程琥:论我国专门法院制度的反思与重构

选择字号:   本文共阅读 4089 次 更新时间:2019-08-21 00:48

进入专题: 专门法院   司法公正  

程琥  

内容摘要:我国《宪法》和《人民法院组织法》对专门法院作出原则性规定,由于长期以来我国专门法院缺乏系统的理论研究和制度建构,专门法院设置几经调整,传统专门法院亟待升级改造,新型专门法院又不断建立起来。什么是专门法院,建设什么样的专门法院,怎么建设专门法院,这是当前摆在理论界和实务界面前亟待研究解决的重要课题。设置专门法院应当优先考虑必要性、专业性、协同性、案件量、法治化、战略性等因素,从根本上而言,设置专门法院应当重点考虑解决影响司法公正和制约司法能力的深层次体制机制问题,消除一些特殊案件审理中因地方保护和行政干预形成的诉讼“主客场”现象,实现专业性案件集中管辖和专门审理,构建普通案件在行政区划法院(地方法院)审理,特殊案件在跨行政区划法院(专门法院)审理的诉讼格局。基本思路是构建由地方法院、省综合性专门法院、跨省综合性专门法院、最高人民法院组成的完整专门法院组织体系。


关键词:专门法院 设置现状 突出问题 基本构想


专门法院是我国《宪法》和《人民法院组织法》规定的有别于地方各级人民法院的一种法院类型。尽管自清末修律变法筹建“行政审判院”以来,专门法院探索在我国已有百年历史,专门法院的理论研究和制度设计却并不成熟,目前并没有形成一套系统完整的专门法院理论和制度体系。进入新世纪以来,我国相继把海事法院、油田法院、林业法院、铁路运输法院等原由部门或企业管理的专门法院转制移交地方管理。党的十八大以来,我国先后成立了知识产权法院、跨行政区划法院、金融法院等新型专门法院。目前,在行政审判、环境资源审判、少年家事审判等一些重要领域要求成立专门法院的呼声很高。目前,理论界和实务界对于专门法院的研究较为薄弱,什么是专门法院,建设什么样的专门法院,怎么建设专门法院,这是摆在理论界和实务界面前亟待研究解决的重要课题。


一、专门法院的基本范畴


伴随着法律现代化、司法专门化,法院的设置和管理呈现专门化和精细化的趋势。专门法院是相对于普通法院而言,专门管辖特定案件的法院类型。从世界范围看,专门法院并非新鲜事物,一些法治发达国家在设置普通法院的同时,大多会根据经济社会发展、民众诉讼需求的变化,以事务管辖为标准设有多种类型的专门法院。由于各国的历史传统、政治制度、司法体制、社会文明程度等方面存在较大差异,这些国家专门法院的设置、类型、功能等方面差异明显。


(一)专门法院的界定


专门法院(special court),顾名思义是由“专门”和“法院”两个词组成。“法院”一词并不难理解,关键是对“专门”一词的准确把握。根据《现代汉语词典》解释,“专门”是形容词和属性词,指“专从事某一项事的”。[1]有学者通过比较分析各国和地区设置的专门法院,认为“专门”的理据主要存在于法理层面、立法层面、传统国情层面、司法裁判终局层面,“专门法院”之“专门”属性,具有相对性和阶段性。[2]


目前对专门法院并没有系统明确的界定和判断标准。从世界范围看,专门法院的概念并不统一。一些有关专门法院的研究成果中,也大多没有对专门法院做出界定。在我国,专门法院又称之为“专门人民法院”。最早可以追溯到1951年9月中央人民政府委员会发布的《人民法院暂行组织条例》2条第3款规定,专门的人民法院之设立与组织另定之。1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《人民法院组织法》在法院的组织形式上对专门人民法院进行确立。该法第1条第1款第二项规定,中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:(二)专门人民法院。据《法学词典》对专门人民法院的解释,专门人民法院是我国在特定部门设立的审理特定案件的法院,与一般人民法院不同,专门人民法院不按行政区划设立,也不受理一般民刑事案件。[3]《法律辞典》对专门人民法院的界定是,“我国在特定组织系统内设立的专门审理特定案件的审判机关。现存在的专门人民法院有军事法院、铁路运输法院、海事法院等。其设置和职权由全国人民代表大会常务委员会决定并单独作出规定。专门人民法院与一般人民法院不同,不是按行政区域设立,且不审理一般刑事、民事案件”。[4]有学者认为,专门法院,也称为特别法院,指法律明示地给予某类案件管辖权的法院。[5]有学者认为,专门法院是按照事务的性质或人的身份,来确定其特定的管辖范围的法院。[6]也有学者认为:“专门法院,也称特别法院,是指法律明确规定授予某类案件管辖权,即管辖范围仅限于某一类或某几类案件的法院。”[7]上述关于专门法院的定义,有的是从案件管辖侧面揭示了专门法院的内涵,有的是从我国特定历史时期专门法院设置所做解释,都有其合理之处,但并不全面。简言之,专门法院是指依照法律规定,对某类案件进行专门管辖审理的法院。在我国,专门法院与地方各级人民法院不同,专门法院不是按照行政区划设置,而是依照其自身所涉及的事务或地域的特点进行设置。


(二)专门法院的特征


1.法定性。专门法院应当有明确的宪法和法律依据,专门法院的设置、组织体系、管理体制、物质保障等方面有专门立法进行规定。目前,一些国家对专门法院除了在基本法中作出规定外,还制定有专门法院法。比如,在德国,依据《德国基本法》,德国法院主要分为宪法法院、普通法院、行政法院、财税法院、劳工法院和社会法院,在联邦层面有《宪法法院法》《法院组织法》《社会法院组织法》《财税法院组织法》《劳工法院组织法》《行政法院组织法》,这些法律规定联邦法院的选址,以及全境该类型法院的基本制度、组织原则,而且这些法律常常会规定,各邦地方该类法院的选址和辖区要由立法来决定。[8]在我国,《宪法》(2018年修正)129条第1款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”这是设立专门法院的宪法依据。《立法法》8条第2项规定,各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能制定法律。从该条规定看,包括专门法院在内的人民法院的产生、组织和职权只能制定法律。《人民法院组织法》(2018年修订)12条规定:“人民法院分为:(一)最高人民法院;(二)地方各级人民法院;(三)专门人民法院。”这说明专门法院是我国法院体系的重要组成部分。第15条规定:“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定。”这是《人民法院组织法》对于专门法院的类型以及设置依据作出规定。因此,在中国,专门法院的产生、组织和职权只能制定法律。


