周群，中国社会科学院大学党委副书记、教授。
摘 要：郡县制是中国古代郡、县两级政权的地方行政制度的总称，是地方治理的核心枢纽。郡县制从秦汉推行，前后延续两千多年，给古代中国的治理格局打下深刻烙印。系统研究郡县制的起源、演变与定型的发展脉络，其过程可以概括为先秦萌芽、秦代确立、汉代定型三个阶段。本文进一步开展史料辨析，梳理制度演进脉络，分析郡县制与分封制的博弈过程，明确汉“承秦制而有所损益”的具体内涵，说明郡县制的基本定型经历了一段具体的历史演进过程；重新梳理《汉书·地理志》的书法义例，厘清学界对西汉郡国增设数量的部分误解，进一步认可《汉志》记载较高的严谨性与可靠性。结合上述研究结论，本文梳理了针对郡县制的治理逻辑与历史局限的相关结论，分析其对当代县域治理现代化的借鉴价值。
关键词：郡县制；地方行政制度；政区；《汉书·地理志》；国家治理
伟大的中华民族，在数千年的发展历程中创造出悠久灿烂的文化，也积累了十分丰富的治国理政经验，郡县制作为中国古代地方行政制度的核心，最早萌芽于先秦时期，到秦汉阶段逐步完成确立与定型。这一演变过程凝结着中国古人的国家治理智慧，对今天国家的地方治理仍不乏启示意义。
一、从先秦萌芽到汉代定型
历代学者对郡县制起源的认识经历了一个漫长的演进过程。班固是最早系统探讨郡县制相关问题的学者，在《汉书·地理志》中，班固把郡县制的诞生时间划定在秦代。唐代柳宗元所著的《封建论》沿用了这一结论，同样主张郡县制始于秦代，这一认知在学界始终占据主导地位，直到宋代，相关研究出现较为明显的转向。王应麟在《汉制考》中对汉代制度多所考证，对郡县制的起源提出了补充性见解。进入明代，田汝成引用《左传》中的记载佐证，认为郡县制并不是从秦代才出现的。明清交替时期，顾炎武在当时的材料基础上延伸研究，他引《左传》《史记》等史料，提出“当春秋之世，灭人之国者，固已为县矣”的论断。清代学者赵翼则进一步把县的起源时间前推到西周时期。
有关郡县制的起源研究，长期有“秦代说”“春秋说”“战国说”“西周说”等多种不同观点，这类分歧的产生，一部分原因是不同时期的学者占有资料本身存在局限，另一部分原因是不同研究者对“县”的内涵理解并不一致。部分学者将“县鄙”概念中的县等同于后世的行政县，这自然造成推导的起源时间会更早，部分学者只认可符合郡县制定义的县，判断的起源时间就相对靠后。
据此，开展郡县制起源相关研究前，需要先厘清“县”的涵义所经历的演变过程。“县”的涵义经过了“县鄙”“县邑”与“郡县”三个演变阶段：第一阶段的“县”指“县鄙”，这类县最早出现时间可追溯到西周，属于区域范围类的称谓，指代王畿内国都之外的区域，或是城邑周边的地带；第二阶段的“县”对应“县邑”，已是地域性组织，有地方政府的部分职能，但相关设置还不完备；第三阶段的“县”才是我们今天理解的“郡县”，具备行政、财政、司法三方面完整职能。陈长琦认为，“有无以上三种职能”，“是认定区域性组织是否为地方政府的标准”。
学界研究县制起源时，多把讨论重点放在战国时期，秦国推行的商鞅变法，通常被认为是县制起源的重要标志。然而梳理现存的史料可见，在春秋晚期，晋、楚等国就已经出现了县的雏形。《左传·庄公十八年》有记载，楚武王攻灭权国后，“使斗缗尹之”。目前学界对这段材料的解读，还没有形成统一的结论。顾颉刚的观点是，这段记载虽然没有明确提到灭权为县，但当时设置的“尹”这一官职，和后来楚国的“县尹”职能完全一致，能直接作为楚武王当时已建立权县的依据。虞云国有不同的看法，他提出“尹”和“君”是同一个字，“使斗缗尹之”只是让斗缗担任权地的邑主，不能当作当时已设置县制的有效证明。笔者更倾向审慎的态度：这一阶段的“权”，还不能等同于后世发展成熟的“县邑”，但“尹”作为君主直接任免的官员，已经带有和世袭封邑完全不同的属性，可看作楚国设县的萌芽或初始形态。
到了春秋晚期，晋国也大量设置县。《左传·昭公五年》中有“韩赋七邑，皆成县也”的记载，这类“成县”有清晰的地域范围与户籍赋税体系，多设在边境或新征服的土地上，长官直接向君主负责，已经拥有郡县制的部分核心特征。
衡量一个县是否达到“县邑”层级的标准是什么？《左传·宣公十四年》记载的楚国申县，这一案例比较典型。楚庄王时，子重请求取申、吕之地为赏田，楚王本已答应，申公巫臣反对说：“不可！此申吕之所以邑也，是以为赋，以御北方。若取之，是无申吕也，晋郑必至于汉！”因此，楚王放弃了这个想法。这个材料表明，申县直接隶属于楚王，当地赋税收入全部用于北方防御，将其划为赏田会损害国家利益。申县是已达到“县邑”层次的行政单位，直属于国君。
这里要指出的是，春秋时期的楚县并未达到“郡县”的层次。判断某一县制是否达到“郡县”的层次，需考量多个维度的内容。除周振鹤先生已经提出的“是否直属于国君而非采邑、长官是否世袭、幅员是否经过人为划定、县以下是否有基层组织”这些判断标准外，还要补充一项依据：是否具备完整的行政、财政与司法职能。用这五项标准来衡量，春秋时期的楚县还不符合要求，仍旧处于“县邑”的发展阶段，这类向“郡县”的演进还需等到战国时期。
