秦前红:宪治审视下“全民违法”现象的产生及破解之策

选择字号:   本文共阅读 3109 次 更新时间:2022-04-21 00:06:52

进入专题: 全民违法   自动化行政   行政处罚   违法成本评估   正当程序  

秦前红 (进入专栏)  

  

   摘要:  当受到行政处罚的相对人较为广泛时,可能会呈现“全民违法”的现象。“全民违法”的出现意味着政府即使确立了标准并施以惩罚,却仍然无法防止人们从事违法行为。民众的心理以及规则处于“过渡阶段”、规则本身不合理等均可能导致这一现象。就规则不合理造成的“全民违法”来说,自动化行政为其提供了客观前提,行政目的的错位与落空是其深层逻辑。从法治国家的基点出发,“全民违法”可能有违“善法之治”,实体上欠缺过罚相当性、合比例性,程序上折损正当性。从基本人权的基点出发,“全民违法”可能脱离人民意志性,违反权利义务相统一的原则。要防范规则不合理造成的“全民违法”现象,治本在于治“法”,完善正当程序为其辅助。应充分展开违法成本评估、法规备案审查,构建起平衡行政多元目的的制度体系。同时,要充分保障当事人陈述、申辩等权利,完善设备审核机制,利用信息化手段为当事人提供便利。

   关键词:  全民违法;自动化行政;行政处罚;违法成本评估;正当程序

  

   一、问题的提出及论域的限定

   2021年全国“两会”期间,全国人大代表韩德云提出了这样的议题,他认为,全国各地存在滥设电子警察的情况,导致将一些几乎没有任何危害的违章行为也处以高额罚款,建议交通主管部门能够肃清规范,整顿以罚款为目的的不合理电子抓拍。[1]随后,这一建议得到广泛传播,社会各界各抒己见,逐渐形成了两派颇具代表性的观点。有观点认为,高额的交通罚款,近乎“全民”均被纳入处罚对象,是行为规范及处罚标准不合理导致的。另有观点认为,“全民违法”的出现与群众规则意识淡薄息息相关,民众可能因为抱有“法不责众”的侥幸心理而产生群体性违法事件。实际上,双方的观点均有一定合理性,“全民违法”的产生,既可能是“法”之问题,亦可能是“民”之问题。

   “全民违法”的实质是,即使确定了严格的标准并施以惩罚,仍然无法防止人们从事违法的行为。这样来看,“全民违法”可以被抽象为一个关系式,即我们为特定的人群实施某种行为确立了一定的标准,最终却并没有导出我们所设想的结果。换言之,关系式的断裂源于目标人群做出的行为与立法者预判的行为之间存在偏差。人之心理,宛若普罗透斯的面孔,在群体之中,其复杂性则表现得更为显著。如勒庞所言,群体之中,人的个性可能会被湮灭,随之而来地会丧失独立思考和理性推理的能力,从而表现得易怒、冲动、轻信。[2]人类社会的复杂性一定程度上就体现为心理盲盒的不可知性。固然,以人的非理性特征取代理性特征的观点已招致广泛的批评与反思,[3]但是现代西方人本主义思想家所注意到的人的情感、欲望、兽性确实难以否认。随着行为经济学、决策心理学等领域研究的深入,“理性人”的假设已遭到巨大的挑战,公共政策、法律规范的制定愈发需要关注现实中民众的心理与行为规律。[4]究竟是道德形塑法律,还是法律打造道德,抑或两者之间存在更为复杂的交互模式,几乎是一个永远会存在且难以得出定论的命题。

   故而,本文不再从“民”之问题切入,而将论域侧重于“法”,更聚焦、务实地讨论法之制定。“全民违法”现象的出现,对制定规则提出了巨大的挑战。正如博登海默所说,“一个切实可行并有效的法律制度,必须以民众的广泛接受为基础,相当数量的不满和反对现象的存在,往往预示着所制定的法律是一种病态而非常态”。[5]

