中国政府实施的异地搬迁扶贫政策，旨在帮助生活在自然环境恶劣、生存条件极差、自然灾害频发地区的贫困人口，通过易地扶贫搬迁，改善他们的生产生活环境，提供更好的发展机会。

云南省"十三五"期间累计完成易地扶贫搬迁108.6万人，占全国搬迁总量的10.8%；搬迁群众主要分布在16个州（市）112个县（市、区），建成集中安置点1256个；2025年完成最后一批6.2万人搬迁任务，实现“应搬尽搬”。省级2026年4月拨出水电物业补助费1839万元专项资金，覆盖12个州（市）55个大中型安置区，惠及近40万搬迁群众。其中补贴标准：物业管理费减免25%；每户每月补贴用水2立方米、用电4千瓦时；政策周期，自2019年起实施，省级财政累计兑付21723万元，本次为最后一期补贴，通过"一卡通"管理平台直接发放到户，确保资金公开透明。

其中怒江州易地扶贫搬迁（2025-2026年），规划建设67个易地扶贫搬迁安置点，新成立25个安置社区，实现全州五分之一总人口的各族群众“挪穷窝、换新业”，城镇化安置比例高达92%，采用“县城集中安置为主、中心集镇和抵边安置为辅”的思路，2025年完成搬迁入住6万余名易地扶贫搬迁建档立卡贫困群众，主要安置在州府六库怒江新城、三县（市）县城、中心集镇及片马边镇，共规划建设75个集中安置点。

我们调研的怒江州福贡县匹河怒族乡的托坪村搬迁至五湖安置点，发现搬迁安置十分成功，实现了“搬得进，有活干，稳得住”，确保不发生规模性返贫，已成为怒江州易地扶贫搬迁的成功典范。如今的托坪村，群众安居乐业、产业蓬勃发展，正朝着乡村振兴的目标稳步前行。但也存在一些需要进一步完善的地方。

一、托坪村搬迁前后基本情况

托坪村是一个典型的集山地、抵边、民族、贫困为一体的村庄。它位于怒江西岸的高山之中，与匹河乡政府隔江相望，国土面积41平方公里，但可耕种面积仅有不到1000亩。托坪村共有4个自然村，分为6个村民小组。其中五湖小组、腊甲底一、二组在怒江西岸附近。托坪小组和色德一、二组分别在海拔1775米和2000米的高山之上。色德小组距离我国与缅甸的边境线不足10公里。2018年全村有168户居民686人，由怒族和傈僳族组成，其中怒族占大多数。由于自然环境和历史等因素的影响，托坪村是典型的贫困村，贫困发生率近75%。

2016年6月13日，时任国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长汪洋同志调研了托坪村，并且要求当地党委、政府深入比较研究易地扶贫搬迁和就地帮扶的成本收益，统筹考虑当前脱贫与民族长远发展问题，努力为人口较少民族与其他民族共同发展提供有利的环境和条件。经过详细调查研究，根据托坪村“一方水土养不活一方人”的实际，2017年福贡县启动了托坪村易地扶贫搬迁工程。在靠近江边和公路的五湖小组找到一片30亩左右的开阔地，建设五湖集中安置点。安置点于2019年春节前建成交付，建有8栋主体单元房及公共服务配套设施，一共安置了163户615人，基本上安置了托坪村的人口，实现了“应搬尽搬”。搬迁后，托坪村居民的生产生活面貌发生了极大的改变，摘掉了贫困的帽子，呈现出蓬勃发展的态势。

