周黎安:地区增长联盟与中国特色的政商关系

选择字号:   本文共阅读 156 次 更新时间:2022-07-03 13:57:08

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周黎安  

   内容提要:本文旨在提供一个分析框架,刻画改革开放时期中国独具特色的政商关系。政府与非国有企业之间的关系主要体现在地区层面,在“官场+市场”双重竞争机制驱动下,结成“政绩—业绩”纽带,并以此为中心形成制度化和人格化双重特征“混搭”的关系。这区别于英美等西方国家政企之间边界分明、规则清晰的制度化关系,以及发展中国家常见的基于血缘、地缘等传统社会网络的人情关系,也区别于狭隘互利的政治庇护关系。在一个地区内部,随着官场晋升流动性和企业跨地区流动性的变化,政绩—业绩纽带的强度在不同层级的政府官员与不同规模的企业之间也相应发生变化,由此形成了多面向、多层次、多维度的地区增长联盟和政商综合体。中国特色的政商关系在总体上弥补了长期以来国家层面对于民营企业制度化保障之不足,为中国的高速经济增长提供了重要的准制度基础。

   关 键 词:政商关系  地区增长联盟  政绩—业绩纽带  官场+市场  government-business relations  local growth coalition  political achievement-commercial performance nexus  bureaucratic and economic markets 

  

  

   中国过去40年的经济增长塑造了独特的政府与市场、政府与企业的关系。为了刻画和分析中国独特的政商关系,政治学家、社会学家和经济学家开展了广泛而深入的研究,积累了非常丰富的文献。概括起来,现有文献主要聚焦于中国政商关系的三个方面的特征。①

  

   第一,基于权力不对称或资源依赖而形成的庇护网络、非正式关系、特殊主义互惠。魏安德(Walder,1986)、戴慕珍(Oi,1985,1989)开创性地从庇护关系的视角解释计划经济时期国营企业内部上下级关系(如车间主任与个人)、人民公社内部干部与社员的关系以及改革开放以来乡镇干部与乡镇企业的关系。这些关系特征体现了庇护人与被庇护人之间的权力和资源分配的不对称以及两者之间的私人性互惠。王达伟(Wank,1995)将“庇护主义关系”的概念运用于解释中国私营经济的崛起,私营业主通过与官员的私人关系获得稀缺商品、行政许可和政策保护,从而获得增长机会。区别于从权力和资源的单向依赖性界定政商关系,王达伟(Wank,1996,1999)认为,随着市场经济的发展,私营业主对于政府官员的依赖度有所下降,政府官员也从私营企业主处获得私人收益,呈现为“共生性庇护关系”;政商的庇护关系网络与市场化进程相兼容,通过稳定预期、便利信息沟通、保障交易实施等方面促进私营业主的理性决策和市场化发展,演化为“市场庇护主义”;与之相伴随,政府官员控制的权力和资源也通过庇护主义网络而“商品化”。此外,也有学者从非正式关系网络的视角概括中国政商关系的重要特征。刘世定(1995,1999)从乡镇干部的非正式关系网络的视角解释乡镇企业的运行特征;杨美惠(Yang,2002)从人际关系网络出发刻画政府与私营企业的关系特征,认为人际关系网络的重要性并不随着市场化进程而下降。

  

   第二,在政府监管领域的政企之间因为共同利益而结成合谋关系。有学者基于实证分析发现,在环保、安全生产、缴税、土地拍卖等领域,地方政府与企业通过合谋串通规避中央或上级政府的监管,压制百姓的权利诉求(张莉等,2011;聂辉华,2013;梁平汉、高楠,2014;范子英、田彬彬,2016)。政企合谋通常与政商之间的庇护网络和非正式关系相互联系,以当事人之间的局部互惠损害全局层面的利益。

  

