摘 要：欧盟在全球治理中拥有较高的国际信任，规范力量在其中发挥了重要作用。为进一步解释规范力量推动国际信任生成的内在机制，本文构建了以信任迁移为核心的分析框架。信任迁移的发生需要满足两大条件：存在可信信任源、被信者与信任源建立强关联。基于此，在全球治理中，欧盟国际信任的构建分为两部分：一是在内部治理中利用价值构建和规则制定来塑造认同和创造效益，使其内部治理成为可信信任源；二是在参与全球治理中，欧盟通过价值相似与规则交互，促进全球治理与其内部治理形成强关联，推动国际社会对其内部治理的信任向全球治理层面迁移，构建其在全球治理层面的国际信任。欧盟在全球气候治理中运用规范力量构建国际信任的实践，验证了这一理论框架。而中国在参与全球治理中也需要建立稳定牢固的标识性信任源，处理好全球治理与国内治理的关系，善于利用信任迁移机制构建国际信任。
作 者
张晓旭，北京大学国家治理研究院助理研究员，北京大学政府管理学院博士后；
王浦劬，北京大学国家治理研究院院长、研究员，北京大学政府管理学院教授。
国际信任（international trust）体现了一国塑造他国或国际社会对其积极预期的能力，尤其在全球治理中，国际信任已成为衡量大国治理水平的重要维度。作为当今全球治理的重要行为体，欧盟在气候治理、数字治理、海洋治理等领域展现的领导力或影响力表明其拥有较高的国际信任。究其原因，欧盟的价值和规则等规范力量（normative power）在其国际信任的构建中扮演了关键角色。规范力量是指定义世界政治中什么是“正常”行为的能力，即塑造“应该是什么”的能力，这种能力既体现在国际行为体将自身的规范扩展至国际社会，也包括采取行动塑造国际社会中的规范。作为规范力量的典范，欧盟在治理中构建了价值体系以及支撑价值的规则体系来发挥规范力量的作用。例如，以可持续发展为核心的价值体系和以排放交易系统（ETS）为中心的规则体系构成了欧盟气候治理规范，为其他国家的气候治理提供了成功经验，使欧盟成为全球气候治理的示范者，尤其赢得了发展中国家与其深度合作的信任；而欧盟以人为本价值引领下的《通用数据保护条例》（GDPR）对美国、日本、韩国、印度等多个国家在数据保护领域的国内立法和政策制定产生了深刻影响，约有67个非欧洲国家沿袭了GDPR或其前身框架。这一框架成为越来越多国家效仿的对象，反映了欧盟在全球数字治理领域的信任水平。在全球治理中，欧盟不断将更多的规范推向国际社会，规范力量正助力欧盟提升其全球信任力。那么，欧盟规范力量如何构建其在全球治理中的国际信任？对这一问题的探索不仅有利于深入了解欧盟规范力量塑造国际信任的内在机制，而且可以为中国参与全球治理创造信任增量、提升国际影响力提供有益启示。
一、既有研究评述
（一）关于“信任”的研究
目前，学界对“信任”的研究主要有以下几种观点。一是“利益—成本”信任论。这一理论坚持理性主义路径，认为信任建立在对利益或成本的理性计算上。拉塞尔·哈丁（Russell Harding）的互利信任观指出，当一方认为另一方具备促成己方利益实现的动机或将己方利益铭记于心时，信任便可能产生。行为体愿意为合作付出成本的多少，代表其诚意的大小，成本越高，则诚意越大，越值得信任。二是“情感—信念”信任论。这一理论坚持认知主义路径，将情感、信念、认同等视为信任产生的因素。例如，社会学家刘易斯（J. David Lewis）等人认为，情感是信任的三大维度之一；而贝恩德（Bernd Lahno）等人则将情感在信任中的作用推到更高位置，认为信任本身就属于一种情感态度，不受理性的直接控制，与理性计算无关；还有观点认为，信任与信念有紧密关系，是一种相信他人不会利用自己、背叛自己的信念。此外，文化同质性、身份相似性等也会增强行为体之间的认同感，促进信任产生。三是“制度—信息”信任论。这一理论强调制度和信息对于信任构建的重要性。制度通过激励或惩罚来降低行为体行为不确定性引发的互动风险，进而提供信任保障。国际制度在提升国家行为合法性与可预测性方面发挥着重要作用，不同类型的国际制度能帮助国家获得不同水平的声誉，进而获得不同程度的国际信任。同时，制度也能提高信息透明度、降低信息获取成本、增加信息渠道，有效减少一国对另一国偏好、意图把握的不确定性，减少因信息不对称造成的信任障碍。四是历史记录信任论。该理论认为一国“过去行为”的历史记录会影响他国对该国未来行为倾向的评判，过去履行承诺的行为将塑造行为体之间的信任关系，反之亦然。
