一、问题的提出

从固有属性上讲，“行政裁量是法治的基本要求和补充，法律对行政裁量作出弹性授权，行政机关在授权范围内可以灵活地行使权力”。并且，“只要公职人员权力的实际界限允许其在可能的作为或不作为方案中自由作出选择，那么他就拥有裁量”。同时，行政裁量是一把双刃剑，“法律终止之处实乃裁量起始之所，而裁量之运用既可能是仁行，亦可能是暴政，既有正义，亦有非正义，既可能是通情达理，亦可能是任意专断”。当然，“一切权利只有在正当行使的前提下才能受到保护，无论公法还是私法，禁止滥用权利都是普遍的法原理”。实践中，“近年来，裁量权太大、裁量滥用等问题，已引起公众、媒体和政府越来越多的关注，成为中国社会转型时期的一个矛盾汇聚的焦点”。行政裁量不是法外之地，当务之急是制定和完善行政裁量基准。在行政裁量基准中，行政处罚裁量特别是减轻行政处罚裁量无疑是重点和难点所在。减轻行政处罚是行政机关综合裁量相对人违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及行政法律责任等因素，在法定处罚种类和幅度最低限度以下给予处罚。现行法律仅原则性规定减轻处罚的适用条件，并未明确规定减轻行政处罚裁量基准，加之执法监督问责强化，一些执法人员对适用减轻处罚心存顾虑，不敢适用以及不知道如何适用问题普遍存在。

党的十八大以来，党中央高度重视建立健全行政裁量基准制度，多次对完善落实行政裁量基准制度作出重要部署，在顶层设计上不断深化行政裁量基准探索创新。2021年1月，修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）进一步对制定公布行政处罚裁量基准作出明确规定。这是中央立法首次对行政裁量基准作出规定，是落实党中央决策部署要求的重大举措，是行政裁量基准法治化进程中的标志性事件。囿于现行法律对减轻处罚规定过于原则，各地在制定减轻处罚裁量基准时，多是简单重复法律规定以及上级机关行政处罚裁量基准规定或者未作规定。由于减轻处罚裁量基准制度缺失，长期以来，减轻处罚一直是行政处罚实践中的难点和痛点所在。

关于减轻行政处罚裁量基准，目前有诸多问题需要深入探讨：一是减轻处罚裁量基准的性质和效力是什么？这是理解和适用减轻处罚裁量基准的逻辑起点和基础。二是减轻处罚立法模式是什么？减轻处罚不仅规定在《行政处罚法》中，其他一些法律也有规定，这些规定之间是何关系？三是减轻处罚裁量基准如何进行规范构造？减轻处罚裁量基准在构造中如何解决多种情节并存问题？四是如何对减轻处罚裁量基准进行司法审查？上述问题是当前困扰行政法理论和实务界的基础性和关键性问题，有必要就此进行探讨，为减轻处罚理论研究和实践运用提供参考。

二、行政处罚裁量基准的性质和效力

行政处罚裁量基准是行政机关为规范行政处罚裁量权行使而制定的规范性法律文件，是按照一定标准对行政处罚裁量权进行细化、量化和具体化的重要参考指标。行政处罚裁量基准的性质和效力直接关系行政处罚裁量基准的正确适用。

（一）行政处罚裁量基准的性质

当前围绕行政处罚裁量基准性质的看法并不统一，有必要明确行政处罚裁量基准性质，以廓清认识。

1.行政处罚裁量基准是规范性法律文件

行政处罚裁量基准是行政机关为规范行政处罚裁量权的依法正当行使，减少自由裁量空间，针对不特定对象制定的能够普遍反复适用的规范性法律文件。行政处罚裁量基准具有规范性、普遍性、强制性等特征。规范性是指行政裁量基准规定了行政行为模式，为行政裁量权行使提供了标准，行政机关应当依据裁量基准规范裁量行为。“从裁量基准相对于个案裁量权的行使来看，裁量基准无疑是规范个别裁量的一种手段。”普遍性是指行政处罚裁量基准在行政区域范围内普遍适用，不论行政机关的级别、地域，都要受到行政处罚裁量基准的约束。行政处罚裁量基准制度一经颁布实施，便在特定行政区域内具有普遍适用的效力，构成了行政行为的理由和依据。强制性是指行政处罚裁量基准颁布实施，行政机关应当在其职权范围内正确适用行政处罚裁量基准，应当适用而不适用、不应当适用而适用或者机械适用则承担相应责任。“因此，虽然目前的裁量基准有立法性的、解释性的和指导性的，但是实际上指导性的裁量基准只是名称上体现指导性而已，仍然具有强制性。”

2.行政处罚裁量基准形式多样

由于制定行政处罚裁量基准的行政机关不同，制定目的和要求不同，裁量基准不可能只有一种形式，也不可能只有一个名称。裁量基准的表现形式或者说载体包括规则、指南、指令、备忘录、函复、通知、会议纪要、执法手册等。同时，“关于裁量基准的名称，有裁量基准、裁量权基准、裁量标准、自由裁量权实施办法、裁量指导意见、自由裁量实施细则等”。有观点认为，在名称界定上，针对理论和实务中使用“裁量基准”“裁量标准”“自由裁量权基准”“行政裁量权基准”等不同范畴及认识分歧，应当统一表述为“行政裁量基准”。但事实上，由于制定裁量基准的行政机关层级不同，制定权限不同，形式有别，裁量基准必然是多样分层的。

（1）规章。目前，无论是中央立法还是地方立法，规章形式的裁量基准数量较多。对于制定裁量基准是不是行使行政立法权，认识不一。否定者认为，在本质上，制定裁量基准只是一种行政执法权，并非是行政立法权；因此各级行政机关都可以决定是否需要制定裁量基准。并且，行政处罚裁量基准的性质不属于规章，持“行政规章说”的观点将规范行政处罚裁量基准的文本载体和其自身的规范属性相混同，不当扩容行政处罚裁量基准的外延。肯定者认为，裁量基准的制定，本质上就是行政立法权的行使，是行政机关对立法意图、立法目标的进一步解释和阐明。应当说，制定裁量基准是不是行使立法权，是不是以规章或行政规范性文件形式出现，关键看裁量基准由谁制定、以什么程序和形式制定。

（2）行政规范性文件。规章以下的行政规范性文件是裁量基准的重要表现形式。当前，“在行政法规范体系中，行政裁量基准是一类典型的行政规则”。有否定者认为“从我国对行政规范性文件所达成的共识看，行政裁量基准不属于行政规范性文件”。应当说，行政裁量基准是沟通抽象的法律与具体的事实之间的一种媒介和桥梁，更像是为了贯彻执行法律而实施的“二次立法”，尽管其效力范围或许仅及于一个微观的行政执行领域，只限定在特定行政区域与特定行政部门之内。同时，行政裁量基准是行政机关使用解释方法对法律原则性规定作进一步细化和具体化。因此，从效力上讲，行政裁量基准是基于行政机关的行政立法权作出的行政解释，属于软法范畴。并且，实践中，“解释性行政裁量基准是行政裁量基准中最为常见的，适用范围最广、效果最好的，也是行政裁量基准将来重点研究的类型”。