   当然,在探讨“法”的问题时,也要谨防“削足适履”的思考模式,即“全民违法”现象的出现并不必然意味着规则本身的错误性。例如,“醉驾入刑”十年,据公安部交管局和各地公安交管部门、相关行业陆续公布的大数据来看,2020年每排查百辆车的醉驾比例较“醉驾入刑”前减少70%以上。然而,在“醉驾入刑”的十年间,一直有人提出醉驾处罚数量过多,应适度放宽醉驾认定血液中酒精的含量标准。事实上,醉驾的标准是建立于科学研究与广泛调研基础上的。调查显示,当血液中酒精浓度达到0.02%时,车祸风险开始增加,达到0.05%时车祸数量激增,在0.08%到0.1%时车祸量会达到峰值。倘若因醉驾被查获的人数多就放宽血液中酒精含量的认定标准,显然会因噎废食,对公共安全与人的生命健康造成威胁。十年来,“减少70%以上”这一数据一定程度上彰显了“醉驾入刑”这一规则的法治威慑效果。[6]因此,“全民违法”现象的产生,同样可能是一种规则建立后的“过渡情形”,并不意味着规则本身的失败与谬误,以历时性的角度考察,其不会造成持续性的“全民违法”。

   基于公权力的性质,对国家机器的提防与克制是有益的。因此,笔者拟采一种“谨慎”的目光注视“全民违法”现象,分析其产生的原因及防范进路。究其论域,笔者于本文中探讨的主要是造成“全民违法”的一种缘由——欠合理的规则。然而,在讨论的过程中,不免会有上述“过渡情形”等混入其中。实际上,从防范公权力的角度看,我们允许并且鼓励将此类“过渡情形”同样放入笔者于本文中提出的防范进路所构建的框架中进行衡量。

   二、“全民违法”现象的产生

   要窥探“全民违法”的实质,首先需要挖掘“全民违法”的具体表现形式,以分析究竟是谁违法,违反什么法。人大代表提案中所说的“全民违法”、笔者于本文中谈论的“全民违法”,其“法”主要指的是道路交通安全领域的法律法规,其中包括行政主体自己制定的规范。换言之,“全民违法”主要指的是行政相对人较为普遍的交通违法行为处罚。当然,“全民违法”并不局限于道路交通管理领域,笔者仅选取这一视角下的“全民违法”,一是由于“全民违法”在这一领域体现得尤为突出,二是在于由具体的领域切入,更能深入分析“全民违法”产生与形成的机理。那么,“全民违法”究竟是怎么产生的,“全民违法”又为何会在近年来逐渐进入人们的视野?只有找到“全民违法”的产生原因,才能从根本上找到解决这一问题的管道。

   (一)客观前提:自动化行政的运用

   广东佛山的高速“天价罚款”事件曾引起热议。报道称,佛山广台高速一岔道口处,由于标注模糊,导致每3分钟就有逾27人被抓拍,一年开出高达62万张罚单,“创收”1.2亿。据统计,2020年全国交通罚款总额达3000亿元,按照汽车保有量2.75亿辆来计算,平均每辆车罚款逾千元。[7]当人们观察“全民违法”时,会发现进入“全民违法”视野的行政处罚行为,往往带有类似的特质。除了我们惯常所提及的超速、闯红灯、未打转向灯、压线等违法行为外,全国交通违法中,排名前四的违法行为分别是未按规定使用安全带、无证驾驶、不按规定车道行驶、违反禁令标志指示等。[8]可以看到,这些违法行为的捕捉,几乎都依赖于“电子警察”(又称“电子眼”,主要指是交通技术监控设备)的设置。

   实际上,在传统行政处罚模式下,几乎不可能出现“全民违法”的情形。这是因为,在传统模式下,交通违章等行政处罚的作出需要交警现场执法,这对于执法人手、时间成本等提出了较高的要求。而“电子警察”等自动化行政设备的出现,将人力解放出来,自动化系统几乎无需人力(虽也需要按时检修)就可以24小时不间断地工作。进一步地说,在具备高效这一优势的同时,自动化行政还具有客观、精准等人力所欠缺的长处。[9]我们甚至可以这么说,在自动化行政方式还未普及之前,即便行政处罚的标准失衡,也会由于人力的有限性而被掩盖,呈现出“严格立法、选择执法”的局面。[10]有学者进而提出,从经济学的角度看,疏导违法行为,内核在于使行为人意识到“违法损失期望>违法收益”,而违法收益又相当于被处理的概率与被处罚力度的乘积。在人力执法时代,由于被处罚的概率低,才需要提高被处罚的力度,一旦自动化行政时代仍然保留这一力度,就会导致执法畸重,处罚密度失衡。[11]当然,这种观点从实质意义上承认了选择执法,有违执法公平的理念,是值得商榷的。