二、搬迁的实施

搬迁的过程并不是一帆风顺的，首先要解决的就是动迁问题。由于长期封闭的环境，当地居民的思想意识倾向保守。尤其是上了年纪的村民“住惯山坡不嫌陡”，出于对搬迁之后生计着落的担忧，他们宁愿维持原先的生活状态。村干部和驻村工作队员经过耐心的群众工作，最终使村民达成了一致的搬迁意向。主要的做法有：一是认真宣传国家易地扶贫搬迁的政策。尤其是承包地和产业不变，建房人均补助2万元等政策要点，使村民明白易地扶贫搬迁是国家纯粹利好贫困人口的事情。二是打消农户的后顾之忧。积极宣传搬迁之后，地还在，原先的产业还在，同时每户还安排一个领工资的公益性岗位，还有各种各样的职业培训，大大地拓宽了农户的增收渠道。三是从农户的实际需求出发，加以引导。例如家中有孩子的，会比较关注孩子的教育问题；家中有年青人的，会比较关注婚姻的问题；家中房屋危旧的，会比较关心房子的质量问题等。这些问题，搬迁之后都会有比较好的解决。

接下来是安置点的建设问题。第一，安置点的建设规模是由事先的摸底调查来确定的，先落实好需要搬迁安置的户数和人口，再开始设计和建房。托坪村五湖安置点的居民住房，1-7人的户型都有，就是根据之前的统计来设计的。同时，根据政策、财力和地块的实际，将人均建筑面积确定为人均20平方米。第二，建房的形式是由政府委托有资质的建筑单位统规统建的，好处是规划布局比较合理，建筑比较规范，建筑质量比较可靠，缺点是农户参与度低，归属感不强。房屋建成之后，分房时采用了同户型农户抽签确定楼层的形式，以保证分房的公正性。

房屋建成并搬迁入住之后，就需要花大力气解决“稳得住”的问题。第一，要解决搬迁之后的生计问题。通过对托坪村农户实施搬迁前后的收入结构对比，可以看出农户的收入有了显著的提高。在实施搬迁之前，托坪村的农民收入近80%来源于种植业和养殖业，其余为政策性补贴、零星打工收入和林下采集等收入。实施搬迁之后，托坪村的农民收入结构发生了很大改变。种植业收入在继续扩大面积的情况下，仍然下降到30%；养殖业规模减小，下降到5%；公益性岗位的工资收入成为第一大收入来源，占比35%；包括边民补贴在内的政策性补贴约占20%；农民务工收入占比10%，并且呈快速提升的态势。第二要解决的是公共服务的问题。托坪村五湖安置点建设时借鉴了其他地方成熟的做法，除了妥善布置水、电、路、气、讯等基础设施之外，还将每栋建筑物的一楼都预留出来做成门面房，用来布置功能性设施，比如脱贫车间、爱心超市、卫生室、党员活动室、警务室、村史馆等，同时配套幼儿园等专门设施，使得居民不出小区就能生活得很方便。第三要解决的是社会治理的问题。从每个山头一户人家到集中居住在一起，托坪村的社会形态发生了很大的变化。怒江人民民风淳朴，社会治安压力相对不大，但新生活的适应问题和个人心理的调试问题比较突出。托坪村在原有的基础上，继续加强基层党组织和自治组织的建设，开展了各种新生活培训和活动，帮助居民尽快地适应了“城镇”生活。第四还有后续发展的问题。托坪村在搬迁之初就做出了安排，例如调整产业结构、加大技能培训、通过扶贫车间发展手工制造业等做法。正走在以农业收入为主，转向工农并重，最终实现三产融合的道路上。

三、村民对搬迁的评价

（一）总体评价

实现了就业扶持与产业同步发展。

一是形成多元产业格局。特色种植，规模化种植草果、花椒等经济林木，通过“党支部+合作社”模式带动群众增收；手工艺加工，引进竹编、藤椅编制、棒球缝制等帮扶车间，提供灵活就业岗位；乡村旅游：依托怒江峡谷风光，探索发展民宿餐饮、民族文化体验等旅游服务；运输服务：支持群众购置车辆参与农村客运服务，拓宽增收渠道。