3.行政处罚裁量基准不属于内部规范性文件

尽管关于行政裁量基准性质有“规则化”“具体化”等不同观点，实践中仍有观点将裁量基准看成是行政机关的“自律行为”“内部规则”。“裁量基准是行政机关制定的规范裁量权行使的内部基准，属于行政机关制定的规范。”客观地讲，经过十余年的中央顶层设计和地方实践发展，行政裁量基准已经从当初的内部规范性文件转变为外部规范性文件，从内部效力转变为外部效力，从指导性规范转变为强制性规范，从对内公开转变为对外公开。并且，从行政裁量基准对外公开来讲，“如果已经制定的行政裁量基准不能公开，那么行政相对方就无法对所受的行政决定是否合适作出自我判断，行政过程中的公正性和透明性也难以得到确实的保证”。如果将行政处罚裁量基准定性为内部规范性文件，行政机关依据行政处罚裁量基准进行处罚，事实上是认可行政机关可以适用不公开文件对相对人作出处罚决定，这显然与现代法治精神相悖。

（二）行政处罚裁量基准的效力

目前关于行政处罚裁量基准效力的认识并不统一。赞成者认为，“裁量基准的法律效力涉及到其在行政执法中的效力和司法审查中的效力”。“行政裁量基准多是以规范性文件形式作出，讨论行政裁量基准的效力，其实可以参考规范性文件的法律效力的原理。”反对者认为，“正因为裁量基准不是法，所以它不会具有法的拘束力，行政机关在个案中没有必须遵守的法定义务”。行政处罚裁量基准的效力与性质密切关联，且不同形式的裁量基准，效力不同。

第一，规章形式的裁量基准具有法律效力。规章形式的裁量基准本身属于法的范畴，具有法律约束力。规章性质的裁量基准分为国务院部门规章形式的裁量基准和地方政府规章形式的裁量基准两种类型。国务院部门规章形式的裁量基准属于中央行政立法，其法律效力有两个特点：其一，从地域范围来看，它在全国范围内有效。其二，从业务范围来看，一个部门制定的裁量基准对该部门主管的业务范围内的事项有约束力；几个部门联合制定的裁量基准，则对各该部门的业务范围内的事项有约束力。地方政府规章形式的裁量基准属于地方行政立法，在本行政区域内有效。

第二，行政规范性文件形式的裁量基准具有事实拘束力。行政规范性文件形式的裁量基准虽然不属于《立法法》规定的法的范畴，不具有法律效力，但其属于行政机关依照法定权限和程序制定并公布，具有事实拘束力。这种事实约束力既体现为内部效力，有关行政机关应当在规定情形下适用载量基准，又体现为外部效力，有关行政机关适用裁量基准作出决定，对相对人权利义务产生实际影响，应当接受司法审查。

第三，行政机关适用裁量基准可以二次裁量。由于裁量基准同质化现象突出，立法创新性不足，实际上制约了裁量基准的运行质效。随着经济社会快速发展，行政处罚裁量基准并非一成不变、一劳永逸，应当赋予行政机关适用裁量基准的逸脱权，允许行政机关根据个案而逸脱裁量基准的边界，选择不予适用或变更适用裁量基准。如果行政机关在个案处理中必须“一刀切”地适用裁量基准，必然会出现形式上符合法治和公平正义要求，实质上却与法治精神和公平正义相悖的结果。“‘一刀切’或者类似的实质性无裁量行为，具有极高的社会危害性。尽管它具有表面上的公平性，但它所损害的是法律追求的实质公平和正义。”因此，行政机关可以对裁量基准能否适用以及如何适用进行二次裁量。

三、减轻行政处罚量罚情节的立法发展

（一）减轻行政处罚制度的立法完善

1996年颁布的《行政处罚法》对减轻处罚制度作出规定，历经2009年、2017年两次修正，该条款并未修改。2021年1月修订的《行政处罚法》，不是技术上的“小修”，而属于内容上的“大修”。其中，新法第30条、31条、32条对减轻处罚制度作出重要的制度创新和完善：

第一，明确已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。原法仅规定已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。至于是“可以”还是“应当”从轻或者减轻处罚，并不明确。新法对此明确，对上述情形“应当”从轻或者减轻行政处罚。

第二，完善精神病人、智力残疾人有违法行为的量罚规则。原法适用对象仅为精神病人，新法不仅适用精神病人，而且将智力残疾人纳入适用范围，扩大了从轻或者减轻处罚适用对象范围。原法并未规定精神病人、智力残疾人有违法行为的量罚规则，新法对此予以明确，针对尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。

第三，细化应当从轻或者减轻处罚具体情形。原法第27条第1款规定了应当从轻或者减轻行政处罚的4种情形，新法第32条则规定了5种情形。其中，对原法第2项规定的“受他人胁迫有违法行为的”，修改为“受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的”，增加“诱骗”实施违法行为情形。新法增加一项作为第3项，即“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的”。原法第4项规定“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，至于“其他依法”具体指向并不清晰。新法第5项对此进行明确，即“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”。

（二）减轻行政处罚量罚情节的立法模式

减轻处罚的立法规定，散见于《行政处罚法》和部分法律中，包括法定减轻情节和酌定减轻情节。

第一，从轻处罚与减轻处罚连用的情形。《行政处罚法》第30条“已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为”、第31条“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为”、第32条“主动消除或者减轻违法行为危害后果”“受他人胁迫或者诱骗实施违法行为”“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”“配合行政机关查处违法行为有立功表现”“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”，第30条、第32条为“应当型”的量罚情节，第31条为“可以型”的量罚情节。在其他法律中，也有类似规定。《治安管理处罚法》第12条规定：“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚。”《反不正当竞争法》第32条规定：“经营者违反本法规定从事不正当竞争，有主动消除或者减轻违法行为危害后果等法定情形的，依法从轻或者减轻行政处罚。”《产品质量法》第55条规定：“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”实践中，行政机关在实施处罚时，针对上述情形裁量从轻或者减轻处罚。

第二，减轻或者免除处罚连用的情形。《反垄断法》第56条第3款规定：“经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。”针对上述情形，行政机关根据案件事实证据和具体情节，裁量减轻或者免除处罚。

第三，从轻、减轻、不予处罚或者免除处罚连用的情形。《治安管理处罚法》第14条规定：“盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。”第20条规定，违反治安管理有下列情形之一的，从轻、减轻或者不予处罚：“情节轻微的”“主动消除或者减轻违法后果的”“取得被侵害人谅解的”“出于他人胁迫或者诱骗的”“主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的”“有立功表现的”。《反间谍法》第55条第1款规定：“实施间谍行为，有自首或者立功表现的，可以从轻、减轻或者免除处罚；有重大立功表现的，给予奖励。”针对上述情形，行政机关根据案件具体情况，裁量从轻、减轻或者不予处罚、免除处罚。

（三）减轻行政处罚量罚情节的立法特点

第一，减轻处罚多为功能选择性量罚情节。法律、法规、规章规定的减轻处罚情节大多为多功能情节，属于功能选择性情节。在案件处理中，行政机关需要结合案件具体情况，根据法律规定，选择从轻、减轻、不予或者免除处罚。由于减轻处罚与从轻处罚、不予处罚、免除处罚存在连用情形，适用情形相同，只是程度存在差异，行政机关仅仅查清案件事实远远不够，不能就此确定对量罚轻重的作用大小，仍需要在数个功能情节中选择才能最终确定是减轻处罚，还是从轻处罚或者不予处罚、免除处罚。