“郡”的起源时间晚于“县”。《说文解字》中郡释为“从邑，君声”。黄恭《十四州记》载：“郡之言君也，改公侯之封而言君者，至尊也。郡守专权，君臣之礼弥崇。今郡字君在其左，邑在其右，君为元首，邑以载民，故取名于君，谓之郡。”该注解显示，“郡”的含义应为“直属于国君的邑”，与“邦”“鄙”“都”同类，字义都源于邑。
有关郡的起源时间，《说文解字》认为西周已有郡，引“周制天子地方千里，分为百县，县有四郡”的说法。王夫之提出郡制在战国就已出现，姚鼐的考证则把郡制设立时间推至春秋，提出郡最早起源于秦、晋，主张“周末诬僭之士为之”，并不属于西周实际推行的制度。梳理现存可查的史料，“郡”的记载最早出现在战国早期的晋国。《国语·晋语》中记录的“君实有郡县”，是现有资料中“郡县”二字连用的最早记载。从功能上来看，早期郡多设在边境偏远区域，管辖范围比县大，但人口更少，以军事防御作为核心功能。《韩非子·亡征》篇有“边地任守”的表述，与“出军命将”放在同等位置，可证实“守”为军事长官。由此，姚鼐认为：“郡之称盖始于秦晋，以所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民君长，故名曰郡。”
需要指出，郡、县在出现早期，二者的关系和后世完全不同。最初的建制遵循“县大郡小”，郡的地位反而更低。赵简子誓词“上大夫受县，下大夫受郡”，可佐证当时的格局。姚鼐分析：“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属也。”春秋时期郡与县平级，郡置于偏远荒凉的区域，县设在内地富庶的区域，二者互相之间没有统属关系。
进入战国阶段，原有情况出现变化。边地持续开发、人口增长、经济繁荣，原本荒凉的郡需要设县管理，“郡统县”的新格局开始形成。三卿分晋后，晋国的县被拆分，诸侯派人守边，这类辖区也叫郡，此时“郡乃大矣，所统有属县矣”。同一时期，秦、楚等国在新征服的诸侯领地设郡，更广泛地形成郡统县的格局。这一演进过程显示出郡县制形成的动态过程。
公元前221年，秦始皇攻灭六国完成统一，需要强化对整个国家的管控。秦朝朝堂内部就分封制与郡县制的选择爆发了激烈的争论：丞相王绾认为燕、齐、楚等地距离核心统治区过远，不设诸侯王就无法镇抚当地，于是提出分封皇室子弟“屏藩王室”；廷尉李斯明确反对该主张，提出分封制是造成诸侯割据混战的根源，只有推行郡县制才能巩固统一局面。最终秦始皇采纳了李斯的提议，“废分封，行郡县”，郡县制至此正式确立。
秦代到底设置了多少个郡，学界至今没有形成统一结论。《史记·秦始皇本纪》载，秦始皇二十六年分天下为三十六郡。具体是哪些郡，刘宋裴骃《史记集解》首次列出名单，包括三川、河东、南阳、南郡、九江、鄣郡、会稽等三十五郡，与内史合为三十六郡。从《晋书·地理志》开始，到顾祖禹所著《读史方舆纪要》，都延续了这一观点。裴骃整理出的三十六郡名单，以《汉志》记载的秦末三十六郡为基础，将其中桂林、南海、象郡替换为黔中、鄣郡、内史三郡。这份名单代表了裴骃对秦代郡级行政单位构成的认知。秦代存续期间郡的设置常有新增、裁撤或合并等调整，后世学者在前人研究基础上也提出了各不相同的考证结论。
笔者在《秦代置郡考述》一文中对此进行了系统梳理。首先考察战国各诸侯国所置之郡：秦国可考者二十二郡，其他诸侯国可考者二十一郡，共计四十三郡；加上存疑十七郡，扣除与其他诸侯国重叠者七郡，战国时期全部诸侯国所置郡可达五十三郡。始皇所设三十六郡中，多数是二十六年以前秦所设，应是在此基础上重新规划、省并而成。
综合各家考证，秦始皇二十六年的三十六郡应为：三川、河东、南阳、南郡、九江、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、琅邪、齐郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、代郡、巨鹿、邯郸、上党、太原、云中、九原、雁门、上郡、陇西、北地、汉中、巴郡、蜀郡、洞庭、苍梧、河间、河内。此三十六郡中，大部分见于秦始皇二十六年前秦所置郡，九原郡因袭赵国旧郡，洞庭、苍梧二郡原为战国楚郡，河间、河内二郡则既见于二十六年前又见于秦末。
需特别说明，秦代郡的设置并非只有增置，亦有损并裁撤。例如，洞庭、苍梧二郡见于秦始皇二十七、二十八年，却不见于秦末三十六郡；而长沙郡既见于二十六年前，又见于秦末，但中间年份不见。这说明秦代郡数一直处于动态调整中。综合各种材料，有秦一代实际出现过的郡可达50个左右，但其总数在大部分时期，尤其是秦末，仍维持在三十六郡左右。这既与当时“数以六为纪”的神秘观念有关，也为《汉志》所言汉承秦制奠定了基础。