就业典型案，例如李小波家庭，搬迁前年收入不足8000元，如今通过竹编车间务工、特色种植、客运服务和集体经济分红，年收入稳定在10万元左右。留守妇女群体，在藤椅编制、棒球缝制车间实现家门口就业，月收入可达1500-2500元。

二是技能培训与政策支持。开展生活技能适应性培训，帮助群众适应城镇生活；建设就业创业服务站，定期举办技能培训班和招聘会；村级集体经济合作社覆盖带动890户搬迁群众参与产业发展。

三、健康医疗保障。搬迁群众医保应保尽保，建立健康档案并提供免费体检；

安置点配备标准化卫生室，实现“小病不出社区”；对患慢性病、大病的特殊群体实施分类救助，减轻医疗负担

四是社区治理创新。推行“五心网格”治理模式，建立网格化管理体系；组建志愿者服务队，开展邻里互助、文体娱乐等活动；民族团结进步创建成效显著，不同民族群众混居共融、守望相助。

五是精神文化生活。组建民族文化工作队，定期开展文艺演出、节庆活动；实施“亮化工程”，改善夜间出行和社区环境；建立图书阅览室、文化活动室，丰富群众精神文化生活。

（二）村民对搬迁的评价

说起搬迁工程，村民的评价正面且积极。在列举搬迁的利弊时，多位村民代表一同讨论，共列举了8项有利的方面，2项不利的影响。有利方面分别是：

第一，住房条件和质量极大改善。以前村民的住房有很大一部分还是自建的土坯房或者吊脚楼，质量不牢固，使用不方便。搬迁后全部住进了宽敞明亮的现代化钢筋水泥房，村民都认同住房条件改善很大。

第二，村民收入增加明显。在山上时，村民的收入基本来自农业收入。搬迁后，收入增加了很多，而且来源很多元。首先是每户人家都设置了公益岗位，有护林员、保洁员、河道巡视员、地质灾害监测员、巡边员、保安、水电工等岗位，月工资300-900不等，仅此一项，每户人家增收几千元到上万元。其次是种植业收入增加了，以草果为主导，从2014年起，至2019年初发展到了1500亩，并且陆续开始产生效益。此外，还发展了茶叶300亩、核桃500亩、花椒200亩、黄连300亩等多种种植，也陆续有了收益。再次是国家政策性补贴逐步提高。例如边民补助从2018年前的1000元/户/年，提高到了500元/人/年，并且按计划还要提高到2500元/人/年。此外，农业综合补贴、生态公益林补贴、退耕还林补贴，以及农村低保等的保障面和保障标准都有不同程度提高。搬迁之后，农民的务工收入有了快速的提高。无论是在扶贫车间打工，还是到就近的城镇打临工都方便了很多。例如在扶贫车间从事编织工作，一个月能挣2000多元。在附近打零工，一天也能挣100元。

第三，对外交通大大改善。搬迁之前，托坪村的4个自然村，除了靠近江边的五湖和腊甲底通有低等级的乡村公路之外，通往托坪和色德小组的道路全是人马驿道，不通车辆。从五湖小组出发，走到托坪小组需要2小时，再走到色德小组还需要4个小时。搬迁之后，配合相应的交通设施建设，交通条件大大改善了。村民出行可以坐车，也可以走步行吊桥，20分钟就可以到达乡政府所在地。这样孩子上学、上医院看病、到市场上销售产品都比以前方便得太多了。

第四，居民生活变得方便。搬迁之前，村民的用水用电虽然也已接通，但供应很不稳定，遇到恶劣的天气就可能断水断电，而且维修起来很麻烦，需要很长时间。另外购买日用品，甚至上厕所都很不方便。搬迁之后，用水用电变得稳定而有保障，还有优惠的措施。日用品家门口就能买。家家都有卫生间，上厕所更是不知方便了多少。

