摘 要：数字政府是公共治理、政府治理数字化转型的必然结果，数字政府建设是政府治理领域的一场深刻革命，易与传统政府治理模式发生冲突，将会出现技术与制度、目的与手段、全局与局部、线下与线上、发展与安全之间的张力，迫切需要数字行政法进行规范和引导，需要法治提供支撑和保障。数字行政法是适应数字时代需要建立的行政法规范，数字时代行政组织、行政行为、行政程序、行政救济的变革发展必将反映数字行政法的基本要求和发展规律。当前有必要推动数字行政法和现代行政法的融合发展，加快构建数字时代中国特色行政法体系。

关键词：数字时代　数字政府　数字行政法　数字法治政府　行政法体系

随着数字技术的高速发展和深度应用，经济、社会、文化、公共治理等各个领域的数字化迭代升级，数字技术已经融入社会生活的方方面面，深刻改变着人们的生产和生活方式。数字时代既是各个领域数字化转型的结果，又进一步促进了各个领域从传统向现代转型升级。加快数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。加快数字政府建设对行政法提出了新挑战和新要求，迫切需要行政法及时作出回应，推动数字政府在法治轨道上运行。

一、数字政府的理论逻辑及其治理挑战

数字政府是与传统政府相对应的一个概念，是公共治理、政府治理数字化转型的必然结果，是政府治理与信息化融合发展的新阶段，更是政府治理的一场深刻革命，对于更好激发数字经济活力、优化数字社会环境、营造良好社会生态具有重要意义。

（一）数字政府的理论逻辑

党的十八大以来，党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势和特点，围绕实施网络强国战略、大数据战略等作出了一系列重大决策部署。2014年2月27日，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上强调，网络安全和信息化是事关国家安全和国家发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题，要从国际国内大势出发，总体布局，统筹各方，创新发展，努力把我国建设成为网络强国。2019年10月，党的十九届四中全会强调，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，并明确提出要“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。这是首次将数字政府概念写入党中央文件。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》又以专章阐明了提高数字政府建设水平的整体要求，进一步明确了数字政府的内涵。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》，明确提出“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”，将数字赋能政府治理、科技助力法治政府上升为国家战略要求。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出：“以数字化改革助力政府职能转变，促进政府治理各方面改革创新，推动政府治理法治化与数字化深度融合。”

习近平总书记围绕建设网络强国、数字中国发表了一系列重要论述，为新时代加强数字政府建设指明了方向，提供了根本遵循。党中央、国务院关于数字政府的重要文件，对数字政府建设作出战略部署，提出明确要求，充分体现了党和政府对数字政府建设的高度重视。所谓数字政府，“是对传统政务信息化模式的改革，包括对政务信息化管理架构、业务架构、技术架构的重塑，通过构建数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等领域的履职能力。”数字政府建设是一个新生事物，需要克服方方面面的难题。要强化整体政府理念，加强统筹协调，全面提升数字政府整体建设水平。要统筹协调好数字技术与政府治理关系，运用数字技术更好地实现政府治理目标，推动数字技术与政府治理深度融合；统筹协调好政府部门纵向横向内部关系，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平；统筹协调好数字政府与法治政府关系，提升法治政府建设数字化水平，健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府；统筹协调好发展与安全的关系，全面落实总体国家安全观，坚持促进发展和依法管理相统一、良法和善治相结合、安全可控和开放创新并重，切实守住网络安全底线。

（二）数字政府的治理挑战

数字政府建设是政府治理领域的一场深刻革命，难免与传统政府治理模式发生冲突，可能出现技术与制度、目的与手段、全局与局部、线下与线上、发展与安全之间的冲突和张力，迫切需要妥善应对和积极回应。

1.技术与制度的张力。数字政府建设离不开数字技术的深度应用，也离不开法律制度的规范和保障。“法治是规则之治。数字技术与法律制度是数字法治政府建设的两个维度，没有完善的法律制度，整个社会就会陷入无序；而一套完善的法律制度，需要先进的技术去实现，技术成为实现制度的手段和方式。”实践中，由于数字技术的高速发展，数字政府相关的法律制度往往相对滞后于数字技术发展，导致二者之间不能同频共振，时常出现冲突。没有法律制度引领和规范的数字技术是一把双刃剑。如果目的和方向正确，可能会发展得好，利国利民利企；如果目的和方向不正确，容易出现数字技术滥用，侵害公共利益和个人权益。同时，高质量法律制度也离不开数字技术积淀和经验积累，如果在对数字技术发展走向尚不能作出正确判断的情况下，仓促出台法律制度，容易将有发展潜力的数字技术扼杀在襁褓中。并且，“数字化技术的发展是大势所趋，推进数字建设需要有与技术相匹配的法治保障，但从制度建设来看，相关规范仍呈现出碎片化、分散化和粗疏化的样态。”鉴于此，要积极回应数字技术发展对良法的新需求，以良法善治促进数字技术高质量发展。

2.目的与手段的冲突。数字政府建设目的与手段是辩证统一关系，数字技术手段是为数字政府目的服务的，数字政府目的是通过数字技术手段实现的，二者相辅相成，缺一不可。从目的而言，数字政府仍然要全面履行职能，服务党和国家事业，为人民谋福祉。数字技术是实现数字政府目的的手段，而不是数字政府建设追求的目的。如果不把数字技术作为促进数字政府建设的手段对待，而是作为追求目的，容易导致数字技术滥用，产生严重的法律问题甚至是道德问题。在美国，贫困家庭作为新型数字贫困管理工具的目标，“自动化资格认证系统阻碍了他们申请维系生存所需的公共资源。复杂的集成数据库收集了他们最私密的个人信息，几乎没有隐私保障或数据安全保障。”自动化系统本应实质上改善贫困家庭的处境，政府在作出和民众生活息息相关的决定时，却可能基于数据库、算法和风险模型塑造了一个“数字济贫院”。并且，随着美国监控技术的爆炸性发展，“如今最令隐私权活动家担忧的是，对公众的监控正在不断膨胀，却没有受到丝毫的责任追究。”那些由国家赞助或是私人持有的机构对公众的窃听、监视、偷拍的能力，已经导致对曾经被认为是安全、私人的生活领域的大幅侵犯，并往往涉及非常个人化的数据和家庭秘密。因此，如果数字技术应用缺乏必要规制，数字技术应用缺乏法治价值内核，可能会出现为实现数字技术目的而不择手段的情形，数据监控、侵犯隐私、算法歧视等侵犯弱势群体问题就会大行其道。