第二，量罚情节分为“应当型”与“可以型”。在《行政处罚法》以及其他法律中，减轻处罚量罚情节包括“应当型”与“可以型”量罚情节，这意味着行政机关实施处罚时，除需要裁量适用从轻、减轻、不予处罚外，还需要裁量是法定情节或者酌定情节，无疑会进一步加大适用难度。

第三，量罚情节存在竞合。由于《行政处罚法》和其他法律对减轻处罚规定时，对于同一违法行为人的违法行为，既可能存在同种类的多个减轻处罚量罚情节竞合，比如多个法定量罚情节或者酌定量罚情节竞合，或者多个法定量罚情节与酌定量罚情节竞合；又可能存在不同种类的量罚情节竞合，比如减轻处罚与从轻处罚、不予处罚或免除处罚的竞合；还可能出现减轻处罚与从重处罚量罚情节的同时适用。由于减轻处罚量罚情节存在竞合，对于同种类减轻处罚量罚情节可否合并递加适用，对于不同种类量罚情节在适用减轻处罚之后，是否还允许考虑从轻、从重情节，并不明确。

第四，量罚情节具体类型存有差异。目前《行政处罚法》规定了减轻处罚制度和具体量罚情节，而其他大量法律并未规定减轻处罚制度，即便有规定减轻处罚制度的，对量罚情节具体类型规定各有不同。实践中，“执法人员只熟悉或者适用该领域的相关法律，而不综合考量作为行政处罚基本法的《行政处罚法》”。结果，容易导致应当减轻处罚的情节却未被考虑，出现小过重罚、过罚失当。

四、减轻行政处罚裁量基准的规范构建

在法治轨道上构建减轻行政处罚裁量基准，对于规范减轻处罚裁量权的行使，维护公共利益和公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。

（一）减轻行政处罚裁量的适用困境

第一，减轻处罚制度适用范围不明确。有的执法人员对于《行政处罚法》减轻处罚制度能否适用本管理领域不清楚。应当说，《行政处罚法》属于行政处罚领域的基础性法律，完全可以适用于全部行政管理领域，除非其他法律有特殊规定的，按照特殊规定处理。《治安管理处罚法》第4条规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的有关规定。”因此，行政机关实施处罚时，除法律有特殊规定外，一般应适用本管理领域的法律、《行政处罚法》以及行政处罚裁量基准。

第二，减轻处罚裁量基准制度缺失导致“减轻”难。总体来看，目前只有少部分法律规定了减轻处罚制度。并且减轻处罚往往与从轻处罚、不予处罚连用，适用情节条件类似，仅程度不同，需要行政机关裁量适用。并且，减轻处罚是在处罚种类和幅度最低限以下处罚，而按照什么标准和幅度减轻本身并不明确，一旦裁量不当，容易导致失职渎职。从规避风险角度出发，即便个案情形符合减轻处罚条件，执法人员一般不愿意选择适用减轻处罚，更愿意适用从轻处罚。行政处罚“减轻难”，有执法人员主观因素，也有客观上减轻处罚制度供给不足因素，无形中遏制了减轻处罚适用。

第三，酌定减轻处罚适用不明确。所谓“酌定减轻行政处罚是指，当适用已有罚则出现畸重情形，不存在法定减轻情节，裁判者可以综合案件特殊情节，根据法律原则、特定程序予以突破法定幅度、种类进行减轻处罚，旨在依法合理量罚，实现过罚相当”。我国《刑法》规定酌定减轻处罚制度，体现了罪刑法定原则的要求和量刑个别化原则的意旨，有利于在特殊案件的裁判中克服罪刑规范的“刚性”，兼顾民意和社会伦理，进而确保个案实体处理结果能够被公众广泛认可。与《刑法》相比，《行政处罚法》并未规定酌定减轻处罚。实践中有的地方出现的“小过重罚”案件，不少属于案值小、社会危害程度低，但不符合法定减轻处罚或者不予处罚、免除处罚情形，如果适用从轻处罚，又明显过重。如果能够赋予执法人员酌定减轻处罚的裁量权，不仅可以弥补减轻处罚制度不足，而且可以避免“小过重罚”问题。因此，“在行为人人身危险较低、行为社会危害性较小的情况下，即使相应情节法无明文规定，亦应当允许酌定减轻处罚，如此方能实现过罚相当，进而促使违法行为人不再犯、潜在违法行为人不敢犯”。

第四，减轻处罚缺乏配套程序保障。减轻处罚是在法定最低限以下处罚，突破了法定处罚限度，理应适用更严格的程序。从目前行政处罚程序规定或者行政处罚裁量基准看，按照普通程序作出处罚案件，执法人员经调查取证后，根据不同情形提出处理建议，并制作案件处理意见书，报请行政机关负责人审查。对于涉及特殊情形的，在行政机关负责人作出处罚决定前，进行法制审核。对于申请听证案件、案情复杂或者有重大社会影响的案件，以及有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件等情形，由行政机关负责人集体讨论决定。这些程序是否适用减轻处罚并不明确。缺少减轻处罚相配套的程序保障，导致裁量风险增加，使得执法人员不愿减、不敢减、不能减。

（二）减轻行政处罚裁量基准的适用原则

依据行政处罚的基本原则，设定和实施减轻行政处罚裁量基准应当遵循以下原则：

1.以事实为根据、以法律为准绳原则

《行政处罚法》第5条确立了“以事实为依据、以法律为准绳”的基本原则，是减轻行政处罚裁量基准适用原则。

（1）设定和实施减轻处罚裁量基准以事实为依据。行政机关设定和实施减轻处罚裁量基准应当从实际出发，实事求是，依据客观存在的事实作判断。综合考量本地区经济社会发展状况等因素，违法行为人的主客观情况，以及社会公序良俗和公众合理期待，查明事实真相，确保设定和实施减轻处罚裁量基准基于客观、真实情况。

（2）设定和实施减轻处罚裁量基准以法律为准绳。设定和实施减轻处罚裁量基准应当遵循法律规定，把法律规定作为设定和实施减轻处罚裁量基准的基本标尺。

（3）设定和实施减轻处罚裁量基准坚持以事实为依据、以法律为准绳相统一。实践中，仅强调以事实为依据，不强调以法律为准绳，或者仅强调以法律为准绳，不强调以事实为依据，都可能导致设定和实施减轻处罚裁量基准走向极端化，失去合法性和正当性基础。设定和实施减轻处罚裁量基准，只有坚持以事实为依据、以法律为准绳，才能取得好的办案效果。

2.过责罚相适应原则

过责罚相适应原则是指对违法行为人实施行政处罚时，处罚轻重应当与其违法行为和所应承担的行政责任大小相适应。目前行政法理论和实务界比较关注过罚相当原则，鲜于研究过责罚相适应原则。所谓“过罚相当原则指的是对符合行政处罚构成要件的行为人科加的处罚，应当与其违法行为相均衡的处罚准则”。并且，“从规范结构上来看，过罚相当原则包括‘过’‘罚’和‘相当’三个构成要件”。与过罚相当原则不同的是，“过责罚相适应”原则包括“过”“责”“罚”和“相适应”四个构成要件。过责罚相适应原则不仅考量违法行为的客观危害性，而且考量违法行为人的主观危险性，将责任与预防一体化考量。行政处罚轻重并不单纯地与违法行为（过）相适应，而且要与违法行为人承担的行政责任（责）相适应，在违法行为和处罚之间通过行政责任进行调整。

