基金项目：国家社科基金项目“基层社会治理中的‘数字官僚主义’及其治理机制研究”（22CGL036）的阶段性成果。
摘要:数字政府一体化建设是顺应数字化社会发展趋势，提升政府治理能力的重要举措。基于整体智治的理论视角，建构价值、结构与行动的三维分析框架。通过对L市X局的实践研究发现：“一网统管”改革显著提升了数字政府一体化的实践成效，但因价值维度上的理念冲突、公共价值忽视和公众参与缺失；结构维度上的组织条块关系不畅与协同机制缺位；行动维度上的技术瓶颈、实践操作难度高与专业化人才短缺，制约了数字政府一体化进程。基于此，必须强调人本服务理念，促进公共价值的共创；解构组织壁垒，构建协同高效的治理体系；加大技术创新力度，注重培养高素质数字化人才，从而实现数字政府的整体智治。
关键词：数字政府；一体化；整体智治
一、研究缘起
随着数字信息技术的飞速发展，我们正快速进入一个全新的数字化时代。然而，在应对日益复杂多变的社会难题之时，传统的政府治理模式常常暴露出决策效率低下、服务响应迟缓以及信息不透明等弊端，这迫切要求政府治理的数字化转型。数字化社会的一大显著特征便是数据的海量产生和高速流动，这为政府治理带来了新的机遇。为了顺应这一趋势，数字政府一体化建设应运而生。它通过整合政府内部资源、打通信息孤岛，实现了数据的互联互通和共享利用，从而提升政府治理的智能化、高效化和透明化。诚如卡斯特所指出的，数字技术存在的意义超越了距离的区隔效应，容许个体以及集体在局部性的社群里拥有多重成员身份，从而有助于构建出政府与社会关系的多重链结关系[1]446。因此，依托大数据、人工智能等数字技术，政府能更精准地把握社会民众的动态，及时地响应百姓之所需，并由此提供更高效便捷的公共服务。从更深层次看，数字政府一体化建设不仅是政府治理模式创新的必然要求，更是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键举措之一。
梳理既有研究成果发现，关于数字政府一体化的文献较为丰富，主要聚焦“内涵与范围、运行机制、效能评价以及影响因素测度”等问题。一是内涵与范围。有学者认为，政务服务一体化平台是一个“线上线下”融合、多级联动的服务系统［2］。数字政府一体化的关键在于通过信息技术手段建立起高效安全的信息流通渠道，打破时间和空间的限制，实现部门间政务数据的共享与利用［3］。二是运行机制。政务服务数字化转型实际上就是实现“前向一体化”和“后向一体化”的运行过程［4］。据此逻辑，数字政府一体化界面框架可划分为前端面向公众的治理界面和后端面向决策者的治理界面［5］。有学者认为，长三角数字政府建设之所以有利于推进区域一体化高质量发展进程，关键在于协同建设，这不仅是区域一体化建设的内容，更是促进区域一体化高质量发展的基础前提［6］。此外，有学者基于TOE理论框架，深入阐释技术优势、组织形态变革、创新驱动环境等要素在数字一体化建设中发挥作用的机理［7］。例如，考察我国政务服务“跨省通办”的发展历程可以发现：政务服务一体化平台的开放嵌入性，为治理界面分散化的跨界整合提供了技术架构；区域协作体嵌入一体化平台，为跨域治理创新局域化的串联式扩散提供了组织网络；高频事项清单的渐进调适，为层级治理阻滞性的敏捷迭代提供了制度基础［8］。三是效能评价及其影响因素。有学者基于信息系统成功模型，对京、沪、苏、浙等地的在线服务平台的实证研究发现，这些平台尚存在系统稳定性不足、信息服务模式陈旧、服务重形式轻实用等问题［9］。与此同时，旧有的条块关系（诸如条块观念阻碍技术赋能、条块专业分工导致协调困难、条块利益固化制约区域协同、条块行政壁垒削弱整体治理效能）也对长三角数字政府一体化的阻滞效应显著［10］。另有研究采用FsQCA方法，对全国案例进行组态分析，发现政府一体化政务服务的高水平能力的形成路径可分为四类，且不同路径组态间存在潜在替代关系［11］。另一项以全国32个重点城市政府为样本的实证研究，结果验证了政治激励、高层领导支持、数字政府建设水平以及公众需求程度是影响地方政府一体化政务服务能力的核心要素［12］。这些实践探索与理论创新，为数字政府一体化建设提供了有力的理论支撑和技术指引。