3.整体与部分的分离。目前，一些地方的数字政府建设尚停留在技术应用层面，在具体工作推进中，忽略了数字化转型与政府职能转变的“表里”关系，缺乏配套性行政组织改革和法治制度建设。且实践中部分地区过多关注数字技术的提升，在缺少数据共享和信息互通的情况下争相开发系统内部App，并不利于构建整体性的配套制度机制，由此出现的“数字内卷”挤占了有限的公共资源，治理效能提升却不明显。目前各地政府信息化发展水平不均衡，虽然有了统一的政府网站和办事平台，但是各地的深度应用并不一样，部分功能处于闲置状态。并且，如果数字政府建设缺乏整体协同联动，“在传统行政组织与运行模式之下，政府部门的各自的信息系统独立运营，整个政府系统难以实现互联互通，数据信息资源共享开放面临诸多障碍。”如此一来，“不同系统之间、不同行政区划之间、不同部门之间、中央与地方之间、政府部门与市场之间缺乏数据的共享互通协调机制，政府数据的开放共享难以满足当前大数据发展、智慧城市建设的新需求。”因此，加快构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同联动和数据共享机制迫在眉睫。

4.线下与线上的脱节。近年来，随着互联网、大数据、人工智能发展，一个人想要保持与互联网数据或者在线身份完全隔绝的线下生活变得越来越不可能，“‘虚拟世界’与‘现实世界’之间的分野正在失去以往的意义，原因之一是人们开始利用网络连接参与各种各样的私人生活或商业活动。”传统政府治理采用的是线下方式，相关法律制度规范也是围绕线下方式进行设计的。而数字政府建设是将传统政府治理方式从线下转移到线上，旨在运用现代信息技术手段推动政府职能转变，促进政府治理的高效运行，促进社会公众更加方便快捷地参与到政府治理之中。实践中，尽管办公自动化系统以及政府网站已在各级行政机关广泛投入使用，却仍然存在着线上和线下、对内和对外两套系统，“对于那些线上线下均可办理的业务，也缺乏系统化的办理标准和办理流程等，导致相关服务的供给标准不一，削弱了数字政府建设的有效性。”申请人通过政府网站平台向行政机关单向传递信息，实际办理仍旧是传统的人工方式，对于已经在线上处理的事务，不少需要线下再处理一次。目前多数法律规范要求行政机关作出决定需要以书面形式作出，对于决定的送达方式主要是直接送达、邮寄送达、委托送达、留置送达，对于穷尽这些送达方式无法送达的，才能采取公告送达方式。事实上，相关法律制度对于线上送达方式关注不多。对于行政争议化解来讲，行政争议线上解决方式并没有引起足够重视。目前我国电子复议还处于萌芽阶段，在运行中也会遇到诸多法律障碍需要解决，比如，申请人的判断、电子证据的提交与核实、行政复议审理程序、行政复议决定作出、行政复议电子送达、行政复议决定书的公开等，都需要结合《行政复议法》等法律规定加以明确。

5.发展与安全的失衡。发展与安全是辩证统一关系，没有安全的发展或者没有发展的安全都是不可靠的、不可持续的。数字技术是一把双刃剑，在推动数字政府建设快速发展的同时，也带来了诸多风险和挑战，一旦规制处理不当，将会威胁国家安全和公共安全、侵犯个人权利。数字政府的基础是数字技术，这些技术的来源与使用本身存在一定风险，技术来源的风险主要是供应链安全问题，同时政务数据也可能被第三方合作企业或商业公司非法利用、影响数据安全。由于社会公众对数字技术的拥有和掌握程度存在明显差异，数字技术过度或不加节制地使用甚至是滥用，公民权利时刻面临着被数字技术不当利用或侵害的风险。特别是当数字技术与公权力相结合，具有放大公权力行使的效果，如果政府将合法获得的数据用于其他非政务应用场景，就容易侵犯公民的基本权益，导致法治价值与民主价值受到侵害。发生在河南郑州的赋红码事件就是一个突出案例，容易让公众对政府数字治理模式产生质疑，挫伤公民对数字政府建设的信任。政府数字技术治理流程中在数据开发、数据采集、数据筛选和数据运用等环节出现的偏差，都极易引发政府决策失误的风险。目前我国政府数据安全保障体系不完善，政务数据安全保障能力还存在不足，尤其是信息化软件的国产化率不高，可能面临黑客攻击、后门漏洞、数据泄露等安全隐患。

二、数字行政法兴起与数字法治政府建设

数字技术的重大创新和突破，不仅促进了生产力的巨大进步和发展，而且正在彻底改变传统生产方式、生活方式和社会联系方式，促进社会加快变革，并将对上层建筑的行政组织和行政法规范产生重大影响。应当说，“在中国进入数字时代的进程中，政务服务数字化在数字中国建设中处于核心地位，在促进数字经济、建设数字社会、打造数字生态中起到关键的引领作用。”因此，数字政府建设是一项系统工程，涉及数字技术应用和政府治理方方面面，离不开行政法的规范和引导，离不开法治的支撑和保障。简单来讲，“行政法是规范行政权的法规范的总称。”数字行政法，是规范数字行政权的法规范的总称。数字行政法是现代行政法适应数字技术发展而形成的一种新型行政法。数字行政法的产生不是偶然的，是数字技术发展到一定阶段的必然产物，“数字行政法的提出，首先源于在公共行政中新型数字技术日益广泛地应用。”在数字法治政府建设中，数字政府与数字行政法如鸟之双翼、车之两轮，相互支撑，不可偏废。没有数字技术的高速发展和深度应用，就不会有数字政府，也不可能有数字行政法产生；没有数字行政法的引导和规范，数字技术和数字政府发展可能会偏离方向。为了促进数字法治政府建设、更好地发挥数字政府作用、充分发挥数字行政法的规范引领作用，应当促进数字政府与数字行政法的良性互动。

（一）数字政府发展与数字行政法兴起

推动政府治理的数字化转型必须构建数字时代的行政法。这是因为数字政府发展内在地需要数字行政法，没有数字行政法就没有数字政府健康持续发展。

1.网络不是法外之地，数字政府发展必然是规则之治。网络空间虽然是虚拟空间，但是网络空间治理规则以及行政监管却是现实的。为了维护数字经济、数字社会、数字政府有序、安全、公正和高效地进行，就必须有共同遵守的数字规则。特别是在数字经济条件下，大量的交换是在虚拟空间中陌生人之间进行的。为了维护交易信用、提高和保障交易安全，就需要在政府、网络平台、商户、消费者等之间建立数字规则。而数字规则的原则、技术和标准离不开专门的数字行政法设定，且数字规则的效力也靠数字行政法来保障。

2.数字行政权必将受到数字行政法的严格规制，否则数字行政权就会被滥用。随着数字技术快速发展，政府治理已经从传统政务信息化阶段向全面推进数字政府建设阶段迈进，涉及利用信息技术创新政府运作方式，持续转变信息公开、政务服务和政府决策方式，提高政府决策能力，积极了解公众需求和公众关切，不断提高政府数字化决策和服务能力。政府治理方式变革必将对行政权行使产生重大影响。在网络空间，没有超行政法规范的行政权，也不容许超行政法规范的行政权的存在，数字行政权只能在行政法规制之下行使。