对于信任的既有研究在分析层次上集中关注个人、人际和社会层面，对国际层面的信任研究并不多。在研究路径上，大都坚持理性主义或认知主义的单一路径。理性主义路径认为，只要促使信任产生的客观因素具备，信任即可产生；认知主义路径则强调授信者主观认知对信任的影响。因此，单一的研究路径容易将影响信任的主客观因素割裂。
（二）关于欧盟规范力量与国际信任关系的研究
关于欧盟规范力量与国际信任关系的研究，主要集中在欧盟国际形象、领导力和软实力方面。具体来说，其一，在“规范性欧洲”国际形象的研究上，有学者认为，与过去通过帝国主义强权统治世界的旧欧洲相比，现在的欧洲正倾向于以新的规范方式走向世界。与其他大国尤其是美国相比，欧盟在世界政治中被认为拥有不同类型的力量，即规范力量，这种力量在一系列宣言、条约、政策、标准中发展起来，成为一种具有吸引力的政治气质。欧盟自身建立在规范基础上，以规范的方式行事。其二，有关欧盟规范力量与领导力关系的研究显示，欧盟的领导风格被他国视为具有规范性，是一种对不人道的全球政治的制衡力量。一些受访者甚至希望欧盟在教育、贸易、投资等领域更多地展示其领导力，以发挥更大的作用。其三，欧盟的规范力量还与软实力密切相关。规范力量让欧盟具备说服他国遵循其政策或模仿其制度的软实力。同时，规范力量还有利于促进软实力的合法化，塑造国际关系中的“正常”概念，但在多大程度上发挥作用还取决于传播力大小。无论是对国际形象的认可、对领导力的承认，还是软实力的合法化，实际上都包含着对欧盟的信任。然而，在一些情况下，欧盟规范也被视为强加给他国的标准，造成其新殖民主义的负面形象。规范力量并不一定能增强领导力，例如，在全球贸易谈判问题上，欧盟被描述为“双重标准的领导者”，在宣布高尚准则的同时，拒绝他国真正自由地进入欧洲市场，由此造成其国际信任的局限性。总之，欧盟规范力量深刻影响着其国际形象、领导力和软实力，进而影响其国际信任。
从这些研究来看，虽已取得显著成就，但仍存在深化空间。一方面，关于欧盟规范力量与国际信任关系的研究对国际信任这一变量还不够聚焦，缺乏对国际信任生成的进一步解释；另一方面，这些研究集中于单个信任对象，而对多个信任对象之间的信任传导关系缺乏关注。
基于此，本文力图聚焦国际信任，进一步探索欧盟规范力量推动国际信任生成的内在机制，对欧盟国际信任的构建进行较为系统的解释。
二、信任迁移与欧盟国际信任的构建
在全球治理中，欧盟借助规范力量构建国际信任，这一过程主要是通过信任迁移机制实现的。信任迁移的发生需要两大基本条件：“存在可信信任源”和“被信者与信任源建立强关联”。为此，欧盟首先在内部治理中进行价值构建和规则制定，利用规范力量将内部治理打造成可信信任源；其次，通过价值相似与规则交互，推动全球治理与内部治理两个层面建立强关联，进而促进国际社会对欧盟内部治理的信任向全球治理层面迁移，实现在全球治理层面国际信任的构建。
（一）信任迁移的发生条件
信任迁移（trust transfer）被定义为“一方利用可信的第三方对另一方的定义作为信任另一方的依据”，具体是指信任从一个对象转移到另一个对象，从而实现信任扩展的过程。这一过程涉及授信者（trustor）、被信者（trustee）和信任源（trusted source）三者之间的互动。授信者由于对信任源的信任，进而信任被信者，因此信任在信任源和被信者之间发生迁移。其中，信任源可以是个人，也可以是制度、场所、机构、情境等，在授信者和被信者之间发挥着信任传导的中介作用。例如，一个获得普遍信任的制度能够提供共同预期，促成该制度下素未谋面的行为体之间更快建立信任，达成协议。若某一场所被信任，在此场所内的行为体则更容易将他者的形象或角色与场所相联系，进而为信任的产生创造机会。可见，信任源的形态具有多样化特征，这为欧盟内部治理成为信任源提供了前提。然而，信任并不会在任意的信任源与被信者之间传递，能否顺利实现迁移，往往需要具备和满足一定条件。欧盟内部治理与全球治理之间实现信任迁移，需要满足以下条件（见图1）。
第一，需具备可信信任源，即要求欧盟内部治理成为可信信任源。对于治理来说，其可信性取决于治理行为在主观上是否被认同，在客观上能否创造效益。从认同角度看，信任生成的认知路径表明，对他者的认同意味着行为体能够理解和肯定他者的价值和目标，在对他者的分析中找到与自身相同或相通的部分，减少了互动过程中他者带来的不确定感。当双方对事物的理解或对彼此行为的解读遵循相对统一的逻辑时，双方在情感、信念上更容易达到内在一致性。在此情况下，授信者倾向于对被信者的行为予以积极的评价，从而促进信任的产生。从效益上看，欧盟内部治理要为授信者带来效益或效益预期。理性主义强调信任是一种利益计算，取决于被信者采取的行动在多大程度上满足授信者的利益。即使是委托关系中委托方愿意承担受托方行为所带来的风险，信任也是建立在受托方会充分考虑委托方利益的基础之上。可见，能否为授信者创造效益或效益预期以满足其对利益实现的期待是获得信任的重要条件。因此，欧盟内部治理在获得认同和创造效益的条件下即可成为可信信任源。