基于目前政策实践与既有研究背景，本文尝试进一步探究的学术课题包括：如何建构统一的分析框架，从而更完整地阐释数字政府一体化的内在逻辑？如何以“一网统管”在地化实践案例来检验分析框架的适切性？如何厘清数字政府一体化在地化实践的治理限度？
二、整体智治：理论回溯及分析维度
为了更加全面、准确地理解和把握数字政府一体化建设的内在逻辑、核心关切和拓展方向，本文试图从全局视野出发，建构一种新的综合性理论分析框架：整体智治。
（一）整体智治的理论回溯
整体智治的理论基础可追溯到整体性治理理论。整体性治理理论最早由英国学者佩里·希克斯提出，他在1997年出版的《整体政府》一书中首次阐述了整体性治理的基本理念，强调在批判新公共管理导致的碎片化症结的基础上，通过协调、整合和责任机制，以实现政府整体运作［13］。随着数字技术的广泛嵌入，传统政府治理场域发生了异变。诚如约书亚·梅洛维茨所指出的，数字媒介通过重塑治理场域的界限，使行动者的行为和角色都发生了相应的变化。空间场所和数字政务服务虚拟场域是政府治理场域空间的构成部分，社会空间下的地点和媒介恰恰为个体构筑了政社互构与交往模式［14］。事实上，以数字化整合为内核的政务服务平台系统正建构出一种“真实虚拟”（Real Virtuality），从时间和空间上重构出了政务服务与社会生活的基本互动向度[１]463。达雷尔·韦斯特认为，数字技术通过影响公共部门与私人部门的业务流程，促使公民参与方式转型，提高公民解决社会问题的能力，从而影响政策结果［15］。这就意味着，通过数字技术消解部门壁垒，能够构建出跨部门协作机制。由此“整体性治理”嬗变为“整体智治”。整体智治强调在整体性治理的基础上，发挥数字赋能效应，推动治理主体之间的有效协调，实现精准、高效的公共治理。从学理层面阐释，整体智治理论的核心要义体现出三个相互关联的特征。其一，它凸显政府数字化转型的基础性地位——通过推动公共治理活动的数字化转型，政府得以更高效地处理公共事务，提升治理效能，从而构成整体智治的实践基础。其二，它强调整体化的治理实践逻辑，要求政府打破部门分割，以统一整体的姿态来回应公共治理需求，通过内部流程重构和跨部门协作联动，实现治理资源的最优配置［16］。其三，它注重精准高效的需求回应能力，主张借助数字技术打通信息壁垒，减少治理供给与公众需求间的信息不对称，从而提升治理行为的精准性与有效性。整体智治不仅强调治理体系的系统性，即各治理主体、制度、政策之间的相互关联和协同作用，还注重治理过程的动态性［17］。由此，整体智治理论框架的全方位拓展，可具体映射为以下图景：在整体智治场域中，治理主体已突破政府单一范畴，拓展至政府、市场、社会、公民等多元主体。这些多元主体形成相互交织的复杂网络结构，各方通过信息共享、资源互补和协同合作，共同应对治理的内外部挑战［18］。
（二）“价值—结构—行动”：整体智治的分析维度
在数字政府场域中，条块分割体制映射出制度性壁垒与技术性分割，进而诱发其双重梗阻，直接限制数据共享的行动可能性。这种行动受阻会进一步导致公共服务时效性与精准性下降，最终损耗政府公信力与社会民众的获得感、满意度（公共价值）［19］，由此形成“结构固化→行动萎缩→价值衰减”的负向循环。反过来说，技术实施难度客观上增加治理行动的成本，迫使部门回归传统路径；而传统路径依赖又反向作用于现有部门结构（如增设协调科室）与价值导向（如重形式轻实效）。此外，价值共识的缺失会导致目标分歧与利益冲突，直接削弱跨部门的协同意愿；协同意愿弱化则会导致技术投入偏离真实需求，进一步加剧价值共识的裂痕。上述三类循环相互交织，客观呈现出数字政府建设中推行整体智治的“结构—行动—价值”三维互动的非线性机制（见图1）。
整体智治框架突破了传统“技术决定论”或“制度决定论”的单向因果逻辑，为解析中国场景下数字政府一体化实践的复杂性提供了理论指引。
其一，价值重塑：“以人为本”的整体智治内核。整体智治并非简单地追求技术或效率的提升，而是扎根于公共价值之中，深深植根于“以人为本”的价值理念之中。这一理念超越了新公共管理理论倡导的“顾客导向”［20］，而将公共服务的接受者——居民，以及提供者——尤其是治理单元工作者等，均视为宝贵的“用户”。此外，通过“关系式动员”，重构治理单元内在的关系网络，凝聚多元力量，形成以人为本、情感联结的治理新生态。
