摘要：在政务数据共享公法构造形成的历史逻辑上，提升行政效能、优化政务服务的内生需求、与依法行政、建设数字法治政府的外生需求，共同构成了“双轮驱动”机制。在政务数据共享的行政法律关系上，以《政务数据共享条例》为标志：在主体方面，明确了国家战略统筹机构、政务数据共享主管部门和政务数据共享主体之间的统筹分工体系；在客体方面，将国家秘密和工作秘密排除在外，以“依法履行职责需要”作为目的要件，坚持依法共享为原则，通过目录管理制度形成“无条件共享—有条件共享—不予共享”的共享数据分类体系；在权责方面，建构了基于平台的“申请—答复”一元化共享机制和三层争议解决机制，形成了一个政务数据共享的内部请求权体系。这一公法构造将在实践中不断解释与适用，为政务数据共享提供法治保障。

关键词：政务服务 数字政府 政务数据 数据共享 法治政府

作者简介：陈越峰，法学博士，华东政法大学法律学院教授。

一、问题的提出：政务数据共享的公法问题

在我国信息化、网络化和智能化发展进程中，政务服务数字化转型持续展开，从电子政务到“互联网+政务服务”再到智能政务，政务服务效能不断提升，人民群众和企业办事日益方便快捷。然而，政务信息资源共享、政务数据共享一直是一个长期未能得到彻底解决的难点问题。

早在2001年，国家信息化领导小组经中共中央、国务院决定重新组建后，信息资源开发利用滞后、互联互通不畅、共享程度低等问题就被着重提出，要求加强整合，促进互联互通、信息共享。[1]及至仍采用电子政务这一概念的2014年，国务院办公厅发布文件，仍将“信息共享难”作为与“互联互通难”“业务协同难”并列的电子政务工作中的突出矛盾和问题。[2]

2016 年，国务院就加快推进“互联网+政务服务”发布指导意见，继续指出存在信息共享程度低等问题。[3]为此，国务院发布了关于政务信息共享管理的规范性文件，为政务数据共享提供规范依据，以解决不敢共享和不想共享的问题。[4]其后，国务院办公厅再次发文指出，网上政务服务存在服务平台不互通、数据不共享等问题，要求加强“互联网+政务服务”的技术体系建设。[5]2017年5月，国务院办公厅就政务信息系统整合共享发布实施方案，试图通过系统建设的技术手段解决政务信息系统共享难的问题。[6]尽管如此，到2022年国务院发布加强数字政府建设的指导意见时，数据壁垒等突出问题依然存在。[7]

已有研究充分关注政务数据共享的实践困境和政策推进。到2022年，有学者在历史研究基础上指出，经过了近二十年持续发展，长期阻碍我国电子政务发展的共享难的问题得到有效改观；[8]也有学者认为，通过二十年来的政策供给，政务数据共享的条件不断得到满足，共享难的问题基本得到解决。[9]研究者还发现，我国政务数据共享的政策目标，是随着电子政务、“互联网+政务服务”和数字政务服务的广度、深度扩展以及数据价值的持续挖掘而不断升级的。[10]这也就解释了，为何在二十多年的发展过程中，一个始终强调要解决、采取多种措施努力推进的问题，始终未能得到彻底解决。这是因为政务数据共享与电子政务、“互联网+政务服务”、数字政府建设之间始终存在“水涨船高”效应。

在分析评价政务数据共享的主要障碍时，政策和学理层面主要从组织、平台、技术和法律等方面展开。[11]一个基本共识是，行政科层制与部门化在体制上形成了数据共享壁垒，带来业务系统的孤岛化和政务数据的碎片化。[12]事实上，在信息基础设施建设上，就存在各自为政、重复建设和结构不合理等问题。[13]截至2014年，国务院办公厅仍指出，“统一规范的国家电子政务网络尚未形成，各类政务网络不能有效联通，信息孤岛大量存在”。[14]标准不统一也是一个突出问题。[15]各个时期建立的管理信息系统，普遍存在标准不一、格式各异、接口不通的问题，不同系统之间不能交互，信息资源和数据无法有效共享。[16]在我国推行“互联网+政务服务”以前，政府在履行职责过程中形成的大量政务服务数据，整体上缺乏数字化、电子化、标准化处理。[17]

国家在电子政务发展的各个阶段都强调加强法规建设、提供法治保障。《国家电子政务总体框架》明确指出，要开展电子政务法研究，推动开展修订相关法律法规的研究。[18]2004年公布的《电子签名法》确立了电子签名的法律效力；2007年国务院通过的《政府信息公开条例》以及国家发展改革委颁布的部门规章《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（已失效），则为政府信息公开与电子政务推进提供了法治保障。[19]然而，在电子政务法起草研究中，有学者指出，由于法律规范层级不高，电子政务发展“各自为政”，尤其是中央部委受到的规范较少，也就带来了“纵强横弱”、“信息孤岛”与“重复建设”等问题。[20]同时，也由于法律规范层级不高，特别是在行政机关的信息共享领域，其他法律规范的规定往往导致推行政务数据共享举措面临法律障碍。[21]令人遗憾的是，随着国家的大部制改革，电子政务法的研究起草工作被搁置。到2014年，国务院办公厅在文件中还是将法律法规和标准规范滞后列为“信息共享难”的主要原因之一，提出研究制定政府信息资源管理办法，建立信息共享制度，为持续稳步推进信息共享提供制度保障。[22]

即使在国务院《促进大数据发展行动纲要》的引领下，国务院在政务信息资源共享管理文件中明确，国家发展改革委牵头促进大数据发展部际联席会议负责组织、指导、协调和监督政务信息资源共享工作，并详细规定了目录编制、分类共享、提供与使用等方面的相关主体权责，相关法律障碍也并没有完全消解。随着《网络安全法》、《数据安全法》和《个人信息保护法》颁布实施，政务数据共享面临的法律环境又发生结构性变化。市场中的数据共享，政府以促进为主，市场主体受数字经济发展驱动，采取灵活的数据流通和共享利用方式。对市场主体而言，法无禁止即自由，只要不违反《网络安全法》、《数据安全法》和《个人信息保护法》上设定的义务，如何共享，完全由市场驱动。对行政主体来说，法有授权方可为，政务数据共享活动，需要在法治轨道上开展。因此，原则上，政务数据共享需要有法律规范依据，其活动中始终存在突出的权限、根据、程序和责任问题。在权限问题上，既要衔接组织法上的权责规定与行为法上数据共享权限的协调问题；也要厘清数据处理涉及多部门时的共享权限配置问题。[23]政务数据共享立法需要对这些问题作出系统有效回应。

此前的较长时期，政务信息共享和政务数据共享活动基本上属于内部行政，即使不立法而只发文件，也同样可以解决问题，甚至可能更为便捷。但是，随着“一网通办”等“互联网+政务服务”的不断深化，尤其是《个人信息保护法》等法律规定逐步完善，政务数据共享面临需要外部协调的法律问题。如何以法律规范促进和保障政务数据共享，如何处理政务数据共享中的法律适用问题，是其中的核心问题。为此，国务院常务会议于2025年5月通过《政务数据共享条例》（8月1日施行），这就在《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》的基础上，明确了政务数据共享的权限、依据、程序和责任，为促进政务数据安全、有序、高效共享利用提供了一个全面系统的公法构造。本文尝试揭示这一公法构造的形成逻辑与法律关系，以期助力规范解释适用与行政实践，并在未来支撑“人工智能+”治理的深入实施。