第二，被信者与可信信任源需建立强关联。信任迁移依赖被信者与可信信任源之间发生紧密联系，当这种紧密联系达到足够程度即强关联时，授信方偏向于将二者看作一个整体，认为二者在某些方面具有一致性。由此，被信者在主观上被视为具备信任源的某些特征，从而促使对可信信任源的认知迁移到被信者上。当然，被信者与可信信任源的强关联亦有条件，需要建立在二者之间产生相似性与交互性的基础上。相似性要求被信者与可信信任源在某些方面具有易被识别的相近特征；交互性涉及被信者与可信信任源交叉、互动、联动等行为。同时，这两个因素之间也相互影响。随着被信者与可信信任源互动和交叉次数的增多，授信者收集到的关于二者相似特征的信息也就越多。反之，相似性的增强也能为交互性提供更多的互动方式和机会。因此，交互性与相似性程度越高，则被信者与可信信任源关联越强，越能够推动信任迁移。可见，被信者与可信信任源的强关联，是信任迁移的又一必要条件。
（二）欧盟在全球治理中构建国际信任的方式
一方面，欧盟在内部治理中利用规范力量，即通过价值构建和规则制定实现认同并创造效益，将内部治理打造成可信信任源。在认同方面，欧盟通过政策、立法、宣言等方式对内部治理所遵循的价值体系进行构建，表明其治理行动的价值目标与意义等，使之成为治理行动的根本遵循，为获得认同提供价值基础。同时，欧盟在内部治理中制定了一套完整的规则体系。规则体系被认同取决于其明确性、稳定性和一致性。明确性是指规则具备足够的清晰度与透明度，减少由于模糊和隐瞒而形成的人为干涉空间。稳定性强调规则体系能够更好地适应变化的情况，保持其内核的稳定性。一致性是指不同规则之间相互协同，服从统一原则，避免自相矛盾。在效益方面，欧盟将价值体系与规则体系付诸实际治理行动，努力创造实践成果，包括某一治理领域长期难题的破解、重大项目的落地与推进、对其他领域的辐射效应以及社会声誉等各种形式。以实际治理成效向授信者展示其价值体系与规则体系的高效性，从而使授信者认为采取欧盟这套规范有助于利益的实现。因此，规范力量促进欧盟内部治理获得认同与创造效益，成为可信信任源。
另一方面，欧盟采取各种行动促进全球治理与内部治理之间的价值相似与规则交互，建立全球与内部两个层面之间的强关联。在价值相似方面，欧盟延续内部治理理念，将全球治理视为内部治理的扩展版，尽可能地将内部治理价值融入对外政策、国际谈判、国际倡议等行动中，使其延伸到全球治理层面，实现两个层面在价值上的相似。在规则交互方面，欧盟利用外交与市场手段推动内部治理规则向外部扩散。具体而言，外交方式包括签订双边协议以促进欧盟与他国治理规则的对接、帮助他国进行治理规则的设计以形成示范效应、在多边会议上尽可能推动体现欧盟治理规则的提案等；市场方式包括利用欧盟大体量市场、贸易优势，促使他国相关领域的治理规则与欧盟联动，向欧盟看齐。由此，规范力量为内部治理赢得的信任向全球治理层面迁移提供动力。综上所述，可信信任源的塑造及全球治理与内部治理层面的强关联符合信任迁移的发生条件，进而助力欧盟在全球治理中构建国际信任（见图2）。
三、欧盟在全球气候治理中国际信任的构建
欧盟参与全球治理涉及多个领域，其中气候治理占据核心位置。全球气候治理不仅是欧盟塑造地缘政治格局、扩大国际影响力的重要场域，也是其运用规范力量构建国际信任的主要途径之一。欧盟首先利用规范力量将内部气候治理塑造成可信信任源，然后建立全球气候治理与内部气候治理的强关联，最后实现全球气候治理层面国际信任的构建。
（一）作为信任源的内部气候治理：价值构建与规则制定
作为单一行动者，欧盟规范力量的投射包括将自身塑造为全球“价值标杆”“规则制定者”等，在气候治理领域也不例外。在这一领域，欧盟利用规范力量，通过塑造主观认知和效益激励使内部气候治理获得国际社会的广泛信任，成为可信信任源。
第一，通过塑造主观认知获得基于认同的信任。在内部气候治理过程中，欧盟构建了以可持续发展为中心的价值体系和以排放交易系统为核心的规则体系，引领治理价值，规范治理行为，以此打造规范形象来获得国际社会对其内部气候治理的认同，进而获得基于认同的信任。
