摘要：党的二十届三中全会通过的《决定》将“坚持以制度建设为主线”确立为进一步全面深化改革的基本原则之一，明确了制度建设在全面深化改革中的挈领地位。在新时代全面深化改革进程中，制度建设主线确定了全面深化改革的任务、方式、路径和目标。制度建设在全面深化改革进程中的矛盾运动，构成其辩证逻辑，集中体现为顶层设计与实践探索、两点论与重点论、制度建设与文化建设以及增量改革与存量改革的有机结合。制度建设主线对新时代全面深化改革具有重要意义，主要体现为制度建设可以推进国家治理与社会发展更好相适应，确保改革与稳定有机统一，推动改革与法治良性互动，助力社会规则体系现代化与人的现代化相互促进。
关键词：制度建设；全面深化改革；国家治理；社会发展；中国式现代化
习近平指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”在新时代全面深化改革的进程中，制度更具有根本性、决定性和长期性意义。新时代以来，全面深化改革形成了以制度建设为主线的战略思路，取得了一系列重大成果，有力地推进了国家治理现代化进程。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）总结改革开放以来，特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，将“坚持以制度建设为主线”确定为进一步全面深化改革的基本原则之一，从而明确了制度建设对于全面深化改革的挈领地位。
一般来说，制度建设是指一个国家按照现代化发展的要求，基于国家根本价值，以规则化的方式，对社会成员的行为及其相互关系加以规范，在制度优化和创新中逐步完善国家治理体系、提高国家治理能力、激发社会活力、推进生产力发展、实现国家政治稳定和长治久安的过程。本文基于《决定》精神，结合新时代全面深化改革的实践经验，围绕制度建设何以成为全面深化改革主线、如何作为全面深化改革主线以及对于全面深化改革和社会发展有何意义等基本问题，分析制度建设作为全面深化改革主线的根由，阐述制度建设在全面深化改革中的辩证逻辑，阐发以制度建设为主线对于引领和推进全面深化改革的重要意义，以深刻理解以制度建设为主线推进全面深化改革的重要内涵。
一、新时代全面深化改革进程中制度建设主线的功能
制度是治国理政的规则基础，是挈领改革和保障发展的关键所在。从新时代全面深化改革的实践来看，制度建设之所以成为全面深化改革的主线，主要在于制度建设具有贯通和挈领全面深化改革的特定功能。
（一）制度建设确定了全面深化改革的任务
“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。”党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，开启了系统整体推进改革的新征程。党的十九届四中全会首次提出了“制度治理效能”的重要观点，要求突出坚持和完善中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度，把我国的制度优势更好转化为国家治理效能。党的二十届三中全会聚焦国家治理的体制机制建设，提出了300多项涉及体制机制层面的改革措施，通过推进重点领域与关键环节的体制机制变革，在制度完善和发展意义上确定了进一步全面深化改革的任务。由此可见，制度建设即体制机制的完善、优化、创新和发展实则是新时代全面深化改革的任务。“坚持以制度建设为主线”，不仅确定了体制机制本身是改革完善的基本对象，更明确要求以制度体系的集成创新驱动改革持续深化。
（二）制度建设规定了全面深化改革的方式
如果说“制度”是全面深化改革的对象，那么“建设”则是全面深化改革的推进与实施方式。以制度建设为主线推进全面深化改革，彰显了改革者对于改革进程中稳定性与有序性的高度重视，体现着“制度创新与制度改革先后序列的选择安排”。
首先，坚持以制度建设为主线，需要在改革中贯彻守正创新的原则和方式。“中国的改革是中国特色社会主义制度的自我完善和发展”，将制度建设确立为全面深化改革的主线，就是需要以制度建设为抓手，妥善处理坚守与变革、继承与发展、原则性与创新性之间的辩证关系。党的十八届三中全会指出，完善和发展中国特色社会主义制度是改革的根本方向，无论改什么、怎么改，都不能偏离中国特色社会主义的制度轨道与根本原则，否则可能会犯颠覆性错误。党的十九届四中全会总结了我国国家制度和国家治理体系十三个方面的显著优势，要求制度设计必须在坚持和完善中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度的前提下，构建现代化的国家治理体系，提升运用制度治理国家的能力。党的二十届三中全会则指出，坚持以制度建设为主线推进全面深化改革，需要筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度。