3.数字技术发展带来的安全风险和隐患需要加强行政监管和法治保障。从世界范围看，“人工智能、大数据、自动驾驶、数字货币等新技术发展在带来机遇的同时也带来各类安全隐患，对这些前沿颠覆性技术的监管正成为各国和地区法治的重点。”数字技术并非都是良善无害的：数字技术这把双刃剑，监督引导得好，就能够造福人类；缺乏监督或者不正确引导，数字技术就可能偏离正确方向贻害无穷。当前大数据、人工智能发展带来的潜在危险，无不证明了这一点。这就要求行政主管部门加强网络监管，维护网络安全秩序，消除风险隐患。一旦监管不到位，网络空间就会陷入混乱和无序，就会侵害广大公众的切身利益。同时，数字技术发展具有超前性，政府在监管中面对不断出现的新技术、新产业、新业态、新模式，利弊得失一时未必都能看清楚，为此需要采取包容审慎监管的态度，避免刚性监管产生破坏作用，从而为数字技术发展留下空间。当然，这绝不是放任不管，任由数字技术野蛮生长。

4.数字经济是市场经济，是竞争性经济，它在客观上必然要求有维护公平竞争的必要规则，以规范各个经济主体的行为。否则，市场机制就会失灵或扭曲。政府为了纠正市场失灵，依据一定的规则对数字经济活动进行干预是必要的。政府为了实现数字经济的增长与稳定、充分就业和公正分配，需要以数字行政法和宏观政策为主要手段参与和干预数字经济，防范和化解数字资源分布不均衡、平台经济不规范、隐私安全无保障等诸多问题和挑战。其中，加快对超级平台的反垄断、反不正当竞争立法和执法进程，已经作为一项重要议题摆上日程。

5.数字技术发展必将冲破地域限制，需要建立与数字技术相应的政府治理体系，使国内市场与国际市场对接、国内法治与涉外法治良性互动。当前政府治理面临的突出矛盾是数据流动跨越了建立在行政区划边界基础上的传统治理体制机制，而现有治理机构条块分割的监管方式难以满足数据的跨边界有序流动要求。因此，各个成员不仅在域内需要对数字技术加强行政监管，而且在域外均应遵守同样的行政法律规则。近年来，随着互联网信息服务和数字贸易的快速发展，国家和地区间跨境数据流动变得更加普遍和频繁，为了保障数据安全，越来越多的国家和地区开始加强数据跨境监管。因此，在数字立法中，需要统筹国内数字行政法与涉外数字行政法。

（二）数字政府的行政法调控与数字法治政府

2021年8月中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要》，明确提出“全面建设数字法治政府”以来，数字法治政府建设引起社会高度关注和积极推动，取得显著成效。数字政府是一种受数字技术控制和主导的政府。数字法治政府则是通过创建系统完备的数字行政法律体系，将数字政府建设纳入数字行政法治轨道。用数字行政法引导和规范数字政府发展，用数字行政法确认和巩固数字政府的发展成果。概言之，数字行政法作为由国家制定的社会规范，对数字政府发展具有指导、评价、预测、教育和制裁等规范作用。

1.指导作用。数字技术发展涉及互联网、大数据、区块链、人工智能等前沿高端科技难题需要攻关，需要中央和地方不同部门、不同单位在严密分工的基础上通力合作，需要投入大量的资金和物资。数字技术发展需要国家以法律和政策形式，明确数字技术发展在国民经济和社会发展中的战略地位，制定数字技术发展的战略规划和计划，保护数字技术成果的合理使用和推广。

2.评价作用。数字行政法作为一种社会规范，具有判断、评价数字技术是否合法适当的作用。随着数字技术快速发展，数字行政法往往具有滞后性。在评价数字技术的合法性和正当性时，有相关法律和政策的，可以按照相关法律和政策评价；没有相关法律和政策的，可以按照法律原则和精神来评价。比如，面对大数据杀熟、算法歧视、算法黑箱等问题时，可以按照法律和政策以及法律原则和精神进行评价：什么行为正当，什么行为不正当；什么行为是可以做的，什么行为是不可以做的。

3.预测作用。通过数字行政法，无论是平台还是网民或者社会公众均可以预先知晓或估计行政机关及其工作人员将如何对待数字技术发展，进而根据这种预知来作出相应的行动计划和工作安排。实践中，在决定是否推广应用新的数字技术时，应当预测可能产生的法律后果和社会影响。在预测时，应当发挥综合预测作用，而非仅仅局限于一个角度或者一个规定。

4.教育作用。通过数字行政法实施，数字行政法彰显的价值观念和价值标准固化为行为模式，进而形成行为习惯。并且，通过网络监管部门定期发布一些典型案例，培养社会养成尊法学法守法用法意识。比如，定期公布公安机关打击网络谣言、监管部门打击网络违法的案例，对社会公众的网上行为起到警醒和示范作用。

5.强制作用。数字技术的功能异化需要法律进行规制，特别是数字技术滥用、平台垄断、算法歧视等，有的涉及民事责任，有的需要承担行政责任，甚至需要承担刑事责任。通过对涉网违法行为依法进行制裁，可以有效保障人们的合法权利，维护网上公共秩序，促进平台企业健康持续发展。需要注意的是，过度发挥数字行政法的强制作用，可能扼杀产业的创新动力。近年来，寻求更多协商、运用更少强制、实现更多自由的理念，日益深入人心，以加大平台企业合规审查力度，促使监管对象能够自发地在竞争发展中注意风险的预防和化解。

三、数字行政法的变革走向与主要课题

数字行政法是适应数字时代需要建立的行政法规范，数字行政法的变革发展必将反映数字时代的基本要求和发展规律。

（一）数字行政法的变革走向

数字时代是为顺应后工业时代数字产业革命变革形成的时代，数字行政法变革发展离不开数字时代的背景条件。在历史发展进程中，人类已经走过农耕文明、工业文明，目前正在走向数字文明。二百多年前爆发的工业革命，越过古老的农耕文明，开启了一个全新的工业时代。工业时代，第一次工业革命实现了“大机器生产”；第二次工业革命实现了生产的电气化，也就是“大规模的标准化生产”；第三次工业革命实现了生产的自动化，是“自动的、大规模的标准化生产”。工业时代各个社会共有特征鲜明：都是以使用不能再生的化石燃料作为能源基础，以牺牲环境作为代价；技术的突飞猛进；大规模的销售系统，生产与消费分裂。工业时代，“标准化，专业化，同步化，集中化，规模化，集权化，这六个相互联系的原则，组成工业化文明的法则，统筹安排了千百万人的行动，影响了人类生活的各个方面。”随着数字技术高速发展，历史进入新的临界点，从此人类步入数字时代。数字时代的能源结构实现重大突破，原料大部分可以再生，可利用资源广泛，能源消耗少，成本低，效能广。并且，“未来世界的本质就是数据，一切的竞争归结到最后都是数据的竞争。”数字时代的到来，将使经济社会生活基本准则和人们的行为规范发生变化，“新的生产体制将把千万职工从工厂和办公室中解放出来，回到以先进的电子科学为基础的家庭工业时代，从而重新突出家庭作为社会中心的作用。”数字时代具有以下突出特点：多中心化、多样化、个性化、差异化、分散化、分权化。适应工业时代的政府治理模式，无论是政府组织规模、行政程序，还是行政行为、行政救济，在数字时代都将面临深刻变革，这些对数字行政法将产生重大影响。