首先，欧盟构建了以人为本、可持续发展、多边主义、科学导向的气候治理价值体系，引领全球气候治理理念发展。早在1990年，欧洲理事会官方文件将“人的生活质量与生命延续”视为解决环境问题的最终目的，把“人”置于核心位置。此后，以人为本理念进一步突出对弱势群体的关注。2019年欧盟出台的“欧洲绿色协议”（European Green Deal）规定，必须实现绿色转型的公正与包容，将关注最困难的地区、行业和劳动者，设立公正转型基金（Just Transition Fund），确保“不让任何人掉队”。这一治理理念还表现为欧盟提升公民对气候治理的参与度，以满足不同利益相关者的需求。2021年《欧洲气候法案》（European Climate Law）强调，要尽可能地让公民参与到气候治理中，尽可能促进各层级和各团体公民之间的对话，加强气候治理中信息的交流与传播。欧盟倡导的生活与生命、公平正义、民主参与等内容实现了对人的保障，构成了以人为本的气候治理理念。
作为欧盟多领域政策的价值指导，可持续发展用于解决气候治理的代际延续和多领域统筹发展问题。1988年，欧洲理事会在《罗德宣言》（The Rhodes Declaration）中表示，欧洲工业的未来和国际竞争力将取决于高水平的环境保护，“可持续发展”必须成为共同体政策的首要目标之一。1991年《欧洲联盟条约》（Treaty on European Union，又称《马斯特里赫特条约》）和1997年《阿姆斯特丹条约》（Treaty of Amsterdam）进一步将可持续发展作为指导欧盟环境政策的核心原则，力图实现经济绩效、环境质量和生活水平的同步提升。此后分别在第五和第六个“环境行动方案”（Environmental Action Programme）中明确将经济发展、环境保护、气候变化管理与可持续发展统筹起来。此外，欧盟还将可持续发展设定为政策变革、环境投资的动力或目标。其2016年的全球战略文件《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》（Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe）认为“可持续发展”是欧盟气候治理的重要承诺，将成为欧盟内外政策发展的动力。2020年，欧洲证券和市场管理局（ESMA）发布的《可持续金融战略》（Strategy on Sustainable Finance）推动资本流向符合环境可持续标准的经济活动中，实现“环境可持续投资”。至此，“可持续发展”已经成为欧盟气候治理领域强有力的价值基础。
多边主义体现在超国家机构推动与成员国主权部分让渡相结合的多层级治理模式上。欧盟政策的具体实施需成员国通过欧盟理事会和欧洲议会协商制定。在关键议题上，需理事会全体通过，而一般气候政策则采用“有效多数表决制”，既防止少数国家制造障碍，又避免大国垄断。欧盟这一治理模式既满足主权国家的多元诉求，又能够将这些多元诉求整合为统一行动。例如，在减排问题上，欧盟允许成员国自主选择与其国情适配的减排路径，但均需符合欧盟碳预算总量控制。因此，多边主义不仅是欧盟促进不同成员国气候政策协调的方式，而且是欧盟在气候治理中坚持的价值取向。
欧盟还注重在治理过程中遵循科学导向。早在20世纪90年代初，面对科学信息不充分以及有迹象表明可能存在潜在危险的情况，欧盟在《罗马条约》（Treaty of Rome）中纳入“预防性原则”，并在1996年通过预防性推理确定了减少温室气体排放的具体目标。这表明早期欧盟在环境治理中采取了谨慎和科学的态度。之后，科学导向一直贯穿欧盟的气候治理。2021年，《欧洲气候法案》中多处提及科学、专业的知识对于欧盟气候行动的必要性，并表明要建立科学咨询委员会，提供关于气候变化最新、最佳的科学证据。同年，《欧盟适应气候变化战略》更加具体地指出，“适应行动”必须获得可靠的数据和风险评估工具，必须加强对最新的数字技术和气候服务的使用来支持科学决策。可见，欧盟气候治理的方法论遵循科学态度、科学理论、科学技术和科学工具等体现出的科学治理导向，构成了其价值体系的重要部分。由此可知，以人为本、可持续发展、多边主义和科学导向的气候治理价值体系贯穿于欧盟整个气候治理过程中，为其规范形象的形成奠定了价值基础。