（1）“过”是违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，是适用过责罚相适应原则的事实基础，也是对违法行为是否适用减轻处罚的前提和基础。

“事实”是能够证明违法行为存在的全部事实。行政机关作出行政处罚决定前，应当依法、全面、客观收集可能影响行政处罚裁量的证据。违法行为的全部事实，必须有充分证据证明。比如，在再审申请人浙江某房地产开发有限公司因与国家税务总局杭州市税务局稽查局、杭州市人民政府税务行政处理及行政复议一案中，再审法院认为，行政机关不仅应调查、核实行政相对人行为是否构成违法，还应调查、核实行政相对人是否具有从轻、减轻或者免除处罚的量罚情节，为调查、核实违法行为后的处理、处罚提供真实、全面的案件材料基础，从而作出公正的处理、处罚。

“性质”是违法行为具有的本质属性，这种属性决定了违法行为的性质、特点和危害程度。行政机关通过对违法行为事实证据的分析判断，确定行为人实施了什么性质的违法行为，应当确定什么样的违法行为名称。正确认定违法行为的性质，是准确量罚的前提。

“情节”是违法行为人实施违法行为的具体情节，是行政机关作出处罚轻重的重要依据。目前法律规定的情节主要是法定情节，即法律、法规、规章规定的从重、从轻、减轻以及不予处罚、免除处罚的情节。实践中，对于当事人违法行为具有法定情节的，行政机关实施处罚时应当或者可以确定量罚的轻重。当事人的违法行为没有从轻或者从重处罚情节的，视为情节一般的违法行为实施行政处罚。当事人既有从轻、减轻处罚情节，又有从重处罚情节的，应当综合考量决定行政处罚的种类和幅度。

“社会危害程度”是违法行为对行政法保护的社会关系的损害程度，包括违法行为直接造成的危害后果，以及违法行为虽未造成危害后果，仍存在潜在的社会危害。根据违法行为不同的社会危害程度，规定不同的处罚或者划分不同的量罚幅度。行政机关在实施行政处罚时，应当根据违法行为的事实、性质、情节，正确认定违法行为危害社会的程度。

（2）“责”是违法行为人应当依法承担的否定性法律后果。违法行为人实施违法并不必然承担行政责任。违法行为人实施违法行为，是否承担行政责任，承担什么样的行政责任，需要考量违法行为人是否具有相应的行为能力、责任能力以及主观状态。并且，“在肯定适用责任主义原则的场合，要科处制裁，除了故意、过失之外，也应当具备责任能力和违法性认识可能性等要素”。从年龄结构上看，根据《行政处罚法》第30条规定：“不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。”从心智状态上看，《行政处罚法》第31条规定，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。这些规定体现了限制行为能力人实施违法行为，基于限制责任能力，在作出处罚时应当或者可以从轻或者减轻处罚。

主观状态对违法行为人是否承担行政责任有重要影响。一是违法行为人是否有主观过错，是否存在故意或者重大过失。“主观过错是当事人应受谴责的心理状态，过错分为故意和过失。”《行政处罚法》第33条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”对于当事人是否存在主观过错，应当由其提供证据加以证明，“事实上，从行政相对人违反了某种行政管理秩序、违反行政法律规范的客观结果看，可以推定其主观上有故意或者过失”。二是违法行为人主观上认识错误，主动纠正违法行为，积极配合行政机关查处违法行为有立功表现的，应当依法从轻或者减轻处罚。《行政处罚法》第32条第1、3、4项对此作出规定。三是违法行为人主观上受到他人控制，不能自主决定自己行为的，应当从轻或者减轻处罚。《行政处罚法》第32条第2项对此作出规定。

（3）“罚”是行政机关对违法行为人实施的违法行为，按照违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，承担行政责任，裁量给予轻重不同处罚。此时的“罚”是行政机关针对行政相对人的违法行为和应当承担的行政责任，作出的第一次量罚。行政机关在作出第一次量罚时，应当优先考虑实现惩罚目的，而不是教育预防目的。因此，行政机关在第一次量罚时，无需考虑行政相对人的“特殊情况”，在法律规定范围内，根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，选择法定量罚幅度并确定量罚起点，然后根据违法行为人应当承担的行政责任，确定基准罚。

（4）“相适应”是行政机关综合考量全部案情和减轻处罚的量罚情节修正基准罚，确定宣告罚。宣告罚是行政机关的“第二次量罚”，重在考量案件特殊情况，体现过责罚相适应原则要求。第二次量罚，在于追求行政处罚教育预防目的实现。比如，李某某诉丹东市公安局振安分局、丹东市公安局、原审第三人丹某某行政拘留及行政复议一案中，再审法院认为，被申请人振安公安分局未考虑案涉违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度等应当考虑的因素，未适用减轻或不予处罚条款作出被诉处罚决定属于适用法律不当。

3.“三个效果”相统一原则

减轻处罚的法律效果是行政机关严格遵守法律的实体和程序规定，根据违法行为人的违法事实、性质、情节、社会危害程度，以及应当承担的行政责任，依法作出减轻处罚。减轻处罚的政治效果是行政机关减轻处罚应当更好地维护国家利益和社会公共利益。减轻处罚的社会效果是公众对减轻处罚结果的认同程度，在认同或者基本认同的情况下效果是正值，相反则是负值。减轻处罚的法律效果与政治效果、社会效果相统一是减轻处罚量罚结果的直接效果与间接效果的统一，即适用减轻处罚裁量基准正确与否是法律效果也是直接效果，而量罚结果是否维护国家利益和社会公共利益以及为公众所认同是政治效果、社会效果也是间接效果。在“三个效果”中，法律效果是前提和基础，要求行政机关严格依法办案，自觉遵守法律的实体规定和程序规定；政治效果是总要求和根本保证，要求行政机关坚持党的领导，自觉服务党和国家工作大局，服务经济社会高质量发展；社会效果是出发点和落脚点，要求行政机关减轻处罚过程和结果符合社会公众的普遍价值观和朴素正义感，获得公众认同。

从减轻处罚的两次量罚活动看，第一次量罚活动体现的是法律效果要求，第二次量罚活动则体现政治效果、社会效果要求。比如，一个菜农在市场上卖一捆农药残留超标的芹菜被处罚，其实施违法行为，应当承担行政责任，但由于案值小、违法情节轻微、社会危害程度低，市场监管部门对其处5万元罚款。此时，从市场监管部门角度看，已经考虑案件具体情况，实施5万元罚款体现从轻处罚要求，实现了办案的法律效果，但政治效果、社会效果欠佳，出现“小过重罚”现象。此时，市场监管部门应当在作出第一次量罚5万元（法律效果）基础上，结合案件的特殊情况，对第一次量罚结果进行修正，进而第二次量罚（政治效果、社会效果），作出减轻处罚，使得最终处罚结果实现法律效果与政治效果、社会效果相统一。

4.特定时空环境下的均衡原则

减轻处罚量罚活动应当考虑案件发生的特定时空环境，对同一地区、同一时期、案情相似的案件适用的处罚基本均衡，是平等原则在减轻处罚量罚中的体现。平等原则，又称之为公平原则、公平公正原则，是指基于分配正义的要求，对条件相同的人给予相同的对待，对于条件不同的人给予不同对待，禁止恣意的差别对待。目前有一些法律规范对此作出类似规定。减轻处罚不仅要考虑形式公正，更应该考虑特定时空环境下的实质公正。

