚清薛福成论及其作用，曰：“我朝名臣若方观承、严如熤、林则徐，近年如大学士李鸿章、左宗棠，始皆托迹幕僚洞悉中外利病，故能卓著忠勋。”
可以认为，康乾时期的清王朝确有一批技术官僚，他们的“技术”不是来自学校，而是为官生涯的历练，清朝的“小政府”体量，也决定了行政官僚在政府角色中需要对多项技能学习掌握。从他们身上，我们看到了“政务”与“技术”在官僚身上的统一。也正是这样一个精英群体，在国家治理的过程中发挥了重要的作用。
四、结 语
从“经世官僚”应对经世实务入手，可以考察他们或以理学官僚、或为经济家，抑或是技术官僚的不同面向，在国家治理中的作用。康熙年间，理学官僚以帝师的身份将理学推向庙堂，在助清朝完成道统与治统建设的过程中，实现了“得君行道”的经世抱负。他们将理学的“践履”“躬行”等要素，以“实学”的视域转向对人伦日常的现实关怀，将“实学”中有关国计民生的事项落实到国家治理的实政中，为清王朝赢得了民心与认同。雍乾时期，面对人口增长的社会压力，经世官僚“本诸学问以见经济”的态度，着力解决“养民”等现实问题，主张在发挥政府指导作用的前提下，充分利用并发挥市场的有效性，实现“以民养民”的政治目标。这一时期的经世官僚群体，理学家虽仍是中坚力量，但已出现了从经济角度考量民生问题的“经济家”，以及谙晓农田水利工程的技术官僚。
而且，“经世”的议题，不再仅限于学术，而是国家治理中的大政。以督抚大员等为代表的经世官僚，将儒学的张力与自身的政治抱负在付诸行政实践的过程中释放出内在的自觉性，以“实学”“实政”的笃实风尚，展现其修身齐家、治国平天下的政治胸怀，开辟了将清王朝推向“盛世”的路径。而他们解决社会问题的能力，在相当程度上也是国家能力的综合体现。
总之，对康乾时期经世官僚的研究，或可为理解清朝如何以“小政府”在面对各种政治与社会危机的情况下仍可步入盛世，提供一个可视的研究思路。
原文载《史学月刊》2026年第6期