其次，欧盟制定了以排放交易系统为核心的明确、稳定和一致的气候治理规则体系，规范气候治理行为。欧盟排放交易系统（EU ETS）于2005年正式启动，如今已经成为全球最具规模、最为成熟、最具示范力的排放交易系统，其具备的明确性、稳定性与统一性，主要体现在以下三个方面。
一是该系统规则清晰、透明，保证了规则的明确性。这一系统遵循“总量控制与交易”（cap-and-trade）原则，具体包括排放总量的设置、成员国之间排放权的分配、市场稳定储备等。此外，欧盟还要求独立核查机构对企业排放数据进行核查，实时录入欧盟交易日志，并将数据向公众开放以供查询，以此尽可能地保证透明性。
二是欧盟自排放交易系统产生起就定期检查和不断修正，以此来适应实际情况的变化，保障规则体系内核的稳定性。例如，2009年欧盟对第2003/87/EC号指令进行了系列修订，包括扩大受监管的温室气体范围和交易权监管部门范围、将交易期从五年延长至八年等。2018年针对“碳泄漏”问题，欧盟对能源密集型产业制定了过渡性措施。2023年为了解决与配额拍卖相关的问题，欧盟对拍卖制度、拍卖监督和拍卖平台等进一步予以完善。对于排放交易系统的规则调整及其稳定性的维护，欧盟在整个气候治理过程中做了大量工作（见表1）。
三是欧盟排放交易系统将减排、市场和社会因素统筹考虑，使规则之间相互协同，达到规则体系的内在一致性。在总量控制与配额分配协同上，欧盟设置逐年递减的排放总量上限，免费配额比例随总量上限递减而同步缩减，推动企业加速脱碳。同时，市场稳定储备也与总量递减规则互补，吸收历史过剩配额，增强总量控制的有效性。在社会气候基金（SCF）与配额拍卖收益协同方面，欧盟将部分配额拍卖收益注入该基金，帮助弱势家庭和微型企业。因此，高价碳成本通过社会气候基金回馈社会，又增强了公众对气候政策的支持。还有碳边境调节机制（CBAM）与免费配额的协同推进。2023—2025年，免费配额逐步取消，CBAM对进口商品征收碳关税，二者协同提速。由此，排放交易系统为欧盟规范形象的形成提供了规则资源。
价值体系与规则体系对欧盟规范形象的塑造，使其在国际社会获得广泛认同，进而赢得了基于认同的信任。在价值认同方面，索尼娅·卢卡雷利（Sonia Lucarelli）在一项针对澳大利亚、巴西、加拿大、日本等国对欧盟看法的研究中指出，欧盟被公认为多边主义的捍卫者，具备在一定秩序原则基础上的协调精神，是未来多极世界的关键角色。可见，“多边主义”的治理取向让国际社会相信，欧盟拥有足够的意愿在复杂多元的利益诉求中寻求协调方案，而不是一意孤行地倒向单边主义。奥利维尔·马蒂（Olivier Marty）的研究表明，欧盟气候治理中的“公正转型”概念与欧洲一体化一样古老，体现出欧盟自始至终对弱势群体的关注，成为有关各方效仿的对象，国际社会对欧盟“公正转型”的认可将使欧盟气候治理获得成功成为可能。还有研究显示了“科学导向”原则带来的信任，认为欧盟在环境政策制定中的科学精神尤其是用法律保障科学的行为确保了科学知识的独立性，创造了一种令人信任的环境。“科学导向”使得欧盟被人们认为具备客观分析、理性决策、价值中立等优秀品质。在规则认同方面，欧盟排放交易系统被认为是全球碳交易的先例，已成为国际碳市场的基石和其他国家类似系统建设的典范。越来越多正在规划或实施排放交易计划的国家都表达了与欧盟深度交流与合作的意愿，其中包括巴西、中国、印度、日本、美国等。例如，在2018年中国—欧盟领导人会晤中，中欧双方签署了进一步加强碳排放交易合作的谅解备忘录，希望开展新的双边合作项目，组织碳市场专家间的技术研讨会，交流排放交易系统的开发、运行和评估经验，推进长期合作。因此，国际社会形成的价值认同和规则认同表明，这种规范力量使欧盟内部气候治理获得了基于认同的信任。
第二，通过效益激励的路径赢得基于利益的信任。欧盟内部气候治理的价值体系和规则体系除了促成基于认同的信任，还在实施过程中创造了可观的实践成果，以显著的治理效益让国际社会认为欧盟的治理方式未来能够带来较好的收益，形成利益预期，进而赢得基于利益的信任。
自内部气候治理实施以来，欧盟在控制温室气体排放方面取得了显著成效。根据《欧盟气候行动进展报告》，2023年欧盟温室气体净排放量比1990年的水平降低37%。自2005年至2023年，欧盟排放交易系统已帮助电力、热力生产和工业制造业减少了47.6%的排放量，并筹集了超过2000亿欧元的资金来支持减排项目。2021—2025年的“气候变化表现指数”（CCPI）排名显示，前20位中欧盟成员国占60%以上；在G20成员气候表现指数排名中，欧盟作为整体位列第四，其中第一和第三均是欧盟成员国。相关研究也表明，欧盟建立了全球覆盖面最广、交易量最大的碳市场，在碳市场、碳融资和碳税政策上均领先于美国和中国。