秦代实行的郡县制，核心特点可归纳为四个部分：一是高度集权，郡和县的长官都由中央直接任免，定期上计考核；二是层级设置明确，搭建起“中央—郡—县”三级管理体系，政令能够直接传达到基层；三是权责划分清晰，郡太守统筹行政、赋税类事务，郡尉分管军事工作，郡监御史负责监察事务，县级长官对应负责县级常务事务；四是制度有明确规范，《为吏之道》等律法对官员的职责与奖惩有清晰规定。这四类特征为之后两千年的地方行政制度打下了基础，是大一统国家发展壮大的关键保障。
汉代对郡县制的“损益”，既有清晰的继承关系，也有深刻的发展关系。
第一层面的调整围绕行政区划的扩充与规范展开。秦代设置的郡县大多分布在黄河、长江流域，边疆区域的郡县数量少，汉代政权逐步稳定、边疆范围不断拓展，增设了大量郡国，完成了秦末混乱行政区划的规范。汉高祖刘邦在位期间共增设二十六郡国，调整的核心是梳理规范秦末诸侯自行设置的郡国，保障政权稳定。秦末诸侯起兵过程中随意增设郡国，各地行政区划十分混乱，刘邦建立汉王朝后，逐一梳理原有郡国设置，同时分封新的诸侯王国，为西汉后续的郡国格局打下基础。文帝、景帝在位时各增设六郡国，调整的核心是压缩王国的势力范围，规范郡国的设置标准。文帝将齐国、淮南国拆分为多个小型王国，同时增设河间郡、城阳郡等行政区域，景帝平定“七国之乱”后，收回王国所属的部分土地，增设济阴郡、山阳郡等，再次规范行政区划设置，巩固中央对地方的控制权。武帝在位期间增设的二十八郡国，是西汉各代中增设数量最多的，调整的核心是拓展边疆管辖范围，强化中央集权。武帝先后北击匈奴、西击大宛、南征百越、东讨朝鲜，在新控制的区域广泛设置郡县，比如河西四郡、岭南苍梧等郡、朝鲜四郡、西南犍为等郡；他还对京畿地区的行政区划做出调整，将内史划分为“三辅”，完善京畿地区的治理体系。昭帝在位时增设金城郡，核心目的是巩固西北边疆的管控，该郡从天水、陇西、张掖三郡各划出两个县设置，填补了当地的统治空白。经过高祖到昭帝六代君主的持续开拓，西汉末年形成百三郡国的行政格局，为疆域奠定打下基础。
第二个层面是王国管辖权限的逐步收窄。秦代郡县长官掌握辖区全部行政管理权，但职位无法世袭；西汉初年王国权力范围比较大，几乎等同于“独立王国”。但随着中央集权的不断加强，各代帝王陆续压缩王国的管辖权限。西汉初，诸侯王能自行任免辖区内所有官员、收取赋税、组建军队、制定律法，势力扩张到一定程度后会对中央统治形成威胁。文帝在位时，明确王国的丞相、御史大夫等高级官员必须由中央统一任免，初步压缩了王国的行政自主权限。景帝平定“七国之乱”后，直接收回王国全部军权、财权，各级官吏全部由中央委派，诸侯王只能享受封地的赋税收入，不能插手地方日常事务。武帝主政阶段，推行“推恩令”，拆分王国管辖土地，通过“酎金夺爵”削去部分诸侯的爵位，同时要求诸侯王不能随意离开封地、不能过问地方政务、不能和其他诸侯王私下往来。此时王国的行政层级沦为与郡等同，郡县制成为全国最主要的地方行政制度。这类针对王国权限的收缩，留存了秦代郡县制的集权优势，解决了汉初郡国并行制度遗留的风险，让地方治理体系得到进一步完善。
西汉各阶段的制度变革，都围绕“损益”展开。行政区划规范，为权限的收缩奠定了基础，权限收缩巩固中央集权、推进郡县制的优化完善，这使郡县制在汉代正式成型，为古代大一统国家地方行政制度筑牢了根基。
二、郡县制与分封制的博弈及其历史影响
郡县制和分封制之间的博弈，是秦汉政治制度演变的一条重要线索，也成了郡县制逐步发展成熟的主要动力。这场博弈前后持续近两百年，给郡县制的发展带来了深刻影响，主要体现为三个层面。
第一，制度间的博弈推进了郡县制自身的完善，秦代郡县制的弊端也在这一过程中得到弥补。
秦代采用完全的郡县制架构，是为了更有利于中央直接管辖各级地方，但权力集中度过高、制度灵活性不足，最终引发了秦末的农民起义。这些制度缺陷的显现，正是郡县制与分封制二者博弈的起点。分封制蕴含的“地方分权、兼顾地方利益”的理念，为汉代优化郡县制提供了参考依据。
两类制度的第二次博弈产物，就是汉代初期推行的郡国并行制，这是汉代统治阶层总结秦亡教训后的理性尝试。汉初功臣与宗室的势力都比较大，社会经济破坏严重，政权根基不稳，全面推行郡县制容易引发不满。汉高祖刘邦最终选择折中方案，在中央直接管控区域设置河东、河内等郡，沿用秦代郡县制；再分封同姓子弟和功臣为诸侯，建立多个王国。然而该制度的核心目的是稳固政权，并非恢复分封制。
汉初设置的分封制度，和先秦时期的分封制存在明显区别，并不是对后者的直接沿袭。中央对各诸侯王国实行统一管辖，诸侯虽然能在自身辖区内行使行政、军事、财权，但中央可直接任免王国的高级官员，以此约束诸侯的权力。汉初推行的郡国并行制属于混合类体制，郡县制的集权框架得到完整保留，分封制的部分设置形式也被吸纳进这套制度里。
汉代统治者在制度调整的博弈过程中逐步发现，单纯推行郡县制或是沿用分封制，都无法适配大一统的治理需求。因此，历代汉帝多次调整郡县制的运行规则，以吸纳分封制的合理内容。比如适当扩大地方自主权限，完善中央对地方的考核制度，推动郡县制逐步走向成熟，既留存了集权治理的优势，也能兼顾地方的实际运行需求。