2.专业性。专业性是专门法院的重要特征之一,如果缺少专业性限定,专门法院既无设立之必要,也没有同普通法院区分之标准。“从社会经济生活发展的大背景来理解,可以说司法活动专门化是现代社会中社会分工在法律领域的体现,是法律活动职业化和专门化的一种特定形式的延伸。”[9]同法国和英国相比,德国的法院在处理案件方面专业性程度更强,德国建立不同的专门法院体系,每个法院体系有其自己的专业管辖领域。专业性主要表现在以下方面:一是管辖案件类型的专业化,对某一类或某几类案件实现集中管辖,打破地域管辖限制,比如行政法院集中管辖行政案件;二是组织体系的专业化,有专司审理某一类或某几类案件的审判机构,比如为审理知识产权案件设立的知识产权法院,为审理行政案件设立的行政法院;三是审判人员的专业化,有专司审理某一类或某几类案件的正规化、专业化、职业化审判队伍,比如有专司审理行政案件的专业行政法官队伍,有专司审理海事案件的专业海事法官队伍。这里需要说明的是,专门性与专业性有较大差异,专门性是指专门从事某一项事,专业性则指精通于某一项事,因此专门性是前提,专业性是保障,没有专门性就很难实现专业性。


3.跨域性。在国外,无论是联邦制国家还是单一制国家,司法管辖区与行政区划往往是分离的,因此,专门法院本身所具有的跨域性特征并不突出。比如,在德国,并不将行政区作为法院确定辖区的依据,而是依照地理几何中心分布,从而使各地区的居民都得以近便诉讼。并且,普通法院的辖区划分与专门法院的辖区差别较大,而在不同类型的专门法院之间,对全邦地域的划分,差别也很大。[10]并且,“德国法院的跨行政区划,尤其是地方法院的跨行政区划,更多的是历史、诉讼量、人口数、政治、社会革命、立法改革等因素综合作用下,法院辖区与行政区划具有较高分离性的一种结果,虽然客观上也有促进司法独立的效果”。[11]法国与日本在初级法院的设置上,都选择了将法院设置与基层行政区相一致,但在较高级别的法院设置上则与行政区相脱离,从而避免行政区与司法区相合而影响司法公正。[12]在中国,无论是军事法院、海事法院、知识产权法院、跨行政区划法院,还是铁路运输法院等专门法院都呈现出非常强的跨域性特征。换言之,这些专门法院的司法管辖区与行政区划是完全分离的。有专家据此认为,专门法院是典型的跨行政区划法院。[13]


4.特殊性。有学者认为,“专门”一词译自英文的“specialized”,而将其译成“特殊”也许更合适。[14]将专门法院称之为特别法院、特殊法院,很显然这是与普通法院相对而言的。设立专门法院往往是出于某种特殊的考虑,有特殊的法官资质要求和程序,用来满足特殊的要求。[15]专门法院的特殊性主要表现在:一是管辖案件是特殊案件。专门法院管辖的特殊案件在案件性质、办案程序、法官资质要求等方面有其特殊的考虑,把这些案件放在普通法院里管理很困难,有必要独立设置成专门法院,以满足这些特殊要求。有的案件专业性强,审理此类案件的法官需要有专门知识和经验;有的案件主体具有特殊性。由专门法院管辖有助于纠纷的顺利解决。至于哪些案件是特殊案件应当由专门法院管辖,哪些案件属于一般案件应当由普通法院管辖,需要有明确清晰的划分标准,避免案件管辖出现交叉重叠,导致发生冲突。因此,不能说某一类案件既属于普通案件,应当由普通法院管辖,又属于特殊案件,应当由专门法院审理。如果特殊案件与普通案件界限不清,必然会出现专门法院与普通法院为了特定案件互争管辖或者推诿不管,也会给当事人诉讼带来不便。目前国外设立专门法院的国家,对于专门法院与普通法院管辖的案件标准是清晰明确的。二是法律地位和职能作用具有特殊性,专门法院的法律地位与普通法院显然是不同的,发挥职能作用也存在明显差异,专门法院发挥特殊职能作用。这种特殊职能作用,并非普通法院所能够实现。三是管理体制具有特殊性。专门法院管辖特殊案件,发挥特殊职能,有特殊组织架构,因此应当建立与之相适应的特殊管理体制。四是司法保障具有特殊性。专门法院从组织体系、法官任免、物质保障等方面显然与普通法院不同,这也是专门法院特殊的法律地位和职能定位所决定的。


(三)专门法院的类型


1.有终审权的专门法院和无终审权的专门法院。这是根据专门法院终审权的归属进行的分类。终审是法院对案件进行的最后一级审判。有终审权的专门法院是指对上诉案件进行最后一级审判的专门法院。比如,法国行政法院自成体系,最高行政法院作为全部行政法院的共同最高法院,同时具有初审管辖权、上诉审管辖权和复核审管辖权。德国联邦法院只有一级,联邦宪法法院的判决具有最高的效力,其他联邦法院均为各自管辖权范围内的全德最高上诉法院,建立专门法院组织体系,联邦法院都有管辖案件的终审权。与此同时,世界上也有一些国家和地区的专门法院没有形成体系化,不享有终审权。同样属于专门法院的法国劳动法院、商事法院、农事租赁法院、社会保障法院则属于初审法院,对于其作出的刑事、民事案件裁判不服,均可向上诉法院进行上诉。美国联邦权利申诉法院、联邦破产法院、联邦海事法院、联邦税务法院、联邦国际贸易法院、联邦关税和专利上诉法院等专门法院,属于没有终审权的专门法院,对于其审结的一审案件,可以上诉至联邦上诉法院。我国已经设立的海事法院、铁路运输中级法院、知识产权法院、金融法院等专门法院,属于中级法院设置,对于其作出的一审判决,当事人不服可以上诉至当地省、自治区、直辖市高级法院。