可以说，这些成就凸显了欧盟内部气候治理价值体系和规则体系的有效性，让国际社会相信欧盟规范力量能够创造良好的治理成效，形成了基于利益的信任。2007年，有学者对澳大利亚、巴西、加拿大等国的调查表明，人们对欧盟在保护全球环境特别是应对全球变暖方面发挥作用的期望迅速增长。格兰瑟姆研究所（Grantham Research Institute）2013年的研究指出，欧盟排放交易系统严格的监测和积极的碳价格促使其在减排方面发挥重要作用，尽管该系统最初存在一些不足，但之后这些问题不断得到解决。气候行动追踪组织（Climate Action Tracker）2024年的研究同样表明，欧盟大幅提升了温室气体减排的力度，如果其他国家达到类似的水平，到21世纪末全球气温上升将略高于2℃。这一轨迹好于“欧洲绿色协议”出台前的情况，现在的行动水平比五年前高得多。国际社会对欧盟表现出的肯定态度和对欧盟进一步发挥作用的预期表明，欧盟内部气候治理获得了基于利益的信任。
综上所述，欧盟通过规范力量即价值构建与规则制定获得了基于认同的信任，并以规范力量创造的实践效益赢得了基于利益的信任，因此欧盟内部气候治理成为可信信任源。
（二）内部治理与全球气候治理强关联：价值相似与规则交互
将内部气候治理打造成可信信任源的同时，欧盟还利用规范力量即价值趋同与规则交互着力加强内部与全球气候治理的关联。一方面，欧盟在参与全球气候治理中通过对外政策、国际谈判、国际倡议等方式传播其气候治理价值，力争实现全球气候治理与内部气候治理在价值上的相似，具体包括以下方面。
其一，对“以人为本”的治理理念进行国际拓展。2021年，欧盟联合美国、英国、法国、德国与南非共同建立“公正能源转型伙伴关系”（JETP），在宣言中承诺，必须为工人和受影响社区实现公正、公平和包容的转型，保证所有人免受转型带来的风险并从转型带来的机遇中受益，不让任何人掉队。同时，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）表示要确保公正转型成为欧盟内部和对外政策的首要任务。2022年，欧盟在JETP框架下决定向印度尼西亚提供10亿欧元资金，用以支持其电力系统脱碳，确保印度尼西亚受影响的社区以及那些受煤炭能源转型影响最大的人获得补偿。可以说，与内部气候治理中的公正转型相呼应，JETP成为欧盟“以人为本”价值的国际拓展。
其二，对“可持续发展”的治理目标进行国际延伸。早在1992年举行的联合国环境与发展会议、1997年联合国大会特别会议等国际会议上，欧盟努力促进“可持续发展”成为全球治理的组织原则。在2002年世界可持续发展会议上，欧盟继续大力推行可持续发展准则，呼吁制定一个包括目标和时间表的行动计划并努力影响其他参会国尤其是美国的立场。此外，在多次联合国气候变化谈判中，欧盟强调低碳与能源安全、经济增长、竞争优势的相容性，强化了实现经济利益和环境利益双赢的可持续发展目标。欧盟在国际谈判中对“可持续发展”的反复强调正是其内部气候治理中“可持续发展”目标的直接延伸。
其三，对“多边主义”的治理取向进行国际扩展。这主要表现在欧盟对多边合作的倡导。2003年欧盟在《欧洲安全战略》（European Security Strategy）中提出“有效多边主义”，将其作为参与全球事务的首选模式。2016年欧盟在全球战略中重申了多边主义的核心地位，强调要通过多边主义促进以规则为基础的全球秩序。由此可知，多边主义在欧盟对外事务的行动原则中占据了极其重要的位置。2018年，欧盟在其制定的《到2050年实现繁荣、现代、有竞争力和气候中性经济的长期战略愿景》中，再次将多边主义与长期战略相联系，表示长期战略不是孤立的，要促进基于规则的多边合作。2019年，“欧洲绿色协议”同样指出，要与志同道合者建立联盟来应对气候变化。可以说，欧盟在气候治理的对外政策中不断促进多边主义的治理取向向外扩展。