其二，结构耦合：多元一体的整体智治格局。数字技术的融入，进一步打破了物理空间的限制，实现了多元化治理主体间的无缝隙合作与精细化治理，推动并促成“靶向治理”。其实质是实现多中心主体的协同行动，力图促成有效的集体行动［21］。面向数字化实践，需运用大数据、云计算、人工智能等，推动治理单元治理的智慧化升级，同时借助智慧平台、智能设备等手段，提升治理的精准度与效率［22］。此外，也须通过制度设计、机制创新等方式，强化多元主体之间的协同合作。整体智治所带来的结构耦合与多元主体协同，不仅能进一步推动整体性治理体系的数字化转型，也有助于提升治理的科学性、规范性与有效性。
其三，行动优化：灵敏回应的整体过程机制。整体智治不仅关注治理的结构与价值，更强调治理过程的灵敏与高效。通过“感知能力＋回应能力＋处理能力”的动态调适，城市治理单元治理得以迅速应对内外部环境的变化与挑战。大数据、区块链等技术的嵌入，提升了智能系统平台的感知能力，使治理单元能够预先掌握居民需求，做到早预防、早回应、早处置［23］。
由此可见，整体智治的“价值—结构—行动”三维框架，通过整合治理目标、系统架构与动态实践，形成了对现有主流分析框架（如TOE、IAD、数字政府成熟度模型）的创新性超越，其独特贡献体现在三个层面。一是现有框架多将技术采纳视为外生变量，而整体智治框架则将价值目标置于首位，强调技术必须服务于治理体系的现代化转型。将“治理现代化”简化成科学决策、高效协同、精准服务等具体价值目标，并要求技术设计围绕这些目标展开。二是现有框架多关注单一组织或系统的内部结构，而整体智治框架强调跨层级、跨部门、跨领域的系统性整合，并通过多元治理主体的有机联动，同时通过数据共享和流程优化，实现从“条块分割”到“部门协同”的转变，提升治理韧性。三是现有框架多静态分析制度或技术的影响，而整体智治框架强调动态实践与能力迭代，通过“自上而下”与“自下而上”的双向互动，实现治理效能的螺旋式提升（见表1）。
（一）案例简介与研究方法
１．案例简介
自2020年L市全面启动了“一网统管”的改革进程，Ｘ局作为该市的直属机构，积极响应并深入参与此轮改革实践。面对在线政务服务平台升级的新需求，以及民众的更高期待，Ｘ局展现出了持续改革的坚定决心。本案例研究聚焦于L市X局的实践探索，以其为具体实例进行深入剖析。2005年X局对内部机构进行了重组，设立了涵盖行政审批、行业监管、行政执法、工程建设等多个职能部门，并将工程建设管理职能剥离给企业，实现了职能的清晰划分。随后到2020年，X局与Y局合并办公，进一步拓宽了业务管理范围，并持续推进审批事项的精简优化。同年，Ｘ局还着手构建统一的信息门户，逐步将各类政务与业务系统融为一体，基于各下属单位的办公自动化系统，搭建起了统一的信息化平台。至2021年，X局再次深化改革，将审批事项进一步集中管理，成立了行政服务中心，该中心集中负责行政审批、市民咨询热线等服务，并开启了线上政务平台的初步探索，实施了网上政务大厅的建设。到2023年，Ｘ局已成功将大部分服务事项接入网上政务大厅，形成了局级统一入口与各部门专属入口并行的服务模式。
２．研究方法
其一，参与式观察法。笔者以X局作为本研究的观察场景，以“外部顾问”身份参与Ｘ局“数据资源整合共享”项目评审会，记录部门间对“数据权属”的争议（如市ＸＸ委拒绝共享医疗数据）；旁观“双随机、一公开”现场检查，观察基层执法人员如何通过移动终端上传监管数据。在上述观察过程中，累计驻场15天，形成3万字观察日志，重点记录“跨部门协调会议中的推诿现象”等典型场景。
其二，深度访谈法。对Ｘ局领导班子（1名局长、3名副局长）进行逐一访谈，重点了解政策制定背景与改革阻力；对6名正科级干部（含数据资源科、数字经济科负责人）开展半结构化访谈，聚焦业务执行中的具体问题；对3名基层办事人员进行焦点小组访谈，获取一线操作反馈的数据。此外，研究团队通过获取Ｘ局《数据要素市场化配置改革试点实施方案》等内部文件8份，梳理其政策目标与实施路径的匹配度；分析国家数据局、省大数据管理局下发的指导文件12份，从而有助于定位X局改革在政策体系中的位置。将访谈中基层人员反映的实际问题，与X局案例实践数据交叉验证，确认其普遍性。