其次，制度建设需要以先立后破、破立并举的方式推动改革渐进发展。改革要避免片面否定既有体制机制，搞“一刀切”或一哄而上，应从实际出发、因地制宜、先立后破、破立并举。这就要先行构建并运行新的体制机制，确保新旧体制机制并列运行，共同支撑改革有序进行与社会稳定发展，有效规避因制度断档而引发的真空状态。同时，改革也是新的体制机制逐步有序取代旧有体制机制的过程，通过“先立后破”的渐进改革，确保制度替代过程的有序性和连贯性，并且使国家治理制度体系在发展中不断完善。
最后，制度建设要求以制度效能评估作为改革依据。制度建设引领下的改革，并非单纯意义上的体制机制更替与新增，而是一场基于效能评估与比较的制度革新。每一项制度的存废、调整或创新，本质上都需要按照生产力发展要求、社会发展价值取向和治理效能进行比较选择。正因为如此，以制度建设为主线才能够引领改革破除制约生产力发展的体制机制障碍，实现公平正义与高效简洁的效能要求。
（三）制度建设设定了全面深化改革的路径
制度是社会发展的规则与规范，制度建设意味着全面深化改革要以社会规则的创设、优化和执行为抓手，以坚持和完善“中国之制”推动实现“中国之治”。
制度建设使得改革致力于持续深化制度供给侧的结构性改革，以改革推动制度供给与社会发展需要相匹配，推动国家治理水平的总体跃升。完善中国特色社会主义制度，需要随着实践的发展而不断发展。全面深化改革就是根据实践发展的新要求，对于既有制度进行坚持完善、调整优化和创新升级，规避由于制度迟滞而引发的发展失序。
全面深化改革需要发挥制度对于社会利益关系的规范、协调与塑造功能，以体制机制变革推动构建公平公正合理的利益关系和格局。习近平指出：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证……要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革。”这就表明，以制度建设推进全面深化改革，需要以制度的公正性与统一性，规范各类权利主体行为，构建和塑造公平的社会利益关系；需要以制度的完善、发展和创新，确保全面深化改革始终围绕保障并增进人民福祉这一核心目标展开；需要以制度的实质正义，矫正违背国家整体利益、根本利益和长远利益的体制机制；需要以制度建设实现个体利益与公共利益的和谐统一，推动形成公共利益优先、兼顾个体利益的治理格局。
（四）制度建设锚定了全面深化改革的目标
从党的十八届三中全会到二十届三中全会，国家治理体系和治理能力现代化一直是全面深化改革的总目标，制度建设对于这一总目标的确定，具有基础意义。
一方面，全面深化改革的总目标体现了国家治理制度体系的现代化与运用制度有效治理国家的能力现代化的有机结合。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，两者相辅相成、有机统一。全面深化改革需要致力于构建系统完备、科学规范、运行有效的国家治理制度体系，全面提升创新制度设计乃至评估制度成效的国家治理能力。
另一方面，全面深化改革要求在完善、优化、改革和创新制度的基础上，实现制度与人的良性互动。全面深化改革的总目标表明，国家治理体系的体制机制改革和创新是全面深化改革的基础，与此同时，人不仅是制度的接受者，更是制度的运用者与创新者。通过持续学习、深入理解与广泛实践，人可以熟悉和掌握制度的运行机理，并根据制度实施的实践反馈，对制度进行调试、验证、优化与创新。这就要求全面深化改革必须推进国家治理体系的制度建设与人们执行制度的治理能力有机结合，坚持以制度建设为主线推进改革，将制度主义与行动主义相融合，使得制度现代化与人的现代化相互促进，提升治理效能，实现高质量发展。
二、新时代全面深化改革进程中制度建设的辩证逻辑
在全面深化改革的进程中，制度建设呈现为多方面对立统一的矛盾运动，由此构成制度建设主线运行的辩证逻辑。
（一）顶层设计与实践探索的有机结合
首先，新时代制度建设表现为从实践到认识再到实践的循环深化过程。在改革开放初期，体制机制改革呈现出“摸着石头过河”的特点，通过持续不断的试错与实践经验的深刻总结，探寻发展路径。进入新时代，人们对改革的认识经历了由实践到认识，再由认识到实践的飞跃。这就要求在反复实践探索的基础上，对体制机制改革进行总体性、全局性、系统性设计和建构。该逻辑不仅体现了制度建设从实践中总结经验、提炼规律的认识过程，更彰显了认识反过来指导实践、推动实践发展的能动作用。