（二）数字行政法的主要课题

1.数字时代的行政组织变革。所谓行政组织是依法享有行政职权，能以自己名义实施行政行为，并能够独立承担行政责任的行政主体。行政组织应当具备法定的资格要件和组织要件，职权法定是设立行政组织应当遵循的基本原则。行政组织作为上层建筑，是由经济基础决定的，并服务于经济基础。现代行政组织形式是工业时代的产物，自然是由工业经济基础决定的，并服务于工业经济基础。工业经济所强调的规模化、标准化、专业化、集中化特性，都会反映在行政组织中。工业时代的行政组织强调纵向上从上到下按层级设置行政组织，强调组织“上下同责”和机构“上下一般粗”；横向上把行政组织细化为若干职能部门，强调职能分工，从而形成网状行政组织体系。与工业时代大规模生产相适应，行政组织规模大，行政权力相对集中，行政组织条块分割。不同于工业时代，数字时代对行政组织影响巨大。

(1)数字时代更加强调行政组织的合作治理。数字时代，公司的结构、目标和责任都将发生根本改变，一些大公司或者平台企业承担着更多管理责任，行政组织要加快转变职能，更加强调合作治理，把一部分行政权力赋予大公司或平台企业行使，行政组织改变管理方式，出现新型矩阵组织形式，形成多中心化。随着行政组织承担管理职能的减少，行政组织规模必然相应减小。工业时代形成的“大政府”理念，在数字时代将难以为继，“小政府”将是数字时代行政组织的变革方向。“小政府”并不意味着政府服务职能的缩小，相反政府服务职能将要加强，“小政府”是一个廉洁、高效、民主、勤政、扁平化的行政组织形式。

(2)数字时代更加强调行政组织的整体治理。数字时代，数据是重要的生产要素，现行行政组织形式显然不利于数据的有序流动和共享。事实上，传统政府管理体制分工明确、各司其职，虽然具有一定优势，但也带来许多问题，其中，最大的问题是条块分割、信息共享困难，导致碎片化治理，难以提升整体治理效能。因此，“数字技术提供数据信息服务，打破部门之间的隔阂，加强地区间的沟通与协调，促进逆部门化、大部门治理、一站式服务的整体性治理理论的实施。”数字时代应当更加强调整体政府理念，按照功能合作和信息共享的方向对行政组织进行重新整合，打破行政组织的传统分工界限，优化行政组织结构，重构行政组织职责权限，形成适应数字时代要求的扁平化行政组织结构，为加快构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同联动和数据共享机制提供行政组织支撑。

(3)数字时代更加强调行政组织的简约治理。大道至简。数字时代的行政组织要适应迅即变化的形势，行政组织简约化设置是大势所趋。简约治理要求行政组织能够及时回应公众的个性化需求，而非提供统一化、标准化、同步化、同质化的服务。工业时代行政组织大而全，强调行政组织规模效应；数字时代的简约治理则要求行政组织精细化，以适应公众个性化需求。并且，数字时代自动化政务服务为行政组织节约了大量的人力资源。当前，“在自动化政务服务领域，政府提供的身份和企业证照等基础性服务，在技术上已经具备异地和全时提供的能力，可以不再受行政区和法定工作时间的限制。”实践中，目前自动化决策、自动化执法已经广泛应用于行政管理领域，随着行政组织应用数据、算法、算力更加成熟定型，将会由数字技术来承担过去由大量组织和人力资源完成的工作，这样可以把大量组织和人力资源从行政领域解放出来，也就意味着行政组织将更加简约。

2.数字时代的行政行为变革。所谓行政行为是行政主体实施行政活动的总称。工业时代，行政行为种类繁多，分门别类，细化复杂。数字时代的行政行为，具有不同于工业时代的特点，将会出现重大变革发展趋势。

(1)传统行政行为面临深刻调整。传统行政行为主要包括行政处罚、行政强制、行政许可、行政审批、行政登记、行政确认、行政指导等多种类型。在数字时代背景条件下，传统行政行为将会出现以下变化。一是传统行政行为的适用条件将会产生变化。传统行政行为是由行政主体针对线下场景实施活动，线下场景对行政行为要求包括执法人员资格、构成要件、调查取证、书面形式、严格时限等。传统行政行为一旦转移到线上，可能出现一些重大变化。例如，执法人员资格难以查验，调查取证无法要求两名以上执法人员，书面形式难以实现。因此，为适应数字时代的新要求，有必要对传统行政行为的适用条件进行及时梳理调整，无论增加或者减少适用条件，抑或调整优化适用条件，均不能固守传统行政行为的适用条件。同时，传统行政行为的适用范围和幅度可能也会发生变化，行政指导、行政调解、行政和解行为可能会大幅增加适用频次和范围，以行政处罚、行政强制、行政许可、行政审批等为代表的高权行政行为适用可能会大幅减少。并且，随着“放管服”改革的深入推进，一些涉及互联网行政审批的项目由前置审批改为后置审批，下放行政审批事项，因此减少行政许可事项，加强事中、事后监管，将成为行政行为调整的方向。二是信用监管行为大幅应用。信用监管旨在加强诚信社会建设，提高社会诚信水平。对于市场监管而言，“信用监管是一种贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，通过对社会信用信息的归集、采集、披露、共享、使用和监督管理，进行信用激励与约束，从而实现行政管理目的。”数字时代，信用惩戒将会借助网络的力量使其的威力倍增，实现让诚信者行走天下、让失信人寸步难行的目的。当然，鉴于信用惩戒的巨大影响力，目前需要对信用惩戒的适用条件和程序加以完善，既要发挥失信者的适当制裁，又要避免让失信人因信用惩戒出现“社会性死亡”。三是行政指导行为广泛应用。数字时代，社会治理主体呈现出多元化趋势，原有的政府单一治理主体的局面逐渐被打破，在服务型政府理念引领下，行政指导广泛运用于经济、科技和社会管理领域，特别是在经济管理领域运用得更为普遍。对此，可以充分发挥地方标准、行业公约、典型示范、技术指南等软法行政指导作用，从源头预防和化解数字技术风险。