案例的典型性体现在Ｘ局被定位为省级政策试点与改革的前沿阵地。L市X局作为省级“数字政府建设试点单位”，其定位具有双重典型性。一是省级试点身份。该局承担S省数据局“数据要素市场化配置改革”试点任务，具体负责推进跨部门数据共享、政务云平台建设及“一网通办”标准化试点，其改革路径直接对接省级战略需求。二是改革前沿实践阵地。Ｘ局在“放管服”改革中率先实现“行政许可事项100％网上全流程办理”，其“双随机、一公开”监管系统与国家“互联网＋监管”平台数据覆盖率达100％，且通过“区块链＋政务服务”技术解决跨部门信息核验难题。案例的代表性反映在职能规模与数字化基础的普适性。一是职能覆盖的全面性。Ｘ局整合了原市经济和信息化局、政务服务管理局的数据管理职能，形成“数据资源整合共享—数字政府建设—数字经济促进”三位一体职能体系，可覆盖80％以上辖区数据管理业务范围。二是规模中位性。该局编制16人，与一般的业务部门规模相当，其“小而精”的团队结构能反映中等规模部门在改革中的共性挑战。三是数字化基础的普适性。Ｌ市建成“城市大脑”基础平台，需通过“东数西算”工程优化算力网络，其数字化转型实践的痛点具有普适代表性。
（二）“价值—结构—行动”框架下的改革实践与初步成效
在数字化转型的浪潮中，L市X局以“一网统管”为核心，率先探索数字政府一体化新模式，为市民编织了一张智慧生活的便捷网，助推了数字政务服务一体化在地化实践创新。
１．地方性实践过程
一是价值引导：树立人本价值理念，引导凝聚目标共识。Ｘ局在推进“一网统管”改革中，秉持以人民为中心的原则，紧密围绕公众需求，特别是将“好差评”机制作为服务优化的重要抓手，持续强化服务创新，如增设信息查询、大厅辅助等便民服务，确保改革实践贴近民心。X局坚持“用户视角”洞察民众需求，以“用户体验”为驱动，不断优化服务流程、创新服务模式，切实提升公众的满意度和获得感。
二是结构联动：共建多主体协同结构，促成前台后台耦合。X局作为“一网统管”平台建设的核心力量，注重内部人才的培养和外部资源的利用。通过培训、轮岗等方式打造复合型人才队伍，并借助市场力量进行数据分析，以数据驱动服务优化。同时，Ｘ局积极参与市级培训，加强对区级部门的指导，努力构建政府、企业、公众多方参与的协同体系。Ｘ局正积极探索公众参与的新途径，如“好差评”机制，但未来还需进一步深化政企合作，提升公众参与度。
三是过程支撑：运用数字技术，夯实政务服务过程的支撑功能。Ｘ局依托L市市级集成平台，通过统一身份认证、数据标准等措施，显著简化了办事程序。同时，X局积极探索新技术应用，如引入SG技术、人工智能等，以进一步优化服务流程。技术的引入需求与战略规划、组织目标等紧密结合，才能发挥最大效用。X局正计划进一步运用大数据、人工智能等技术，实现上门服务、丰富电子证照库等，持续推动政务服务数字化转型。
四是数字赋能：构建统一的数据中台，赋能政务服务过程的转型。Ｘ局在“一网统管”建设中，通过接入市级数据库、组建内部业务数据库等措施，实现数据的集中化、标准化管理。数据的归集、共享和挖掘对于提升政务服务水平至关重要。Ｘ局正积极构建统一的数据中台，以数据为驱动，推动政务服务流程的转型和优化。同时，Ｘ局还注重数据的处理和应用能力，通过更新数据汇聚机制、促进信息联动平台建设等措施，不断提升数据运用的能力和水平。
２．治理实践成效
在推进“一网统管”政务服务平台建设中，Ｘ局巧妙利用“好差评”系统、Ｌ市的“一网统管”综合评估、局内部的效能审核以及月度工作报告等多重评价机制，显著增强了平台的服务效能。从2018年至2022年的绩效评估数据中可以看出，Ｘ局在“一网统管”服务领域的能力排名逐年攀升，特别是在2022年的评估中，其线上政务服务综合评价在市直单位中名列前茅，多个关键指标更是达到了满分标准，彰显了在线服务的高效性、线上线下服务的无缝对接以及创新工作的显著成效。具体体现在三个方面。一是显著提升服务水平。“一网统管”改革显著缩短了企业事务处理周期，降低了企业与政府交互的成本，为优化营商环境做出了积极贡献。Ｘ局通过革新服务模式、促进线上线下融合、拓宽服务范围等措施，使得“一网统管”平台更加便捷、高效。在办事指南的完善、线下服务的优化以及服务创新方面，Ｘ局取得了显著进步，多项评估指标均进入前十，体现了服务质量的全面提升。二是持续改善办事效率。Ｘ局高度重视线下服务作为线上服务基石的重要性，通过建立“帮办”“陪办”机制，由领导亲自参与服务流程，从用户角度出发优化服务设计。