程琥:综合行政执法体制改革的价值冲突与整合

选择字号:   本文共阅读 163 次 更新时间:2021-05-12 19:49:16

进入专题: 综合行政执法体制  

程琥  

   摘要:  综合行政执法改革历经长期的制度演进和实践探索,取得了积极进展和成效,但与全面深化改革要求还有较大差距。综合行政执法改革面临的管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改革与法治的价值冲突,困扰改革的不断深化,迫切需要以推动政府职能转变、政府事权划分改革、整体性治理、数字政府建设、良法善治作为实现价值整合的主要着力点和进路。

   关键词:  综合执法;体制改革;价值冲突;整合路径

  

  

   问题的提出

  

   1996年施行的《行政处罚法》第16条之规定,为开展相对集中行政处罚权改革提供了法律依据。行政处罚权作为行政执法权的重要组成部分,行政处罚权的行使不可能与其他执法权完全割裂开来,因此相对集中行政处罚权改革自然离不开行政执法权相对集中改革。综合行政执法改革就是为了实现对相对集中行政处罚权改革固有缺陷的超越和突破,突出体现了相对集中行政处罚权改革必须坚持系统观念,不应人为割裂行政处罚权与其他执法权的密切关系。与相对集中行政处罚权改革最初试点领域主要集中在城市管理相比,综合行政执法改革涉及领域大大拓展,向城市管理、道路交通、市场监管等多个领域推进,并且也不再局限于相对集中行政处罚权,而是向相对集中行政执法权转变。综合行政执法改革历经二十多年的制度演进和实践探索,无论从改革的广度和深度,还是改革的效果和影响,均取得了重要进展。同时应当看到,综合行政执法改革与形成更加成熟更加定型的制度体系要求相比仍有较大差距。当前综合行政执法改革中存在的价值冲突,制约和影响综合改革的深入推进,迫切需要坚持系统观念、整体推进,从而实现冲突价值的整合。

  

   一、综合行政执法改革的制度演进和实践探索

  

   (一)概念缘起

  

   综合行政执法是《行政处罚法》实施后,在相对集中行政处罚权改革的基础上,为进一步优化行政执法权而提出的一个命题。综合行政执法是行政机关及法律、法规、规章授权的组织依法从事各种行政执法活动的总称。一般认为,综合行政执法提法源于1997年原国务院法制局给北京市政府办公厅复函中提到的“城市管理综合执法”, 1而复函中提到的“城市管理综合执法”,显然指的是正在城市管理领域开展的相对集中行政处罚权改革,这与后来开展的综合行政执法改革的内涵和外延不同。因此,尽管“在20世纪90年代城管执法体制改革时,最早的名称也叫综合执法体制。这种综合执法体制的内容,是相对集中行政执法权。” 2由于城市管理综合执法与相对集中行政处罚权的概念在使用中容易出现混淆,为了避免实践中出现的概念混淆和滥用,经原国务院法制办统一要求,决定今后统一使用相对集中行政处罚权概念并在全国推广试点工作。 3这项要求是符合《行政处罚法》第16条规定的。综合行政执法是相对于分散执法而言的,重在解决因行政执法分工过细、职能分散、权责交叉、部门林立、机构重叠等现象导致的执法缺位、越位、错位问题。

  

   改革开放初期,为适应经济社会发展的需要,涉及众多行政管理领域的一大批法律法规相继颁布实施,我国现代意义上的行政执法行为开始出现,行政执法领域不断拓宽,一批又一批执法队伍建立起来。在行政法制建设初期,因事立法、因法设权、因权建队的做法较为常见。应当说,“行政执法行为和执法机构大量涌现,首先与改革初期的总体倾向相关。即当时主要解决的是计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题,因此放权成为改革的主流。” 4由于我国长期以来形成的政府主导的工作格局,特别是“一些立法中部门化倾向明显,对法律实施的行政管理路径依赖,导致法律实施过度依靠行政执法,一方面社会广泛参与度严重不足,另一方面则行政执法负担过重。” 5这种出台一部法律、设立一支队伍、建立一套系统的分散化赋权模式,使得执法权在纵向上过于向上级机构集中、横向上过于在平行机构中分散,由此导致执法交叉、重叠、重复等问题日益突出。实践中,行政机关往往集行政管理的决策、执行、监督等职权于一身,自己制定规则、自己执行规则,并且自己监督和评价自己执行规则的优劣。 6这种权力运行模式越发不适应社会主义市场经济深入发展和社会进步的需要,亟待推进行政权力运行模式改革。

  

   (二)制度演进

  

   1.从相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权(1997年-2002年)

  