(2)新型行政行为将会大量运用。一是预警性约谈行政行为广泛应用。所谓约谈，是指监管部门对网络监管领域存在风险隐患或者违法行为的平台公司，约见单位法定代表人、主要负责人或者其他负责人等，采取预警、提醒、告诫等方式，督促引导平台公司履行法定义务，纠正违法行为的监督管理措施。由于数字技术发展存在诸多风险，为进一步提升监管执法效能，监管部门根据以往总结的规律或者监管中得到的可能性前兆，约谈相关平台公司或者责任人员，引导其有效控制风险、及时消除隐患、依法合规经营，目前监管部门约谈行为发挥着防范风险的重要作用。《网络安全法》第56条规定：“省级以上人民政府有关部门在履行网络安全监督管理职责中，发现网络存在较大安全风险或者发生安全事件的，可以按照规定的权限和程序对该网络的运营者的法定代表人或者主要负责人进行约谈。网络运营者应当按照要求采取措施，进行整改，消除隐患。”《数据安全法》第44条规定：“有关主管部门在履行数据安全监管职责中，发现数据处理活动存在较大安全风险的，可以按照规定的权限和程序对有关组织、个人进行约谈，并要求有关组织、个人采取措施进行整改，消除隐患。”《个人信息保护法》第64条规定：“履行个人信息保护职责的部门在履行职责中，发现个人信息处理活动存在较大风险或者发生个人信息安全事件的，可以按照规定的权限和程序对该个人信息处理者的法定代表人或者主要负责人进行约谈，或者要求个人信息处理者委托专业机构对其个人信息处理活动进行合规审计。个人信息处理者应当按照要求采取措施，进行整改，消除隐患。”实施约谈指导，应当坚持依法依规、公平公正、问题导向、警示与服务相结合的原则，督促引导行政相对人合规经营。约谈指导不影响依法需采取的其他行政管理措施。对依法需对相关单位和人员予以行政处罚，认为应当同时予以告诫、指导和督促的，可以同时实施约谈指导。二是预防性行政行为适用可能会增加。互联网时代信息传播迅速，一些涉网违法行为一旦发生，将会产生不可挽回的结果。为防止违法行为发生，监管部门在违法行为尚未成就时即采取预防性措施，防范违法结果出现。预防性行政行为体现了行政行为的主动性和超前性。比如，调查中有初步证据显示一公司存在网络违法行为，为防范违法行为发生，监管部门提前采取责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照行为。由于预防性行政行为是在违法行为尚未成就时实施的，形式上看不符合合法行政行为的构成要件，实质上又确有必要，对于预防性行政行为效力值得深入研究。三是应急行政行为适用将大幅增加。所谓应急行政行为，是指政府及其职能部门在突发事件发生后，根据国家法律、行政法规、规章等规范性文件规定而采取的各种应急处理措施的行为。实施应急行政行为的前提是发生突发事件，没有发生突发事件则不应实施应急行政行为。《突发事件应对法》第3条第1款规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”在网络领域，《网络安全法》第57条规定，因网络安全事件，发生突发事件或者生产安全事故的，应当依照《突发事件应对法》《安全生产法》等有关法律、行政法规的规定处置。第58条规定，因维护国家安全和社会公共秩序、处置重大突发社会安全事件的需要，经国务院决定或者批准，可以在特定区域对网络通信采取限制等临时措施。对政府应急行政行为进行法律调整，是法治国家的基本要求，也是依法行政的必然要求。

(3)准行政行为将会大幅增加。准行政行为不是一个法律用语，目前学术界和实务界对准行政行为并没有形成统一界定。有观点认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”和“间接法律效果”两个要素。其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然结果。这里的“观念表示”是行政主体就某种具体事实所作的判断认识并表明观念的行为，“间接法律效果”是准行政行为，并不产生直接的法律效果。数字时代，网络服务提供者或平台企业在网络世界中正扮演着越来越重要的角色。近年来，我国网络立法秉承“谁经营谁负责、谁办网谁负责”以及“以网管网”的思路，将大型互联网平台公司当作管理抓手，以解决纷繁复杂的网络管理问题。《消费者权益保护法》(2013年修订)第44条第2款规定：“网络交易平台提供者明知或者应知销售者或者服务者利用其平台侵害消费者合法权益，未采取必要措施的，依法与该销售者或者服务者承担连带责任。”《网络安全法》(2016年制定)对网络运营者开展经营和服务活动，建设、运营网络或者通过网络提供服务规定了明确法律义务。其第25条规定，网络运营者应当制定网络安全事件应急预案，及时处置系统漏洞、计算机病毒、网络攻击、网络侵入等安全风险；在发生危害网络安全的事件时，立即启动应急预案，采取相应的补救措施，并按照规定向有关主管部门报告。《个人信息保护法》(2021年制定)明确规定个人信息处理者法律义务。其第57条规定，发生或者可能发生个人信息泄露、篡改、丢失的，个人信息处理者应当立即采取补救措施，并通知履行个人信息保护职责的部门和个人。第58条规定，提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者，应当“对严重违反法律、行政法规处理个人信息的平台内的产品或者服务提供者，停止提供服务”。《反恐怖主义法》(2018年修正)第19条第1款规定，电信业务经营者、互联网服务提供者应当依照法律、行政法规规定，落实网络安全、信息内容监督制度和安全技术防范措施，防止含有恐怖主义、极端主义内容的信息传播；发现含有恐怖主义、极端主义内容的信息的，应当立即停止传输，保存相关记录，删除相关信息，并向公安机关或者有关部门报告。综上，我国网络立法明确赋予了平台企业相应的管理责任，平台企业对违法行为采取措施具有准行政行为的属性，对相对人的权利义务将会产生间接法律效果，准行政行为不具有可诉性。比如，某平台企业对违规用户实施封号行为，可以通过正常申诉等方式反映，但不应纳入行政诉讼渠道解决。

3.数字时代的行政程序变革。行政程序是行政行为所经历的顺序、步骤和时限以及所采取的方式。依法行政不仅要求行政机关实施行政行为在内容上合法，而且要求其在程序上也要合法。数字技术对行政程序产生了重大影响，数字时代的行政程序面临深刻变革。

(1)自动化决策对行政裁量程序的深刻影响。随着数字技术应用在行政程序中，自动化决策得到广泛应用。由于自动化行政在很大程度上是行政程序的部分或完全自动化，自动化行政首先便对既定行政程序原则及规则提出了挑战，甚至可能影响公民程序性基本权利的保障。数字技术驱动下的自动化行政，是把线下分别由多个环节或者多个部门完成的一整套行政程序，按照先后顺序叠加在自动化程序中，履行从受理、调查、处理、决定等法定职责。自动化行政在提高效率的同时，也无形中消减了人在决策中的裁量因素。美国自动化行政应用范围广泛，也暴露出很多问题。美国一些州运用自动化申请福利资格程序，相较于个人，电脑(似乎)将始终如一而无偏见地适用福利申请规则，“但历史表明，公共服务若以完全僵化的规定代替个人自由裁量权，仅会加重种族差异造成的伤害。”显然，自动化决策是基于算法作出的决策，而算法最终是由人开发的，其中蕴含了个人对价值观的理解和把握。一个对某方面有偏见的人，就很可能把这种偏见融入算法中，导致算法对某个方面的偏见和歧视。并且，自动化决策把一个又一个原本由个人完成的程序确定为其中的一个个节点，消除个人裁量在其中的作用，尽管自动化决策效率高，整齐划一，结果却很可能是僵化的、非人性的。自动化决策程序消减行政裁量因素，却很可能得到不公正的结果，这显然与行政目标背道而驰。行政程序不能因为自动化决策提高了效率却损害了公平，这是得不偿失的。因此，在适用自动化决策时，应当把行政裁量融入其中，从而在提高效率、统一标准的同时，维护公平正义。