二、政务数据共享的内外需求驱动

我国政务数据共享的政策目标与政府数字化转型的发展需求息息相关。在电子政务的起步阶段，就确立了两方面的政策目标：一方面，通过政府先行，带动国民经济和社会发展信息化，进而以信息化带动工业化；另一方面，通过应用信息技术，提升行政管理和政务服务的效能，促进社会监督。[24]这是信息化和法治化国家的现代化之路。总的来说，在行政与法律的关系中，提高行政效能、优化政务服务的内生需求和依法行政、建设数字法治政府的外生需求，恰似鸟之双翼、车之双轮，共同驱动了政务数据共享。

(一)提升行政效能、优化政务服务的内生需求

使用计算机、运用信息技术等信息化手段提升行政效能，是我国电子政务前期发展的主要考量。早在“六五”计划期间，我国就已明确提出要在政府管理中使用计算机，多个数据中心由中央经济部门建立并处理电子数据。[25]1986年，国务院电子振兴领导小组在《汇报提纲》中指出，“六五”期间，计算机应用在国家计划、财务、物资、金融等宏观管理辅助决策方面已初见成效。[26]1992年，国务院办公厅发文部署建设行政首脑机关办公决策服务系统。[27]这些系统的建立与应用，有助于大幅提高行政机关获取、分析信息的能力，确保行政机关在决策时对事实的判断高效、准确，从而提升决策质量。

随着电子政务和数字政府建设与发展，政务服务数据共享仍然有助于优化政府决策。[28]然而，如果仅着眼于行政内部运作效率提升，那么政务数据共享的激励可能是不充分的。研究显示，政府部门负责人更为关注政务数据共享的预期收益。[29]电子政务的发展，高效地为公众和企业提供信息与服务，恰恰能够使政务数据共享活动在外部实现长期的、整体的和显性的收益。[30]

在我国不断优化政务服务的进程中，从电子政务到“互联网+政务服务”的这一步很关键。其中，“让数据多跑路，让群众少跑腿”成为令人耳熟能详的政策语言，实际上强调的是政务服务中的数据共享和业务协同，指向政务数据共享满足政府履职需求和服务人民需要的目的。这显然是受到了电子商务、网络交易的强烈触动。我国电子政务的起步早于电子商务，但在电子商务突飞猛进之时，电子政务在2008年至2014年间的发展却显得有些踌躇不前。在国务院积极推进“互联网+”行动战略后，[31]“互联网+政务服务”也成为“重头戏”。到2018年，国务院办公厅在政策文件中进一步明确表述政策目标：“让企业和群众到政府办事像‘网购’一样方便。”[32]近两年来，国务院大力推动“高效办成一件事”，要求进一步加强行政流程再造，强化跨部门政策、业务、系统协同和数据共享。[33]

优化政务服务的需求，倒逼着政务数据共享，特别是运用信息化、网络化、智能化、技术优化业务，尤其需要政务数据共享的支撑。这至少在三个方面集中呈现。第一，以减负倒逼共享。如果政务数据共享程度低，必然需要重复提交相同材料，也就需要相应地重复核验相同材料，政务服务效率必然降低，也就不必要地消耗人力、物力和财力。[34]为了让企业和群众“少跑腿”，就要让数据“多跑路”；[35]进而，在具体办事中，凡是能通过网络共享复用的材料，不得要求企业和群众重复提交；凡是能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供；凡是能实现网上办理的事项，不得要求必须到现场办理。[36]如此，政务服务更为高效，制度性交易成本将会降低，而政务数据共享应当能够对此有效支撑。第二，跨区域、跨层级、跨部门业务协同需要政务数据共享。同样是为了让群众“少跑腿”，让数据“多跑路”，国务院推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理，这就需要政务数据共享，以形成全国一体化服务体系。[37]政务数据共享包括跨层级、跨部门和跨区域三个层面，在电子政务发展各阶段都扮演着至关重要的角色。[38]第三，智能政务服务推动政务数据共享。随着智能化的发展，政府也开展政务服务大数据分析，以把握和预判公众办事需求，进而提供智能化、个性化服务，甚至实现政策“免申即享”。[39]这种精准政务服务也就更加需要在数据归集、共享的基础上实施。

在政务数据共享和政务服务改革发展的辩证关系上，已有研究给予充分关注。有学者认为，“放管服”改革取得成功离不开政务数据共享的基础支撑；政务数据共享则是实现政务服务改革向“整体性”治理迈进的基础条件。[40]在线协作和数据共享的发展推动了政府部门协同与整体政府建设，提升了政务服务供给能力，充分发挥电子政务的规模效应，其所具有的强正外部性，有利于降低企业的制度性交易成本，更好地建设法治政府、服务型政府等。[41]实践的深入发展和理论上的共识扩大，也推动了政策与规划的进一步提升和明确——高效协同的数字政务，需要促进数据按需共享，已被写入数字中国建设的顶层设计布局和规划中。[42]

(二)依法行政、建设数字法治政府的外生需求

随着电子政务的推进，传统法律不相适应的地方日益凸显，采取自发的诱致性制度变迁缓不济急，必须推动强制性制度变迁，其根本目的在于为公众和企业高效便捷地提供信息与服务。[43]为推动“互联网+政务服务”快速发展，我国正在加快清理修订与之不相适应的法律法规和有关规定。[44]同时，也在加紧制定必要的法律法规。2019年，《国务院关于在线政务服务的若干规定》发布，明确提出为企业和群众提供高效、便捷的政务服务，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同的立法目的。[45]该行政法规第7条第1款后半句规定，“政务服务机构通过数据共享能够获得的信息，不得要求行政相对人另行提供”。[46]这一规定为政务服务机构设定了法定义务。如果信息能够共享而不共享，反而要求相对人另行提供，那么就违法增加了相对人的程序义务，因此，政务数据共享也产生了外部影响，在线政务服务的上述规定实现了内部行政与外部行政的衔接。[47]这实际上是在法律层面倒逼政务数据共享的落实。

2021 年《个人信息保护法》颁布，明确个人信息处理活动需要具备合法性基础，国家机关处理个人信息也需要遵守特别规定。这就带来了政务数据共享活动的根据和规制问题，需要立法上加以协调。实践中也存在政务数据共享不当导致个人信息权益受到侵害的情形，因此必须切实推动政务数据的依法共享。

2021 年《数据安全法》颁布，规定各地区、各部门对本地区、本部门工作中收集和产生的数据及数据安全负责（第6条）；同时国家机关应当依照法律、行政法规的规定，建立健全数据安全管理制度，落实数据安全保护责任，保障政务数据安全（第39条）。2024年国务院《网络数据安全管理条例》颁布，明确国家数据管理部门在具体承担数据管理工作中履行相应的网络数据安全职责；各地区、各部门对本地区、本部门工作中收集和产生的网络数据及网络数据安全负责（第47条）。这些规定为政务数据共享活动明确了法定的安全责任底线。我国网络数据安全立法使政务数据共享活动全面纳入法律调整范围，故而跨部门政务数据共享可能因安全责任的存在而受到影响。厘清政务数据共享活动中的数据安全权责有助于促进数据共享。相应地，如果专门的法律法规调整，政务数据共享活动的合法性将会有更明确的法律支撑，其强制力也有助于推动跨部门的政务数据共享。[48]这样就至少可以在法律上形成安全与共享的某种平衡。《政务信息资源共享管理暂行办法》作为规范性文件的性质与地位及其具体规范中的共享分类、目录编制、共享信息的提供与使用、归责机制等均已不相适应，政务数据共享亟须更高层级、更具系统性的法律规范予以保障。

