作者：王磊，外交学院外交学与外事管理系博士生
来源：原文刊载于《边界与海洋研究》2025年第5期
一、战略动因：地缘经济、供应风险和内部政治
地缘经济竞争和关键矿产国际供应链风险是体系层次的成因。第一，在绿色和数字化转型背景下，地缘经济竞争趋于激烈。近年来，绿色转型和以人工智能等数字科技为代表的数字产业革命席卷全球。绿色和数字化转型是各个经济体能否在未来维持经济竞争力的关键。欧盟也从2019年以来逐步确立了绿色和数字化转型的战略目标，这要求欧盟必须确保关键矿产的稳定供应。
第二，近年来关键矿产国际市场风险愈发严重。关键矿产的生产和供应具有极高的地理集中度，少数国家承担全球大多数关键矿产的供应，这使得关键矿产国际供应链极容易受地缘政治、供应武器化、资源民族主义等因素的打击。
欧盟在关键原材料领域高度依赖进口。对欧盟来说，高度的对外依赖意味着巨大的经济安全风险。国际原材料市场的供应短缺会冲击其供应链，影响欧洲制造业和国防工业的生产。原材料价格的波动会在整个产业链产生溢出式影响，提高清洁能源、高端制造、国防等关键产业的成本，还可能在终端产品层面引发通胀。2020年，新冠肺炎疫情冲击了欧盟的供应链和外部需求，致使欧洲制造业和经济遭受严重打击，突出其供应链脆弱性问题。俄乌冲突爆发后，地缘政治加速回归，继续凸显关键原材料供应链风险。
欧盟的对外经贸战略、意识形态和制度结构是内部层次的原因。首先，欧盟追求“开放性战略自主”的对外经贸战略。2020年后，在新冠疫情和地缘政治紧张背景下，提出要实现“开放性战略自主”，在维持开放合作的同时，强化对关键产业与资源领域的自主掌控力，包括在多边框架下推动自由贸易与伙伴合作，强化本土产业链建设，形成多元化国际供应链。
其次，欧盟“规范性力量”的意识形态。作为“规范性力量”，欧盟建立在对人权、民主、法治、可持续发展等价值规范的承诺之上，这些规范不仅内化于欧盟内部制度，也塑造其对外政策，欧盟致力于利用经贸关系在全球范围内推广诸如经济自由主义、可持续发展和人权等准则。
最后，欧盟具有超国家政治经济联盟的政治制度和结构。欧盟在对外政策领域的内部动员能力存在明显短板，具体表现为整合内部社会意见与调配资源的效率偏低。这与其制度框架及对外政策制定执行过程中“超国家”与“政府间”并存的复杂双重属性密切相关：一方面，成员国向欧盟机构让渡部分主权，得以在经贸等领域形成统一政策与行动；另一方面，在外交、安全等触及核心主权的领域，成员国始终保留关键决策权。这种双重属性决定了欧盟推进对外战略时，不仅需争取成员国的认同，还需从成员国及其国内社会调配资源。欧盟极难推行一项刻意针对某国的、具有进攻性的、投入资源过大的关键原材料战略。
二、战略内容：“去风险”和规范融入
从现实来看，欧盟构建了“风险监控—内部产能强化—外部多元化”的“去风险”战略实施框架，并将自身规范贯彻其中。
（一）信息基础：风险监控
监测关键原材料风险是欧盟关键原材料战略的基础。首先，欧盟每三年更新《关键原材料清单》，以此反映关键原材料的供应情况、对外依赖度和供应风险等内容。其次，欧盟在过去几年制定《战略技术和部门原材料报告》等关键原材料分析报告以评估内部需求和供应风险。最后，欧盟于2023年建立了全新的原材料信息系统，全方位地提供关键原材料在整个价值链的供应风险和可循环性等信息。
（二）内部增能：强化本土产业链、科研创新与循环经济
欧盟构建了“产业强化—科技创新—循环经济”三位一体的内部增能框架。
强化欧洲本土关键原材料产业链是欧盟的战略重点。首先，欧盟通过欧洲电池联盟来保证电池所需关键原材料的供应安全。其次，欧盟以欧洲原材料联盟整合原材料行业，尝试系统性增强内部关键原材料产业链，其重点在于稀土元素和永磁体价值链领域、能源转换与存储领域。最后，欧盟实施关键原材料战略项目，直接为本土产业链获取关键原材料。
在科技创新维度，2012年以来，“欧洲原材料创新伙伴关系”“地平线欧洲”和“地平线2020”等机制为关键原材料科技创新提供支持。在回收利用方面，欧盟在推动对回收利用的研发，也在产业界实施关键原材料回收项目。
（三）外部多元化：多边合作与双边关键原材料外交
欧盟着力推动关键原材料来源多元化。多边层面，欧盟参与以“矿产安全伙伴关系”为主的多边矿产合作机制；双边层面，欧盟与关键矿产资源国建立“原材料战略伙伴关系”，尝试深化与美国的跨大西洋关键矿产协作，拓展与关键矿产资源国的合作网，并维持与中国的关键原材料贸易合作。