(2)非现场执法对调查取证程序的深刻影响。调查取证是线下执法程序中的重要环节，行政机关如果没有调查取证即作出决定，就会导致程序违法。在利用数字技术实施的非现场执法中，往往把设备记录的事实作为调查取证的事实，并据此作出决定。实践中，非现场执法发现事实准确性往往受限于设备本身的质量。比如，设备质量会影响设备正常运行，最终会影响非现场执法发现事实的可靠程度。设备运行时间对发现事实也会有影响，设备连续工作，那么会记录完整的事实；设备间断运行，记录的事实可能就不完整。设备记录清晰度会影响发现事实。非现场执法发现事实往往局限于设备记录范围，对设备监控范围之外的事实则发现不了。因此，非现场执法发现事实有时是完整真实的，有时则可能是片面的，未必是真实的。行政机关现场调查取证范围则更为广泛，证据种类也更为多样，包括物证、书证、证人证言、勘验笔录、现场笔录等。非现场执法形成的电子证据仅仅属于证据种类中的一种类型，并不能以电子证据代替全部证据类型，也不能以非现场执法替代调查取证。因此，实践中，对于非现场执法，如果当事人提出异议或者有证据显示非现场执法形成的电子证据不属实的，行政机关应当开展现场调查取证。

(3)电子方式对书面形式的深刻影响。数字政府建设对以部门划分和书面办公方式为背景的传统行政程序是一项全新的挑战。许多国家和地区在推进数字政府之初，都面临着法律要求书面形式、亲笔签名或者申请人亲自到场等障碍，为此必须制定或者修订行政程序法，为建立以公众为中心、以电子方式为载体的数字政府扫清障碍。1992年西班牙《行政程序法》较早对数字政府作出回应。该法第38条明确规定，公共行政机关为接收个人或行政部门的书面材料及通知而建立的总登记及其所有登记都必须输入电脑。2003年冰岛《行政程序法》修订时明确体现了平等程序，即将电子方式与传统方式同等对待。德国《行政程序法》第10条规定了行政行为的非要式原则，除非有明确的法律规定，行政程序不受正式要件的制约，因此行政机关有权决定处理行政事务的最好方式，包括电子方式，即使不修改法律，大部分电子方式的决定在法律上都是有效的。在我国，传统行政行为大多是以书面形式作为生效要件，无论是调查取证还是作出行政决定，基本上是以书面形式为准。行政处罚法律文书一般是以书面形式作出，行政机关决定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。行政机关送达执法文书，可以采取直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、电子送达、转交送达、公告送达等法律规定的方式。送达行政处罚文书应当使用送达回证并存档。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件、移动通信等能够确认其收悉的电子方式送达执法文书，并通过拍照、截屏、录音、录像等方式予以记录。传真、电子邮件、移动通信等到达当事人特定系统的日期为送达日期。对于行政强制、行政许可、行政登记等法律文书，目前一般也是采取书面形式。近年来，我国电子方式取得重大进展。《电子签名法》(2019年修正)第4条规定：“能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为符合法律、法规要求的书面形式。”随着数字政府建设推进，电子方式将会在行政程序中得到广泛应用，这必将对书面形式适用产生重大影响，为此需要及时对相关法律、法规、规章进行修订，为电子方式适用提供法律依据。

4.数字时代的行政救济变革。行政救济决定行政权利的实现，无救济即无权利。数字技术为当事人提供更加方便快捷的行政救济的同时，也会影响行政救济方式和救济效果，促使行政救济方式发生深刻变革。

(1)数字技术对行政救济的参与性产生影响。行政救济是公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，请求有权机关依法对行政违法或行政不当行为实施监督纠正，以保护行政管理相对人的合法权益。在行政救济程序中，当事人通过互联网渠道参与行政救济程序，对于有权机关查明案件事实、对案件作出正确判断无疑具有重要作用。自2024年1月1日起施行的新修订《行政复议法》新增申请人通过互联网渠道参与复议权利。新法第22条规定，行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。当然，数字技术在为当事人参与行政救济程序提供便利的同时，数字技术限制或者数字鸿沟无形中也会影响一些人获得数字行政救济。实践中，有的数字行政救济程序限缩申请处理范围，促使申请人只能在接受线上处理或者到现场接受处理之间作出选择。比如，公安交通机关设置的非现场执法程序，尽管设置了申诉程序，申诉范围却有限，此时申请人若对非现场执法结果不满意，要么接受非现场执法处罚结果，要么只能到专门执法点接受处理。两相权衡下，一些申请人为避免花费大量时间精力去专门执法点接受处理，往往选择接受非现场执法结果。事实上，非现场执法程序中对申诉范围进行限制，直接影响当事人实质参与非现场执法程序，不利于行政争议的解决。实践中，数字鸿沟也会影响一些人参与行政救济程序。目前一些老年人、生活在农村未上网的农民等一些特殊主体面对复杂的数字救济程序，往往束手无策。因此，数字时代，为保障当事人有效参与行政救济程序，同时设置线上、线下救济方式可能是长期存在的事实。

(2)数字技术对行政救济的亲历性产生影响。在行政救济程序中，无论是行政复议或者行政诉讼，亲历性和直接言词原则都极为重要。直接言词原则既要求法官必须从始至终亲历整个案件，也强调当事人必须亲自在法庭上以言语的形式向法庭主张其权利或进行辩驳。新修订《行政复议法》第49条规定，适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。原《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审理方式，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。新修订《行政复议法》第49条改变了原《行政复议法》以书面审理为原则的要求，更加突出行政复议的亲历性和直接言词原则。近年来，各地法院广泛开展线上庭审活动，方便了当事人参与诉讼和法院审理案件，一定程度上满足了直接言词原则的要求，但是从“面对面”到“屏对屏”，线上庭审与直接言词原则会产生一定的冲突，比如真实性问题、同时性问题、模拟性问题、证据方面的问题。行政复议人员和行政法官在办理案件中，如同医生给病人看病，需要面对面采取“望闻问切”的方式才能发现病因，从而对症下药。在线上复议或者诉讼中，行政复议人员或者行政法官与各方当事人只能通过电脑或者手机屏幕相互看见对方、听见审理人员询问和当事人的陈述，这种审理方式对亲历性和直接言词原则要求显然是有影响的。为此，需要结合数字技术应用，对线上和线下复议或者诉讼案件范围作出限定，发挥好线上和线下复议或者诉讼各自作用。