数字政务发展中的市场调节和技术发展，也需要纳入法治轨道。市场机制运作下的政府购买技术服务，看似推动了数字政务，却也埋下了“数据孤岛”乃至“僵尸系统”的隐患。学者在实证研究中发现，早期参与系统开发的企业往往采用有利于自身竞争地位的技术标准、或推荐使用模块化、定型化产品，其结果就是带来标准各异的业务系统。政府各部门则因技术和信息的不对称，难以从标准规范性和业务适配性上把关。[49]政务数据共享活动中还存在某些部门支付数据成本而其他部门“搭便车”的现象，政府部门在权衡成本与收益后，可能缺乏共享动力，导致跨部门的数据共享就可能陷入集体行动的困境。[50]因此，政务数据共享作为公共品，需要法律上的制度安排。

三、统筹分工的政务数据共享主体

数字政务服务改变了传统的政府结构形式，相应地，也改变了以政府及其部门为中心的政府服务提供模式，逐渐形成了以公众和企业等服务对象为中心的网络结构。[51]因此，政务数据共享首先需要在主体方面作出规范安排。总的来说，政务数据共享主体需要有统筹、有分工，才能构建网络结构的服务政府。

(一)从信息化统筹到全面战略统筹

政务数据共享，是数字政务服务和数字政府建设的重要组成部分。因此，讨论共享问题，不能仅局限于共享本身，而是要放在发展进程和全局中考量。相应地，探讨共享主体时，也需要从更宏观的视角审视政府共享行动者。从发展的进程中观察，我国的信息化、网络化和智能化的领导协调机构，总体上随着发展态势的变化而不断升格。1982年，国务院成立“电子计算机与大规模集成电路领导小组”，主要负责计算机选型工作；1984年更名为“国务院电子振兴领导小组”。1986年，成立“国家经济信息管理领导小组”，同步组建“国家经济信息中心”。1993年，国务院批准成立“国家经济信息化联席会议”，办公室设在国家计委，负责统筹统管经济领域信息化，并启动“金桥、金关、金卡”三金工程。1996年，在联席会议基础上成立“国务院信息化工作领导小组”，办公室设在电子工业部，负责全国信息化工作的统筹协调。1999年，国务院办公厅发文，升格成立“国家信息化工作领导小组”，不单设办事机构，具体工作由信息产业部承担。[52]

2001 年，中共中央、国务院决定重新组建“国家信息化领导小组”，由总理任组长，规格空前，同时单设正部级办事机构——国务院信息化工作办公室。2003年，新一届领导小组成立，仍由总理任组长；同年，其下增设“国家网络与信息安全协调小组”，由副总理任组长，专门负责网络与信息安全事务。2008年实施大部制改革，国务院信息化工作办公室被撤销，其职能并入新组建的工业和信息化部，信息化推进司（加挂国家信息化办公室牌子）则承担领导小组的具体工作，领导小组名义上予以保留，仍由总理任组长。2014年，中央网络安全和信息化领导小组正式成立，由总书记任组长，标志着国家信息化领导体制从国务院层面提升至党中央顶层决策层级。

领导机构从信息化统筹到全面战略统筹，有效引领了我国信息化、网络化、智能化和经济社会的全面发展。政务数据共享的主管权限和主体责任，也在这一大格局中相应得以确定。

(二)政务数据共享主管体制

在我国信息化、网络化进程中，信息基础设施建设经历了由点到线再结成网的长期积累过程。因此，关于政务数据共享主管部门的组织法规范也就显现出阶段性特征。以2015年《促进大数据发展行动纲要》的发布为标志，此前以地方政府先行先试、国务院部门与地方政府条块结合、联合试点等方式推动数据共享和业务协同为主。2015年以后，随着云计算、“互联网+”和大数据的兴起，中央层面开始统筹推进政府信息资源共享和政务数据共享工作。[53]相应地，形成了两阶段的政务数据共享主管体制。

2016 年，国务院发布规范性文件《政务信息资源共享管理暂行办法》，由此形成了“促进大数据发展部际联席会议”主管、国家发展改革委牵头的政务信息资源共享管理体制，推动政务信息资源及共享平台建设。[54]这一阶段的工作重心在于政务信息资源建设，国家发展改革委牵头的大数据发展部际联席会议这一管理体制，也与政务信息资源建设这一行政任务相匹配。当然，在研究者看来，数据共享交换平台的管理部门，既是建设者又是管理者，机构部门定位和权责不清晰，影响了政务数据共享的推进效率。[55]就国务院各部门和地方而言，分散的政务数据管理机构制约了政务数据的共享共用。通过新设机构、调整职能等改革措施，形成相对合理稳定的管理机构，可以为推进政务数据共享提供机构保障。[56]

2022 年，国务院推动建设全国一体化政务大数据体系，明确由国务院办公厅负责统筹包括政务数据共享在内的管理工作。国务院办公厅随即发文，要求各地区各部门明确本地区本部门政务数据共享管理机构和主要职责，建立健全协调机制。[57]2023年国家数据局组建，其职责包括“统筹数据资源整合共享和开发利用”等。[58]由此，形成了国务院办公厅牵头、国家数据局主管的政务数据共享管理体制。

2025 年《政务数据共享条例》进一步明确了政务数据共享的主管部门和政府部门政务数据共享工作机构的职责。《政务数据共享条例》第8条规定了政务数据共享主管部门的职责，确立了国务院和县级以上地方人民政府政务数据共享主管部门分级统筹、国务院各部门负责本部门并协调指导本行业、本领域政务数据共享工作的管理体制。这一体制在“条条”与“块块”之上，明确了全国统一的政务数据共享统筹责任主体。《政务数据共享条例》第9条规定，政务数据共享主管部门应当会同其他政府部门，协调推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据安全有序高效共享利用。这将实现政务数据共享协调机制的专责化和常态化。实践中，各级政府指定的政务数据共享工作主管部门，中央层面为国家数据局，省级多为省政府办公厅或数据局，市、县级通常为政府办公室或大数据中心。

(三)政务数据共享主体责任

政务数据共享活动的实施主体是各级政府部门。在规范层面，2016年《政务信息资源共享管理暂行办法》从行为法的层面建立了数据提供部门与数据使用部门之间的权责结构；对数据提供部门，明确了“谁主管，谁提供，谁负责”的责任规则，重点在于保障数据质量和技术标准；对数据使用部门，则采用“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”的规则，重点在于信息共享过程中的管理责任。[59]不过，这一权责规定，存在结构上的缺失和权责失衡。一方面，缺乏对政府部门作为整体的主体责任规定；另一方面，提供部门承担的责任相对较重，影响其共享积极性。