（三）减轻行政处罚裁量基准的构建路径

1.实体规范完善

构建减轻行政处罚裁量基准，首先应当解决实体规范完善问题，具体从法定要件裁量与酌定要件裁量两方面进行。

（1）法定要件裁量。法定要件裁量是行政机关减轻处罚的第一次量罚活动，是按照法律规定要件进行裁量。法定要件裁量目的重在实现减轻处罚的法律效果。《行政处罚法》第30、31、32条规定了适用减轻处罚的具体条件。其他法律对减轻处罚作出类似规定，这些规定都是法定要件裁量的重要依据。

一是明确适用范围。在裁量减轻处罚适用范围上，主要存在《行政处罚法》全部适用和部分适用两种争论。全部适用观点认为，《行政处罚法》关于减轻处罚规定适用于所有行政管理领域，即便其他法律未规定减轻处罚，只要具体案件存在减轻处罚情形，就应当适用《行政处罚法》减轻处罚规定。部分适用观点认为，《行政处罚法》减轻处罚规定是否适用于相关行政管理领域，主要看相关法律是否规定减轻处罚，如果规定了减轻处罚就适用，未规定减轻处罚就不适用。综合两种观点，全部适用观点更具合理性。因此，减轻处罚应当具有独立适用的价值，即便单行法未规定减轻处罚情形，一旦个案不适用减轻处罚导致明显不当的，应当依据《行政处罚法》适用减轻处罚。

二是明确减轻种类。《行政处罚法》第9条对行政处罚种类作出规定，行政机关实施减轻处罚时，有的处罚种类可以减轻，有的处罚种类并不能减轻。实践中，可设“罚幅”的处罚种类包括：罚款（罚款需要设定一定幅度）、暂扣许可证件（对违法行为人获得的许可证件暂时性限制存在时间长短）、降低资质等级（资质等级按照从高到低幅度降低）、限制开展生产经营活动（可以设置限制开展经营活动的范围和时间）、责令停产停业（停产停业存在时间长短）、限制从业（限制从业有时间长短）、行政拘留（拘留存在时间长短）。不能设“罚幅”的处罚种类包括：警告、通报批评（警告、通报批评属于申诫罚，主要通过对违法行为人精神上的谴责和警戒实现惩罚目的，只有言语措辞的严厉与否，不能设罚幅）；没收违法所得、没收非法财物（没收违法所得、没收非法财物是国家对违法行为的基本否定，国家不允许违法所得和非法财物以任何形式和状态存在，不能设罚幅，不存在从轻、减轻）；吊销许可证件（行政机关依法对违法行为人获得许可证件的彻底否定，是定性行为，不设罚幅）；责令关闭（行政机关对违法行为人实施的永久性惩戒措施，具有终局性特征，不能设罚幅）。在具体适用中，根据处罚种类的不同情形把握好以下问题：

对于单处情形，应当在法定最低限度以下进行处罚。单处警告情形，警告作为申诫罚，不能减去。单处罚款情形，不能减去处罚种类。比如《安全生产法》第106条规定：“生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，该协议无效；对生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人处二万元以上十万元以下的罚款。”此时只能进行罚款幅度减轻，不能进行罚款种类减轻。单处拘留情形，减轻处罚时不能减去处罚种类，只能进行幅度减轻。对于单处吊销许可证照情形，有观点认为可以适用种类减轻，将吊销许可证照减轻为暂扣许可证照或者责令停产停业处罚种类。实践中，能不能将单处吊销许可证照减轻为暂扣许可证照或者责令停产停业处罚种类，还需要结合相关法律是否规定了该种处罚种类来确定，如果未规定，那么就不能对种类减轻。单处没收违法所得，不适用种类减轻。

对于并处情形，在减轻处罚时，应当区分“相对并处”与“绝对并处”分别进行考量。“相对并处”是法律规定可以并处的情形，此时法律赋予行政机关裁量权，是否并处由行政机关裁量。“相对并处”情形下可以直接减去并处的处罚种类。比如《广告法》第60条第1款规定：“违反本法第三十四条规定，广告经营者、广告发布者未按照国家有关规定建立、健全广告业务管理制度的，或者未对广告内容进行核对的，由市场监督管理部门责令改正，可以处五万元以下的罚款。”在减轻处罚时，可以只责令改正，不处以罚款。比如，在仁怀市公安局因治安行政处罚上诉一案中，二审法院认为，被上诉人损害财物价值较小，也未造成地下停车场交通秩序的堵塞及其他不良后果，且到案后能如实供述自己的违法行为，认识到自己的错误，认错态度较好，属于特别轻微，本着处罚与教育相结合的原则，应当对其减轻处罚。上诉人对被上诉人处以行政拘留七日明显过重，一审变更为行政罚款500元，并无不当。“绝对并处”是法律规定应当并处情形，此时法律并未授权行政机关在减轻处罚时直接减去处罚种类。“绝对并处”情形下减轻处罚不应减去处罚种类，否则容易混淆减轻处罚与免除处罚的边界。比如，《安全生产法》第109条规定：“高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任保险的，责令限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款；逾期未改正的，处十万元以上二十万元以下的罚款。”在减轻处罚时，责令限期改正和罚款都不应减去，应当在责令限期改正基础上，对罚款幅度进行减轻。

三是明确减轻幅度。减轻处罚可以在法定最低限度以下作出处罚。《产品质量法》第51条规定：“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。”从该条规定，针对生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的违法行为，对其实施处罚种类包括责令停止生产、没收违法产品、罚款、没收违法所得、吊销营业执照。在这些处罚种类中，责令停止生产、没收违法产品、没收违法所得、吊销营业执照，都不存在处罚幅度问题，即便减轻处罚，这些处罚都应当实施，只有罚款处罚可以进行幅度减轻。比如，在再审申请人李某某因诉南昌铁路公安局厦门公安处行政拘留及罚款一案中，再审法院认为，综合考虑本案李某某殴打六十周岁以上的人、但其具有悔过情节、被侵害人具有过错、双方达成谅解意愿以及危害结果程度较轻等情节，应减轻处罚，决定处以行政拘留五日，并处罚款二百元的处罚，并无不当。

实践中，对于特殊情形下的幅度减轻需要加强研究。主要包括：对于多个减轻处罚情节并存时的情形，应当选择与全案相当的法定量罚幅度最邻近的下一个法定量罚幅度，根据减轻情节的情况和数目，逐步增大减轻处罚的分量。在多个减轻处罚情节并存时，不能将数个减轻处罚情节合并为一个免除处罚情节。对于减轻处罚与从轻处罚、不予处罚、从重处罚等混合并存的情形，其中对于减轻处罚与从轻处罚、不予处罚或者免除处罚并存时，总体上可以采取从宽幅度大的情节吸收从宽幅度小的情节的吸收原则。对于减轻处罚与从重处罚情节并存时，应该结合案情综合裁量，根据主要情节作出裁量决定。对于在最低限度以下处罚，幅度仍显过大的情形，目前有“减一格”“减多格”和“底线说”等不同的处理标准和方法。应当说，实践中采取何种标准和方法，需要结合案件具体情况而定，不应局限于减一格或者减多格。总体来讲，处罚幅度大，减轻幅度大；处罚幅度小，减轻幅度小。同时，要坚持处罚幅度底线，减轻处罚不是不予处罚或者免除处罚。