其次，新时代制度建设展现出从局部探索到系统集成的深刻转变。改革初期，面对复杂多变的国内外环境和改革的不确定性，体制机制改革和建设侧重于局部性、阶段性探索。通过在特定范围和领域的试点实践，由点到面逐步深化、扩展改革成果。随着社会发展和改革深入，改革和建设各领域、各环节之间的关联与互动变得愈发紧密，个人与他人、个人与集体、个人与社会、个人与自然、个人与自身构成了一个错综复杂、相互交织、相互影响的网络。在此背景下，仅仅依靠单个领域、单个层次的制度变革已经难以触及改革的深层结构，更无法全面解决改革中涌现的突出矛盾和尖锐问题，局部探索的局限性日益凸显。新时代制度建设在汲取局部探索宝贵经验的基础上，把改革视为一项宏大的系统性工程，“零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。这一认识的转变，为新时代制度建设提供了全局性认知视角，实现了从局部探索到系统集成的认知转变。党和国家从深化改革的全局出发，把握制度建设的整体脉络、内在逻辑和集成特性，同时调动地方和部门的积极性，结合自身实际完善局部方案和制度细节，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进。
最后，新时代制度建设是顶层设计与基层智慧相结合的科学决策过程。新时代制度建设基于历史唯物主义认识论基础，在强调人民群众改革主体地位的同时，将顶层设计与问计于民相结合，实现自上而下的全局性谋划与自下而上的基层智慧汲取相契合。习近平指出，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划”。
（二）两点论与重点论的有机结合
新时代以来，习近平强调，“在任何工作中，我们既要讲两点论，又要讲重点论”。在全面深化改革过程中，新时代制度建设呈现出两点论与重点论辩证统一的方法论特征。
新时代制度建设要求在改革中既准确把握主要矛盾，又注重次要矛盾，根据新时代中国特色社会主义建设的总体布局，完善和发展国家治理体系。就制度建设的内容而言，新时代制度建设涵盖了国家治理体系的方方面面。党的十八届三中全会以“六个紧紧围绕”规划了经济、政治、文化、社会和生态文明建设的整体性改革安排。党的二十届三中全会则以“七个聚焦”为总领，精准对接社会发展的迫切需求，为国家治理现代化发展确定了重点内容。就制度建设的结构而言，新时代制度建设注重制度间的有效衔接与协同，不仅关注根本制度、基本制度、重要制度的优化与完善，也关注不同类别、不同层级制度改革和创新之间的协同配合，使各项改革措施相得益彰。就制度建设的过程而言，新时代制度建设关注制度的全流程管理，致力于建立健全涵盖制度设置、执行、监督、评估及反馈的闭环机制，确保每一项制度扎实落地、生根发芽，切实发挥其应有的实效。就制度建设的功能而言，新时代制度建设尤为强调制度体系整体效能的充分发挥。通过制度之间的深度整合与持续优化，新时代制度建设旨在形成强大的制度合力，由此发挥中国特色社会主义制度的巨大优势。
与此同时，新时代制度建设需要准确把握全面深化改革的主要牵引，继续将经济体制改革作为重中之重，将其确定为引领全社会制度建设的重要引擎。习近平强调：“经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用。”因此，新时代制度建设在以经济体制改革为牵引的同时，注重将其与政治、文化、社会、生态等领域的改革系统关联起来。这一做法彰显了对主要矛盾的深刻理解和精准把握，体现了新时代制度建设秉持的辩证思维，从全局和整体的高度出发，充分发挥经济体制改革的决定性作用，同时注重其与其他矛盾的相互联系和相互影响，实现了对主要矛盾的深入理解和对于矛盾关系的全面把握。
（三）制度建设与文化建设的有机结合
新时代制度建设注重不同层面改革和建设的融通，将制度建设与文化建设有机结合，促进二者相融共生。
新时代制度建设以文化建设为基础。习近平指出：“文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量。”一项制度能否被社会广泛接受，并在实践中取得良好的运行效果，很大程度上取决于它是否与国家的文化和价值体系相互契合、相融共生。正如制度经济学家诺思所言：“信念体系是内在表现，制度是这种内在表现的外在显示。”新时代制度建设的显著特征在于不仅重视制度的约束性与规范性，同时关注支撑制度发挥功能的文化基础和环境；不仅坚持理论与实践紧密结合，而且致力于推动马克思主义与中华优秀传统文化的价值观深度契合，构建和强化制度建构的精神基石。