2.中央管理的专门法院和地方管理的专门法院。这是根据专门法院的人事、预算和管理体制由中央管理还是由地方管理所进行的分类。在美国,包括联邦专门法院在内的联邦法院的经费独立,单独列入国家预算。美国专门设立有审核并分配各联邦法院经费的联邦法院行政管理局和进行联邦司法部门预算制定与实施政策的联邦司法委员会预算小组。首先由联邦法院行政管理局起草预算请求及其他材料,然后递交司法委员会各项目小组,司法委员会在审核预算小组的推荐意见后,批准将向国会提交预算请求的最终数额。美国联邦法律规定:“包含立法与司法部门合计之支出与拨款之预算,应当在每年的10月16日前送达总统,由总统编入国家预算,不得删改。”国会审议批准后,再由联邦最高法院行政管理局根据预算在联邦法院系统内统一分配使用。但是,各州法院的经费则由各州负责。法国行政法院则由国家财政纳入预算统一保障。日本法院兼具裁判和司法行政两种机能,随着司法行政权的收回,最高法院一方面是最高的终极审判机构,另一方面是全国法院行政事务的最高中央行政机关,最高法院从人、财、物方面完全地脱离中央和地方行政权力的桎梏,形成较为封闭的壁垒。[16]我国专门法院整建制移交地方前,专门法院的人员录用、干部任命由部门(企业)自行管理,法官的任命程序没有经过国家权力机关,办案经费、资金投入完全依靠部门(企业)承担。由于人财物由所属部门(企业)负责,部门(企业)管理下的专门法院与这些单位有着很深的“血缘”关系,这种“法企不分”“法政不分”弊端显得十分突出,并成为制约审判机关依法独立行使审判权的体制性障碍。新世纪以来,我国陆续改革部门(企业)管理法院的体制,将油田、林业、铁路法院从部门、企业中剥离出来,统一纳入国家司法管理体系中管理,经费不再由相应的部门(企业)负担,而是由地方财政预算予以保障。


3.单一性的专门法院和综合性的专门法院。这是根据专门法院管辖案件涉及单一领域或多个综合领域进行的分类。单一性专门法院管辖案件仅涉及某一个领域,比如知识产权法院管辖知识产权审判领域的案件,金融法院管辖金融审判领域的案件,行政法院管辖行政审判领域的案件。单一性专门法院是把涉及某一审判领域的全部案件实现集中管辖,从而实现专业审判目标。综合性的专门法院管辖案件涉及多个审判领域,比如跨行政区划法院集中管辖行政案件、环境资源案件、公益诉讼案件等,通过对多个审判领域案件实现集中管辖,从而实现专业化审判目标。单一性的专门法院优势在于能够把某一领域的案件实现集中管辖,这较为容易培养专业化法官队伍,而综合性的专门法院是把多个领域的案件实现集中管辖,因专业化程度高,涉及领域广,培养专业化法官队伍的任务相较单一性的专门法院要更重一些。与单一性的专门法院相比,设置综合性的专门法院可以管辖涉及多个审判领域的案件,而无须就一个审判领域设置一种单一性的专门法院,这无形中会节约大量司法资源和改革成本。


二、专门法院设置的现状和主要问题


(一)专门法院的设置状况


改革开放以来,我国建立的专门法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、海事法院、林区法院、矿区法院、油田法院、农垦法院等10余种专门法院,形成了部门(企业)管理法院的体制。部门(企业)管理法院的体制形成有其特定的历史背景。新中国成立初期,由于铁路、林区、矿山等是国民经济的命脉,且跨区域性较强因素,我国基本照搬前苏联的司法模式,除了在中央和地方建立各级人民法院之外,还成立了分属铁路、林业、农垦等系统的法院。1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过,1980年1月施行的《人民法院组织法》2条第3款规定:“专门人民法院包括:军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”1983年9月第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订的《人民法院组织法》将2条第1款第二项专门人民法院,修改为“军事法院等专门人民法院”,同时删去了第2条第3款对专门法院所作的列举规定。《人民法院组织法》后来虽然几经修改,但是对于专门法院的规定没有修改,直到2018年10月26日修订的《人民法院组织法》对专门法院作出新的规定。[17]改革开放40年是我国专门法院的创设、发展和转型的重要时期,一批各具特色的专门法院体系都是在这一时期建立的。由于我国传统的专门法院设置初衷更多考虑的是行业或区域需要,是计划经济时代的产物,这些专门法院在特定历史时期发挥了积极作用,但是由于其性质模糊、地位混乱、依据缺失,长期游离于国家司法系统之外。随着我国全面推进依法治国,社会主义市场经济不断深入发展,这种“法企不分”“法政不分”的弊端显得十分突出,并成为制约审判机关依法独立行使审判权的体制性障碍。因此,对这些传统的专门法院进行改革已经势在必行。


自20世纪90年代开始,专门法院体制改革就已经启动。1999年6月,先行设立的6家海事法院成建制转入所在地的省委、省政府、省高级法院共同管理,与原交通部彻底脱钩。1999年10月,最高人民法院印发的《人民法院五年改革纲要》(法发〔1999〕28号)明确提出要积极探索人民法院深层次改革,“对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的产生、法律地位和管理体制、管辖范围进行研究。逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。2001年中共中央办公厅下发了《关于印发〈地方各级人民法院机构改革意见〉〈地方各级人民检察院机构改革的意见〉的通知》(中办发〔2001〕9号),文件要求在地方各级人民法院机构改革期间,“逐步理顺设在铁路、林区农垦等人民法院的管理体制,合理调整机构布局,清理整顿现有人员,将人员编制纳入国家司法体系统一管理”。我国先后实现油田法院、林区法院、铁路运输法院整建制转制移交地方管理。党的十八大以来,根据中央决策部署,我国先后设立了知识产权法院、跨行政区划法院、金融法院等专门法院。


(二)专门法院设置存在的突出问题


1.专门法院的设置缺乏明确依据。我国现行《宪法》(2018年修正)对军事法院等专门人民法院作出原则性规定,并规定人民法院的组织由法律规定。《立法法》规定,各级人民法院的产生、组织和职权只能制定法律。《人民法院组织法》是建构法院组织体系和职权的基本法律,对于规范法院设置、促进法院建设、保障法院职能发挥具有重要作用,但是《人民法院组织法》(2018年修订)仅对专门人民法院作出原则性规定。该法第15条规定:“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定。”尽管《人民法院组织法》规定了专门法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定,但是全国人大常委会除了颁布《关于在沿海城市设立海事法院的决定》《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》《关于设立上海金融法院的决定》等具体规定外,迄今为止并未就专门法院的设置、组织、职权和法官任免作出进一步系统性规定,也没有制定《专门人民法院组织法》,立法的空白使得专门法院的性质、设置标准、组织体系、管理体制等诸多方面并不明确。有的专门法院设置除了诉讼法上的管辖规定外,主要依据中央政策以及最高人民法院制定的相关文件。由于缺乏明确法律规定,实践中有的专门法院设置随意性较大,容易出现政出多门,以致引发社会上对专门法院存在合法性的质疑,引发当事人和公众对这些法院裁判公正性的不信任和疑虑。在铁路法院转制移交地方之前,在大量涉及铁路企业的合同、侵权纠纷案件中,常常出现当事人要求铁路法院审判人员集体回避,或要求移送地方法院管辖的尴尬局面。