第二，经过中央与地方的博弈，双方的权力边界得到明确，“中央集权为主、地方分权为辅”的治理格局也正式确立。
秦汉两代相关博弈的核心围绕权力分配展开，秦代“集权过度、分权不足”，所有权力都掌握在中央手中，地方完全没有自主行事的空间，汉初“分权过度、集权不足”，地方王国势力过于庞大，会对中央统治造成直接威胁。
调整始自文帝。贾谊“众建诸侯而少其力”的主张虽未被文帝完全采纳，但他还是作出了将齐国、淮南国拆分为多个小王国的举措，以使单个王国实力削弱。朝廷同步明确王国丞相、御史大夫等高级官员由中央任免，初步限制王国行政权。
景帝在位时期是关键转折期。晁错坚决主张“削藩”，收回诸侯国部分封地，引发“七国之乱”。叛乱平定后，景帝完全收回诸侯国的军权、财权，官员全部由中央任免，诸侯王仅收封地赋税，不得插手地方事务。之后诸侯国性质出现根本变化，从近乎独立的地方政权降为和郡同级的行政单位。
所有调整工作到武帝时期最终完成。武帝听取主父偃的提议，推行“推恩令”，明确诸侯王去世后封地要分给所有子嗣，让王国的封地被不断拆分、实力逐步削弱。后续又推行“酎金夺爵”政策，以进献贡金成色不达标为理由一次性免去106位列侯的爵位。经过一系列措施的实行，到武帝执政后期，诸侯封国已经完全和郡属于同一层级的行政单位，郡县制成为地方治理的绝对主体。武帝还出台了针对诸侯王的三项约束，分别是不得擅自离开封地，不得插手地方政务，不得和其他封国往来，完全消除了封国威胁中央的可能。
历经三代皇帝的连续调整，朝廷最终确定了治理格局，人事、军事、财政等核心权力归属中央，行政管理、司法等具体事务交由地方负责。后世历代王朝大多延续这套治理格局，它也构成了古代地方行政制度的核心框架。
第三，秦汉两朝博弈前后跨度近两百年，长期博弈沉淀了充足的治理经验。汉代统治者积累了大量地方治理经验，可给后世郡县制发展提供重要的借鉴。
中央针对地方制定的考核制度。秦代就已推行这类考核中的“上计制度”，各地郡县长官，要在每年年末整理当年政务情况，把户籍、赋税、治安等政绩指标汇总后上报中央。汉代继承该制度后做了完善，新增品行、廉洁方面的考核内容，考核结果优异的官员会获得提拔奖励，不符合要求的会被降职、罢免，情节严重的还会被追责。汉武帝在位时期又设立刺史制度，把全国划分为十三州部，每部设置一名刺史，依照“六条问事”的要求巡察地方、监督官员，对官员的日常行为形成了约束。
地方行政区划的调整机制。汉代在治理实践中，摸索出了结合实际需求调整区划的灵活机制。像为稳固边疆设河西四郡，为开发西南设犍为等郡，为治理京畿将内史分为三辅。这类以治理需求为导向调整区划的思路，为后世提供了范例。
适用于民族地区的差异化治理模式。汉代针对少数民族聚居区设置“道”“初郡”等特殊单位，尊重少数民族传统，配合部族首领处理本地事务，逐步推广汉代律法，推动民族融合。这类“因俗而治”的思路，为后世治理多民族国家提供了经验。
汉代郡县制运行积累的经验，优化了当时的地方治理体系，也给后续朝代的制度设计留下了参考。唐代“道州县”、宋代“路州县”、明代“省府县”、清代“省府厅县”的地方行政体系，层级、名称各有调整，核心框架还是汉代确立的中央集权结构。后续朝代的考核制度、区划调整机制、民族治理模式，都能在汉代找到源头。
郡县制在相关制度的长期博弈中最终成为主体制度，是历史发展的必然结果。分封制以血缘关系作为联结核心，适配分裂割据的社会状态，难以满足大一统的治理要求；郡县制以中央集权为核心逻辑，可支撑中央直接管控各级地方，稳固大一统的治理格局，契合历史发展的整体走向。
三、对郡县制治理史研究的再认识
《汉书·地理志》（以下简称《汉志》）记载西汉郡县沿革变迁，是该领域的核心史料。司马彪撰《续汉书·郡国志》，不仅称赞班固《汉书·地理志》“记天下郡县本末，及山川奇异，风俗所由，至矣”，而且续修其事，录光武“中兴以来郡县改异，及《春秋》、三史会同征伐地名，以为《郡国志》”。而学界对其不乏争议，部分学者甚至近乎全盘否定，指其“考证不详、标准不一、张冠李戴”。主要分为三个方面：
第一类是针对《汉志》一段所载内容的质疑，即：“本秦京师为内史，分天下作三十六郡。汉兴，以其郡太大，稍复开置，又立诸侯王国。武帝开广三边。故自高祖增二十六，文、景各六，武帝二十八，昭帝一，讫于孝平，凡郡国一百三，县邑千三百一十四，道三十二，侯国二百四十一。”这段文字是受关注度最高、传播范围最广的质疑。全祖望对照《汉志》统计，对班固注记的“高帝置”诸郡提出质疑，他指出《汉志》所注高帝增置的二十六郡中有不少并非设置于高帝时期。王国维提出，班固《汉志》中标注“高帝置”的各郡，并非全部归天子所有，汉初多数郡都属于诸侯王国的封地，而“班《志》于诸郡国下，其言‘故厶国’或‘厶年为厶国’者仅十三郡国，而不言‘故厶国’者三十有六，使后之读史者疑若自高帝时即为汉郡者”。周振鹤先生直接采用王国维的统计结果，进一步考证后提出，河内、常山原本是秦代设置的郡，置汝南时间应为文帝十二年，置魏郡时间应为景帝五年，等等。