2025 年《政务数据共享条例》明确规定了政府部门的政务数据共享主体责任，建立了政务数据共享主管部门、政务数据需求部门与政务数据提供部门三方主体架构，并界定了政务数据收集部门和政务数据牵头收集部门（数源部门）的职责分工。在收集—共享的关系上，《政务数据共享条例》重申了《国务院关于在线政务服务的若干规定》中的规定，明确“通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集”。为了更好地实现共享对接，《政务数据共享条例》规定政务数据收集工作涉及多个政府部门的，政务数据共享主管部门应当明确牵头收集的政府部门，并将其确定为数源部门。因此，若数据无法重复收集而需要共享，相关政府部门便不再是政务数据的收集者，而只能成为政务数据需求部门。此前已依法收集了政务数据的部门，就成为潜在的政务数据提供部门。在行为法上，《政务数据共享条例》明确了“需求在先、提供在后”的部门间权责结构，将“提供—使用”转变为“需求—提供”结构，使部门间的权责配置更为均衡。

这一权责配置也与网络数据安全法律法规的权责体系更为协调。为保障政务数据共享，《政务数据共享条例》还规定了政务数据全过程质量管理和校核纠错制度。按照“谁管理、谁负责，谁使用、谁负责”的原则，明确政务数据共享安全责任。特别规定了政务数据需求部门在使用依法共享的政务数据过程中，若发生政务数据篡改、破坏、泄露或者非法利用等情形的，应当承担相应的安全管理责任。这一制度设计在很大程度上减轻并消除了政务数据提供部门因数据安全职责风险而产生的共享顾虑。

四、履职必需的政务数据共享客体

政务数据共享的客体问题，特别是如何对客体的概念及其内涵外延作出基本界定，如何根据数据共享的目的厘定客体范围，如何将“碎片化的数据”结构化，如何根据数据的属性确定共享范围等，是构建政务共享法律关系的核心问题。

(一)从政务信息资源到政务数据

在对客体概念及其内涵外延的界定上，中央层面早在2004年即在重要文件中首次提出“政务信息资源”这一概念，指出政务信息资源共享困难、数据采集重复等问题，要求加强政务信息资源的开发利用，加强政务信息共享。[60]不过，在文件中并未明确这一概念的内涵。

2006 年，国家信息化领导小组发布的《国家电子政务总体框架》首次明确了“政务信息资源”的内涵，即政府在履行职能过程中产生或使用的信息。[61]在此基础上，将政务信息资源的开发利用提升到了推进电子政务建设主线的位置，并提出了为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等活动提供信息支持的功能。

2016 年，国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》进一步充实并厘定了“政务信息资源”的内涵，其构成要件包括：（1）政务部门在履行职责过程中制作或获取的；（2）以一定形式记录、保存的；（3）表现形式为文件、资料、图表和数据等。其外延则包括：政务部门直接依法采集和授权管理的信息资源，政务部门通过第三方依法采集的、依法授权管理的信息资源，以及因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。[62]这一概念的界定受到了《政府信息公开条例》中“政府信息”概念的深刻影响。

2015 年，国务院《促进大数据发展行动纲要》提出了“政务数据”这一概念，这是中央层面最早使用“政务数据”一词，与“公共数据”“政府数据”并行使用，标志着“政务信息资源”概念开始向“政务数据”概念转变。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》继续使用“政务数据”这一概念，与“公共数据”“社会数据”并列使用。从2017年《福建省政务数据管理办法》开始，一系列地方性法规和政府规章均采用“政务数据”这一概念。2025年，国务院《政务数据共享条例》继续采用“政务数据”这一概念，其第3条第1款将“政务数据”定义为：政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但排除了属于国家秘密、工作秘密的数据。从法律解释与适用上看，在政务数据共享意义下的“政务数据”，不包括属于国家秘密和工作秘密的数据。

(二)依法履职需要使用与提供

1. 共享目的：从“履职需要”到“依法履职需要”

在2014年及之前，信息资源的开放共享，始终围绕政府履职需求和服务人民群众需要推进。[63]2016年，《政务信息资源共享管理暂行办法》规范政务部门之间的政务信息资源共享活动，将其明确限定为“因履行职责需要”而使用和提供政务信息资源的行为。[64]

政务服务领域的行政法规也明确规定，“政务服务机构不得将行政相对人提交的办事材料用于与政务服务无关的用途”。[65]在政务服务涉及个人信息处理时，2021年《个人信息保护法》第13条第1款第3项规定的“为履行法定职责或者法定义务所必需”，成为其合法性基础；第34条则进一步明确，国家机关应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，在履行法定职责所必需的范围和限度内处理个人信息。因此，在共享涉及个人信息的政务数据时，“履行法定职责”成为数据共享最直接的合法性基础与目的要件。当然，《个人信息保护法》第13条第1款第1项规定的“取得个人的同意”，也可以作为行政机关处理个人信息的通用合法性基础；而第1款第4项规定的“为应对突发公共卫生事件，或者紧急情况下为保护自然人的生命健康和财产安全所必需”，则是行政机关在应急行政中处理个人信息的特殊合法性基础。但若仅涉及政务部门之间的政务数据共享，则仍应以“履职需要”作为核心目的要件。

《政务数据共享条例》将政务数据共享的目的明确表述为“依法履行职责需要”。在《政务信息资源共享管理暂行办法》规定的“履行职责需要”的基础上，进一步强调“依法”这一要件。这一修改明确将诸如郑州“赋红码”事件等缺乏法律依据的数据共享行为明确排除在合法共享之外。[66]《条例》还明确了依法收集与共享优先、不重复收集的规则。[67]这就与《个人信息保护法》中的“最少够用原则”以及“为履行法定职责所必需”要求实现有效衔接。

2. 共享原则：依法共享

“按需共享”原则最早由国家政策文件于2006年提出，即统筹兼顾中央和地方需求，围绕部门间业务协同需要，以依法履行职能为前提，逐步实现政府信息按需共享，支持面向社会和政府的服务。[68]此后，于2014年提出：“普遍共享”与“按需共享”的二元原则：即可开放的信息资源分别在国家电子政务内网、外网平台上实现普遍共享；涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等不宜开放的业务信息，则明确共享信息的有效需求和提供方式，推动部门信息资源按需共享。[69]

“以共享为原则、不共享为例外”是影响最广的共享原则表述。该原则首次规定于《政务信息资源共享管理暂行办法》，被确立为政务信息资源共享的基本原则。[70]其后，《农业部政务信息资源共享管理暂行办法》《交通运输政务数据共享管理办法》等国务院部门规范性文件，以及《重庆市政务数据资源管理暂行办法》等地方政府规章，均采纳了这一表述。

有学者对《政务信息资源共享管理暂行办法》第5条一般性地规定政务数据“以共享为原则，不共享为例外”予以批评，认为这与个人信息保护法治的基本逻辑相抵触，主张应对以“共享为原则”予以修正，区分包含个人信息和不包含个人信息的政务数据：前者应以不共享为原则，共享须有明确、具体的合法性依据；后者才可适用以共享为原则，不共享须有合法性依据。[71]《政务数据共享条例》虽规定了共享原则，但在规范文本中没有沿用“以共享为原则、不共享为例外”的表述。

“以共享为原则，不共享为例外”作为推动政务数据共享的政策性原则，有助于推动形成共享观念，在功能上可以与政府信息公开中“以公开为原则，不公开为例外”等量齐观。“以公开为原则，以不公开为例外”作为国家层面政府信息公开的政策性原则，早在2006年已有明确表述，其核心指向的是“编制政府信息公开目录”，目的在于保障公众的知情权等合法权益。[72]