（2）酌定要件裁量。酌定要件裁量是行政机关减轻处罚的第二次量罚活动，是在法律规定要件之外进行裁量。酌定要件裁量目的重在实现减轻处罚的政治效果、社会效果。所谓酌定要件，是法律没有作出明确规定，由执法人员根据立法精神和案件的特殊情况，对案件酌定减轻处罚的情节。适用酌定减轻情节需要具备两个条件：一是案件不具有法定减轻情节，这是适用酌定减轻情节的前提条件；二是案件具有特殊情况，这是适用酌定减轻情节的实质条件。目前，酌定减轻处罚并未受到重视，事实上，“在立法地位上，酌定减轻要件相对于法定要件稍逊一筹，但仍然是减轻处罚裁量规则不可忽视的环节”。

实践中，酌定减轻处罚裁量权应当符合立法目的和立法精神，并综合考虑以下情形：当事人的主观过错程度，注意区分故意与过失；违法行为危害的具体对象；违法行为造成的危害后果，包括人员伤亡情况、经济损失情况、违法所得等；违法行为造成的社会影响程度；违法行为的规模或涉及的区域范围的大小；违法行为的具体方式或者手段；违法行为持续时间长短；当事人实施同一性质违法行为的次数；当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果；其他应当考虑的情形。比如，在上诉人刘某某因改变原行政行为的行政复议决定一案中，二审法院认为，望都县政府以姜某某的行为存在酌定减轻处罚情节为由将对其行政拘留三日的行政处罚变更为罚款四百元，结果并无不当。

2.程序规范完善

由于减轻处罚是在法定最低限度以下处罚，突破法定量罚限度，一旦裁量权行使不当，将破坏行政秩序，增加廉政风险。在法无明文规定情形下适用减轻处罚，容易陷入两难困境：一些案件不存在法定减轻处罚情形，但如果径直适用具体的罚则可能会导致处罚明显不当，直接突破罚则而适用过责罚相适应原则又会招致争议，甚至会被以滥用职权罪等追究刑事责任。因此，应当完善行政程序规范，将减轻处罚裁量权风险控制在最低范围内。一是强化调查取证义务，执法人员要全面收集证据，不管对违法行为人不利还是有利证据都要调查收集，特别是发现相对人可能存在法定的减轻处罚的事实，应当按照法定程序进行调查取证。收集证据应当全面、客观，与行政处罚案件具有关联性。二是及时提出减轻处罚建议，执法人员调查终结后，认为违法行为人存在减轻处罚情节的，应当在案件调查终结后及时提出减轻处罚建议，并重点说明减轻处罚的事实、理由、依据。三是将减轻处罚纳入法制审核，法制审核部门应对减轻处罚建议是否合法进行审核，重点审核减轻处罚依据是否正确、案件事实是否与适用情形相匹配、案件证据是否与裁量理由相对应等，对因裁量因素调查不全面、裁量说明不充分、裁量结果缺少必要证据证明影响裁量适当性的，建议补充调查并提出书面意见。四是将减轻处罚纳入集体讨论范围，并且对于重大减轻处罚裁量，应当逐级报请省级行政机关核准。充分保障违法行为人的陈述申辩权，法律文书说明裁量基准适用情况。五是加大对减轻处罚的监督和问责力度。

五、减轻行政处罚裁量基准的司法审查

由于减轻行政处罚裁量制度供给不足，加之多功能量罚情节的设置、应当与可以的区别、从轻与减轻的区分、法定减轻与酌定减轻的不同规定等，立法的过度授权无疑会扩大行政机关的选择可能性，使得本来可以确定的量罚情节，变得指向模糊、层次不清、难以操作，在实践中出现量罚结果差异较大、量罚不均衡的现象。

（一）减轻行政处罚裁量基准在司法审查中的地位

规章形式的行政处罚裁量基准是行政机关作出行政处罚的依据，法院可以参照适用。《行政诉讼法》第63条第3款规定了人民法院审理行政案件有“参照”规章的权力。这里的“参照”就是指人民法院在审理行政案件时可以参考、依照规章的有关规定，既不能完全以规章为依据，也不能完全撇开规章，其在本质上是赋予了人民法院对规章的“选择适用权”。法院在司法审查中发现规章形式的裁量基准与上位法一致的，则参照适用；与上位法相冲突的，应当按照《立法法》规定程序送请有关机关裁决。法院对于需要送请裁决的行政处罚裁量基准，在未经有权机关作出裁决前，不能自行选择适用行政处罚裁量基准。同时，法院中止案件的审理，待有权机关作出裁决后，根据裁决的结果对案件作出裁判。

行政规范性文件形式的行政处罚裁量基准是行政机关作出行政处罚依据，法院可以参考适用。《行政诉讼法》第53条规定了规章以下的规范性文件可作为附带审查的对象，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第149条明确了规范性文件合法性审查的规则。人民法院对裁量基准进行附带审查，以合法性审查为原则，合理性、适当性审查为例外。一旦被附带审查后的裁量基准是合法的，其具有较强的拘束力，虽然不能作为行政机关作出行政处罚的法律依据，但是应当作为认定行政处罚合法的依据。

（二）减轻行政处罚裁量基准司法审查的重点

行政机关行使裁量权，除应遵循一般法律原则，也应符合法律授权之目的，并不得逾越法定裁量范围。司法审查重点审查以下方面：

1.行政机关是否遵循以事实为根据、以法律为准绳原则

行政机关对于当事人可能存在的减轻处罚事实，应当全面、客观、公正收集证据材料，判断证据所证明的事实是否属于法定减轻情节，重点审查行政机关适用减轻处罚证据是否确实充分。法院经审查认为，违法行为人具有减轻情节却未被减轻处罚的，则不予支持。比如，在张某良诉安阳市文峰区市场监督管理局行政处罚一案中，二审法院认为，张某良作为个体经营者，在购进蔬菜时对于蔬菜是否存在不合格等问题难于判断，且其采购数量较小，未造成严重的实际危害后果。因此，结合本案查明的事实，安阳市文峰区市场监督管理局给予张某良罚款53000元的行政处罚，明显过罚不当，法院遂对安阳市文峰区市场监督管理局作出的行政处罚决定书中罚款53000元的处罚变更为罚款10000元。

2.行政机关是否遵循过责罚相适应原则

行政机关对于相对人具有法定减轻情节，法院经审查认为行政机关减轻处罚适当的，则判决支持。比如，在再审申请人许某某因与被申请人益阳市赫山区市场监督管理局、益阳市市场监督管理局食药管理行政处罚及行政复议一案中，再审法院认为，再审申请人许某某在其经营的综合超市销售超过保质期的原味花生及灯芯糕，货值金额为12元，违法所得为0.2元，其行为违反了《食品安全法》的规定。鉴于许某某在案发后积极清理，主动对临保质期产品进行下架，减轻违法行为后果，被申请人依法对其减轻处罚，作出没收扣押的原味花生4包、没收违法所得0.2元及处罚款10000元的被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。

3.行政机关是否遵循“三个效果”相统一原则

行政机关实施减轻处罚，不仅涉及要件裁量，还涉及效果裁量。效果裁量是对减轻处罚的“三个效果”作出裁量。行政机关应当综合裁量，合理规范行使自由裁量权，促进“三个效果”相统一。比如，在上诉人某置业有限公司与被上诉人济南市长清区综合行政执法局、济南市长清区人民政府一案中，二审法院认为，行政机关作出的处罚决定应针对影响的程度，责令行政相对人采取相应的措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受较小比例的侵害，如此，既维护了行政机关公信力，又使行政相对人接受了教育，实现了执法效果和社会效果的统一。