新时代文化建设以制度化方式为统领。党的十九届四中全会通过的《决定》深刻阐述了以制度化方式筑牢文化繁荣发展根基的重要性，要求“推动理想信念教育常态化、制度化……把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”。党的二十届三中全会通过的《决定》进一步要求“聚焦建设社会主义文化强国，坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，健全文化事业、文化产业发展体制机制，推动文化繁荣，丰富人民精神文化生活，提升国家文化软实力和中华文化影响力”。新时代制度建设以制度化方式规范文化建设的发展路径，积极影响人的精神理念、行为模式与价值观念，有力引领、深刻影响并且塑造新型现代国家的精神支柱和文明面貌，不断激发社会文化的发展活力与创造力，构建积极向上、健康有序的文化生态，形成“新的文化生命体”。
（四）增量改革与存量改革有机结合
就全面深化改革的方略而言，新时代制度建设的基本方式是增量改革与存量改革并行不悖、相辅相成，并保持动态平衡。
首先，新时代制度建设是增量改革与存量改革的共同发展。新时代制度建设秉持“制度增量改革与制度存量改革的并行运行、并行计算、并行辩证和并行发展”。新时代以来，制度建设既注重引入新的体制机制要素，实现资源分配的优化，也强调通过坚持和完善根本制度、基本制度和重要制度，扩展制度内容、优化制度结构、完善制度体系，打破既得利益桎梏，优化升级既有制度，革除那些不适应经济基础和社会发展需求的体制机制，深刻推动了“改革组织方式的深刻变革”。
其次，新时代制度建设是增量改革与存量改革的相互促进。习近平指出，贯彻党的二十届三中全会《决定》要“把各项存量政策和增量政策落实到位，打好组合拳”。在改革策略层面，新时代制度建设形成了两种改革互为支撑、共同发展的运行机制。一方面，以增量改革揭示新的社会需求与增长点，扩展并强化改革的广度和深度，激活存量改革。另一方面，通过深刻调整政府、市场、社会的组织架构、运作方式及其相互关系，消除既有制度中阻碍生产力进步与创新发展的因素，为后续的增量改革开辟道路，避免其边际效应递减。
最后，新时代制度建设是增量改革与存量改革的动态平衡。在存量改革方面，新时代制度建设不仅着眼于通过体制机制改革优化现有的利益格局，而且采取稳扎稳打，积小胜为大胜的方略。在增量改革方面，新时代制度建设积极推动创新。在此基础上，新时代制度建设注重两者在内容、力度、强度和进度等方面的动态平衡，在全面深化改革进程中保持制度建设、改革和创新的节奏，以实现制度建设的集成发展。
三、以制度建设为主线推进新时代全面深化改革的协同发展
坚持以制度建设为主线引领全面深化改革，不仅创新了改革的哲学基础，赋予改革以鲜明的制度辩证运行属性，而且确定了以制度建设为主线推进中国式现代化事业的基本路径，具有重要的理论和现实意义。
（一）以制度建设为主线推进国家治理与社会发展更好相适应
新时代制度建设的重要特征是，以解放和发展生产力为核心内容的发展与以规范、调整各方面利益关系为核心内容的治理有机结合、相互促进。因此，新时代制度建设具有系统性和集成性特征，可以有效地推进国家治理与社会发展更好相适应。
首先，新时代制度建设的根本目的是发展新质生产力。党的二十届三中全会要求健全因地制宜发展新质生产力的体制机制，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。这就要求通过进一步深化改革，持续完善和创新以发展为取向的制度规则，推动技术含量高和配置效率高的生产力取得长足发展。
其次，新时代制度建设锚定国家治理现代化总目标。制度建设向改革要动力，以改革激活力、聚合力，产生了明显的治理效能。新时代制度建设聚焦于解决发展进程中累积的存量问题，通过全面深化改革，以制度的完善和发展有针对性地解决挑战、化解矛盾。因此，新时代全面深化改革强调通过制度建设规范各类行为主体的权责关系、利益边界与互动规则，实现经济社会发展的安全、稳定和有序。这种改革被视为规则驱动型改革，其核心要义在于通过推动国家制度体系的深刻变革，提升国家治理能力，使之更好地与生产关系和生产力的发展现状、人民群众的需求以及社会发展的水平相匹配。正如习近平所强调的，“推进改革的目的是要不断推进我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力”。
最后，新时代制度建设以全方位、全过程、全系统的制度规则优化创新方式，促进现代化发展与治理的有机统一。在新时代，制度建设贯穿现代化发展与治理的全领域和全过程，引领发展型改革与治理型改革，协同社会发展与国家治理，从而在制度完善、制度优化和制度创新意义上，系统解决发展与治理中的矛盾，推动发展与治理协同前行。
（二）以制度建设为主线确保改革与稳定有机统一
在中国式现代化事业发展中，必须正确处理改革发展稳定的关系。以制度建设为主线推进全面深化改革，有助于在中国式现代化进程中确保改革与稳定的辩证统一。