然而，政府信息公开立法中的原则表述经历过重要演变。国内第一部政府信息公开规章——2002年《广州市政府信息公开规定》在第6条第1款明确规定政府信息“以公开为原则，不公开为例外”。而国内第一部省级政府规章——2004年《上海市政府信息公开规定》则并未采用该表述，而是规定除明列依法免予公开的外，政府信息均应予以公开。2007年国务院《政府信息公开条例》在原则条款中未作表述，但采用了“正面列举+例外豁免”的制度结构。2019年国务院《政府信息公开条例》修订，在第5条增加了“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外”的原则表述。这一原则在制度上的体现就是“推定公开”，即不公开必须有明确依据和法定事由。显然，在规范性上，“以公开为常态、不公开为例外”比“以公开为原则，不公开为例外”更为清晰准确。

政务数据共享立法未纳入“以共享为原则，不共享为例外”的政策性原则表述是妥当的。其一，政务数据共享需要以“依法履行职责需要”为目的要件，不能脱离法定目的、无限制地要求共享；相应地，涉及个人信息的政务数据共享也就具备了《个人信息保护法》上的合法性基础。那种认为涉及个人信息的政务数据共享必须“取得个人同意”的观点，在法律解释和适用上是错误的。其二，涉及个人信息的政务数据共享，需要履行《个人信息保护法》规定的国家机关为履行法定职责处理个人信息的告知义务，这是共享的程序要件。其三，基于数据安全或工作需要，法律、行政法规和国务院决定明确不予共享的政务数据，属于法定共享的例外类别，只有无条件共享和有条件共享类的政务数据才能共享，这是共享的实体要件。因此，不宜笼统提出“以共享为原则，不共享为例外”。相应地，也不能简单认为不涉及个人信息的政务数据就“以共享为原则”，因为即便不涉及个人信息，相关数据仍可能被依法列为不予共享类；同样，也不能认为涉及个人信息的政务数据就“以不共享为原则”，只要属于政务部门依法履行职责所必需的，就应当依法共享。在行政法规上，共享甚至成为义务。[73]因此，《政务数据共享条例》第4条将共享原则明确表述为“依法共享”是妥当的。

(三)图录管理与分类共享

目录管理与分类共享，是政务数据共享客体制度中最重要的机制。编制政务数据目录，符合依法行政原则；实行政务数据分类共享，则契合行政运行的实际需求和运作逻辑。

1. 目录编制、审查、发布与更新

编制政务信息共享目录，早在2006年《国家电子政务总体框架》中即已提出。[74]实践中仰赖各地先行先试，其进展不平衡也不充分。2016年《政务信息资源共享管理暂行办法》将国家政务信息资源目录定位为信息资源共享和业务协同的基础：第7条规定了国家发展改革委制定《政务信息资源目录编制指南》的职责；第8条则规定了各政务部门按照该指南要求编制政务信息资源目录的职责。在国家现有政务数据目录编制规范指引下，省级政府推动省市县积极编制目录，形成数据“一张清单”。为建立省域“数据湖仓”，还依托一体化政务大数据体系归集公共数据。[75]

《政务数据共享条例》规定了政务数据的目录管理制度。国务院政务数据共享主管部门、县级以上地方人民政府政务数据共享主管部门和政府部门在目录管理中各司其职。为切实保守国家秘密，属于国家秘密、工作秘密的数据不列入目录；为充分保护个人信息权益，涉及个人信息的政务数据，其共享活动需要遵守《个人信息保护法》的相关规定。相应地，在目录编制过程中，依法开展保密风险评估和个人信息保护影响评估就成为必要环节。

政务数据目录应当明确技术基础信息和法律信息。对政务数据还应分类标注：属于有条件共享类的政务数据，应当在目录中列明共享使用条件；属于不予共享类的政务数据，应当在目录中列明理由，并明确所依据的法律、行政法规以及国务院决定。目录编制后，需报送同级政务数据共享主管部门审核，审核通过后统一向政府部门通告。政务数据目录还根据法律、行政法规、国务院决定调整或者政府部门职责变化实行动态更新，更新后需要再经政务数据共享主管部门审核并发布。

2. 分类共享

对政务信息资源进行分类，是一种基本管理方法。2006年《国家电子政务总体框架》最早提出“基础信息资源”的概念，其具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。人口、法人单位、自然资源和地理空间等基础信息，是最具共识、也最为重要的基础信息资源。国家基础信息库则实行分别建设、统一管理、共享共用。[76]

《政务信息资源共享管理暂行办法》延续了“基础信息资源”这一类别。同时提出“主题信息资源”类别，它由多部门围绕经济社会发展的同一主题领域共建形成。[77]其后，《政务信息资源目录编制指南（试行）》根据信息资源自身的作用形成了“基础信息资源—主题信息资源—部门信息资源”的信息资源三分法。其中，基础信息资源包括国家人口基础信息资源、法人单位基础信息资源、自然资源和空间地理信息资源、电子证照基础信息资源等。[78]总体来看，这一分类主要是从政务信息资源建设的角度展开的。

2006 年《地震科学数据共享管理办法》最早对数据共享进行分级分类探索。该办法第16条第1款规定了“地震科学数据发布和共享的范围”，地震科学数据被划分为四级：一级数据是凡可向社会公众公开发布的数据；二级数据是能够向国内、国外用户提供的数据；三级数据是可以向国内用户提供的数据；四级数据是只允许向特定范围的用户提供的数据。[79]其中《地震科学数据分类与分级方案》还有更为详细具体的分级分类原则与方案。《政务信息资源共享管理暂行办法》也按共享属性将政务信息资源分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三种类型。无条件共享类可提供给所有政务部门共享使用；有条件共享类可提供给相关政务部门共享使用，或仅能够部分提供给所有政务部门共享使用；不予共享类则不宜提供给其他政务部门共享使用。[80]这就形成了政务信息资源“无条件共享—有条件共享—不予共享”的分类体系。其中，对无条件共享和不予共享作出明确规定：必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据，方可将政务信息资源列入不予共享类；而人口等基础信息资源的基础信息项，因系各政务部门履职共同所需，因此规定在部门间实现无条件共享。对于有条件共享，则做了留白，未作详细具体规定。

《政务数据共享条例》按照共享属性沿用了政务数据“无条件共享—有条件共享—不予共享”的三分法，明确：所有部门之间的无条件共享；一定条件下有关部门之间的有条件共享；法律、行政法规以及国务院决定明确规定的不予共享。结合“政务数据”的概念进行体系解释，不予共享类的政务数据，不包括属于国家秘密、工作秘密的数据，因为它就不属于“政务数据”范畴。《条例》对有条件共享类和不予共享类的界定更为精确，在制度设计上也更为具体。《条例》第15条明确了禁止擅自增设共享条件，并规定：限制共享须说明条件、不予共享须列明理由与依据。后两种情形，需要在政务数据目录中予以列明。当然，这些都还是程序意义上的规定。要在实体上科学合理界定共享属性，还需要结合相关法律规范作体系化解释与适用。涉及个人信息的政务数据，一律属于有条件共享类政务数据。这里的共享条件包括：需求方具有“依法履行职责需要”，不共享则需要向公民、法人、其他组织重复收集或者要求行政相对人另行提供；同时须满足《个人信息保护法》规定的告知义务等程序要求。《政务信息资源共享管理暂行办法》将包括人口信息等基础信息资源作为无条件共享的政府信息资源，可能是从履职所必需的角度理解的，在《个人信息保护法》颁布实施后，此类规定与个人信息保护制度确实产生了体系冲突，已难成立。