4.行政机关是否遵循特定时空环境下的均衡原则

均衡原则是平等原则在减轻处罚中的具体适用。平等原则体现了行政裁量的界限，不仅要求平等地适用既有之法，而且要求在各种法的处理方面都应该实质性地平等对待每一个人。行政机关应当坚持平等对待，充分考量相对人的实际情况和特殊困难，对裁量基准保持适度尊重。比如，在上诉人昆明市官渡区自然资源局因与被上诉人曾某某，原审被告昆明市官渡区人民政府罚款、责令限期拆除及行政复议一案中，二审法院认为，上诉人陈述因为曾某某虚假整改而顶格处罚，但在处罚过程中，没有对曾某某是初次违法且没有造成严重后果的情节加以考量，也没有考虑到曾某某仅是一个租赁大棚进行鲜切花加工的自然人，2230700元的顶格处罚相对于曾某某的经营规模和经济承受能力而言，明显过重，这种不考虑相对人经济承受能力的罚款处罚，不符合行政处罚法关于处罚与教育相结合的立法目的。

（三）减轻行政处罚裁量基准司法审查的模式

司法实践中，法院对减轻处罚裁量基准进行司法审查时采取两阶段审查：先对裁量基准文本进行审查，再对裁量基准适用进行审查。

1.对减轻处罚裁量基准文本进行审查

由于裁量基准属于规范性法律文件，当事人不服裁量基准的不能提起行政诉讼，只能对行政机关依据裁量基准作出的处罚决定提起诉讼，同时可以请求对裁量基准进行附带审查。实践中，法官对裁量基准主要有三种处理方式：一是不审查且不适用，法官在案件审理中不审查裁量基准的合法性，也回避在裁判文书中对裁量基准进行评价。二是进行合法性审查并参考适用。法官不仅审查裁量基准的合法性，且在裁判文书具体说明参考适用裁量基准的理由。比如，在上海某电子商务有限公司诉上海市某区生态环境局、上海市某区人民政府环境保护行政处罚及行政复议一案中，二审法院认为本市环境保护部门针对环境保护行政处罚裁量制定了《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》，在对本案所涉商业经营活动噪声超标违法行为有明确罚款幅度裁定表的情况下，上海市某区生态环境局却选择适用了上述裁量基准规定中其他环境保护违法行为的罚款幅度的兜底条款，显然属于适用裁量规定不当。三是进行合法性审查但不予适用。法官对裁量基准进行合法性审查，对于与上位法明显冲突的裁量基准，选择不予适用。

2.对适用减轻处罚裁量基准进行审查

当裁量基准合法，且行政机关适用裁量基准合法的，法院判决支持。比如，在上诉人广州某物流有限公司因与被上诉人广州市白云区应急管理局罚款一案中，二审法院认为，《广州市应急管理行政处罚规范自由裁量权实施办法》系根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国安全生产法》等法律、规章、文件的规定所制定的地方规范性文件，对涉及应急管理行政处罚的裁量权基准在法定幅度内进行了细化和量化。该实施办法制定后已向社会公开，并适用于广州市、区应急管理部门机关实施行政处罚的自由裁量权。因此，被上诉人根据《安全生产法》的规定，结合该实施办法对上诉人的处罚金额进行计算，并无不当。一旦行政机关违法适用裁量基准，违法行使裁量权，法院则不予支持。实践中，行政机关实施减轻处罚裁量时，流于恣意专横或反复无常，而显然欠缺合理性时，即属于违法行使裁量权。具体包括裁量逾越、裁量怠惰、裁量滥用、违背基本权利及行政法的一般原则等四种情形。

（四）减轻处罚裁量基准司法审查标准统一

减轻处罚案件裁判标准不统一造成的同案不同判的现象，严重损害了司法权威和公信力。实现减轻处罚案件裁判标准统一，关键在于加强对减轻处罚裁量基准的理解，一方面必须明晰减轻处罚的立法动因、规范目的；另一方面必须阐明解释机制、解释原则和方法，将各种可能并不相同的减轻处罚的情形，通过合理的解释来反映、落实并实现设立减轻处罚制度的初心，进而体现在司法的正确适用上。对于减轻处罚案件，法院经审查认为减轻处罚明显不当的，尽管可以作出撤销判决或者变更判决，从实质性解决行政争议角度来讲，应当加大变更判决适用。实践中，“一旦穷尽行政救济，仍不能化解行政争议，法院要力争通过变更判决实质性解决争议，避免出现衍生诉讼”。

从审判实践看，实现减轻处罚案件裁判标准统一，要重点做好以下工作：一是加强类案检索。通过查找类案，为法官办案提供参考。二是规范合议庭运行。发挥合议庭集体评议机制作用，避免“合而不议”“名合实独”。三是强化专业法官会议功能。合议庭或者法官对于办案中遇到的疑难复杂问题，提交专业法官会议讨论，依靠集体智慧解决法律适用难题。四是充分发挥审判委员会职能作用。对于合议庭或者专业法官会议讨论仍然争议较大的案件，及时提交审判委员会讨论，促进裁判标准统一。

六、结语

减轻行政处罚裁量基准是行政处罚裁量基准中最为薄弱的环节，减轻处罚制度供给不足导致未能更好转化为国家治理效能，未能体现行政处罚宽严相济，难以实现减轻处罚的独立价值。推进减轻行政处罚在法治轨道上运行，实现良法善治，不仅要求减轻处罚裁量基准文本合法适当，使法条模糊规定明确化、处罚宽泛幅度具体化、处罚标准客观化，而且要求裁量基准获得普遍遵从，实现过责罚相适应、处罚与教育相结合的价值目标。

减轻处罚裁量基准的生命力和权威在于实施，只有推动减轻处罚裁量基准从文本上的应然价值转化为行动中的实然价值，才能消弭重罚主义倾向带来的实践困境。加大减轻处罚裁量基准实施力度，关键在于建立裁量基准实施的配套保障监督机制，让执法人员放下包袱大胆适用裁量基准，又要让执法人员善于适用裁量基准，切实提高运用裁量基准的能力和水平。

（责任编辑：彭錞）

【注释】

[1]程琥：“行政处罚变更判决的适用困境与路径优化”，《法治社会》2025年第2期，第74页。

[2]（美） 肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义——一项初步的研究》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第2页。

[3]同上注，第1页。

[4]（日） 田村悦一：《自由裁量及其界限》，李哲范译，中国政法大学出版社2016年版，第40页。

[5]余凌云：《行政自由裁量论》（第3版），中国人民公安大学出版社2013年版，第238页。

[6]《行政处罚法》第34条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”

[7]参见周佑勇：“行政处罚裁量基准的法治化及其限度——评新修订的《行政处罚法》第34条”，《法律科学》2021年第5期，第53页。

[8]王贵松：“行政裁量基准的设定与适用”，《华东政法大学学报》2016年第3期，第70页。

[9]参见王欢：“行政裁量基准制度的合法性问题研究”，《理论导刊》2011年第8期，第81页。

[10]黄学贤：“行政裁量基准：理论、实践与出路”，《甘肃行政学院学报》2009年第6期，第108页。

[11]参见王贵松，见前注[8]，第66页。

[12]黄学贤，见前注[10]，第104页。

[13]参见周佑勇，见前注[7]，第20页。

[14]参见周佑勇，见前注[7]，第58页。

[15]参见王青斌：“行政裁量基准的法律属性及其效力分析”，《政治与法律》2023年第7期，第19页。

[16]参见王锡锌：“自由裁量权基准：技术的创新还是误用”，《法学研究》2008年第5期，第40页。

[17]《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发[2018]37号） 规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