同时，加强政务服务大厅的现代化建设，划分五大功能区域，提升服务的信息化、智能化水平。此外，还开设了线上办理专区、优化了预约咨询流程、设立了老年人服务专道，以及不断丰富服务内容和形式，如主动上门服务、参与“一件事”改革等，切实增强了服务的便捷性和覆盖面。三是稳步优化业务流程。自2018年“一网统管”改革以来，Ｘ局围绕业务整合、平台建设、数据共享和制度建设等核心要素，构建了完善的工作体系。通过成立专项领导小组、建立工作推进和月报分析机制、制定“一网统管”管理办法等措施，Ｘ局实现了业务流程的根本性重塑。以服务满意度、服务效果和成熟度为导向，Ｘ局不断推动内部改革，通过情景化设计和服务流程再造，显著提高了工作效率和服务实用性。同时，Ｘ局还积极行动，大幅缩减审批环节和时间，精简审批材料，实现了“双减半”目标，并不断扩大“即办件”比例（已达40％），进一步提升了服务效率。
（三）三维框架下的治理限度深析
数字政府一体化作为政府治理现代化的重要路径，旨在通过技术集成、业务融合和数据共享等手段，实现政府治理的高效化、智能化和透明化。然而，在实践过程中也面临着诸多困境，这些困境不仅体现在技术实现层面，更深刻地反映在价值理念、组织结构以及具体行动策略上。
１．价值维度：理念冲突与公共价值的忽视。首先，理念冲突是数字政府一体化面临的首要困境。在数字化转型过程中，政府需要摒弃传统的官僚主义思维，树立以用户为中心的服务理念。从调研访谈反馈来看，“2023年平台中40％的功能模块因数据质量差无法使用，但市级仍持续追加预算用于‘系统升级’，而非解决数据治理问题。所以在我们部门内部形成‘技术乐观主义’思维，认为‘只要系统足够先进，问题自然解决’，这种路径依赖非常典型，忽视基层实际需求。”（访谈记录：NLGQ-20240708WCJ）由于在实践中长期形成的行政惯性，Ｘ局部分工作人员仍固守传统的管理和服务理念，对一网统管的重要性和紧迫性认识不足。这种理念上的冲突不仅导致X局“一网统管”的推进缓慢，还可能引发X局数字化转型政策执行上的偏差和失误。其次，技术忽视了公共价值的实现，同样是数字政府一体化面临的突出困境。受技术驱动和效率导向的影响，“一网统管”改革过于追求数字化、智能化的表面成果，而忽视了公共价值的实现和社会公平的维护［24］。过度依赖数据分析和算法决策可能导致“一网统管”决策过程中的偏见，甚至可能会忽视边缘群体（“数字难民”）的利益和需求；过于强调数据共享和开放，却未能给予数据安全和隐私保护足够重视。上述症结难点可能会加剧社会公众对“一网统管”改革实践的不信任和不满意，从而影响数字政府一体化的合法性和有效性。最后，社会公众广泛参与的缺位。数字政府建设理应是一个公众参与、共同治理的过程。“2024年4月，市民A先生因租赁纠纷连续拨打12345热线47次。尽管市场监管部门已明确‘合同纠纷需通过司法途径解决’，但A先生通过‘变换投诉理由’（如‘租车公司车辆存在安全隐患、工作人员态度恶劣’）持续施压，导致工单在住建、交通、市场监管等部门间‘踢皮球’长达2个月。”（访谈记录：NLGQ-20240715ZLF）正如访谈中所显示的，由于信息不对称、技术门槛高、参与渠道有限等原因，部分公众可能会被排除在“一网统管”改革决策和实施过程之外，自然也限制了地方政府对公众对政务服务需求的准确把握和有效回应。
２．结构维度：组织条块关系不畅与协同机制的缺位。其一，组织条块关系不畅依然存在。数字政府一体化需要打破传统的部门壁垒和利益藩篱，实现跨部门、跨层级的业务协同和信息共享。然而，在实践中，由于政府部门的职责分工和利益诉求不同，往往导致“一网统管”改革中，各部门之间的组织条块关系不畅。跨部门数据流转需经“申请—审批—脱敏—传输”四步流程，平均耗时15个工作日，导致“新生儿落户”“公积金提取”等高频事项无法实现“秒批”。“一些部门可能出于自身利益考虑，不愿意将核心数据共享给其他部门；或者由于部门之间的业务流程和标准不统一，数据共享和交换存在一定的难度。”（访谈记录：NLGQ-20240714TR）其二，协同机制的缺乏也是“一网统管”改革一体化面临的重要障碍。“一网统管”一体化改革工程需要建立一个高效协同的治理体系，包括跨部门、跨层级的协调机制、信息共享机制、监督评估机制等。然而，在实践中，由于政府部门的组织架构和管理模式不同，往往导致协同机制的缺乏和不完善。