数据的分级分类管理在数据安全领域最为通行。我国的数据安全国家标准按照重要性将数据分为核心数据（core data）、重要数据（key data）、一般数据（general data）；同时按照数据主体将数据分为公共数据、组织数据、个人信息。[81]然而，基于数据共享目的的分类规则，并不与数据安全的分级分类规则完全同构。前述着眼于个人信息保护，将政务数据划分为包含个人信息与不包含个人信息两类，进而适用不同共享原则与规则的观点，也是不妥当的。政务数据共享分类的基础和关键，在于科学合理地确定数据的共享属性，而不是单纯依据数据在安全层面的重要性或信息主体权益保护的差异。至于数据共享意义上的“分级”，在现行法律制度中的体现并不明显。

五、基于平台的政务数据共享权责

在我国政府数字化转型进程中，顶层设计始终重视信息基础设施、信息资源和应用系统的统筹整合，始终要求避免重复建设，按需共享数据，[82]进而消除“信息孤岛”、加快系统整合、实现顶层统一，推动政务服务向平台化发展。[83]关于政务信息资源共享，也形成了政务内网与政务外网并行的平台体系观念。因此，政务数据共享的权责依托平台履行，一直是重要的政策目标。

(一)基于平台的数据共享

2002 年，国家信息化领导小组对电子政务网络建设作出全局部署，首次提出加快建设和整合统一电子政务网络的架构要求，以适应业务发展和安全保密的需要，有效遏制重复建设。[84]2006年，国家信息化领导小组提出了“国家电子政务网络”的概念，部署建设统一的国家电子政务传输骨干网，推进政务内网和政务外网建设。[85]2006年1月1日，中央人民政府门户网站（简称“中国政府网”）正式开通。《国家电子政务总体框架》则进一步要求统筹规划国家电子政务网络等基础设施。国家电子政务网络由基于国家电子政务传输网的政务内网和政务外网组成，要求各地区、各部门开展电子政务建设，原则上必须依托国家电子政务网络进行。[86]

国家发展改革委和财政部于2009年就加快推进政务外网建设发文，要求各部门、各地方加快推进国家政务外网建设，基本建成从中央到地方统一的国家政务外网。[87]2012年，国家发展改革委、财政部等五部委联合发文，要求加快建设国家电子政务内网，完善覆盖全国县级以上政务部门的国家电子政务外网平台；明确非涉及国家秘密的业务信息系统部署在国家电子政务外网上，已建且用于部署非涉密业务应用的电子政务网络，原则上应纳入国家电子政务外网体系，实现与中央级电子政务外网平台的有效联通。[88]

2017 年，国务院办公厅发文要求建设“大平台、大数据、大系统”，打造覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，明确提出“审”“清”结合，加快消除“僵尸”信息系统，分两阶段完成内部系统整合并统一接入国家数据共享交换平台。除极少数特殊情况外，政府各类业务专网均应向国家电子政务内网或外网整合。[89]2018年，全国一体化在线政务服务平台建设加快推进，要求各级政务服务平台原则上统一依托国家电子政务外网构建，通过部署在互联网上的政务服务门户对外提供服务。[90]

为了推动建成“大平台”，国家发展改革委、财政部在不同时期持续通过投资审批和财政管理措施、控制和避免重复投资、重复建设。[91]2019年，国务院办公厅将“数据共享”列为项目审批的硬性条件，即“无共享方案即无立项”，已建系统须完成整合并接入平台，否则不予安排运维经费。[92]《政务数据共享条例》进一步明确了全国一体化政务大数据体系的统合要求，要求政府部门已建设的政务数据平台应当纳入该体系，严格控制新建政务数据共享交换系统。

在政务数据共享实践中，实证研究显示，各部门信息系统分散部署于电子政务内网、电子政务外网、互联网或业务专网，有些甚至仅部署在单位内部局域网。基础平台和网络环境的差异，成为制约政务数据共享的主要原因之一。[93]个案研究显示，约三分之一的数据共享通过QQ、微信等非系统平台的即时通讯工具进行；约三分之一通过垂直系统或横向数据库互联实现；另有部分通过全市统一的数据共享交换平台或电子邮件系统共享；少量数据使用移动介质拷贝或纸质文档进行共享。[94]共享方式上的这一表现，对政务数据的安全有序高效共享利用是不利的。

在顶层设计层面，基于平台的政务数据共享理念不断被强化。2014年即要求促进可开放信息资源分别在国家电子政务内网、外网平台上普遍共享。[95]2015年，国务院则要求充分利用统一的国家电子政务网络，构建跨部门的政府数据统一共享交换平台。[96]2016年，在技术层面要求原则上通过共享平台提供数据，鼓励采用系统对接、前置机数据库共享、联机查询、部门批量下载等方式。[97]2018年，国务院加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，要求加强统一共享，即国家政务服务平台充分利用国家人口、法人、信用、地理信息等基础资源库，对接国务院部门垂直业务办理系统，满足政务服务数据共享需求。[98]2021年，“国家政务服务平台统一受理政务数据共享需求并提供服务，推动移动政务服务应用所需相关数据实现跨地区、跨部门、跨层级安全有序高效共享，更好满足移动政务服务创新发展需要”。[99]

到2022年，国务院办公厅再次发文指出，有些部门以“数据安全要求高”、“仅供特定部门使用”为由，由数据供需双方自建共享渠道，须整合纳入统一的数据共享交换体系；明确提出整合构建全国一体化政务大数据体系，加强数据共享开放。[100]《政务数据共享条例》也规定，应整合构建全国一体化政务大数据体系，为政务数据共享提供统一的平台支撑。

(二)基于内部请求权的共享使用

2015 年《促进大数据发展行动纲要》要求制定政府数据资源共享管理办法，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式。[101]2016年《政务信息资源共享管理暂行办法》根据数据的共享属性建立了三元共享机制：一是无条件共享类政务信息资源，可通过平台直接获取；二是有条件共享类政务信息资源，采用“申请—答复”机制；三是不予共享类政务信息资源，通过多层级递进的“协调解决”机制处理。[102]在当时阶段，有学者认为，各职能部门信息化水平差异较大，数据共享准备度不高。“整体上看，由于政府各职能部门信息化境况不尽相同，还难以实现全面的数据共享。”[103]

2018 年，国务院办公厅发文要求按照“统一受理、平台授权”的原则建立数据共享授权机制。相应形成了二元共享机制：一是无条件共享且服务接口不需要管控参数的数据，由平台直接提供；二是有条件共享，或者虽属无条件共享但服务接口需要设置管控参数的数据，采用“平台推送—部门受理”的处理机制。受理并审查后，通过平台回复受理意见，不予受理的则应回复原因。[104]