首先，以制度建设为主线推进改革，明确全面深化改革的领导主体，保障中国式现代化发展的权威性。党的十八届三中全会以来，党的领导制度被确立为国家的根本领导制度。党的二十届三中全会通过的《决定》深刻指出，“党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证”。因此，坚持以制度建设为主线，不仅在领导制度上明确了党在全面深化改革和现代化建设中的政治地位与关键作用，更以党的强大政治权威保障了改革和发展的稳定性、正当性和有效性。它将党的意志、人民利益和国家发展目标有机结合起来，从根本上保障全面深化改革进程的稳步推进。
其次，以制度建设为主线推进改革，明确改革的路线图，保障全面深化改革的有序性。亨廷顿指出，“为了达到目的，改革者首先应该把诸多问题分割开来，然后一旦时机成熟，就尽快地逐一解决”。可见，改革的速度和先后顺序对于改革成功至关重要，把握好改革条件与时机可以避免社会动荡与政治不稳定。《决定》以制度建设为主线，为300多项改革举措明确了任务书、时间表与路线图。正是制度本身所蕴含的规划性、规范性与渐进性，为全面深化改革注入了务实可行的可操作性，使改革能够以制度化方式稳步有序地推进。
最后，以制度建设为主线推进改革，有效提升社会公众对于改革进程与成效预期的确定性，增强人民对于全面深化改革的信心。一方面，新时代制度建设可以为改革提供明确的规则框架和操作程序，使人民群众能够及时追踪改革的步伐，预见改革带来的种种变化，从而增强广大人民群众对于全面深化改革的信心。另一方面，制度建设也要求合理引导改革预期，强调“引导干部、群众增强大局意识，正确对待改革中的利益关系调整和个人利害得失”。因此，制度建设不仅可以增强改革的可操作性，更可以提升人民群众对改革的信任度和满意度，有助于形成全社会共同支持以改革推进中国式现代化事业的良好氛围，为中国式现代化的顺利发展提供深厚的社会资本，奠定坚实的社会基础和心理基础。
（三）以制度建设为主线推动改革与法治良性互动
以制度建设为主线推进改革，将法治思维和法治方式贯穿于中国式现代化建设发展的各领域、各方面、各环节，实现“变”与“常”的有机统一。
以制度建设为主线推进改革，确保重大改革于法有据。新时代制度建设要求将改革措施纳入法律法规框架，即改革的目标设定、实施步骤及具体方法均要于法有据，从而确保整个改革进程在法律的轨道上平稳运行。同时，新时代制度建设注重在改革中及时将改革成果上升为法律制度，不仅彰显了法治精神在改革中的引领作用，更为改革的持续和深化提供了制度保障，为中国式法治现代化建设提供可靠基础。
以制度建设为主线推进改革，确保改革和法治的相辅相成。新时代制度建设注重以法治方式深化改革，以改革之力完善法治，以法治之制规范改革，从而以全面深化改革与全面依法治国的有机统一，推进中国式法治现代化的发展。首先，积极倡导“立法先行”理念，通过立法明确改革的方向、目标与细则，确保后续实施有法可依。其次，完善法律体系，针对改革中出现的新情况、新问题，及时修订和完善现有法律法规，确保法律与时俱进，回应社会需求的变化。再次，大力推行依法行政，明确要求各级政府部门在改革实践中严格守法，规范行政行为，确保各项政策做到合法合规。复次，建立健全监督机制，完善对政府及社会组织的有效监督，防止腐败和不当行为，从而确保改革进程的公开与透明。最后，在制度建设中引入法律和政策评估机制，定期对改革效果进行评估，确保改革与法律协调发展。
（四）以制度建设为主线助力社会规则体系现代化与人的现代化相互促进
现代化的本质是人的现代化，新时代制度建设应在推进规则体系现代化的过程中，协同促进人的现代化。首先，以制度建设为主线推进改革，强化规则体系的现代化建设，确认并保障广大人民群众的权利和权益，为人的自由而全面发展奠定基础。其次，以制度建设为主线推进改革，通过制度的系统化、规范化构建，拓宽并畅通个体参与国家治理的渠道，推进全过程人民民主，增强人民群众参与国家治理的积极性与主动性，在规则优化和完善的过程中汇聚群众智慧，促成人的现代化与社会现代化的相互促进和正向循环。最后，以制度建设为主线推进改革，提升社会成员的公民意识与社会责任感，实现人的价值与社会价值的统一。新时代制度建设通过促进社会主义核心价值观的贯彻落实与生动实践，使得个人价值追求与经济社会发展同频共振，促进个人价值与社会价值的深度融合，助力达成全面深化改革和中国式现代化的目标。
刘舒杨，北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员
王浦劬，北京大学博雅讲席教授、政府管理学院教授
来源：《当代世界社会主义问题》2025年第1期