其四，促进“科学导向”治理原则的国际发展。欧盟国际气候政策追求以科学为准绳，这主要体现在对外气候政策的制定建立在联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）科学发现的基础上。例如，欧盟将减少温室气体排放视为对外气候政策的核心，这是由于该委员会认为，自1990年以来气候变化很可能是由人类活动产生的温室气体造成的。欧盟还将IPCC的发现视为制定国际减排行动目标的主要依据，主张将全球变暖控制在比工业化前高2℃以内的目标。此外，在2009年哥本哈根气候峰会上，欧盟呼吁发达国家在2020年前将温室气体排放量在1990年的基础上减少25%—40%，呼吁主要发展中国家将温室气体排放量减少到低于正常水平15%—30%，而这些目标直接来自IPCC的第四次评估报告。因此，“科学导向”的治理原则始终贯穿于欧盟气候治理的全过程，在全球层面得到进一步发展。
另一方面，在治理规则上，欧盟通过外交和市场方式促进其全球气候治理规则与内部气候治理规则之间的交互作用。首先，欧盟通过外交渠道将其排放交易系统与其他国家的排放交易机制相结合。2010年欧盟开始和瑞士就各自排放交易系统联系起来展开谈判，双方最终于2017年成功签署联动协议，实现了排放交易配额的相互使用。在与韩国的谈判中，欧盟促使韩国设计排放交易规则时更多地借鉴欧盟排放交易系统的经验，试图将韩国打造成东亚地区气候治理规则的典范和先驱，以其示范效应加大欧盟规则的传播力。除了双边谈判，欧盟还在国际会议上加强其气候治理规则的影响力。2015年在《巴黎协定》谈判中，欧盟努力输出有关气候的行动计划、透明度、问责制、资金使用等规则，最终这一国际协定很大程度上反映了欧盟的目的。2024年在第29届联合国气候变化大会上，欧盟谈判团队又成功确定了《巴黎协定》第六条下旨在提高透明度、问责制和环境完整性的国际碳市场新规则。
其次，欧盟还凭借其庞大的市场体量推行气候治理规则。自排放交易系统建立以来，欧盟就一直致力于排放交易市场的扩大，将不断完善的欧盟碳排放交易系统推广为“适合走向全球的模式”，试图将其建设成为全球排放交易市场的中心。例如，作为欧盟的经济合作伙伴，与欧盟有着长期经济关系的挪威、冰岛和列支敦士登选择加入欧盟排放交易系统。由于欧盟是哈萨克斯坦的重要贸易伙伴，哈萨克斯坦排放交易系统（KzETS）的设计者为了对接欧盟这一重要市场，在排放交易系统的总体框架、排放量分配方法、报告与核查等方面复制了许多欧盟规则。即使对于排放规则体系与欧盟差异较大的澳大利亚，欧盟也利用自身完善的流动性市场以及合作带来的成本优势，促使澳大利亚将其排放规则体系与EU ETS挂钩，力争实现“异质链接”。此外，欧盟的治理规则在绿色债券、航运减排、企业信息披露等方面也产生了巨大影响。
综上所述，欧盟利用规范力量即价值趋同和规则交互推动全球气候治理与内部气候治理联动，实现了两个层面的强关联，为欧盟从内部气候治理到全球气候治理的信任迁移创造条件。
（三）国际信任的迁移：从内部气候治理到全球气候治理
规范力量使欧盟在内部与全球两个层面的气候治理之间建立了强关联，由于欧盟在内部气候治理中构建了基于认同的信任和基于利益的信任，国际社会相信欧盟在全球层面的气候治理也能表现良好，因此，对欧盟的信任由内部层面向全球层面迁移。
基于认同的信任迁移体现在如下三个方面。一是欧盟在全球气候治理中被视为价值与规则的引领者，树立了规范形象。有研究表明，1997年《京都议定书》的签订标志着欧盟全球气候治理影响力首次达到一个新高度，其规范被视为“理念先锋”，且欧盟在内部采取的一系列行动让其在全球气候治理中被视为可信的典范。还有学者的研究显示，欧盟内部气候治理的成功支持了其国际目标，欧盟应对气候变化的政策框架甚至被认为是最详尽、最严格的，这增加了欧盟在国际层面的可信度。由此可见，欧盟气候治理的规范力量获得了国际社会的充分肯定。二是欧盟在全球气候治理中被认为有兑现承诺的责任感。约翰·沃格勒（John Vogler）等人在研究中指出，欧盟一直是少数几个一贯主张应负责地履行承诺的行动者之一，并且倡导赋予国际机构合规监督的法律权力，这一提议与欧盟内部治理中定期要求各成员国承担责任存在紧密关联。由此可见，欧盟在内部气候治理中对成员国的要求使其被认为有更大的积极性去保证气候治理行动的合规，进而兑现气候承诺。三是欧盟在全球气候治理中被认为具有自我约束的自觉性。有研究表明，欧盟在其他国家没有相应减排的情况下仍然自觉采取一系列措施减少自身的排放，同时还单方面承诺并实施相应的政策，如建立排放交易系统。这表明国际社会对欧盟兑现承诺自觉性的认可以及对欧盟在未来继续履行承诺的预期。由此可知，欧盟在全球气候治理中赢得了基于认同的信任。