第二类是部分学者对《汉志》的表述如“故齐”“故赵”等的解读存在偏差。有学者把这类表述理解为汉高祖时期设置的诸侯王国，还错误判定了郡国的最初设置时间。比如《汉志》中记载胶东国“故齐，高帝元年别为国”，有学者提出胶东国是高帝置齐国时设，应当计入高帝时期新增的郡国数量中。王国维对此的看法是，“故齐”“故赵”“故淮南”这类表述都指代汉代所设诸侯王国，他以这一认知为依据，划分汉末一百零三个郡国中哪些属于汉郡、哪些属于支郡。然而，这类“故某”的表述，本质上只是地理区位的标记，仅说明对应郡国的地域范围归属原先的齐、赵等诸侯国，并非高帝设置诸侯王国时的新建制。
第三类是针对《汉志》的史料来源、编纂体例展开的质疑。有学者提出，《汉志》记载缺漏较多、存在矛盾，班固未充分参考西汉官方档册，史料来源可信度不高。比如，《汉志》记录的河西四郡始置年代，和《史记·大宛列传》的相关记载存在出入，所以，这类记载可信度不足。班固编纂《汉志》的过程中，所参考的资料，可能是经过初步整理的档册，并不是当时留存的原始档案，因此内容中存在错漏。例如，《汉书·高帝纪》中高祖册封荆王刘贾的诏书，把“故鄣”错写为“鄣”郡。
要理清学界对《汉志》的各类误解，需先回归《汉志》自身的编纂体例。班固编撰《汉志》有着一以贯之的书法义例，明晰这些原则是准确解读其相关记载的基础。笔者曾将其梳理为四个方面：
第一，追溯政区沿革时，应以汉末百三郡国为起始节点，明确区分秦代与西汉的政区设置。《汉志》的编纂目的是梳理汉末郡国的演变脉络，全部相关记载都以这个节点为基础向前推演。书中明确划分秦代与西汉的政区归属：秦代已经设立、到汉末仍存续的郡国统一标注“秦置”；西汉历任帝王增设、到汉末仍保留的郡国，标注对应的帝王执政时段；秦代或西汉时期曾设立但汉末已经废置的郡国，不会单独做记录，也不纳入统计范围。钱大昕曾针对这一记述规则做过精准说明：“此《志》首云：‘汉兴，承秦制度。’故述郡名，断自秦始皇。”即《汉志》记载郡名以秦始皇为断，就算是云中、代郡这类战国时期燕国、赵国设立的政区，也因为秦统一后归入秦代政区体系，统一标注为“秦置”。班固确定这种记述规则，根源是他秉持“汉承秦制”的史学立场。
第二，整个编纂过程贯穿“汉承周统、秦为闰位”的理念。针对秦末诸侯设立的郡国，不会将其在秦末的出现时间定为始置时间，只会等其正式成为汉朝诸侯国后，再将对应的时间计入对应帝王的郡国增置数目中。以河间郡为例，有学者留意到《汉书·功臣表》中已经出现“河间守”的记载，判断高帝时期河间郡已经存在。但《汉志》有自身固定的编纂逻辑：河间地区虽在高帝时期已设郡，但直到文帝二年才正式分赵地置为河间国，成为汉朝的诸侯王国，因此班固将其计入文帝时期的增置数目中，这恰好契合了《汉志》的编纂体例。班固以高帝元年为断，把秦末诸侯所置郡划属诸侯国的时间作为始置时间，属于“尊汉之词”，是奉汉为正朔的史学表达。
第三，“增置”郡国的统计前提是对应建制到汉末仍然处于存续状态。《汉志》记载的各代帝王增置的郡国数量，都只包含新设后一直沿用到汉末的部分，曾设立但汉末已经废止的建制，无论规模多大，都不会被纳入统计范围。比如汉武帝时期曾经设置苍海郡，元朔三年就被废除，另有儋耳郡在元鼎六年设置，到昭帝始元五年被正式撤销，这两个郡都不算在武帝的增置郡国数目内。明确这一统计原则，就可准确梳理《汉志》记录的各代帝王增置郡国情况，把握相关统计数据的实际内涵。
第四，编纂时采用“正文+本注”的组合形式，正文记录汉末郡国的核心信息，本注简要说明始置年代、沿革等关键内容，这么安排目的是减少冗余表述，并不是史料本身存在缺漏。比如丹阳郡本注只有“故鄣郡”，没有展开更多沿革，对照《越绝书》等史料能发现，该郡沿革十分复杂，班固不加以详注，就是为了保持行文简洁。
在此前的研究中，有学者梳理《汉书·功臣表》的内容时，发现其中有“河间守”的相关记录，据此推断高帝在位时期河间郡就已经存在。结合政区设置的实际推行过程判断，这一推断确有对应的史料支撑。但是，如前所述，《汉志》有自身的编纂逻辑，河间原本归属“故赵”的范围，编纂者将文帝二年河间独立为国的时间，认定为汉代设置河间郡的初始时间，因此，将其归入文帝时期增置的政区数目中。以上两种结论不存在互斥关系，二者是从不同维度展开的研究：第一种侧重考证政区实际设置的具体时间，第二种侧重梳理《汉志》本身的统计规则与史学书写惯例。两类结论不存在绝对的对错之分，研究者采用的研究方法不同，关注的核心问题不同，最终得出的结论自然存在区别。