（四）融入欧盟规范
欧盟把环境、社会和治理（ESG）标准、人权与法治尊重、基于规则的多边主义合作等规范融入有关政策与立法文件中，要求本土关键原材料产业链贯彻其规范，在国际合作融入其规则和标准。
三、欧盟关键原材料战略的对华影响
（一）对中国经济：关键矿产产业竞争压力和供应链风险增大
中国是关键矿产资源开采、生产、消费和贸易大国，稀土、钨、钼、铟、镓、石墨的探明储量均居世界前列，在加工精炼环节领先世界。
欧盟的战略对中国的关键矿产产业优势地位形成压力。在需求端，中国矿产企业占有的欧盟市场份额可能受到侵蚀。在生产端，中国关键矿产产业将面临有竞争力的欧盟关键矿产产业的竞争。
另一方面，该战略也会增大中国关键矿产供应链的风险。目前关键矿产国际竞争激烈。欧盟参与西方内部的关键矿产“友岸外包”式合作将加剧关键原材料市场已经出现的集团化、阵营化趋势。这会使关键矿产国际治理进一步碎片化，引起市场价格机制的扭曲、资源配置效率下降，增加供应短缺风险。中国也是关键矿产消费大国，对外依存度很高。关键原材料市场的风险将影响中国的关键矿产供应链，造成原材料加工、清洁能源、高端制造等产业的成本上升等问题，影响经济发展及安全。
（二）对中欧关系：不利于中欧战略互信和关系发展
欧盟的战略从两个层面有损双边战略互信与关系发展。一方面，欧盟对西方盟国和资源富集国加强合作，不与中国深化关键矿产合作，而中国长期以来是欧盟的最大供应商，也是全球最主要的关键原材料生产国。另一方面，欧盟事实上在帮助美国进行关键矿产领域内的对华战略竞争。近年来美国在关键矿产领域尝试构建以西方为中心的、“去中国化”的关键矿产“友岸外包”体系，强化美国及其盟友的关键矿产加工和精炼能力，在下游消费端对中国关键矿产降低依赖，尝试削弱和对抗中国在关键矿产领域内的地位。积极参与了美国主导的“矿产安全伙伴关系”及其论坛的涵盖关键矿产的采矿、提取、加工、精炼和回收的有关项目。这些举动都在帮助美国推进其削弱中国关键矿产优势地位的关键矿产战略。
（三）对中国与关键矿产资源国关系：对中国影响力构成挑战
欧盟正尝试构建连接非洲、拉美和东南亚主要资源国的合作网络。在非洲，2022年以来，欧盟已与纳米比亚、刚果（金）、赞比亚等非洲国家建立关键原材料合作伙伴关系，推动矿产项目合作。欧盟也在与这些地区进行关键原材料合作时大搞规范输出，推动有关国家在对欧合作时接受欧盟的ESG和人权等规范。例如，欧盟在与非洲国家的关键矿产合作中明确要求非洲国家接受其环境保护、治理和人权规范。这种“矿产投资+规范输出”的战略布局可能会削弱中国在相关地区的经济与外交影响力。一方面，欧盟推进资源国矿产基础设施和关键矿产项目，把本来高度“中国化”的矿产—港口—铁路供应链路尝试重构为“欧盟+合作伙伴”的合作网络，中国原有在有关地区供应链中的议价权和产业优势遭到稀释。另一方面，欧盟通过绿色金融、ESG和法治框架输出，将全球南方的关键矿产治理嵌入欧洲规范标准体系，从而在规范层面削弱中国在当地资源开发和经济合作议程设置上的影响力，间接削弱了中国的经济和外交影响力。
四、中国的应对
中国应当认识到，欧盟的战略目的在于修补关键原材料供应链脆弱性，为自身绿色和数字化转型服务，而不是像美国那样是要在该领域内展开对华战略竞争。短期内，欧盟难以改变在关键矿产领域对中国的高度依赖，脱离中国这一全球主要关键矿产供应国，欧盟无法实现绿色和数字化转型。中欧在关键矿产领域存在广泛的共同利益。对中国来说，中国应防止欧盟在关键矿产国际竞争中完全倒向美国，稳住中欧关键矿产贸易，尽量维持在欧盟的市场份额，维护关键矿产供应链安全以及国际价值链中的优势地位。第一，管控中欧关键矿产合作矛盾与风险。中国可以在现有的中欧稀土合作机制基础上，推动共建关键矿产贸易沟通协调机制。第二，完善我国关键矿产战略保障体系。根据中国产业发展和经济安全的具体需要，完善我国关键矿产战略，建立国家战略性矿产资源清单和储备体系。第三，深化与广大“全球南方”国家的矿产合作，将中国在关键矿产开采、冶炼和加工领域的资金和技术优势、基础设施建造能力与关键矿产资源国的资源禀赋相连接，鼓励中资企业在资源国投资建厂，打造安全稳定的海外关键矿产供应链。