2.专门法院的设立标准和条件模糊。长期以来由于受前苏联的司法模式和计划经济体制的影响,我国形成了由部门(企业)设立和管理专门法院的体制。由于对专门法院的理论研究不够,我国缺少一套完整系统的专门法院设置标准和设立条件。从全国来看,专门法院如何布局,应当满足什么条件,按照什么样的标准来设立,目前并没有明确规定。由于缺少对于专门法院设立条件和设置标准的统一规定,一些领域过于强调该领域案件的特殊重大影响,有的甚至把国家战略任务、远期目标作为设置专门法院的依据,以此推动决策层做出设立专门法院的重大决策。以至于一些专门法院设立后缺少必要的案件支撑,为了让这些专门法院活下去,又不断强调该领域案件的特殊性、专业性,推动实行“三合一”审判模式,把相关刑事、民事、行政案件全部集中于该专门法院管辖,导致司法割据和审判职能碎片化。实践中,有的专门法院设立后的审判质效未必就比原在地方法院审理要好,有的甚至加剧案多人少的矛盾,陷入恶性循环之中。这些问题的产生,关键在于我们缺少对专门法院设置标准和设立条件的研究,在一些原本不符合专门法院设立条件和设置标准的领域和地方设立了专门法院,设立了一些原本不该设立的专门法院。有的专门法院铺的摊子过大,需要投入大量的人财物资源,社会效益却偏低,已经成为法院改革发展中的包袱。进入新世纪以来,我国对于改革开放之后设立的专门法院进行转制改革,从油田法院改革试点到林业法院改革的实行,再到铁路法院改革的推进,遇到大量棘手的问题和困难。虽然目前这些法院已经转制移交给地方管理,但是下一步这些法院如何实现转型发展,如何盘活这些专门法院资源,仍然是目前摆在最高人民法院和地方各级人民法院面前的一道难题。


3.专门法院的创设程序缺失。司法权属于中央事权,设置专门法院应当属于中央职权范围内的事项。从世界范围看,除极少数国家的法院可以由地方设立外,大多数是由国家来设置法院。由于我国《宪法》和《人民法院组织法》仅对专门法院作出原则性规定,专门法院的创设程序并没有明确规定。从一般意义上讲,程序是按照一定的次序、步骤作出决定的过程。专门法院的创设程序是指设立专门法院所必须遵循或履行的法定时间和空间的步骤或方式,它是对创设专门法院行为的有效抑制,是专门法院获得合法身份和依法行使职权的合法方式和必要条件。从实践看,我国专门法院有全国人大常委会设立的,有中央编办设立的,有最高人民法院设立的,也有地方人大设立的。为什么会出现由多方主体设立专门法院的现象,其原因在于如何理解《人民法院组织法》规定的“专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定”。这里的“规定”是指授权由全国人大常委会对专门法院的上述事项制定专门法律,还是只要设立专门法院就必须由全国人大常委会作出具体规定,目前并不明确。并且这里的“设置”是否包括新设、再造、撤销等,也需要进一步明确其内涵。由于专门法院的设置涉及干部人事、机构编制、机构规格、案件管辖、办公设施、司法行政等一系列问题,如果对专门法院的创设程序缺乏统一规定,就必然会出现政出多门、推诿扯皮、保障不力等诸多问题。实践中专门法院遇到的很多问题,事实上都可以从创设程序缺失上找原因。


4.专门法院的管辖机制落后。管辖问题是专门法院运行中的基础性问题,直接决定着专门法院的长期存在和发展。可以说,案件管辖是专门法院的生命线,从改革开放以来我国设立的诸多专门法院看,虽然有管理体制等多方面问题,但其中一个关键问题是这些专门法院的管辖制度不科学、不合理,设立之后无案可办,以至于到处找案来办,导致司法资源长期闲置。从实践看,专门法院的管辖主要存在以下方面问题:一是管辖案件缺少专门性、特殊性。由于我国设立的一些专门法院,其管辖案件是原本应当由地方法院管辖的一类或几类案件,总体案件量不大,为了让这些专门法院设立后有案可办,实行“三合一”审判模式,把刑事、民事、行政案件由专门法院集中管辖,这样做却忽略了设立专门法院的初衷是为了集中办理专门案件,提高专门案件的审判效率和审判水平。与世界上其他专门法院的国家相比,我国是以“三合一”审判模式来解决专门法院案件管辖问题,其结果容易导致专门法院把一些不需要纳入管辖的案件实现集中管辖,导致审判职能碎片化。以知识产权案件为例,知识产权本质上属于私权,理应加大对知识产权私权保护力度,特别是加大对知识产权侵权的惩罚性赔偿力度。并且,世界上“多数国家的知识产权专门法院普遍负责集中审理专利、商标授权确权案件和专利等技术类侵权上诉案件,多数也并不要求将所有知识产权案件都集中由专门法院审理,对于著作权和商标侵权等一般知识产权案件一般仍由普通法院审理”。[18]实践中,由于大量非专门法院管辖的案件纳入专门法院管辖,不仅加大专门法院案多人少的矛盾,不得不寻求增加机构、增加编制、增加法官职数,也导致具备独立办理专门案件能力的法官严重匮乏,专门法院的专业化审判职能不断弱化,专门法院与地方法院的差别也越来越不明显。再以海事法院为例,从海事法院重新成立至今,最高人民法院一直在扩大海事法院的收案范围,目前我国海事法院共受理的案件类型已经达到60余种,种类居世界首位。我国当初之所以设立海事法院,其中一个重要原因是海商事案件具有复杂性、专业性、涉外性。目前我国海事法院受理案件类型虽然丰富,但所审理的案件绝大部分都只是事实清楚、权利义务明确、争议不大的可以独任审理的案件,并不符合海事法院预期应当受理复杂性、专业性、涉外性案件的要求。[19]二是跨区域管辖与地域管辖相冲突。专门法院跨区域管辖,事实上就是将地方法院管辖的一类或者几类案件,通过集中管辖的方式从地方法院管辖案件中剥离出来,统一划入专门法院管辖。由于涉案因素的复杂性,专门法院很容易与地方法院之间产生管辖权冲突,特别是随着一些专门法院收案范围越来越大,专门法院受理的案件与地方法院受理的普通案件之间的区别越来越小。一旦形成诉讼,当事人就会趋利避害,利用我国的专门法院制度,在专门法院与地方法院之间做选择,有的案件本属于专门法院管辖案件,当事人却选择去地方法院起诉,有的案件本属于地方法院管辖,当事人却选择去专门法院起诉。