除传世文献互证外，出土材料在郡县制研究中有重要的参考价值。睡虎地秦简就是典型例证。有一条简文：“游士在，亡符，居县赀一甲；卒岁，责之。□有为故秦人出，削籍，上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦。□游士律。”此前的注释里，把“责”解释为“诛责”，把“削籍”的含义定为“使该人脱离秦政府的控制”。笔者梳理相关内容后发现，睡虎地秦简里的“责”字用法可归纳出四种：第一种是“债”的通假字，第二种表示“责令赔偿”的含义，第三种是“积”的通假字，第四种对应“责罚”“追究”的意思。在这条简文里，“责”字为第四种释义，对应“责罚”的含义，和之前认定的“诛责”有区别。再看“削籍”的释义，《商君书·境内》虽然有“生者著，死者削”的记载，但削籍的含义不局限于让某人脱离秦政府管控，还可指相关人员从某类簿籍中除名，再转入另一类簿籍登记。秦代的户籍类型较多，包含普通民户籍、高爵者籍与刑徒籍，本条简文里的“削籍”，指的是将触犯法律的游士从原有户籍中除名，再转入刑徒籍管理。还有一条简文围绕作战未死人员的惩罚展开：“战死事不出，论其后。有（又）后察不死，夺后爵，除伍人；不死者归，以为隶臣。”之前的研究把“出”读为通假字“屈”，把“除”解释为“惩办”。笔者认为“出”用的是最常见的字义，解释为“出现”更为合适，简文后文提到的“有后察不死”，刚好对应和“不出”相反的情形。“除”字应当解释为“免”，和之前研究提出的“惩办”含义不同。作战期间死事之人，即便实际未死也未必会返回原籍，直接惩办完全不知情的同伍人员，明显不符合逻辑。这条简文实际是分两个层面讨论对未死人员的惩罚规则：第一个层面是对已经获得爵位的死者后人的惩罚，第二个层面是对未死人员本人的惩罚，“除伍人”的表述针对后人设置，具体含义是“免为伍人”。
对上述这些简文的重新释义，可修正此前的译文偏差，目的是使学界对秦代法律制度与社会治理的认知更为精准。这些内容都和郡县制框架下的户籍管理、人口控制、奖惩机制等核心治理条目直接相关。明确这些法律条文的具体内涵，能让研究者更精准地掌握秦代郡县制的实际运行逻辑。
里耶秦简在秦代郡制考证方面的价值非常突出，既有的传世文献未提及秦代设置过洞庭郡，但里耶秦简J1:16:5正面明确记载：“廿七年二月丙子朔庚寅，洞庭守礼谓县啬夫、卒史嘉、叚（假）卒史榖、属尉：令曰……”简文中的“洞庭守礼”指洞庭郡守名礼者，相关记载可证实秦始皇二十七年洞庭郡确实存在。简文还收录了“洞庭兵输内史，及巴、南郡、苍梧输甲兵”的内容，洞庭在这段记载里和巴郡、南郡、苍梧放在一起提及，可判定洞庭和这些郡属于同一级别的行政单位。里耶秦简J1:9:1正面、J1:9:3正面都出现了“洞庭尉”的相关内容，能够为洞庭郡的存在提供更多佐证。同批次出土的简文里也有苍梧郡存在的相关证据，编号J1:16:5的简牍正面内容提到“巴、南郡、苍梧输甲兵”，苍梧在这段记载里和巴郡、南郡并列提及，可判定苍梧同样属于郡级行政单位。张家山汉简收录的秦代司法档案《南郡卒史盖庐、挚田、叚（假）卒史瞗复攸㢑等狱簿》里，出现了“苍梧守竈、尉徒唯”的内容，对应的时间是秦始皇二十七年、二十八年，和里耶秦简的所处年代接近，可证实秦代确实设置过苍梧郡。
岳麓书院收藏的秦简同样有重要的研究价值，其中0706、0194号简牍上清晰记载了“江胡郡”，这一郡级建制从未在传世文献中出现过。陈松长先生推断，该郡大概率是秦朝为强化吴楚地区江河湖泊的管控专门设置的，后续秦汉郡县体系经过多次分割细化，该郡最终不再见于相关建制记载。第1221号简有“癸行戌衡山郡，居三岁以当法”的记载，证明秦始皇二十五年就已经设置了衡山郡。0706号简载有“泰原署四川郡；东郡、叁川、颖（颍）川署江胡郡；南阳、河内署九江郡”，还能证实传世文献中记载的“泗水郡”实际就是“四川郡”，统一了学界此前的各种认知。
秦代封泥也是重要研究材料。“河间太守”封泥可证实，河间郡在秦代已经设置。结合王国维等人的考订（如《战国策·赵策》的相关记载），可进一步确认河间郡在秦始皇统一之前或统一之初即已存在；“清河太守”证明清河郡在秦代存在；“城阳候印”是否可以证明城阳为秦郡，因秦县本不设候职，有待进一步考证；“四川太守”“四川水丞”封泥还可进一步印证四川郡的存在。
这类出土文献有独特价值，所载是所属时代的一手记录，未经过后代传抄的改动，可直接核验传世文献，或是补全记载的缺漏。洞庭郡、苍梧郡、江胡郡的出土发现证实，秦代的郡，远比传世记载复杂，此前对秦郡的认知可能过于简化。由此可见，历史研究必须重视出土文献与传世文献的结合，才能有效推进相关研究的进展。
四、郡县制的特征与局限
作为地方行政制度的郡县制已延续两千多年，本身的制度设计中蕴含着若干值得关注的治理思路。梳理相关历史资料，可归纳为四项特征。