(3)数字技术对行政救济的正义性产生影响。数字时代，信息技术将带来人们对正义的全新认识——新型正义超越了正式和非正式之间根深蒂固的区别，不再区分公权力还是私权利解决纠纷的差异，或者是在线数字纠纷与线下非数字纠纷的区别。在行政复议或者行政诉讼加强对数字技术的应用时，如何更好地接近和实现数字正义是一个需要深入研究的课题。一是在线纠纷解决机制对数字正义的实现。当前，随着互联网、大数据、人工智能等现代信息技术快速发展和深度应用，线上和线下的边界日益模糊，虚拟世界与现实世界的分野正在失去以往的意义，由此产生的网络纠纷也越来越多。无论是调解、仲裁，还是行政复议、行政诉讼，以往需要依赖面对面交流过程，因而容易受到物理时空限制，并且传统面对面纠纷解决方式注定规模有限、不易获取、时间更长、成本更高，且比较容易受到诉讼对抗性和法治至上主义思想的影响，难以适应数字时代的发展要求。因此，在线纠纷解决机制(Online Dispute Resolution，简称ODR)应运而生。相比传统纠纷解决方式，“就‘接近正义’而言，也许在线纠纷解决机制最为重要的贡献就是实现了效率与公平的平衡。数据收集、在线沟通以及在线纠纷解决软件的结合，不仅可以提高效率还能提升公平，而且还可以促进程序正义和实体正义的双重实现。”在我国，“ODR的发展离不开政府的支持、引导、规范和监管，特别是要确保监管部门的机制衔接和运行通畅。”二是在线行政复议对数字正义的实现。新修订《行政复议法》对于申请人在线提交复议申请、行政复议机构在线听取申请人意见作出规定。今后有必要探索在线行政复议机制建设，将线下行政复议搬到线上，充分发挥在线行政复议化解行政争议主渠道作用。通过扩大申请人在线提交申请数量，增强公众对在线行政复议认同度，让更多申请人愿意接受和选择在线行政复议方式；扩大在线行政复议听证案件数量，行政复议机构在办理复议案件中，尽可能线上举行听证，让申请人和被申请人都能参与陈述意见，以便更好地查明案情；扩大在线行政复议案件公开数量，以公开促公正、以公正促公信。三是在线行政诉讼对数字正义的实现。数字时代，诉讼纠纷解决和非诉讼纠纷在技术和途径方面都在经历三个重大转变：从物理环境向虚拟(或半虚拟)环境的转变；从人类干预和决策到自动化程序的转变；从以保密性为价值追求的纠纷解决类型，到以预防纠纷为目的的收集、利用、再利用数据的纠纷解决模型的转变。目前在线行政诉讼已经在各地法院应用，需要进一步深化在线立案、在线阅卷、在线审判、在线送达、在线执行等体制机制建设，为在线行政诉讼提供制度支撑。

四、加快构建数字时代中国特色行政法体系

数字时代，数字行政法的产生发展势不可挡，以控权为基础的现代行政法受到数字技术的冲击并产生蝶变。推动数字行政法和现代行政法的融合发展，对于加快构建数字时代中国特色行政法体系具有重要意义。

（一）推动数字行政法与现代行政法融合发展

现代行政法是当前规范调整行政权设定和运行的行政法规范总称。现代行政法是经济社会发展不可或缺的重要保障，其繁荣发展是推动数字行政法发展的重要基础。数字行政法是现代行政法发展的重要方向，为现代行政法提供了发展动力。数字行政法与现代行政法相辅相成、相得益彰，不能把二者对立、割裂开来。只有深入研究数字行政法与现代行政法的相互关系，才能更好地推动数字行政法与现代行政法的融合发展。

1.现代行政法是数字行政法发展的重要基础。数字行政法不可能横空出世、凭空产生，数字行政法催生于现代行政法之中，是现代行政法因应数字技术发展和拥抱数字时代的重要产物。数字行政法的繁荣发展离不开现代行政法，否则数字行政法只会是无源之水、无本之木。目前社会上对于数字行政法与现代行政法的研究和关注并不平衡，与社会上对于数字行政法的研究关注过热相比，对于现代行政法的研究关注有些弱化。个中原因可能是数字行政法属于新型领域，可以研究的议题多，出研究成果周期短，研究成果容易引起社会重视。而作为现代行政法，毕竟经过这么多年的发展，多数领域已经有人关注，相关研究成果较为丰硕，想在这些领域有所突破殊为困难。实际上，没有现代行政法的基础作用，数字行政法发展不可能走远走好。应当看到，与我国刑法、民法相比，行政法研究起步晚，尽管发展很快，仍有大量议题和问题需要关注和研究，值得投入大量的时间精力去破题攻关。

2.数字行政法是现代行政法发展的重要动能。互联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术发展，大多绕不开个人与平台企业、平台企业与政府监管的关系。如何正确处理数字时代政府与企业、政府与社会的关系，仍是需要研究的重大课题。数字行政法可以赋能现代行政法，推动现代行政法发展。现代行政法是围绕线下场景设计的，行政组织、行政行为、行政程序、行政责任、行政救济也都适用于线下场景。数字时代，现代行政法除了传统的线下场景，又增加了线上场景，无形中拓宽了现代行政法的研究广度和深度。现代行政法在线下场景适用的基础理论，有的可以适用于线上场景，有的却是冲突的，需要对相关理论进行调整更新。数字行政法发展，必然涉及对现代行政法的渗透和改造。推动现代行政法高质量发展，必须解答好数字时代提出的重大理论和实践课题。

（二）加快构建数字时代中国特色行政法体系的基本要求

改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国特色行政法体系日臻完善，基本形成了包括组织法、行为法、程序法、救济法等有机联系的规范体系。面对数字时代提出的新要求新挑战，传统行政法体系存在滞后性，迫切需要加快构建中国特色行政法体系。

1.坚持“两个结合”，始终保持中国特色行政法体系正确方向。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“只有把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中国优秀传统文化相结合，坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义，才能正确回答时代和实践提出的重大问题，才能始终保持马克思主义的蓬勃生机和旺盛活力。”一是坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，推动数字时代中国特色行政法体系构建。当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，特别是随着互联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术深度应用，给构建中国特色行政法体系提出了一系列新的重大课题，迫切需要我们从理论和实践的结合上及时作出回答，以新的理论指导新的实践，更好迎接未来。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，着力解决不平衡不充分的发展问题成为解决这一矛盾的主要方面。因此，“在我国，显然应当将新发展理念和政府发展职能作为行政法体系构建的先导性依据，并强调在新发展阶段实行高质量发展的时代特征。”构建中国特色行政法体系，无论是数字行政法还是现代行政法，都要充分发挥服务保障和监督规范政府履行发展职能作用。二是坚持把马克思主义基本原理同中华优秀传统文化相结合。习近平总书记指出：“中华民族有着深厚文化传统，形成了富有特色的思想体系，体现了中国人几千年来积累的知识智慧和理性思辨。这是我国的独特优势。”中华优秀传统文化是中华民族的根和魂，是构建中国特色行政法体系的丰厚沃壤。中华优秀传统文化蕴含的德主刑辅、以德化人的德治主张，民贵君轻、政在养民的民本思想，法不阿贵、绳不挠曲的正义追求，周虽旧邦、其命维新的改革精神等，为构建数字时代的行政法体系提供了重要思想原料和深厚文化根基。要充分发掘和运用中华优秀传统文化精华，不断赋予行政法体系鲜明的中国特色和时代内涵。