5.专门法院的管理体制不顺。在专门法院转制移交地方管理之前,专门法院长期以来游离于国家司法体系之外,管理体制也异常混乱,法官任免程序没有经过国家权力机关,审判权缺乏人大的有效监督,人员录用、干部任命由部门(企业)自行管理,办案经费、资金投入完全依靠部门(企业)承担等问题,使得部门(企业)管理法院的权力来源和公信力问题逐渐成为社会关注的热点之一,受到社会各界的质疑。[20]在这些专门法院转制移交地方管理后,仍然在干部管理、法官职务任命、经费管理体制、内设机构等方面存在体制不顺问题。一是专门法院与地方党委(政法委)的关系问题。坚持党对专门法院工作的绝对领导,这是专门法院健康持续发展的根本保证。党管干部原则是我国由党来管理干部的原则,由于我国专门法院的类型多样,地方党委对专门法院的干部管理体制不统一。有的由专门法院所在地的省级党委、高级人民法院按干部的级别设定管理权限,共同管理有关干部;有的由省级组织部门委托专门法院所在地的市党委进行管理;有的由省级党委委托省高级法院管理。由于专门法院与当地党委的关系不能捋顺,专门法院与党政部门、其他法院之间的人才流动极为困难,不利于干部队伍建设,而且难以参加地方党组织活动,客观上弱化了党的领导。二是专门法院与地方人大及其常委会的关系问题。专门法院转制移交地方后,由于专门法院所在地的城市在级别上并不完全相同,导致法官任命模式不统一,有的由专门法院所在地的省、自治区、直辖市人大常委会任命,有的由省会城市或者计划单列市(副省级城市)的人大常委会任命,有的由地市级人大常委会任命,导致实践中难以用一种模式对专门法院进行统一的监督管理。鉴于专门法院的跨区域管辖性,并不认为专门法院属于本地的法院,地方往往不愿管,加之有的专门法院规格原本就比所在地的法院要高,有的地方即便想管也管不上。三是专门法院与地方政府的关系问题。在现行按行政区划设置法院的情况下,推动省以下法院人财物省级统管,改变“分级负担、分灶吃饭”的法院经费管理体制还有一定阻力和困难。专门法院的经费管理体制不统一,有的由专门法院所在地省级财政保障,有的由专门法院所在地的市级财政保障,而省级财政内部又分为一级、二级预算单位,一级预算单位是由专门法院制作财政预算,省级财政部门审核后拨付经费;二级预算单位,则是由专门法院制作预算后向省级高级人民法院报送,经由高级人民法院统筹后报送省级财政部门审核,最后再拨付经费给专门法院。不同的经费管理体制,直接导致专门法院的财政保障力度不同,有的专门法院至今还采取自收自支的方法维持财政平衡。四是专门法院与地方法院的关系问题。专门法院转制移交地方后,由于专门法院是跨区域管辖,在地域归属上不明,也因其专门性容易遭上级法院的遗忘,导致专门法院的边缘化,地位极为尴尬,业内人士将其形象地称为“有爹无娘,有依无靠”。[21]


6.专门法院的完整建制缺乏。在我国已经设立的专门法院中,目前除军事法院有完整的建制外,其他法院均未形成完整建制。我国军事法院建制涵盖相当于基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院的三级,经由高级人民法院最终归最高人民法院指导,这种相对完整的建制最终保证了军事法院的专门性得以实现。[22]在铁路法院历史上,曾经短暂设立铁路运输高级法院,一度形成铁路基层法院、中级法院、高级法院,最终归最高人民法院监督指导的四级法院完整建制,但是最终因铁路高级法院被撤销,铁路法院的完整建制被打破。海事法院目前是一级建制,在相当于地方中级法院的层面设立海事法院,受理海事一审案件,二审海事案件由其所在地的省级高级法院受理。其他一些专门法院也都有类似情况。可以说,我国并没有完整建制意义上的专门法院,目前设立的专门法院都属于地方法院体系的组成部分而已。这种由专门法院与地方法院混合审判的体制,专门法院缺少完整建制问题,已经制约专门法院专业化审判职能的发挥,导致专门法院的专业化审判目标难以实现。这种状况也让公众对专门法院与地方法院差别的认识日益淡化和模糊,最终必然追溯到对设立专门法院必要性的认识。


三、专门法院设置应当考虑的主要因素


设立专门法院是一个系统工程,需要国家投入大量的人财物资源,必须进行科学严谨细致的研究论证。我们既要看到设立专门法院的利,更要看到设立专门法院的弊,如果一味地强调设立专门法院之利,不愿意或者故意忽略其弊,必然会导致专门法院的决策是盲目的、冲动的,专门法院即便设立也可能沦为“烂尾工程”,这需要时刻警醒。设立专门法院应当着重考虑以下因素:


(一)必要性因素


现在我国很多专业领域都有设立专门法院的诉求,如果都按专业领域设立专门法院,那么专门法院不仅数量多,改革成本过高,而且造成司法割据,并且会给当事人诉讼造成诸多不便。当前在全国3500多家法院中,行政区划法院占92%以上,绝大多数案件是由行政区划法院审理的。如果设立专门法院过多,必然会冲击我国的法院体系。在设立专门法院时,应当保持克制,轻易不要设立专门法院;如果要设立,也要优先选择设立更紧迫、更急需、改革成本相对较低的专门法院。在论证专门法院方案时,应当回答这样几个问题:一是该领域所涉问题是否关系国家全局性问题,如果不关系党和国家全局,仅涉及某个领域或某个方面,那么设立专门法院的必要性就要大打折扣;二是所涉及问题能否通过普通法院来解决,如果普通法院能够有效解决的,那么一般就不宜设立专门法院;三是除设立专门法院方案外,还有没有其他更好的替代性解决方案,如果有其他更好的替代性解决方案,一般不宜设立专门法院;四是虽然某一领域有必要设立专门法院,是否必须推行“三合一”审判模式。


(二)专业性因素


司法原本属于专业技术领域,从法院审理的案件看,所有案件都有专业性要求。并且,经过改革开放40年的发展,全国法院各项建设普遍得到很大改善,无论是硬件设施,软件设施,还是法官的专业化程度,一般都能满足专业化审判的要求。我们不能用改革开放初期确定的专门法院标准,来讨论当下专门法院的专业性问题。时代不同,专业性的内涵和外延必然不同。因此,当前专门法院的专业性应当不同于普通法院的专业性,换言之,专门法院所要解决的专业性问题并非普通法院所能解决的。这样一来,即便设立专门法院,也不会对普通法院的审判职能产生负面影响和冲击,相反能够充分发挥专门法院和普通法院各自的优势和作用,实现优势互补、相得益彰。从我国已经设立的专门法院看,存在着贪大求全的现象,把一些普通法院已经积累丰富审判经验,更有优势、更有能力办好的案件,统一划入专门法院管辖,不仅造成专门法院摊子铺得过大,占用大量司法资源,也导致专门法院的“普通法院化”。结果必然会与司法改革的初衷南辕北辙、背道而驰。“从更加理性的考虑出发,要根据审判难点,有重点地解决那些专业性更强和程序特点更加突出的特定类型案件的审判体制和机制问题。”[23]