第一项特征是“纲目有序、层级分任”的框架设计。郡县制设立的初衷是维护大一统格局，对应的地方主要官员任免权、核心事务决定权都收归中央，地方官员由中央直接任免、不得世袭，所有施政必须服从中央的政令要求。在人事安排之外，郡、县两级架构可搭建起政令传达与执行的完整通道：中央承担全局统筹职责，郡级负责对所属各县的全面管辖与统筹，县级直接面向百姓、处理各类具体政务。这套“中央统筹、郡级协调、县级落实”的运行架构，既可以让国家意志顺利传导到基层，也能让不同层级的职能划分更加清晰。
第二项特征是“职司有课、考绩以实”的运行机制。睡虎地秦简等出土文献显示，秦代对各级官吏的职责已有颇为细致的规定。《效律》中“同官而各有主也，各坐其所主”的记载，可印证当时已有清晰的责任分配规则。郡内行政、赋税、司法、军事等各类事务由郡太守统筹，太守对中央负责；县域范围内的具体事务由县令处理，县令对郡太守负责；军事治安相关事务归郡尉、县尉管辖，监察司法类事务由郡监御史、县丞负责，各级官员各有职守。秦汉时期推行上计制度，围绕户籍、赋税、治安等指标开展地方官员考核，汉代还增设刺史巡察机制，强化对官员品行与廉洁情况的考察。这类依托考核推动履职的机制，是郡县制能够平稳运行的重要基础。
第三项特征是“因俗而治、因地制宜”的施政逻辑。我国国土面积广阔，不同区域的自然禀赋、发展基础、社会构成都存在比较大的差异，郡县制实际推行过程中，没有采用完全统一的管治模式：中原区域把赋税收缴、农业生产作为核心工作；边疆少数民族区域会设置道、初郡等特殊行政建制，较大程度上尊重当地原有社会结构与首领权威；位置偏远、发展滞后的区域通常会放宽赋税徭役要求，引导人口迁入、推进地区开发，武帝时期在西南夷地区设立犍为、越巂等初郡，就是这种因俗而治思路的实际落地。这类差异化的处理方式，能够降低管治过程中的阻力、推动不同民族及区域的交流融合。
第四项特征为“固本安民、县治为基”的价值指向。县级是直接对接民众的行政层级，治理效果直接关系全局稳定，秦汉两朝会在县以下设置乡、亭、里几类基层机构，负责户籍统计、税费征收、社会治安维护、民间矛盾调解，覆盖各类日常公共事务。睡虎地秦简《封诊式》中留存的司法案例记载，县令、县丞常常直接参与民间事务的处置，基层行政和民众日常生产生活的关联十分紧密，水利工程修建、灾荒救济、流民安置这类事务，同样属于县级官员的职责范畴。这类贯通朝廷和民间的治理传导路径，能够将国家权力覆盖到最基础的社会单元。
前述四个维度，涵盖了古代郡县制在制度设计层面的部分特点。不过把这类制度放到跨度更大的历史阶段中分析，也能观察到该制度实际运转过程中存在的四种历史局限。
第一种局限，源于治理目标的偏失。郡县制设立的核心目的是巩固王朝统治，保障赋税征发与社会稳定，在这套制度的设计层面，民众始终是被治理的客体，不具备治理主体的身份，县级官员的首要职责是对接上级要求，保障政令推进和赋役收缴，不用优先回应下层民众的各类诉求。秦汉时期推行的上计考核，设置的指标多为赋税、户籍、治安这类容易量化的内容，官员会不会主动了解民情、优化民生保障，全看个人品行，没有对应的制度强制要求。秦代的律令条文规定十分细致，考核设定的标准也比较严，可百姓背负的负担过重、官吏执法严苛暴虐的问题还是存在，制度运行的实际效果，无法完全替代治理目标本身的价值导向作用。
第二种局限，是治理运行流程的“单行道”特点。古代郡县制主要靠行政指令、法律惩戒管控，政令下发推行缺乏制度化的双向互动渠道，路径是：朝廷制定决策→郡县执行→百姓遵从。乡、亭这类基层组织，大多承担朝廷指派的征调、催科、缉捕等事务，并非民众反映诉求、参与治理的通道。睡虎地秦简中的《封诊式》虽有县级官员处理民间纠纷的记载，但设置初衷还是维护秩序、避免矛盾升级，未给民众提供制度化参与路径。这类自上而下的治理模式，处理常规事务效率比较高，遇到复杂社会矛盾时，通常缺乏调整空间与适配能力。
第三种局限，是中央和地方的权力配置没有形成足够稳定的运行规则。郡县制的核心运行原则是中央集权，可权力在实际落地过程中会受多类条件制约：地方官员的办事能力与个人品行、中央对地方的监督强度、特殊阶段的整体政治态势等，都可能改变央地关系。秦代集权程度过高，地方可自主行使的事权被压缩到极低，行政效率较高，却没有预留应对突发风险的缓冲空间；汉初推行郡国并行制度，部分王国掌握的权力超出合理范围，一度出现“尾大不掉”的局面。至汉武帝时期，依托“推恩令”等举措确立了中央的主导地位。这类集权与分权交替出现的波动状态，对应的是古代央地关系始终没有搭建起稳定、规范的制度框架，两者的平衡往往要依赖君主的政治智慧与强力干预才能维持。
第四种局限来自监督机制本身存在的不足。秦汉两朝已经形成功次、察举等多种官员选拔路径，不过官员的任职、提拔、考评三类核心工作，还是以上级对下级的逐层考课为核心，缺乏制度化的社会监督力量作为补充。当时设置的刺史巡察制度，能起到部分纠察官员的作用，不过刺史本质上是皇权向下延伸的载体，监督能发挥多少实际效用，完全看中央对地方的实际管控强度。地方官员手中掌握的权力相对集中，日常施政过程中自由裁量空间过大，如果缺乏有效的监督制衡机制，很容易滋生贪腐、苛政等各类问题。两汉后期，地方豪强势力不断膨胀，官员与豪强相互勾结、欺压百姓的情况频繁出现，这类问题出现的原因是多方面的，监督机制不够健全是其中的重要因素。