“县区一级的业务部门中缺乏明确的协同治理机构和职责分工，导致各部门之间的合作缺乏有效指导和监督；或者由于信息共享平台的缺失和不完善。”（访谈记录：NLGQ-20240713HJW）在推进全民参保计划时，面临基层数据分散、部门信息壁垒导致的“底数不清、动员低效”问题。传统模式下，医保部门需通过街道社区人工摸排未参保人员，但因数据更新滞后，网格员重复入户核查率高达40％，且因无法精准识别高风险未参保群体（如灵活就业人员、低保边缘户），动员转化率不足15％。这种数据割裂与协调缺位问题，在推进“一网统管”改革进程中进一步加剧了组织体系中多个业务部门的权责困境，致使出现问题时难以明确追责对象，而无法有效问责又在一定程度上削弱了政府对数字政府项目执行情况的监督和评估能力。
３．行动维度：技术瓶颈、实践操作高难度与专业化人才短缺。其一，技术难题是数字政府一体化面临的重要挑战之一。在“一网统管”改革实践中，由于各业务处室以及县区一级业务部门的数字技术不平衡和不充分，往往导致一些关键技术难以被广泛推广与应用，进而造成数字技术的应用瓶颈。L市医保局2024年3月计划联合税务、政法委等部门，在“一网统管”平台上线“医保＋网格通”模块，要求共享公安户籍数据、税务缴费记录、社区网格人口底数等敏感信息。然而，公安部门以“数据安全风险”为由拒绝直接对接系统，仅同意提供定期脱敏数据包；税务部门则因担心“数据泄露追责”，要求医保局签署“数据使用责任状”并缴纳押金，导致项目停滞2个月。“在数据共享和交换方面，由于数据格式、标准和质量等问题，导致数据共享存在障碍和困难。”（访谈记录：NLGQ-20240708WCJ）在智能决策和预测方面，由于算法模型的不完善和数据的不充分，导致智能决策的准确性和可靠性有待提高。其二，实践操作的高难度也是“一网统管”改革面临的重要挑战之一。“一网统管”改革实践中，由于政府相关业务部门的技术能力不足，“一网统管”平台日均接单量从2023年的1200件激增至2025年的3500件，其中60％为重复投诉或无效工单（如“要求政府干预邻里纠纷”“投诉超市价格高0.1元”）。基层工作人员陷入“工单海”中，单一社区2024年累计处理工单1.2万件，但真正解决民生问题的不足30％，导致“会哭的孩子有奶吃”，真正急迫问题被湮没在畸形生态中。从实践来看，部分民众对“一网统管”平台推广和应用需求的了解不充分，导致“一网统管”平台的功能不完善、用户体验不佳、服务覆盖面窄化。其三，专业人才匮乏。数字政府一体化的实施需要政府工作人员具备相应的技术能力和管理经验。然而，在X局“一网统管”改革实践中，更多具备的是业务型骨干人才，往往缺乏具备数字技能和数字素养的人才，导致“一网统管”项目实施效率低下。同时，政府内部的技术培训和能力建设也跟不上“一网统管”改革的步伐，进一步抑制了数字政府一体化实施能力。
四、数字政府一体化迈向整体智治的路径选择
数字政府一体化已成为推动政府治理现代化的重要路径之一，但是在实践中仍然面临着多重治理限度，亟需基于整体智治视角来构建相应的优化路径，从而全面推进数字政府一体化的长效建设。
（一）价值维度：强化以人为本的服务理念，促进公共价值的共创
数字政府一体化需要明确并强化以人为本的服务理念，促进公共价值的共创。一是确立以公民需求为核心的价值导向。地方各级政府应深刻理解公民的需求和期望，将其作为决策和行动的出发点和落脚点。通过新媒体平台、社交媒体等渠道，广泛搜集公民的意见和建议，确保数字政务服务更加贴近基层社会民生、满足基层公众需求［25］。同时，还应注重公共价值的创造，政府应通过数字技术和数据分析等一体化手段，提升数字政务服务的质量和效率，实现公共价值的最大化。二是广泛提升公民诉求表达意识。依托数字化技术，政府应通过多种方式，广泛地提升公民的诉求表达意识，有助于社会民众更快速、直接、主动地表达自身利益诉求。同时，政府还应建立畅通的公民诉求表达渠道，如网络听证会、数字化民意调查、网络座谈会等，减少沟通成本，确保公民的意见和建议能够及时、准确地传达给政府部门。三是促进公共价值的共创。基层政府应加强与民众、企业、社会组织等多元主体的互动和合作，共同制定和实施符合公共利益的数字政府一体化建设措施。进一步依托于AI技术和数据分析等手段，更精准地了解和分析公众需求、预测趋势、评估政策效果，为数字政府一体化公共价值的共创提供有力支持。同时，还应注重透明度和公信力的建设，通过信息公开、发布数字报告等方式，增强社会公众对地方政府决策和行动的信任和支持。