(三)协同性因素


习近平总书记指出:“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法。”[24]在我国,普通法院与专门法院共同组成法院体系,其中法院主体是普通法院,专门法院无论是数量还是规模,都仅占很小比重。并且,我国占比绝对多数的普通案件由普通法院解决,只有少数专业性更强的特殊案件由专门法院审理。设立专门法院不是为了要取代普通法院,而是为了通过专门法院的特殊审理程序和体制机制,有效解决专门案件的专业性问题。设立专门法院审理某一类或某几类领域中专业性更强的特殊案件,保留着由普通法院对一般的也是多数的普通案件的管辖权,避免某一类或某几类案件管辖的过度集中,从而最大限度地调动普通法院和专门法院的积极性。因此,设立专门法院要考虑如何调动普通法院和专门法院“两个积极性”,协同推进专门法院与普通法院各项工作,而不是仅仅强调专门法院的功能发挥,更不是要造成“几家欢喜几家愁”的结局。


(四)案件量因素


没有一定规模的案件量作为支撑,专门法院的专业性很难实现,专门法院难以健康持续发展下去。在确定专门法院的案件量时,应当把最需要通过专门化审理的专业性案件纳入管辖范围,而把那些专业性不强的排除管辖范围。我国曾经出现过通过不断扩大专门法院的管辖范围,来扩大案件量的现象,以此来维持专门法院的长期运转。以海事法院为例,从海事法院成立至今,最高人民法院一直在扩大海事法院的收案范围,从1984年确定的18种海事案件,到1989年扩张到5类42种海事案件,到2001年扩张到4类63种海事案件,到2016年扩张到6类108种海事案件。总体上看,海事法院在案件受理方面存在如下问题:一是受理案件总量虽大,但年均收案量、人均办案量等都很低;二是受理的案件类型虽然丰富,但并不符合海事法院受理复杂性、涉外性案件的特征。[25]海事法院管辖范围的扩大已经彻底打破了海商法的民法特别属性,这也背离了当初设立海事法院的初衷。除此之外,其他一些专门法院在转制移交地方之后,面临着无案可办的困境,不得不依靠省级高院通过指定管辖方式,把一些地方法院审理的案件指定由这些专门法院管辖。通过上述分析,可以看出案件量是设立专门法院应当重点考虑的因素,没有相当规模案件量一般不宜考虑设立专门法院。


(五)法治化因素


我国《宪法》和《人民法院组织法》对专门法院作出原则性规定,并授权由全国人大常委会对专门法院的设置、组织、职权和法官任免进行规定。因此,以法治思维和法治方式推进专门法院的各项改革工作,是全面依法治国的基本要求。从我国专门法院的实践看,在设立专门法院时政出多门,回避全国人大常委会规定程序,必然导致专门法院法律地位缺失,即便设立也会陷入“名不正,言不顺”的窘境。设立专门法院属于党和国家的重大决策事项,应当按照重大决策有关规定推进工作。党的十八大报告提出:“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序。”党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“健全依法决策机制”,“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”,同时要求“完善党委决策机制。”决策是设立专门法院的起点,规范决策行为是规范专门法院设置权力的重点,也是全面依法治国在司法领域的重要体现。设立专门法院能否做到科学依法决策,直接体现了决策法治化水平的高低,直接决定着专门法院审判职能的全面履行。


(六)战略性因素


习近平总书记指出:“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确,战略上谋划得科学,战略上赢得主动,党和人民事业就大有希望。”[26]战略思维是高瞻远瞩、统揽全局、善于把握事物发展总体趋势和方向的思维方法,展示的是看问题的高度和深度。坚持战略思维,就是要从全局视角和长远眼光把握事物发展总体趋势和方向,客观辩证地思考和处理问题,做到既抓住重点又统筹兼顾,既立足当前又放眼长远,既熟悉国情又把握世情,在解决突出问题中实现战略突破,在把握战略全局中推进各项工作。人民法院作为政权机关,服务和保障党和国家的战略任务,这是普通法院和专门法院共同的职责所在。有的国家战略任务,由普通法院来服务和保障,效果和优势可能会比设立专门法院更好。因此,服务和保障党和国家的战略任务,关键看是否必须设立专门法院,如果通过普通法院能够实现服务和保障目标的,一般不宜设立专门法院。如果过多地设立专门法院,不仅会占用大量司法资源,也会给当事人选择管辖法院带来不便。习近平总书记强调:“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”[27]由于我国司法管辖区与行政区划高度重合,一些跨地区的重大特殊案件审理中受到地方保护和行政干预影响仍然比较突出,这已经严重影响到社会公平正义、优化营商环境和社会安全稳定,也影响到司法权威和司法公信力。从维护党长期执政和国家长治久安的战略高度出发,当前设立专门法院应当重点考虑解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,解决一些特殊案件因地方保护和行政干预出现的诉讼“主客场”问题。


四、专门法院设置的基本构想


(一)基本原则


我国专门法院和普通法院共同构成人民法院体系,专门法院又有别于普通法院,设置专门法院应当坚持以下基本原则。


1.坚持正确方向。专门法院是我国法院体系的组成部分,目前尚未形成系统完整的理论体系和组织体系,在很多方面还不成熟,有许多重大疑难问题需要重点解决。专门法院改革是一个系统工程,必须始终坚持党对专门法院改革工作的绝对领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,确保党的政治建设统领专门法院改革全过程和各方面。坚持顶层设计与鼓励基层改革创新大胆探索相结合,依法有序推进专门法院改革,既要严格按照中央确定的政策意向或政策取向,加强统筹谋划和顶层设计,又要为基层探索创新留有足够空间,保证专门法院改革始终沿着正确方向前进。


2.坚持于法有据。习近平总书记强调指出:“凡属重大改革都要于法有据。”[28]专门法院改革作为我国司法体制改革和政治体制改革的重要组成部分,必须围绕我国司法体制改革和政治体制改革进行整体布局和统筹推进。专门法院在我国《宪法》和《人民法院组织法》中均有规定,在整个改革过程中,要高度重视运用法治思维和法治方式,加强对相关立法工作的协调,绝不能在法治轨道之外推动专门法院改革。设置专门法院属于重大司法改革事项,要坚持以宪法和法律为依据,做到以法治引领改革,用改革完善法治,制订专门法院改革方案时,要同步研究是否符合法律规定、是否确有必要修改法律,确保改革于法有据。专门法院的组织和职权应当制定法律,要加快推进专门法院组织立法,让专门法院设置和管理都能在法治轨道上运行。凡涉及专门法院的设置、组织体系、管辖范围、机构编制、法官选任、财政保障等一系列制度,都应当由全国人大常委会制定法律予以规范和调整。