[18]章志远：“行政裁量基准的理论悖论及其消解”，《法制与社会发展》2011年第2期，第157页。

[19]王青斌，见前注[15]，第25页。

[20]参见余凌云：“游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考”，《清华法学》2008年第3期，第57页。

[21]参见杨守晶：“软法理论及其行政裁量基准初探”，《沈阳干部学刊》2010年第4期，第48页。

[22]郑雅方：“行政裁量基准法律属性研究——一个类型化视角的分析”，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2012年第2期，第105页。

[23]参见王春业：“论行政裁量基准的动态体系论优化”，《政法论坛》2023年第3期，第43页。

[24]张荣红：“行政裁量基准在日本之展开——以裁量基准的法律性质及其控制为视角”，载牟宪魁主编：《日本法研究》（第1卷），中国政法大学出版社2015年版，第13页。

[25]王欢，见前注[9]。

[26]黄学贤：“完善行政裁量基准若干问题探讨”，《江海学刊》2009年第6期，第148页。

[27]王敬波：“行政裁量基准的应用与发展——从郑州市行政罚款裁量阶次制度谈起”，《行政管理改革》2011年第7期，第77—78页。

[28]王贵松，见前注[8]。

[29]参见刘义：“裁量基准二阶构造的法理展开”，《浙江社会科学》2024年第1期，第87页。

[30]参见周佑勇、钱卿：“裁量基准在中国的本土实践——浙江金华行政处罚裁量基准调查研究”，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2010年第04期，第51页。

[31]于安：“行政裁量权的行使与治理”，《中国法律评论》2025年第2期，第8页。

[32]参见胡建淼：《行政法学（上）》（第五版），法律出版社2023年版，第354页。

[33]吴卫星、陈诚：“论行政处罚畸重的成因与减轻处罚的裁量构造”，《江苏社会科学》2023年第6期，第163页。

[34]沈子华、陈梓翰：“论酌定减轻行政处罚——以50个样本为例”，《华北理工大学学报（社会科学版）》2024年第3期，第6页。

[35]参见时延安：“酌定减轻处罚规范的法理基础及司法适用研究”，《法商研究》2017年第1期，第96页。

[36]李晴：“论酌定减轻行政处罚——畸重处罚调适方案探寻”，《中国法律评论》2022年第5期，第198页。

[37]《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》规定：“制定行政裁量权基准要综合考虑行政职权的种类，以及行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素，应确属必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。”2022年10月国家市场监督管理总局印发的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》规定，各级市场监管部门行使行政处罚裁量权应当坚持综合裁量原则，“综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等相关因素，实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。”

[38]陈太清：“过罚相当原则的司法适用”，《法学》2021年第10期，第49页。

[39]李晴：“论过罚相当的判断”，《行政法学研究》2021年第6期，第29页。

[40]《行政处罚法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”

[41]参见浙江省高级人民法院行政判决书，（2020）浙行再44号。

[42]（日）佐伯仁志：《制裁论》，丁胜明译，北京大学出版社2018年版，第18页。

[43]程琥：“论行政处罚过错推定的司法审查”，《行政法学研究》2022年第3期，第7页。

[44]马怀德：“《行政处罚法》修改中的几个争议问题”，《华东政法大学学报》2020年第4期，第11页。

[45]参见辽宁省高级人民法院行政裁定书，（2023）辽行申1585号。

[46]参见时延安，见前注[35]，第101—102页。

[47]参见程琥：“习近平法治思想中的严格公正司法观”，《中国法治》2023年第9期，第14页。

[48]参见陈太清，见前注[38]，第54页。

[49]国家市场监管总局2022年10月发布的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的意见》第3条第3项规定，市场监管部门行使行政处罚裁量权应当坚持公平公正原则，对违法事实、性质、情节、社会危害程度等基本相同的违法行为实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度基本一致；第5项规定，坚持综合裁量原则，综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展状况、当事人主客观情况等相关因素，实现政治效果、法律效果、社会效果相统一。

[50]参见曾文远：“食品行政处罚中减轻处罚规范的适用”，《财经法学》2019年第2期，第124—125页。

[51]参见贵州省遵义市中级人民法院行政判决书，（2019）黔03行终296号。

[52]参见福建省高级人民法院行政裁定书，（2022）闽行申1234号。

[53]参见朱晓军：“减轻处罚若干问题研究”，《江苏科技大学学报（社会科学版）》2005年第3期，第75页。

[54]参见张文英、熊中文：“法官裁量减轻处罚权适用的困境与完善——以44例上报最高院审核的案例为例”，《福建农林大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期，第101页。

[55]参见岳龙海、李长龙：“简述酌定减轻情节的性质和适用”，《法学天地》1997年第5期，第10页。

[56]申艳红、赵宣：“实证分析视野下‘减轻处罚裁量规则’的内部要件完善”，《湖南警察学院学报》2023年第5期，第81页。

[57]参见河北省高级人民法院行政判决书，（2023）冀行终1013号。

[58]参见刘权：“过罚相当原则的规范构造与适用”，《中国法学》2023年第2期，第144—145页。

[59]参见唐滨青、唐国军、拜洁：“市场监管领域减轻行政处罚实践研究”，《中国市场监管研究》2024年第12期，第76页。

[60]参见刘军：“减轻处罚的功能定位与立法模式探析”，《法学论坛》2015年第3期，第120—121页。

[61]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第六版），北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第501—502页。

[62]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第149条规定，即行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。

[63]参见程琥：“新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究”，《法律适用》2015年第7期，第93页。

[64]参见王青斌，见前注[15]，第31页。

[65]参见翁岳生编：《行政法（上册）》，中国法制出版社2002年版，第246页。

[66]参见河南省安阳市中级人民法院行政判决书，（2022）豫05行终159号。

[67]参见湖南省高级人民法院行政裁定书，（2020）湘行申500号。

[68]参见宋华琳：“论行政处罚裁量基准的合理设定”，《中国法律评论》2025年第2期，第22页。

[69]参见山东省济南市中级人民法院行政判决书，（2018）鲁01行终487号。

[70]参见田村悦一，见前注[4]，第44页。

[71]参见云南省昆明市中级人民法院行政判决书，（2023）云01行终568号。

[72]参见宋雅婷：“行政裁量基准适用的实践检视与纾解路径”，《南京航空航天大学学报（社会科学版）》2024年第6期，第69页。

[73]参见上海市第二中级人民法院行政判决书，（2020）沪02行终185号。

[74]参见广州铁路运输中级法院行政判决书，（2024）粤71行终1648号。

[75]参见翁岳生，见前注[65]，第248页。

[76]参见翁岳生，见前注[65]，第248—250页。

[77]参见蔡道通：“论刑法中的减轻处罚与司法适用限度”，《湖北社会科学》2023年第9期，第122页。

[78]参见程琥，见前注[1]，第83页。

程琥，北京市人民检察院第一分院副检察长