《政务数据共享条例》取消了此前对无条件共享类政务数据由平台直接推送的规定，也不再对不予共享类政务数据规定“协调解决”的共享机制，从而建立了统一的“申请—答复”一元政务数据共享机制。对于无条件共享类和有条件共享类政务数据，均由政务数据需求部门在经本部门政务数据共享工作机构负责人同意后，依法提出共享申请。政务数据提供部门在收到申请后，应在规定期限内作出答复：对无条件共享类申请，应在申请之日起1个工作日内作出答复；对有条件共享类申请，应在申请之日起10个工作日内作出是否同意共享的答复，不同意共享的，应当说明理由。《政务数据共享条例》还建立了“协商解决—协调处理—报送决定”的三层争议解决机制。由此，为政务数据共享构建了完整的内部请求权及争议解决制度框架。

此外，《政务数据共享条例》还对申请答复后的数据共享与使用作出了具体规定：涉及个人信息的政务数据使用，需要具备“依法履行职责所必需”或“个人信息主体同意”等合法性基础。《政务数据共享条例》还规定了政务数据共享的善后管理和终止机制，并规定了共享终止或服务变更时，应履行“部门间协商—主管部门备案”的程序。《条例》所规范的政务数据共享活动，重点聚焦于跨部门数据共享。但也在跨层级层面规定了政务数据回流制度，从而通过数据赋能提升基层政务服务能力。

在国务院行政法规规定的基础上，各部门、各地方可在条件具备的情况下，可以作出加速程序或程序优化的具体规定。例如，山东省制定了《山东省公共数据共享工作细则（试行）》，进一步细化了政务数据共享流程、时限等要求，全省政务数据共享首次申请审核周期压缩至2个工作日。[105]上海市在推进“一网通办”“一网统管”建设过程中，通过推动政务数据高效流通，不断深化“高效办成一件事”，重构城市治理生态。数据显示，截至报道时，全市数据接口累计调用超过480亿次。[106]

六、结语：迈向“人工智能+”治理的公法构造

经过长期建设与发展，我国已基本建成了全国一体化政务大数据体系，能够支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享，不断提升政府部门间的协同管理能力和利企便民服务水平，继续推动数字政府建设和“高效办成一件事”等行政再造改革。以《政务数据共享条例》为到达点所形成的政务数据共享公法构造，是我国在数字法治政府建设方面取得的新成果。有关规则也还有待在实践中加以解释和适用，从而为政务数据共享提供法治保障。

在全球人工智能技术及其应用取得突破性进展的背景下，《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》要求安全稳妥有序推进人工智能在政务领域应用，打造精准识别需求、主动规划服务、全程智能办理的政务服务新模式。[107]在计算机视觉经由神经网络学习和大数据取得突破性进展后，数据成为人工智能技术不可或缺的要素，其重要性被充分认识。相应地，在“人工智能+”治理中，政务数据乃至公共数据的共享与利用也处于关键地位。以人工智能等技术驱动，不断提升政务数据归集、共享与分析能力，精准匹配符合政策条件的企业和群众，实现政策“免申即享”“精准直达”，在高效、透明、便捷的数字政务服务和治理基础上，进一步提升智能化政务服务与公共治理水平，有着极其广阔的前景。与此同时，政务数据共享在“人工智能+”治理中所面临的公法问题，仍有待深入研究与系统回应。

【注释】

[1]参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见〉的通知》（中办发[2002]17号，以下称《电子政务建设指导意见》），载中华人民共和国国家互联网信息办公室2002年8月6日，https://www.cac.gov.cn/2002-08/06/c_1112139134.htm。

[2]参见《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发[2014]66号）。

[3]参见《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发[2016]55号）。

[4]参见《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[5]参见《国务院办公厅关于印发〈“互联网+政务服务”技术体系建设指南〉的通知》（国办函[2016]108号）。

[6]参见《国务院办公厅关于印发〈政务信息系统整合共享实施方案〉的通知》（国办发[2017]39号）。

[7]参见《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发[2022]14号）。

[8]参见王伟玲、马长俊：《整体性治理视角下的中国政务数据共享进路》，载《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2022年第2期。

[9]参见傅荣校：《我国政务数据共享的政策目标变迁与共享实践推进》，载《档案学通讯》2022年第5期。

[10]同上注。

[11]参见王芳等：《跨部门政府数据共享：问题、原因与对策》，载《图书与情报》2017年第5期。

[12]参见牛力、薛金刚：《科层借势与政策捆绑：政务数据共享中的部门协同强化逻辑--基于A区大数据中心的案例分析》，载《电子政务》2024年第1期。

[13]参见《电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）。

[14]《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发[2014]66号）。

[15]参见《电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）。

[16]参见翁列恩、李幼芸：《政务大数据的开放与共享：条件、障碍与基本准则研究》，载《经济社会体制比较》2016年第2期。

[17]参见徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，载《行政论坛》2018年第1期。

[18]参见《电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）；《国家信息化领导小组关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》（国信[2006]2号）。

[19]参见周汉华：《习近平互联网法治思想研究》，载《中国法学》2017年第3期。

[20]周汉华：《电子政务法研究》，载《法学研究》2007年第3期；周汉华：《〈中华人民共和国电子政务法〉（专家建议稿）起草说明》，载《电子政务》2009年第7期。

[21]参见周汉华：《中国电子政务发展推动力分析》，载《电子政务》2009年第4期。

[22]《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发[2014]66号）。

[23]参见牛力、薛金刚：《科层借势与政策捆绑：政务数据共享中的部门协同强化逻辑--基于A区大数据中心的案例分析》，载《电子政务》2024年第1期。

[24]参见《电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）。

[25]参见翟云：《改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网》，载《电子政务》2018年第12期。

[26]参见《国务院办公厅转发电子振兴领导小组关于搞好我国计算机推广应用工作汇报提纲的通知》（国办发[1986]92号）。

[27]《国务院办公厅关于建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（国办发[1992]25号）。

[28]参见徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，载《行政论坛》2018年第1期。

[29]参见刘红波、邱晓卿：《政务数据共享影响因素研究述评》，载《华南理工大学学报（社会科学版）》2021年第3期。

[30]正如周汉华教授所指出的，电子政务的根本目的在于为公众提供更好的信息与服务，公众和企业的需求是电子政务发展的最大动力，公众和企业的需求实现和评价也是评判成功与否的最终标准。因此，从以服务提供者为中心向以服务使用者为中心的转变，是电子政务发展带来的最大变化。参见周汉华：《电子政务法研究》，载《法学研究》2007年第3期；周汉华：《中国电子政务发展推动力分析》，载《电子政务》2009年第4期。

[31]《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发[2015]40号）。

[32]《国务院办公厅关于印发〈进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案〉的通知》（国办发[2018]45号）。

[33]《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》（国发[2024]3号）。

[34]参见徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，载《行政论坛》2018年第1期。

[35]首次在正式文件中写出：让数据“多跑路”，让群众“少跑腿”，参见《国务院办公厅关于印发〈“互联网+政务服务”技术体系建设指南〉的通知》（国办函[2016]108号）。

[36]《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发[2016]55号）。

[37]同上注。

[38]参见李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，载《中国行政管理》2019年第8期。

[39]参见《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发[2016]55号）；《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》（国发[2024]3号）。

[40]参见邓念国：《“放管服”改革中政务大数据共享的壁垒及其破解--以“最多跑一次”改革为考察对象》，载《天津行政学院学报》2018年第1期。

[41]参见陈国权、皇甫鑫：《在线协作、数据共享与整体性政府--基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，载《国家行政学院学报》2018年第3期；徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，载《行政论坛》2018年第1期。