2.坚持人民至上，牢牢坚持中国特色行政法体系价值取向。坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民对美好生活的向往作为构建中国特色行政法体系的出发点和落脚点。行政法属于公法范畴，行政法体系体现公法属性。实践中，“由于行政法是公法，所以人们就常常从公权出发框定行政法的相关内容，认为行政法是以公共权力为背景的，这便导致行政法的制定、行政法的执行等都是由公权主导的。而公权的主导则主要体现政府意志，而不是社会意志。”事实上，这是对行政法本质属性和功能定位的错误理解。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民当家作主。行政法是人民意志与利益的体现，行政法的任务是要用法律手段来维护和促进人民的利益。构建中国特色行政法体系要坚持以人民为中心的发展思想，规制政府权力，保障公民权利，完善公共服务体系。数字政府建设要着眼于增进人民福祉，将数字技术更好地应用于服务人民之中，坚持数字普惠，消除“数字鸿沟”，防止数字歧视，突出对个人数据权益的保护，“让数据多跑路、让群众少跑腿”，切实解决广大人民运用数字技术遇到的急难愁盼问题，让数字政府建设成果更多更公平地惠及全体人民。

3.坚持突出重点，准确把握中国特色行政法体系目标任务。

(1)以推动高质量发展为主题，加快形成中国特色发展行政法。我国经济已转向高质量发展阶段，经济社会发展应当以推动高质量为主题，构建中国特色发展行政法应当围绕这一首要任务和主题展开。所谓发展行政法，是指服务和规范政府发展职能的行政法规范体系。发展对行政法体系化具有先导作用，各级政府及其职能部门承担的发展职能迫切需要发展行政法提供理论支持和制度保障。应当说，“我国政府在高质量发展方面的公共政策、行政制度和行政措施，为发展行政法的系统化建设提供了政策和实践基础。”发展行政法要更加精准贯彻新发展理念，围绕深入推进新旧动能转换、发展格局调整、社会结构变化对行政法提出的新任务新要求，构建以发展为先导的行政法体系。

(2)以政府职能转变为核心，加快形成中国特色改革行政法。近些年来，转变政府职能取得重大进展和明显成效，但仍需要在前期改革基础上，进一步厘清政府和市场、政府和社会的关系，推动有效市场和有为政府更好结合。转变政府职能是一项需要长期坚持和持续深化的重要任务，需要建立改革行政法，从而为政府职能转变提供长期的行政法治保障。数字政府建设应当依托数字技术提供高效服务，从而更好地转变政府职能，并且“数字化转型的最终目的是推动政府职能转变，构建政府治理体系，而非‘为了数字化而数字化’。”随着互联网、大数据、人工智能等现代信息技术的广泛应用，人民群众线上执法需求日益强烈，大量政府管理活动从线下搬到了线上，出现了网上申请、网上受理、网上审批、非现场执法、网上信用惩戒等一大批线上行政管理和执法活动。政府治理的数字化转型，不仅仅是从物理空间向虚拟空间的空间转变，更重要的是继续推进政府职能转变。要发挥改革行政法对转变政府职能的服务和保障作用，确保政府职能转变到哪一步，改革行政法就要跟进到哪一步。

(3)以数据赋能为动力，加快形成中国特色数字行政法。数字时代的数据如同工业时代的石油一样，是关键生产要素。数据、算法、算力是人工智能发展的三大要素。数据是人工智能的基础资源和关键要素，没有数据作为基础支撑，人工智能寸步难行。目前我国大量数据由政府部门制作、收集和保存，形成众多原始公共数据资源库。建立数字行政法，要建立健全数据治理制度和标准体系，充分整合现有平台系统和公共数据资源，重点从统筹管理、汇聚治理、共享应用、开放开发、流通服务、算力设施、标准规范、安全保障等方面，统筹推进一体化公共数据体系建设。

4.坚持结构优化，持续推动中国特色行政法体系结构再造。推动数字政府的高质量发展，首先要有完善良好的行政法体系。要围绕数字时代新要求，持续优化行政法体系结构。

(1)推动行政法体系完备齐整、结构均衡。数字时代行政法体系是一个有机整体，能够覆盖数字时代行政法调整的各个领域，具有完整性。要门类齐全，有纲有目，完备齐整。既要有根本法，又要有普通法；既要有实体法，又要有程序法。要配套一致，在整个法律关系中，要求从母法到子法、从主法到从法、从实体法到程序法、从中央法到地方法，都能单独成为一个子系统，由各个子系统组成一个相互联结的有机整体。行政法体系的各个组成部分比重均衡、结构合理：权力立法与权利立法均衡，权力和责任、权利和义务保持适应均衡，防止行政权过分膨胀，公民、法人和其他组织的权利严重缺失；一般立法与特别立法均衡，二者相比，以前者为主、后者为辅；实体立法与程序立法均衡，二者不可或缺；授权性立法与义务性立法均衡，授予权利的规则与设定义务的规则必须平衡配套。

(2)推动行政法体系层次分明、规范协调。构成数字时代行政法体系法规范的效力等级和规范等级是不同的。依据它们效力等级的不同，可以分成不同的层次：有的是基础性、主导性的，是母法；有的是派生性的、从属性的，是子法。在设计行政法体系时，首先需要明确这种母子关系、主从关系，做到层次分明。在行政法体系中，各种规范之间应当协调一致，不能相互矛盾冲突。规范协调的基本要求是：从横向的角度看，行政法与其他法律部门之间必须协调一致，不得矛盾；同一行政法体系不同层次的法律、法规、规章必须一致，不得矛盾。从纵向的角度看，具有不同效力等级的行政法律、法规、规章之间必须一致，不得矛盾。行政法体系的协调不仅体现在“纸上的法”协调，而且体现在行政法体系在实施中协调，通过行政法实施的信息反馈，进一步完善行政法体系，使之与现实生活相一致。

(3)推动行政法体系全面开放、体例统一。行政法体系的开放性有两层含义：对国内行政法体系的开放性；对国际行政法体系的开放性。行政法体系开放性要求统筹协调国内行政法与涉外行政法，处理好国内行政法与涉外行政法的衔接。从立法技术看，行政法外部结构形式的规格、标准统一。如法律的名称、标题和目录、篇章结构、语言等在立法时应力求规格一致、标准统一，从而对各种不同表现形式的法律、法规、规章，只要从名称上就可将其主要内容、适用范围和效力等级看得一清二楚，从而防止杂乱无章，有利于行政法的适用和整体功能的发挥。