   《行政处罚法》第16条规定第一次以法律形式确立了相对集中行政处罚权制度。《行政处罚法》的施行为行政权力运行改革提供了法律依据。由于城市管理涉及行政管理范围广,涉及广大市民生活,情况比较复杂,容易引起社会广泛关注。相对集中行政处罚权最初选择在城市管理领域试点,主要考虑到城市管理涉及诸多行政管理权,涉及执法机构众多,通过相对集中行政处罚权改革,可以把分散在城建、土地、规划、环卫、工商等行政处罚权进行整合,交由新组建的城市管理综合执法机构行使,从而有效解决“八个大盖帽管不好一顶破草帽”问题。由于行政处罚权与其他行政执法权密不可分,如果不同步把其他行政执法权进行集中,相对集中行政处罚权的行使必然会受到很大制约。一些地方在试点工作中通过地方性法规、规章授权的形式将行政处罚、行政检查、行政强制等权力一并授予城市管理执法机构行使,实现了从相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权的转变。2002年8月22日,国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号),在充分肯定相对集中行政处罚权试点工作已经取得阶段性成果的基础上,进一步授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。按照国务院相关文件规定,从1997年开始在全国范围内开展相对集中行政处罚权试点工作,到2002年8月全国已有3个直辖市和23个省、自治区的79个城市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。

  

   2.从相对集中行政执法权到相对综合行政执法(2002年-2012年)

  

   为清理整顿相对集中行政处罚权改革试点中出现的行政执法队伍混乱问题,2002年10月11日,国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发\[2002\]56号),决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法的试点,其它省区市各选择1-2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。与相对集中行政处罚权主要集中于城市管理领域不同,综合行政执法改革试点范围则进一步拓宽到城市管理、文化市场、资源环境、农业管理、交通运输以及其他适合综合行政执法的领域,并对综合执法机构进行合并。“自此以后,行政执法体制改革的侧重点开始从相对集中行政处罚权逐步过渡到综合行政执法,而且改革领域也突破城市管理领域,在文化市场监管、农业管理、交通运输管理等更多领域探索综合执法模式。” 7为进一步推动相对集中行政处罚权改革与综合行政执法改革在试点中的转换和衔接,中央编办和原国务院法制办在2003年2月21日联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发[2003]4号),就两项工作的关系、衔接协调以及贯彻落实问题做出安排。总体而言,相对集中行政处罚权与综合行政执法的指导思想和改革目标都是一致的,二者在行政执法体制改革进程上具有连续性,关键是要做好两项改革之间的转换和衔接。综合行政执法改革很快在一些地方和领域开展起来,试点工作在广度和深度上不断拓展。

  

   3.从相对综合行政执法到全面综合行政执法(2013年至今)

  

   党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视行政执法体制改革,我国综合行政执法体制改革稳步推进。2013年11月,党的十八届三中全会就深化综合行政执法体制改革提出目标要求,作出具体部署,明确要求必须“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”这意味着综合行政执法改革在执法权整合上发生了显著变化。2014年10月,党的十八届四中全会从深入推进依法行政、加快建设法治政府的高度提出:“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。” 2015年4月,中央编办印发了《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》,确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要》(2015-2020)再次把深化行政执法体制改革、推进综合执法列为法治政府建设重点。2017年10月,党的十九大报告就深化机构和行政体制改革作出重大部署,明确提出:“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018年2月,党的十九届三中全会明确提出“深化行政执法体制改革,统筹设置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,解决多头多层重复执法问题。”2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5支综合执法队伍,大幅减少执法队伍种类,合理配置执法力量。综合行政执法体制改革迈入向各重点领域、行业部门全面推进的新阶段,范围不断拓展。

  

   (三)实践探索

  

   1.职能综合

  

   职能,即职责和功能,泛指人、事物、机构的作用。政府职能反映了政府活动的基本职责和主要功能。改革开放以来,政府职能转变始终是行政管理体制改革的核心,推进综合行政执法改革离不开政府职能转变。综合行政执法改革目标的实现有赖于政府职能转变,以及相同或相近职能整合。当前政府职能转变主要体现为“放管服”改革,通过放权改革,大幅度减少行政许可和行政审批数量,把一些能够由下级行政机关行使的行政许可和行政审批权力下放,对政府不该管也管不好的领域交由市场、社会、中介组织以及个人自主或自律解决,政府逐步从这些领域退出;通过管理改革,对于一些涉及重大社会公共利益,应当重点加强监管的领域,政府管理职能只能加强,不能削弱,要变事前管理为事中事后监管,将管理职能发挥好、发挥到位;通过服务改革,切实转变传统的“命令——服从”的管理方式,充分发挥政府的公共服务职能,变管理为服务,寓管理于服务之中。借助综合行政执法改革来推动政府职能转变,注重通过政府职能在各部门之间的横向动态调整,来打破由于各部门对政府职能包干而形成的条块分割状态,从而实现整体性政府职能的优化配置。

  

   2.机构综合

  

组织机构是行政管理活动的主体,是政府职能的载体。我国长期以来存在的执法交叉、执法重复、执法效率低等问题,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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