[42]参见《中共中央、国务院印发〈数字中国建设整体布局规划〉》，载《人民日报海外版》2023年2月28日，第1版。

[43]参见周汉华：《电子政务法研究》，载《法学研究》2007年第3期。

[44]参见《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发[2016]55号）。

[45]参见《国务院关于在线政务服务的若干规定》。

[46]同上注。

[47]有学者认为，政务数据共享是内部行政行为，对行政相对人权利义务不产生减损。参见张亚楠：《政府数据共享：内在要义、法治壁垒及其破解之道》，载《理论探索》2019年第5期。

[48]参见王芳等：《跨部门政府数据共享：问题、原因与对策》，载《图书与情报》2017年第5期；刘红波、邱晓卿：《政务数据共享影响因素研究述评》，载《华南理工大学学报（社会科学版）》2021年第3期。

[49]参见李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，载《中国行政管理》2019年第8期。

[50]参见刘红波、邱晓卿：《政务数据共享影响因素研究述评》，载《华南理工大学学报（社会科学版）》2021年第3期。

[51]参见周汉华：《电子政务法研究》，载《法学研究》2007年第3期。

[52]《国务院办公厅关于成立国家信息化工作领导小组的通知》（国办发[1999]103号）。

[53]参见李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，载《中国行政管理》2019年第8期；黄如花、温芳芳：《我国政府数据开放共享的政策框架与内容：国家层面政策文本的内容分析》，载《图书情报工作》2017年第20期。

[54]《国务院关于印发〈政务信息资源共享管理暂行办法〉的通知》（国发[2016]51号）。

[55]参见吴应良、肖炯恩：《电子政务治理理论框架下的政务数据共享创新研究》，载《电子政务》2018年第10期。

[56]参见李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，载《中国行政管理》2019年第8期。

[57]参见《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》（国办函[2022]102号）。

[58]《职能配置与内设机构》，载国家数据局官网，https://www.nda.gov.cn/sjj/jgsz/gjsjj/1212/20241212111533730775955_pc.html,2025年9月10日访问。

[59]《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[60]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号）。

[61]《国家信息化领导小组关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》（国信[2006]2号）。

[62]参见《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[63]《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发[2014]66号）。

[64]《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[65]《国务院关于在线政务服务的若干规定》。

[66]参见《关于部分村镇银行储户被赋红码问题调查问责情况的通报》，载郑州市人民政府官网2022年6月22日，https://www.zhengzhou.gov.cn/rdhy/6509386.jhtml。

[67]参见《政务数据共享条例》第19条第1款规定：“政府部门应当按照法定的职权、程序和标准规范收集政务数据。通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集。”

[68]《国家信息化领导小组关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》（国信[2006]2号）。

[69]《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发[2014]66号）。

[70]即各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行。参见《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[71]参见彭錞：《论政务数据共享的推进与边界》，载《交大法学》2023年第6期。

[72]《国家信息化领导小组关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》（国信[2006]2号）。

[73]《政务数据共享条例》第19条规定：“通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集。”《国务院关于在线政务服务的若干规定》第7条第1款后半句规定：“政务服务机构通过数据共享能够获得的信息，不得要求行政相对人另行提供。”

[74]《国家信息化领导小组关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》（国信[2006]2号）。

[75]例如，2024年，河北省组织省市县三级编制目录70多万条，为建立“全量编目先行、场景打造牵引、按需供给使用”的数据共享体系打下基础，同时在2024年开展公共数据归集攻坚工作，归集省市县8000亿条数据。参见于子童：《全面深化政务数据共享应用激活数据开发利用强劲动能》，载中国政府网2025年6月10日，https://www.gov.cn/zhengce/202506/content_7027195.htm。

[76]国家信息化领导小组《关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》（国信[2006]2号）。

[77]《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[78]《国家发展改革委中央网信办关于印发〈政务信息资源目录编制指南（试行）〉的通知》（发改高技[2017]1272号）。

[79]《地震科学数据共享管理办法》，载实验场活动构造与地震地质数据共享平台网，http://datashare.igl.earthquake.cn/standard/581580338511941.shtml,2025年9月10日访问。

[80]《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[81]参见全国信息安全标准化技术委员会：《数据安全技术数据分类分级规则》（国家标准GB/T 43697-2024）。

[82]参见《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发[2016]55号）。

[83]《国务院办公厅关于印发〈政务信息系统整合共享实施方案〉的通知》（国办发[2017]39号）。

[84]参见《电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）。

[85]参见《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》（中办发[2006]18号）。

[86]参见《国家信息化领导小组关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》（国信[2006]2号）。

[87]参见国家发展改革委、财政部：《关于加快推进国家电子政务外网建设工作的通知》（发改高技[2009]988号），载财政部网站2009年6月12日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200906/t20090612_166794.htm。

[88]参见《国家发展改革委员会、公安部、财政部、国家保密局、国家电子政务内网建设和管理协调小组办公室关于进一步加强国家电子政务网络建设和应用工作的通知》（发改高技[2012]1986号），载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zt/qt/rdxxhjs/2015-07/28/content_1942052.htm,2025年9月10日访问。

[89]《国务院办公厅关于印发〈政务信息系统整合共享实施方案〉的通知》（国办发[2017]39号）。

[90]参见《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发[2018]27号）。

[91]参见国家发展改革委、财政部《关于加快推进国家电子政务外网建设工作的通知》（发改高技[2009]988号）；《国家发展改革委员会、公安部、财政部、国家保密局、国家电子政务内网建设和管理协调小组办公室关于进一步加强国家电子政务网络建设和应用工作的通知》（发改高技[2012]1986号）。

[92]参见《国务院办公厅关于印发〈国家政务信息化项目建设管理办法〉的通知》（国办发[2019]57号）。

[93]参见袁刚、温圣军、赵晶晶、陈红：《政务数据资源整合共享：需求、困境与关键进路》，载《电子政务》2020年第10期。

[94]参见李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，载《中国行政管理》2019年第8期。

[95]参见《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发[2014]66号）。

[96]参见《国务院关于印发〈促进大数据发展行动纲要〉的通知》（国发[2015]50号）。

[97]参见《国务院办公厅关于印发〈“互联网+政务服务”技术体系建设指南〉的通知》（国办函[2016]108号）。

[98]参见《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发[2018]27号）。

[99]《国务院办公厅关于印发〈全国一体化政务服务平台移动端建设指南〉的通知》（国办函[2021]105号）。

[100]《国务院办公厅关于印发〈全国一体化政务大数据体系建设指南〉的通知》（国办函[2022]102号）。

[101]参见《国务院关于印发〈促进大数据发展行动纲要〉的通知》（国发[2015]50号）。

[102]参见《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）。

[103]徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，载《行政论坛》2018年第1期。

[104]参见《国务院办公厅关于印发〈进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案〉的通知》（国办发[2018]45号）。

[105]参见《坚持多措并举高质量推动政务数据共享》，载中国政府网2025年6月10日，https://www.gov.cn/zhengce/202506/content_7027097.htm。

[106]《政务数据共享迈入法治化新阶段上海“两张网”释放数字治理新效能》，载中国政府网2025年6月4日，https://www.gov.cn/zhengce/202506/content_7026438.htm。

[107]参见《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（国发[2025]11号）。