梳理这类制度的特征与局限，不是要拿当下的评判标准去苛责古人，而是为了更准确地把握制度发展演变的历史脉络，所有制度的形成都依托于特定的历史条件，郡县制能在两千多年的时间里持续沿用并不断完善，本身就具备适配大一统国家治理需求的内在逻辑。它在实际运行过程中暴露的各类问题，包括如何平衡集权与分权的关系，如何搭建有效的监督机制，如何在政令统一与地方自主之间找到适度空间，都是历代王朝持续探索，却始终没能完全解决的治理课题。
诚然，历史的经验和教训只能提供参照，不能直接等同于现实解决方案，但是，当我们把这些历史经验放到当前现实环境中梳理，能引申出不少有待讨论的议题：如何在落实中央统一部署的基础上，让县级治理可以因地制宜、灵活处置，是古今共同面对的共性课题；如何设置考核才能全面呈现治理成效，同时避免指标设定固化，仍有讨论的必要性；如何在政策制定中落实分类指导、因地制宜，是需要持续探索的重要方向；如何强化基层组织建设、打通民意传递渠道、提高基层干部能力，同样是推进治理现代化的重要内容。
当前开展县域治理现代化相关工作，要先对积累的治理历史经验做好梳理传承，再充分适配新时代的发展需求，回应人民群众的实际诉求。古代郡县制能给后世提供的参考内容，一部分来自当时运行有效的制度设计框架，另一部分来自那些多次出现、始终没有得到妥善解决的治理难题。梳理清楚这类遗留问题，能让我们更清晰地把握制度建设的长期属性与复杂特征。推进治理现代化的过程中，既要兼顾效率与规范的要求，也要兼顾公平与参与的需求，让制度的实际运行能够真正服务于人民群众。
五、郡县制研究的未来方向
郡县制相关研究持续深化，大有可为。结合此前的科研体会，笔者建议后续的郡县制研究聚焦于下述三个侧重点。
推进新史料的挖掘与运用。以往的研究素材多取自《史记》《汉书》这类传世文献，近些年睡虎地秦简、里耶秦简、居延汉简、岳麓秦简等大批出土简牍陆续公开，其中有诸多秦汉郡县制的相关记录，可以填补传统史料的空白。像里耶秦简中的洞庭郡、苍梧郡，岳麓秦简中的江胡郡，都没有在传世文献中出现过。后续研究要做好这些新史料的挖掘、整理和运用，搭配传世文献完成多史料互证，逐步完善现有研究体系，回应目前学界未形成定论的问题，包括秦代郡数的精确考证、西汉郡国沿革的更多细节等。
加强跨学科研究。古代的郡县制既是、又不仅限于是地方行政制度，它和政治、经济、文化、民族、社会等多个领域都存在紧密关联，仅依托历史学、历史地理学的常规研究方法，已经达不到当下的研究要求，后续研究可引入政治学、社会学、经济学、民族学等多学科的方法与理论，从多个层面挖掘郡县制的治理逻辑、历史价值与现实意义。参考政治学相关理论可分析集权与分权的动态平衡关系，依托社会学研究范式可梳理郡县制与基层社会的互动模式，借助经济学分析框架可探讨郡县制对农业、商品经济发展的具体影响，让研究内容更加全面，研究框架更具系统性。
侧重推进“古为今用”相关研究。“述往事，思来者”，历史研究的核心目标是服务当代。古代郡县制包含的治理思路，能为当代县域治理现代化、国家治理体系和治理能力现代化提供参考。后续研究要跳出“重史料、轻应用”的固化限制，结合当前国家治理、县域治理的现实情况，梳理古代郡县制的治理内核，总结可借鉴的经验，规避历史局限，让历史研究成果切实服务于当代，为基层治理现代化、区域协调发展、干部考核制度完善提供历史借鉴，为理解央地关系提供更全面的历史分析角度。
关于当代县域治理现代化，有三点期望。
第一，希望当代中国县域治理遵循“取其精华、去其糟粕”原则，合理吸收古代郡县治理的历代智慧。可参考其中“纲目有序、层级分任”的统筹思路，“职司有课、考绩以实”的治理方法，“因俗而治、因地制宜”的调整逻辑，“固本安民、县治为基”的理政方向，也要规避其治理目标的偏差、治理流程的单向性特点、央地权责分配的稳定性偏弱、监督机制的内在短板等不足，摸索适配当代县域治理的现代化模式。
第二，期望当前中国县域领导干部以史为鉴，牢牢把握以人民为中心的发展思想，要将群众利益置于首要位置，做好本职工作、深入基层、服务群众，重点解决民众急难愁盼问题，提升民生保障水平，筑牢治理的群众根基；还要紧跟时代步伐、敢于创新，参考成熟治理思路与方法，优化治理体系、提高治理能力，推进县域治理提质增效，更好服务中华民族伟大复兴。
第三，希望当今史学研究者继续勠力奋进，进一步发掘郡县治理的历史经验，推进历史研究同当前社会治理的充分结合。王国维、周振鹤等几代学者为相关研究筑牢了根基，今天的学者才得以形成更清晰的认知。期望更多青年学者参与历史研究，重视郡县治理，延续史学精神，恪守实证研究准则，推进郡县制研究产出新成果，使古代政治文明的优秀内容，为当前国家治理、县域治理现代化提供更为丰富的历史智慧。