第五，增加了幼儿园等设施，解决了孩子看护的问题。搬迁之前，村里没有条件建设幼儿园，大部分孩子到一定年龄后就无人看管，满山乱跑。搬迁之后，安置点配套建设了幼儿园，并且实行14年免费教育，孩子的安全和教育都有了保障。同时也一定程度把家长解放出来，从事更多挣钱的工作。

第六，增多了技能培训，提升了居民工作技能。为实现安置点的充分就业，党委、政府各部门和帮扶单位都组织了很多的职业技能培训，针对不同人群和不同需求，提供了诸如编织、家政、烹饪、驾驶等的职业技能培训，使居民们就业时有了更多选择。

第七，村组工作更好开展了。比起以前分散居住的状况，现在的集中居住更有利于基层组织的工作开展。村干部不再需要耗时耗力、跋山涉水去开展工作。安置点也配套建设了活动室等公共建筑，开展工作的条件也好多了。

第八，居民的个人素质和生活习惯改善明显。在干净整洁的环境下，在便利设施的条件下，在各级干部的帮扶引导下，很多居民都改变了以前脏、乱、差的习惯，变得更讲卫生，精神面貌更加积极。

同时，搬迁也会有不利的影响，村民总结为两点：

一是搬迁之后，生活各项支出增加很多。以前村民吃的菜、肉都是房前屋后种植、养殖的，成本很低，搬迁后基本上靠市场购买，而怒江州的物价偏高，所以在吃上面的开支增加不少。随着生活水平的改善和电器的使用，村民的水电开支也增加不少。有村民估计，原来一个人一个月的生活费200元基本够用，而现在可能需要600元才够用。

二是搬迁之后，生产区变得很遥远。农民种地，远的有十几公里，而且都是山路，种地变得比以前困难。

四、搬迁后续的发展需求

（一）政府制定的未来发展规划宏伟。

一是产业升级计划。扩建特色种植基地，打造“怒江草果”“福贡花椒”地理标志品牌；引入直播电商平台，帮助群众销售民族手工艺品和农特产品：整合安置区商铺资源，打造“怒江峡谷民族风情街”。

二是社区服务提升。建设养老服务中心，解决留守老人照料问题；完善智慧社区平台，实现线上办事、缴费等便民服务；扩建体育场馆，丰富群众文体活动。

三是生态环境保护。建设污水处理站，实现生活污水达标排放；推行垃圾分类制度，建设垃圾压缩中转站；打造“滨江生态廊道”，提升人居环境质量。

（二）村民期望。

总的来说，易地扶贫搬迁工程使托坪村极大地改善了生产生活条件，实现了发展的跨越。在此基础上，村民也畅谈了对未来的向往和发展需求。

受到支持最多的发展需求是生产路的修建。托坪村种植的主要收入来源就是草果，而草果集中种植在4条箐沟之内。通往这些箐沟目前并没有生产路，收获草果之后只能通过人背马驮运出来，过程艰难而且成本很高。以2018年为例，草果的价格7元/公斤，其中光运输出来的成本就有1.2元/公斤。如果修建生产路，将会很大改善生产条件和降低成本。

第二是继续增加公益性岗位，特别是帮助50岁左右的人解决就业问题。

第三是支持农产品加工业的发展。精准扶贫以来，托坪村发展了很多经济作物产业，如草果、核桃、茶叶、花椒、黄连等。这些农产品生产出来问题不大，但主要的问题在于市场的销售和价格风险。例如2017年草果鲜果的收购价20元/公斤，2018年就跌倒了7元/公斤。所以发展农产品加工业的意义就在于，一抵抗市场风险，二留住产业链中更多的利润，三有利于地区品牌的塑造和市场拓展。