   然而,“全民违法”这一结果的产生,并不根源于科学技术的进步,自动化行政等辅助手段只是将原本掩埋于海底的冰山显露出来。探究“全民违法”的产生缘由,最终还需要回溯标准制定的过程。

   (二)深层逻辑:规范目的的错位与落空

   就如老生常谈的问题即法律与道德的关系那样,义务的道德能导出规则,愿望的道德则不足以被转化为规则。这是因为,法律不可能也不应该强迫一个人永远做到最好,即我们无法要求每一个人都理性,只能够为理性人生存创造出必要的条件。换言之,不能把所有看起来有害的行为都纳入法律规则中。[12]虽然说,如笔者所提到的那样,传统的“理性人”标准已经遭到诟病,法律规则的创制过程需要更关注个人心理之变化,但这均是对“理性人”标准的完善而非解构,规范的构建仍然脱不开这一标准,笔者于本文中的后续讨论亦均是在这一基本立场的基础上展开的。

   “全民违法”的产生,根本原因在于规范目的的错位与落空。正如马克思所揭示的那样,人的本质是一切社会关系的总和,社会是由人组成的,而基于资源所具有的有限性与竞争性,人与人之间的冲突是无可避免的。因而,公权力的一项基本任务即是按照一定的规则、准则控制社会秩序,维系社会的良性运转。与此同时,为了防止公权力的异化,需要用法律控制来规范权力。[13]换言之,维护社会秩序必然构成公权力的规范保护目的之一。然而,公权力机关为了维护社会秩序,制定严格的行为规则与准则,这一看似正确的论断实则存在争议。伴随而来的核心问题是:其一,严格的惩罚,即覆盖面广阔的惩罚能否降低违法率;其二,将违法率降到最低是否一定意味着有效行政。当且仅当这两个问题的答案均为肯定时,上文的论断方可成立。

   就第一个问题而言,“全民违法”的出现在一定程度上挑战了这一推演。当然,如前所述,“全民违法”现象可能只是规则落实过程中的“过渡阶段”,其并不会长期处于“全民违法”状态。然而,这一现象的出现,仍然值得人们提防。这是因为,除前述例外,“全民违法”很可能是规则欠合理的现实侧写。换言之,行政处罚的设定,目的就在于劝诫行为人放弃某种行为,而规则的正当性,得益于受众的普遍认同,规则的有效性,也势必通过广泛的执行与遵守才能落至实处。质言之,缺乏认同的规则难以形成良好的法治生态(详后)。同时,正如马克思、恩格斯所揭示的那样,法律的实质是对经济关系的表明和记载,法律作为一种上层建筑,要反映各种社会存在,[14]当法与现实相脱节时,法的适用就会打折扣,法的尊严也自然无法得到应有的对待。

   对于第二个问题,同样很难给出肯定答案。这是因为,公权力行使时的目标常常是多元的,不同的目标之间可能存在冲突。实际上,在道路交通管理领域,就起码存在安全与自由两种目标,人们关注的并不是两者的对立,而是如何在一个整体的社会中达成两者之间的和谐与平衡。[15]不啻于此,当人们谈论规范保护的目的时,常常讨论的是分属于不同范畴的目标。例如在道路交通管理领域,安全就是小范畴的目标之一,规定严格的标准正是为了维护安全、保障社会秩序,但与此同时,跳出小范畴,大范畴的意义上人们需要考虑的是安全与自由之间的平衡,若忽视总体目标,仅着眼于直接目标或是小范畴的目标,可能会导致所制定的规范偏离社会需求。总而言之,“全民违法”的产生,主要在于规范保护目的的错位与落空。错位指的是只着眼于局部目标,而忽略了多元目标之间的对立统一关系。落空指的是,纵使是局部目标即降低违法率,也难以通过严格的惩罚达成。

需要额外注意的是,基于权力的分工,道路交通领域标准的制定、执行主体多数为行政主体,这不免会存在庸官懒政、错误的“业绩”考核机制、谋求部门利益等问题。换言之,规范的欠合理性,可能在于行政机关决策过程过于随意,(点击此处阅读下一页)

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 全民违法   自动化行政   行政处罚   违法成本评估   正当程序  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/132906.html

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统