（二）结构维度：解构组织壁垒，构建协同高效的治理体系
一是解构部门壁垒，实现跨部门协同。应明确各部门的职责和权限，建立清晰的协同机制和工作流程，进一步采取跨部门会议、联合工作组等方式，从而加强部门之间的沟通和协作，共同推进数字政府建设［26］。同时，还应利用数字一体化共享平台，实现数据在不同部门之间的流通和共享，提高地方政府一体化决策的科学性和回应性。二是构建协同高效的治理体系。数字政府一体化的成功实施依赖于协同高效的治理体系。因此，应加强对数字政府建设的顶层设计和统筹规划，明确建设目标和实施路径，进一步细化相关政策、标准和规范，确保数字政府一体化建设的有序推进。同时，还应注重治理体系的创新和完善，引入市场机制和社会力量，推动多元化主体协同和合作开展数字政府技术研发和应用示范项目，从而提升政府的技术创新能力和服务水平。三是强化数据治理和安全保障。在数字政府一体化过程中，数据治理和安全保障是不可或缺的重要环节。因此，应加强对地方政府和社情民意数据的搜集、整合、分析和应用，确保数据的准确性、完整性和时效性。同时，需要注重数据安全和隐私保护，建立健全的数据安全管理制度和技术防护措施，防止各类数据的泄露和滥用。
（三）行动维度：加强技术创新与人才培养，推动数字政府建设落地实施
一是加大技术创新力度。地方各级政府应鼓励和支持科研机构和企业开展数字政府技术研发和应用示范项目，推动人工智能、大数据、云计算等先进技术在政府治理中的应用。同时，还应注重技术创新的实用性和可行性，确保新技术能够真正解决实际问题并提升政府服务的质量和效率。二是培养高素质数字化人才。应加强对数字政府建设相关人才的培养和引进工作，通过建立多层次、多类型的人才培养体系，开设专业课程、举办培训班、开展实践活动，提升地方各级政府工作人员的数字素养和技术能力。三是推动数字政府一体化建设的落地实施。应加强对数字政府建设项目的规划和管理，确保项目按照既定目标和计划有序推进。通过制定详细的项目实施方案、明确责任分工和时间节点等方式，加强对项目的监督和评估。
五、结语与反思
在数字政府一体化迈向整体智治的进程中，价值引领、结构支撑与行动落实三个维度紧密关联、相互促进，构成有机整体。其中，价值维度是核心导向与驱动力，为一体化进程提供方向指引和合法性基础，激发改革动力，并构成评价成效的最终标准；结构维度是基础框架与保障，为实现核心价值，需构建与之匹配的组织结构、制度框架和技术支撑体系，稳固、灵活、开放的结构是承载价值目标、支撑高效行动的骨架；行动维度是实践路径，价值目标的落地和结构效能的发挥，最终依赖于具体的、协同的行动。嵌入整体智治的三维互动关系体现为：价值目标牵引结构设计，优化结构赋能高效行动，有效行动创造实际价值，并反馈调整结构与价值认知。任何一方的滞后或脱节（如价值模糊导致结构冗余、行动低效；结构僵化阻碍价值实现；行动偏离核心价值目标）都将制约一体化成效。因此，必须实现三者的动态匹配、相互强化与闭环衔接，形成“价值引领—结构适配—行动高效—价值实现”的良性循环，方能驱动数字政府一体化向纵深、高效、可持续方向发展。
本研究通过对L市X局数字化转型的深度解剖，检验了“整体智治”三维分析框架（价值—解构—行动）的有效性，拓展了“智治”的理论内涵与应用边界。本研究的局限主要体现在案例单一性，仅聚焦L市X局这类部门，可能忽视基层单位的差异化需求。例如，基层政府因技术资源有限，更依赖“人工＋简易系统”的混合模式，其转型路径需进一步验证。此外，采用定性案例分析，虽能深度揭示机制，但缺乏量化数据支撑。未来的研究可通过大规模问卷，验证整体智治的普遍性。也可以着眼于跨层级比较研究，对比省、市、县三级政府的数字化转型路径，揭示“整体智治”在不同治理层级中的变异规律。此外，还应考虑进行追踪研究以建立数字化转型的动态评估体系，跟踪技术工具的生命周期（引入—成熟—衰退）对数字治理效能的影响。
参考文献:
[１］曼纽尔·卡斯特．网络社会的崛起［Ｍ］．夏铸九，王志弘，等，译．北京：社会科学文献出版社，２００１．
[２］桓德铭．“互联网＋政务服务”一体化建设及改革实践［Ｍ］．济南：山东大学出版社，２０２１：１２－１３．