3.坚持遵循规律。准确把握审判权作为判断权的特征和中央事权的属性,健全完善符合专门法院审判权力运行规律的配套改革措施和履职保障机制。始终坚持目标导向和问题导向相统一,坚持用改革创新思维和方法解决专门法院改革中的突出问题,通过专门法院改革,进一步释放改革活力,盘活专门法院资源,把适合中国国情、符合党的主张、体现客观规律、获得社会认可作为衡量专门法院改革成效的标准,确保专门法院改革措施解决实际问题,取得实际成效,经得起历史和实践检验。


4.坚持优势互补。专门法院和普通法院共同构成法院体系。在我国法院体系中,绝大多数普通案件需要由普通法院解决,少数专业性强的特殊案件由专门法院解决,这是普通法院和专门法院在我国法院组织体系中的基本分工和功能定位。因此,有必要建立以普通法院为主体,以专门法院为补充的法院格局。设立专门法院不是为了削弱更不是为了取代普通法院,不应对普通法院的正常审判秩序造成不良影响和冲击,更不能喧宾夺主。实践中,如果专门法院遍地开花,不仅会形成司法的割据状态,也必然会对普通法院职能作用发挥产生不利影响。因此,应当以是否充分发挥专门法院和普通法院“两个积极性”、形成整体合力作为判断设置专门法院效果的根本标准。设置专门法院要保持谦抑和克制,对于能够通过普通法院有效解决的矛盾纠纷,不宜设立专门法院来解决,对于能够通过设立一个专门法院可以解决多个领域矛盾纠纷的,就不宜在每一领域都设立专门法院。


5.坚持优化资源。我国铁路法院、林业法院、油田法院、海事法院等专门法院的形成有其特殊的历史背景,这些法院在案件管辖上互不隶属,在这些法院转制移交地方后,加上所在地省级高级法院指定管辖案件,这些法院长期处于管辖案源稀少、审判资源闲置、常设专门法院意义不大的状态。由于这些专门法院大多特定的历史使命已经完成,可以对其进行整体功能性转变,推动专门法院供给侧结构性改革,统筹推进全国各类专门法院的升级改造,以适应人民群众对美好生活的司法需求。可以考虑把目前转制移交地方的专门法院进行统筹改造,有的可以改造为行政法院,有的可以改造为知识产权法院,有的可以改造为金融法院,对于这些专门法院审结案件,可以探索上诉到统一的跨省综合性专门法院,换言之设置跨省综合性专门法院对应若干个专门法院。从审判资源优化配置的角度出发,这可以作为今后专门法院改革发展方向,而不是追求每一个专门法院都要贪大求全,形成体系化。


(二)基本构想


人民代表大会制度是我国的基本政治制度,由地方人民代表大会选举产生地方各级人民法院是我国司法制度的根本,地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责,这必然决定着我国地方各级人民法院的司法管辖区与行政区划高度重合。由于属地管辖原因,我国地方法院在一些特殊案件审理中容易受到地方保护和行政干预影响。党的十八届三中全会提出的探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,党的十八届四中全会进一步明确提出:“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出,探索设立跨行政区划的人民法院,“有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。我国影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,主要是一些特殊案件的地方保护和行政干预问题,因此有必要把是否有利于从根本上解决这些问题作为设立专门法院的标准。为此,把一些容易受到干扰的“特殊案件”和专业性较强案件交由专门法院审理,彻底解决这类案件的“主客场”问题,是当前专门法院改革应当努力的方向。


1.专门法院的目标定位。设立专门法院的基本功能和目标追求,在于消除一些特殊案件审理中因地方保护和行政干预形成的“诉讼主客场”现象,对一些专业性案件由专门法院集中管辖,实现对专业性案件的专门化审理,构建普通案件在地方法院(行政区划法院)审理,特殊案件在专门法院(跨行政区划法院)审理的诉讼格局。


2.专门法院的组织体系。当前我国专门法院改革的基本目标是建立完整系统的专门法院组织体系。长期以来,我国已经设立的专门法院中,除军事法院外,其他均未形成系统完整的组织体系,这制约了专门法院专业化审判功能的实现。从节约司法资源,避免专门法院设置出现贪大求全、过多过滥的角度出发,我国专门法院设置应当坚持以设置综合性的专门法院为原则,以设置单一性的专门法院为补充,优先考虑设置综合性的专门法院,尽量不设或少设单一性的专门法院。从总体上而言,为了保证特殊案件的专业化审判,专门法院需要形成体系化,建立专门法院的完整组织体系。为此,有必要把原来单一性的专门法院都需要建立一个完整组织体系的目标,统一调整为在一审法院层面(中级法院)设立若干单一性的专门法院,比如知识产权法院、金融法院、行政法院等类型专门法院,但是对于这些专门法院审结的一审案件的上诉案件,有必要设立一个跨省的综合性专门法院集中管辖上诉案件,从而形成“多对一”的组织体系,以此根除特殊案件在地方法院审理出现的地方保护和行政干预问题,实现专业性案件的专门化审理目标,避免走专门法院案件继续上诉到地方法院的老路。从我国专门法院今后的发展趋势看,设立单一性的专门法院上诉法院存在较大困难,也会造成司法资源浪费,通过设立跨省综合性的专门法院作为上诉法院,集中管辖行政案件、知识产权案件、环境资源案件、金融案件等上诉案件。目前构建专门法院组织体系的基本思路是:由地方法院、省综合性专门法院、跨省综合性专门法院、最高人民法院构成完备的四级专门法院组织体系,专门行使国家司法权。对于一些普通的刑事案件、民事案件,简单的特殊案件可由地方法院审理,对地方法院审理的简单特殊案件不服的,上诉到省综合性专门法院,实行两审终审;对于应当由行政区划法院(地方法院)系统终审或再审的普通案件,综合性专门法院原则上不再受理。具体而言,主要包括以下方面:


第一,省综合性专门法院。以现有的跨行政区划法院(北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院)、铁路运输法院、海事法院、林区法院等专门法院为基础,在全国范围内统筹使用现有的专门法院审判资源,在不增加机构、不增加编制的情况下,通过置换审判队伍,“腾笼换鸟”,在每省设置与案件数量相适应的综合性专门法院作为重大特殊案件的初审法院,集中审理重大的行政案件、涉外商事和海事案件、知识产权案件、金融案件、环境资源案件、公益诉讼案件等特殊案件,解决上述案件审理中长期存在的地方保护和行政干预问题,以及专业性案件审判不专业问题。这些省综合性专门法院属于一审的中级法院建制,规格不低于所在地同级中级法院级别。优先把原专门法院改造为省综合性专门法院,没有专门法院的省份,可以将全国其他一些地方的专门法院资源统一调配到这些省份,改造为省级综合性专门法院。省综合性专门法院名称为“某省跨行政区划法院”。比如,北京市第四中级人民法院名称改为“北京跨行政区划法院”,上海市第三中级人民法院名称改为“上海跨行政区划法院”,广州铁路中院名称改为“广东跨行政区划法院”,安徽综合性专门法院名称为“安徽跨行政区划法院”。


第二,跨省综合性专门法院。将最高人民法院巡回法庭改造为跨省综合性专门法院,集中管辖相关省综合性专门法院审理一审案件的上诉案件。跨省综合性专门法院属于二审的高级法院建制。跨省综合性专门法院名称按中国七大地理区来命名,分别为“中华人民共和国华南跨行政区划法院”“中华人民共和国东北跨行政区划法院”“中华人民共和国华东跨行政区划法院”“中华人民共和国华中跨行政区划法院”“中华人民共和国西南跨行政区划法院”“中华人民共和国西北跨行政区划法院”“中华人民共和国华北跨行政区划法院”。在这七大区设立的跨省综合性专门法院属于一级审判机构,与新中国成立初期我国在七大区设立的最高人民法院华东分院、东北分院、华中分院、华南分院、西南分院、西北分院、华北分院存在本质上的不同。最高人民法院七大分院与最高人民法院巡回法庭在性质上是一样的,都代表最高人民法院。


第三,最高人民法院。对于跨省综合性专门法院审结案件不服的,可以向最高人民法院申诉或者申请再审。


第四,省综合性专门法院的派出法庭或巡回法庭。可以在省内设立若干巡回法庭或派出法庭,作为省综合性专门法院的派出法庭或巡回法庭。


第五,地方法院。为方便当事人诉讼,充分调动专门法院和地方法院的“两个积极性”,对于事实清楚、法律义务关系明确的简单行政案件、涉外商事和海事案件、知识产权案件、金融案件、环境资源案件、公益诉讼案件等,仍然由地方法院作为一审法院审理该类案件,对上述一审案件裁判不服的,可以上诉到省综合性专门法院。这样有助于把大量简单的特殊案件由地方法院审理,有助于把矛盾纠纷化解在当地,方便当事人诉讼,同时由省综合性专门法院作为二审法院,行使终审权,有助于将此类简单的特殊案件在地方法院一审时可能受到的地方干扰,通过省综合性专门法院二审程序行使监督权进行纠正,从而实现司法公正。


3.专门法院的案件管辖范围。案件管辖制度是维系专门法院长远发展的重要前提和基础,没有适当规模的案件就难以维系专门法院的健康发展。专门法院管辖的案件应当是特殊案件。从专门法院案件管辖实践看,确定专门法院案件管辖时由于与普通法院管辖范围切割不够明确,易受地方干扰、审判具有专门性等特点未被充分纳入,一些本应由专门法院管辖的特殊案件没有纳入管辖范围,一些不应由专门法院管辖的特殊案件却被指定由其审理。因此,明确专门法院的案件管辖范围是设立专门法院的前提条件。专门法院管辖案件范围包括:重大行政案件,知识产权案件,金融案件,涉外商事和海事案件,环境资源案件,公益诉讼案件,容易受到地方保护和行政干预影响、当事人选择由专门法院管辖的重大跨地区民商事案件,以及应当由专门法院管辖的其他案件。


4.专门法院的产生。《人民法院组织法》15条规定:“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定。”根据上述规定,省综合性专门法院、跨省综合性专门法院的设置或者变更、撤销,应当由全国人大常委会决定。


对于省综合性专门法院、跨省综合性专门法院的审判机构和办事机构的设置,由全国人大常委会授权最高人民法院规定。对于省综合性专门法院的派出法庭或巡回法庭的设置或者变更、撤销,由全国人大常委会授权最高人民法院规定。


对于省综合性专门法院、跨省综合性专门法院管辖案件的具体范围由全国人大常委会授权最高人民法院规定。


省综合性专门法院对其所在地的省级人大常委会负责,跨省综合性专门法院向全国人大常委会负责。


5.专门法院的人员任免。根据《宪法》和《人民法院组织法》的规定,省综合性专门法院对其所在地的省级人大常委会负责,因此对于省综合性专门法院的人员任免程序为:省综合性专门法院院长由法院所在地的省级人民代表大会常务委员会主任会议提请本级人民代表大会常务委员会任免,省综合性专门法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由省综合性专门法院院长提请法院所在地的省级人民代表大会常务委员会任免。


跨省综合性专门法院的人员任免程序为:跨省综合性专门法院院长由全国人大常委会委员长会议提请全国人大常委会任免,跨省综合性专门法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由跨省综合性专门法院院长提请全国人大常委会任免。


6.专门法院的保障机制。在设立专门法院初期,可以实行两级管理、两级保障模式,具体为:对省综合性专门法院由中央委托法院所在地的省委进行管理,法官由法院所在地的省级人大常委会任免,经费由法院所在地的省级财政保障;跨省综合性专门法院由中央统一管理,法官由全国人大常委会任免,经费由中央财政保障。与审理特殊案件和专业性较强案件的性质对应,省综合性专门法院未来不宜仍由省级人大常委会产生,一旦其运行机制成熟,就要统一划归中央统一管理,法官由全国人大常委会任免,经费由中央财政统一保障。


结 语


新中国成立初期专门法院制度主要是学习借鉴前苏联模式,但这种模式并没有能够持续下去。改革开放之后我国专门法院为顺应经济社会发展需要实现了跨越式发展,但由于受部门和企业管理的专门法院体制影响,让这种专门法院模式屡受社会诟病,最后这些专门法院不得不转制移交地方管理。总体上讲,我国专门法院的理论研究和制度建构并不成熟,这也是导致专门法院设置改革出现反复的重要原因。为实现我国专门法院设置和管理体制改革在法治轨道上运行,当前应当加快制定《专门人民法院组织法》,从而为专门法院的设置、组织、职权、管理等提供明确的法律依据。并且有必要由全国人大常委会或者中央政法委成立专门法院改革领导小组,将我国已经转制移交地方管理的专门法院资源在全国范围内统筹使用,合理调配使用机构编制资源,科学确定专门法院在全国的整体布局,形成完整统一的专门法院组织体系。


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文章来源:本文转自《中国应用法学》2019年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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