第四是延续当前的扶持政策，例如对建档立卡贫困户的低保、医保、养老保险、教育等政策实行延续，并设立5年过渡期。这一点，各地都下达了脱贫不脱政策的要求。

第五是希望将原来的老房子部分改建为生产用房，以解决生产区太远的问题。

第六是为希望进行产业创业的人提供小额信贷支持。

第七是成立农民专业合作社发展产业。现在存在的困难是合作社的设立有门槛条件，例如需要有财会资质的人员，而村民并不具备这样的资质。

第八是支持和培育乡村致富带头人，带领大家发展好的产业。

第九是明确随迁户的政策。搬迁时，对于建档立卡贫困户的政策是明确的，统一的。安置房对贫困户的经济状况基本不会造成压力。但是对于同步搬迁的随迁户并没有明确的政策安排。而怒江州这样一个深度贫困地区，收入水平略高于贫困线的人群很多。这些人群很多也是易地扶贫搬迁的随迁户。因此随迁户如果没有相应的政策支持的话，是无法负担安置房的成本的。所以有随迁户就反映，如果安置房需要交很多钱的话，他们又只好搬回去了。

以上，是怒江州匹河乡托坪村五湖安置点村民对未来发展的向往和需求，也为下一步做好易地扶贫搬迁后续扶持工作，提供了思路。

（三）调研者建议

我们针对调研中的发现，提出以下建议：

一是进一步完善乡村道路设施。

搬迁之后，生产区（村民回到原来居住区从事种植养殖等）变得很遥远。有十几公里，而且都是山路，种地变得比以前困难。建议通过以工代赈方式，即政府列入交通基础设施建设计划，由村民承包出工修建。这样的以工代赈，其实也是扶贫的一种有效形式。

所谓以工代赈，是我国支持农村经济社会发展和实施开发式扶贫的重要政策举措，是通过组织农村群众参与工程建设获取劳动报酬，以取代直接赈济的一种帮扶政策。2026年最新政策要求，申报主体硬性要求仅限乡镇政府或村民委员会，原则上不接受县级行业部门作为业主单位；需具备组织群众务工能力，提供本地村级劳务合作社等新型组织信息；近3年实施项目无劳务报酬发放违规记录

；符合“三低一高”原则，即投资规模低、技术门槛低、机械使用少、人工用量高；可拆分人工工序的项目优先；已完成可研报告批复，符合村庄规划。

二是省级补助标准适当提高。

搬迁之后，村民生活各项支出增加很多，有村民估计原来一个人一个月的生活费200元基本够用，而现在可能需要600元才够用。建议省级补助标准适当提高。

三是试验推广远期合同、期货交易。

针对托坪村发展了很多经济作物产业，如草果、核桃、茶叶、花椒、黄连等，市场的销售和价格存在风险，例如2017年草果鲜果的收购价20元/公斤，2018年就跌倒了7元/公斤。建议两个应对措施，即发展农产品加工业和引进远期合同、期货交易。

所谓期货交易，是一份标准化合约，约定在未来某一特定时间，以当前确定的价格买卖特定数量的商品或金融资产。它的核心作用包括价格发现，通过公开集中竞价形成权威远期价格；套期保值，帮助实体企业对冲价格波动风险；投资功能：为投资者提供杠杆交易工具。

国内农产品期货交易搞得好的是山东省。2025年山东省期货市场交易规模大幅增长，全年代理交易额达50.97万亿元，同比增长50.44%；山东辖区期货开户达45万户，客户权益516.28亿元，11048家产业客户利用期货工具对冲风险；414家企业通过套期保值锁定经营成本，成交名义本金853.14亿元，期货服务实体经济功能持续深化。

云南作为高原特色农产品大省，以前曾多次多类出现过价格大起大落的情况，由省里牵头开展期货交易，该市提到议事日程了。

四是恢复云南省曾大规模推广过的小额信贷扶贫到户的作法，以满足搬迁户进行小型创业所需资金。

（作者单位：云南省社会科学院农村发展研究所，本文系国家社会科学基金项目《云南“直过民族”聚居区精准扶贫精准脱贫难点及对策研究》（16BMZ080）的阶段性研究成果。本次收录，作者进行了大的修改。）