   第三,发展型地方政府下的政企合作关系(Oi,1992,1996;Che and Qian,1998;周黎安,2007,2008,2018;Xu,2011;黄冬娅,2013,2020;聂辉华,2020)。戴慕珍(Oi,1995,1996)在研究乡镇政府与乡镇企业的关系时提出“地方政府公司主义”理论,强调乡镇政府出于财税激励支持乡镇企业,为乡镇企业提供关键性资源支持,如信用社贷款。车嘉华(Che and Qian,1998)从公司总部与分公司的关系看待乡镇政府与乡镇企业的关系。周黎安(2007,2008)从地区“增长联盟”的角度理解地方政府与非国有企业的合作关系,认为在晋升锦标赛驱动的地方竞争之下,掌握资源和权力的地方官员将积极扶持非国有企业发展,从潜在的“掠夺之手”变成“帮助之手”,且只与有利于地区增长政绩的企业结成利益联盟,而阻碍本地经济增长的利益集团难以“捕获”地方官员;周黎安(2018)在“官场+市场”理论的基础上提出“竞争性地方股份公司”的概念,强调地方竞争与政企合作之间的相互塑造作用。聂辉华(2020)认为,政商关系的不同特征依赖于国家能力、产业规模和政府监管三个维度的不同组合,在三个维度均取值较高的情况下地方政府与企业将形成建设性合作关系。

  

   在某种意义上,白重恩等人(Bai,et al.,2020)试图将上述两类文献——特惠主义关系与地方竞争下的政企合作关系——结合起来,一方面强调中国的政企关系体现为非正式的“特事特办”(special deals)或特惠型关系,地方政府给予重要的民营企业以各种政策优惠,包括必要时规避和变通中央政策,对企业提供政策保护等;另一方面,“特事特办”又是在地方之间激烈的招商竞争的背景下发生的,地方竞争以及地方政府对民营企业的保护限制了“特事特办”可能造成的负面影响。因此,在白重恩等(Bai,et al.,2020)看来,“特事特办”与地方招商竞争的结合体现了中国特色的政商关系。

  

   这些研究从不同方面揭示了改革开放以来中国政商关系的性质和特征,具有重要的理论价值和启发意义。但是,当我们仔细推敲这些性质和特征时,会发现不少有待进一步厘清和研究的学术问题。例如,从庇护网络、非正式关系和特殊主义互惠等角度界定中国政商关系的文献占据了主流地位,在现实中也可以找到符合这些关系特征的诸多事实。但是,这些描述忽略了地方政府与企业、地方官员与企业家之间仍然存在高度制度化和正式化的关系。例如地方政府在招商引资过程中,一般会和重要企业签订正式的合作协议或合同,且清楚写明企业需要兑现的地方政府(官员)关心的政绩指标,如产值、税收、就业、产业本地化配套比例等;②同样,地方政府给予企业的一系列政策优惠和资源支持也会在协议中清晰体现。换句话说,企业对于政绩目标的实现度与政府对企业的资源支持度形成了可衡量、可量化、可签约的权利义务关系,因而是合理合法、公开透明的正式关系,与非正式关系和私下交易形成鲜明对比。对于这一点,关于政商关系的现有文献很少涉及和讨论。由此产生的问题是,政商关系的这些制度化、正式化特征如何与既有文献广泛探讨的非正式关系结合起来呢?

  