在基于利益的信任迁移上，欧盟内部气候治理规范力量的实践成就使国际社会预期其在全球气候治理中也能够创造效益。贝蒂尔·基利恩（Bertil Kilian）等人针对第14次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会谈判代表进行了访谈调查，联合国环境规划署参会人员表示：“欧盟在其内部确实做得很好，而且在过去的五到十年中，它提出了自身的想法和明确的立场。它在会议讨论中处于主导地位，总的来说，欧盟‘掌控着方向’。”其他受访者也认为：“欧盟因其内部气候治理发挥了良好作用而被认为是很关键的行为体。正是在内部治理方面取得有目共睹的成就加强了欧盟在国际上的作用。”南非总统拉马福萨（Cyril Ramaphosa）在谈到公正能源转型伙伴关系时强调：“我们期待一种长期的公正能源转型伙伴关系，这种关系可以作为支持发达国家向发展中国家采取气候行动的‘适当模式’”。正是欧盟内部治理中的“公正转型”政策实现了较好的效益，才让他国产生了对双方公正能源转型伙伴关系长期化、模式化的信任预期。此外，欧盟在国际会议上收获的支持度也是国际社会对其信任度的体现。查尔斯·帕克（Charles F. Parker）等人对3000多名国际气候谈判参与者的调查显示，欧盟在2008年至2015年《联合国气候变化框架公约》缔约方大会中的支持度均位列前三，其中有一半时间位列第一。综上所述，欧盟全球与内部两个治理层面之间的强关联，成功促进了基于认同的信任和基于利益的信任的迁移，进而使欧盟得以在全球气候治理中成功构建国际信任。
然而，欧盟的国际信任亦有其局限性。一方面，欧盟在气候治理过程中利用市场力量强迫他国遵从其规范，强制实现自身利益。例如，2008年欧盟决定将国际航空领域纳入其排放交易机制，所有进出欧盟国家机场的国际航班都将受排放配额的限制。这一规定极具争议，引起了美国、中国、印度等众多国家的不满。面对国际压力，欧盟于2012年末表示暂停征收航空碳税，最终通过国际民航组织（ICAO）框架下的多边协议达成妥协。另一方面，欧盟的部分规范具有道德优越感并且显示出理想化特征。在哥本哈根气候大会上，欧盟倡导的政策方案偏于激进，忽略了大多数国家尤其是发展中国家面临的实际情况，缺乏实施的现实性，最终导致其国际信任被削弱。总之，未来欧盟国际信任的发展取决于塑造什么样的规范力量、如何塑造规范力量以及能否采取有效方式促进内部与全球两个治理层面的互动。
四、结论与启示
本文探讨了欧盟在全球治理中如何利用规范力量推动国际信任的构建。首先，欧盟通过价值构建与规则制定将内部治理打造成可信信任源，再通过价值趋同和规则交互在内部和全球两个治理层面之间建立强关联，以此满足信任迁移的两大条件，进而推动基于认同的信任和基于利益的信任从内部治理向全球治理迁移，成功实现全球治理中国际信任的构建。欧盟的实践对于中国具有特定的启迪意义，这集中体现在以下几个方面。
第一，积极建立稳定牢固的标识性信任源。欧盟的规范力量凸显了其信任源的强大辐射力，中国在全球治理中也要利用自身条件打造标识性信任源。例如，中国凭借自己的努力摸索出了一条不同于西方国家的现代化道路，获得了全球很多国家的认同。这条现代化道路蕴藏着大量推动各领域快速发展的“中国经验”和“中国方案”，因此要对这些资源进行挖掘、提炼，继承与发展其精华部分，使其逐步成为中国在全球治理中的标识性信任源，为中国建立更广泛的国际信任打下基础。
第二，要善于处理全球治理与国内治理的关系。当某一领域的国内治理取得显著成效时，应加强这一领域国内、国际两个层面的联系。例如，在贫困治理上，中国国内已经取得巨大的脱贫成果，在全球贫困治理领域，中国应推动国内治理实践中的价值观、制度、规则等向国际扩展，尤其是与全球南方中贫困问题严重的国家建立长期的治理联结，用实践成果展示中国的治理效能，形成示范效应，以此促进国际社会对中国国内治理的积极看法向全球治理层面转移，形成对中国在这一领域全球治理的信任预期。
第三，以全球治理倡议中的“五个坚持”为指引，提升当下中国在全球治理中的国际信任。在“坚持主权平等”理念下，中国要更多地关注发展中国家的治理诉求和话语权，增强这些国家对中国的需求感；在“坚持国际法治”理念下，中国要构建更加公平正义的规范力量，维护全球治理的有序和高效运行；在“坚持多边主义”理念下，中国要坚持共商共建共享，将全球治理建立在有关各方合理利益得到充分考虑的基础上；在“坚持以人为本”理念下，中国要关注全球治理的最基本单位即各国人民，将治理成果落实到增强人民的获得感、幸福感上；在“坚持力求实效”理念下，中国要积极创造实践效益，用实际行动兑现治理承诺，在国际社会积累信任。
原文刊发：《国际展望》2025年第6期