[３］孙伟增，张柳钦，万广华，等．政务服务一体化对资本流动的影响研究——兼论政府在全国统一大市场建设中的作用［Ｊ］．管理世界，２０２４（７）：４６－６８．
[４］锁利铭，李军．政务服务数字化转型的“纵向一体化”逻辑、过程与路径——基于制度学派的分析框架［Ｊ］．电子政务，２０２４（３）：１７－２８．
[５］詹绍文，刘鹏．数字政府双层一体化治理界面的建构思维与实践研究［Ｊ］．领导科学，２０２２（１）：１０２－１０５．
[６］刘娟．区域一体化视域下长三角数字政府协同建设的价值、困境与策略［Ｊ］．湖南社会科学，２０２３（１）：１２０－１３０．
[７］刘大为．长三角区域“一体化数字政府”建设模式与实现路径研究——基于ＴＯＥ理论框架［Ｊ］．贵州省党校学报，２０２２（３）：５６－６７．
[８］韩万渠，袁高辉．国家统筹能力的数字化建构——基于政务服务“跨省通办”的考察［Ｊ］．国家现代化建设研究，２０２４（２）：８３－９７．
[９］庞宇，张玲．地方政府一体化在线政务服务平台效能提升路径探究——以“京、沪、苏、浙”在线服务平台为例［Ｊ］．北京行政学院学报，２０２２（４）：３４－４２．
[１０］王海建．数字技术赋能协同治理：长三角数字政府建设一体化的推进策略［Ｊ］．湖南社会科学，２０２４（１）：８６－９４．
[１１］郭涛，王晓倩．ＴＯＥ框架下的政府一体化政务服务能力影响因素与提升路径［Ｊ］．昆明理工大学学报（社会科学版），２０２３（３）：９０－９８．
[１２］张慧娟，李金龙．地方政府一体化政务服务能力的影响因素与提升路径——基于３２个重点城市的模糊集定性比较分析［Ｊ］．兰州学刊，２０２２（９）：５６－６８．
[１３］Perri Six. Towands Holistic Govemance: The New Reform Agenda[M]. New York: Palgrave, 2002:48.
[１４］约书亚·梅罗维茨．消失的地域：电子媒介对社会行为的影响［Ｍ］．肖志军，译．北京：清华大学出版社，２００２：３４．
[`15］Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, and Jane Tinkler: Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government.[M]Oxford: Oxford University Press, 2006:226.
[１６］王英，魏姝，吴少微．“数据飞轮效应”：数字政府建设实现整体智治的内在机理［Ｊ］．中国行政管理，２０２３（６）：６１－７２．
[１７］邵力，刘洋．整体智治：基层数字治理的空间重构［Ｊ］．哈尔滨工业大学学报（社会科学版），２０２４（５）：６０－６６．
[１８］徐明．迈向整体性智治：国家治理视域下的基层治理转型［Ｊ］．吉首大学学报（社会科学版），２０２４（５）：６０－６９．
[１９］马克·Ｈ．穆尔．创造公共价值：政府战略管理［Ｍ］．伍满桂，译．北京：商务印书馆，２０１６：１８－２０．
[２０］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［Ｍ］．周敦仁，等，译．上海：上海译文出版社，２０１３：５．
[２１］埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道：集体行动制度的演进［Ｍ］．余逊达、陈旭东，译，上海：上海译文出版社，２０１３：６．
[２２］达雷尔·韦斯特．数字政府：技术与公共领域绩效［Ｍ］．郑钟扬，译．北京：科学出版社，２０１１：１１－１５．
[２３］方雷，杨思涵．党组织引领基层智治的外化效应及其风险治理［Ｊ］．治理研究，２０２４（１）：３３－４６．
[２４］赵全军．数字时代的人才发展治理转型：趋势、实践及路径——基于整体性治理理论视角的分析［Ｊ］．浙江学刊，２０２４（１）：７７－８８．
[２５］詹国辉．基层数字治理“局部空转”困境及其多维治理［Ｊ］．江苏社会科学，２０２５（３）：１００－１０９．
[２６］王延隆．数据要素化：人工智能时代政府数据治理的功能、困境与变革［Ｊ］．贵州师范大学学报（社会科学版），２０２４（６）：６８－７６．