   与上述讨论相联系,聚焦于官员与企业之间的非正式和特殊主义关系的一些文献特别强调基于不平等权力或资源依赖而产生的庇护关系。③所谓庇护主义关系,是以双方关系一定程度的封闭性、私人性和被庇护人对于庇护人的依赖性为基本特征的。④它区别于市场上纯粹的契约(交易)关系,后者以双方关系的开放性(双方都有外部的选择机会)和平等性为特征。它也区别于市场竞争环境下企业老板(经理)与员工之间的绩效考核—薪酬奖励关系。在后一关系中,双方都有炒对方鱿鱼的机会,不仅如此,如果员工所获得的薪酬奖励只是与其工作绩效挂钩的话(激烈的市场竞争促使企业老板或经理这样做),那么这种绩效导向的互惠关系就接近于以普遍主义和理性原则为特征的市场交易关系,而不是所谓特殊主义或私人关系的恩惠或礼物交换。按照这个区分,我们在现实政商关系中可以看到一些与庇护主义关系特征不相一致的现象。首先,在很多时候,地区层面的政商关系具有明显的开放性和流动性。地方官员是频繁流动的,民营和外资企业也可以自由选择投资地,官员和企业之间并非属于自然“锁定”的封闭关系。非国有企业也不一定依赖或依附于地方政府,我们经常看到地方政府为招商引资陷入激烈的竞争,地方官员追逐企业投资的现象比比皆是。其次,也是更为关键的一点,政商关系往往具有鲜明的绩效导向。如果一家曾经辉煌的企业失去了“政绩创造力”,即使以前曾经形成的庇护关系也难以持久,在官员频繁流动的情况下更是如此;反过来,一家曾经的中小企业最后成长为市场上有竞争力和品牌力的企业,也可能成为地方政府的“香饽饽”。主流文献强调庇护关系的封闭性、依赖性和特殊主义显然与这些政商关系以绩效为导向的开放性、对等性和普遍主义是冲突的,无法准确概括后者所呈现的关系特征。

  

   当前文献从不同视角揭示出中国政商关系的不同特征,如非正式庇护关系、政企合作与增长联盟、中国特色的“特事特办”、政企合谋等,这些特征有可能并存于中国的现实之中,使得强调某个特定侧面的理论概括运用于解释现实都存在一定的局限。比如一些地区的中小企业与某些本地化基层干部之间可能存在非正式庇护关系,但地区主政官与大企业之间的关系更可能属于增长联盟,具有明显的制度化和正式化的政绩导向;这些关系在某些场合为规避中央监管政策又可能演变成政企合谋。对于同一家企业,同一个地区的主政官和基层官员可能分别扮演“帮助之手”与“掠夺之手”,出现“官吏分流”现象(周黎安,2014)。那么,这些不同特征之间是否存在某种内在的关联?能否将这些不同层级、不同特征的政商关系置于一个统一的分析框架下,使之变成一个政商关系综合体或“一体多面”的关系?

  

   最后,还有一个深层次的问题值得探讨。到目前为止,几乎所有关于中国政商关系的讨论,不论经济学、社会学还是政治学文献,都隐含着一个重要假设,即基于法律、规则的保持距离型(arm-length relationships)的政商关系是中国最终需要看齐或收敛的理想基准。研究现代化的经典理论都强调,现代化进程意味着从传统社会基于特殊主义和人格化的关系向现代社会基于普遍主义和非人格化的关系转型(Weber,1978;帕森斯,2003)。换言之,现代化过程是一个规则化、制度化和法治化的过程,也是一个总体上不断去人格化的过程,西方的现代化过程完美诠释了这一点(Boisot and Child,1996)。按照这些经典理论,在现代化进程中,政商关系的制度化与人格化、正式化与非正式关系之间体现为“非黑即白”、此消彼长的“二元对立”关系。

  

然而,中国的政商关系及其演变很难纳入这个“二元对立”的分析框架,这是因为下述这些特征在当下以及未来相当长的一段时间内将是常态化的事实:第一,中国当前的经济发展阶段以及国家层面关于政府与市场关系的定位,即发挥市场的决定性作用与发挥有为政府的作用相结合,使得政企之间将长期保持密切互动的关系,而非保持距离型关系;第二,行政发包制之下中央对地方、上级对下级的政绩考核必然是常态化的制度安排,这意味着地方政府(官员)的政绩目标与辖区企业的潜在贡献之间可能形成常态化的联系纽带,为政商之间的制度化和正式化合作奠定基础;第三,地方官员的人格化激励(如晋升激励和政绩关怀)及政商之间的互信关系为政商关系提供着重要的支撑作用(后面详细讨论)。在这种情况下,我们难以将中国政商关系的历史及未来演变描述为一个制度化、正式化和去人格化的单一线性过程,而更可能是一个制度化与人格化复杂互动的过程。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:社会杂志, 2021, 41(6)

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