任剑涛:奢侈的话语:“治理”的中国适用性问题

选择字号:   本文共阅读 1204 次 更新时间:2021-04-04 23:31:59

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任剑涛 (进入专栏)  

  

   摘要:“治理”是需要较为严格界定的一个学术概念。现代化治理与中国传统治理难以毫无矛盾地共享“治理”一词:“治理”是一个具有特指含义的现代概念。中国传统的治理,指的是治国理政的一般事务。作为现代概念的“治理”,是在古今揖别之后,才出现的现代理念与现代事件:民主、法治的现代国家机制,是现代国家的治理体系;国家、社会与市场的多元共治,是现代国家强大治理能力的保障。中国既需要在现代转变的条件下,确立国家治理体系现代化,也需要在激活国家、社会与市场活力的情况下,提升国家治理能力现代化。因此,推动学术界以更为审慎的态度使用“治理”一词,以明确中国现代发展的历史任务与当下目标,并提供更加可信的“治理”话语,十分必要。

   关键词:治理;中国传统治理;现代化治理;适用性

  

   “治理”一词的广泛使用,造成词义上相当模糊的状态,尤其是将这个相当晚近才出现并流行开来的词汇,用以分析中国传统的治国理政,就更是让人“丈二金刚摸不着头脑”,无以确知“治理”一词的现代特定含义。人们因此会认为,“治理”不过是古往今来人类处理社会政治事务的趋同模式而已。其实,稍加分析可知,“治理”一词的专指用法与泛化使用,在词义上具有极大的差异性。在治理现代化已经成为当下中国的国策之时,需要对“治理”一词的含义进行甄别,才能知晓“治理”概念中蕴含的古今揖别内涵,以及治理现代化对中国的深度现代化所具有的独特意义。

   一、“治理”的泛化

   “治理”(governance)一词,已经成为中国的官方文件与学术论文使用的高频词。在党的十九届四中全会近2万字的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,经词频分析显示,治理的使用频次占据所有高频词的第十位(居于制度、社会、体系、人民、发展、国家、完善、坚持、健全之后),并被列为六组热词“制度、体系,社会、治理,坚持、完善,人民、保障,发展、经济,国家、建设”之一[1]。在这些高频词或词组中,大多数都是以往官方文件就一直在使用的词汇,“治理”以一个使用不过十几年的词汇,便“跻身”其中,因此可以说它实在是“异军突起”。截至2020年11月26日,在中国知网上以“治理”为关键词进行搜索,出现了79,664条结果。可见,“治理”一词已经成为理解当代中国政治与学术不可或缺的关键词。

   但治理一词的含义,却随着愈来愈广泛的使用变得非常模糊。各种与治理搭配在一起的合成词汇,让人无法直观把握治理的确切含义。见诸文件与报刊的搭配词汇,诸如“国家治理、社会治理,现代治理、传统治理,城市治理、农村治理,高层治理、基层治理,行政治理、协商治理,综合治理、专项治理,环境治理、生态治理,公司治理、学校治理,日常治理、风险治理,犯罪治理、监狱治理,网络治理、舆情治理,领域治理、跨界治理,区域治理、全球治理,政党治理、组织治理,整体治理、分散治理,网格治理、智慧治理,法律治理、道德治理,社区治理、乡村治理”,如此等等,林林总总,不一而足,大有“任何一个名词都可以与治理搭配,从而被命名为一种具有相对独立意义的治理形式”的趋势。

   治理这个词汇的随意搭配情形,表明其词义的广泛扩展,已经成为一个口袋式词汇,无所不指,无所不包。因此,为了能够对治理一词的含义有一个较为清晰的把握,需要对它的原有含义、扩展含义、挪用于行为代词的三种意义加以区分,从而将一个具有现代专门意涵的词汇,从含混不堪的使用中拯救出来,使之成为一个确有所指的现代学术辞藻。

   从第一个层次来看,治理的词典含义可以帮助人们认识它的原义。在《现代汉语词典》(第7版)中,治理一词的义项有二:一是“统治;管理”,二是“处理;整修”[2]1690。前一词项关乎国家事务,是指一般的权力控制事务即统治,或对国家种种具体事务进行处置的行为即管理。这中间没有涉及国家事务在何种政体中的处置或处理方式,因此是一种泛指所有国家形态、政体模式中的统治与管理事务。后一词项将“治理”做了更为泛化的解释,循“处理”[2]195-196 义项可知,那是指安排事务、解决问题,(依法)处治、惩办,或用特定的方法对工件或产品进行加工,使工件或产品获得所需的性能。至于减价或变价出售的释义,因为所指比较具体,跟治理所关联的处理含义关系不大,而可以在本论题中不予考虑。“整修”的含义是“整治修理(多用于工程)”[2]1670,而“整顿、治理,管束、惩罚、打击,进行某项工作、搞、做”,这是在治理行动特征上作出的定义。可见,“治理”一词所指确实非常广泛。如果人们只是在这个词汇的一般含义上使用该词的话,前述各种与治理搭配的合成词,都具有词典意义上的根据。

   如果在上述意义上使用治理一词,也就没有什么需要深入分析的学理价值了。相对于治理的一般词典义项而言,在社会政治理论上,治理是作为一个国家处理公众事务的特定方式出现并流行开来的。因此,有必要在社会政治层面上来看这个词汇的含义。从词典定义上讲,公众事务的治理,大率指的就是“治国理政”。这个词汇的含义很简单明了,就是“管理国家和政务”[2]1690。这是一个形式化的定义,即这个定义没有考虑在什么国家类型中处理哪些政务工作,运用何种管理模式。后面这三者,关系到治理的实质性含义,都不在“治国理政”的词项解释中。需要给出其他条件,并作出具体的理论解释,才足以凸显“治国理政”的实质含义。

   如果说从一般词典的定义上不足以清晰理解“治理”所包含的丰富含义的话,那么,就需要从社会政治辞藻的专门含义上着手理解,才足以明了它的实质性含义。《牛津简明政治学词典》将“治理”解释为:“明确地来自政府的集体决策和政策执行的过程,反映了对供给公共物品的规范和程序更广泛的关注。在20世纪90年代英国发展起来的政治用法,则反映了撒切尔夫人计划对国家角色的限制、推动私有化和公共服务外包。治理研究包括监管框架、代理权限和非政府服务提供的服务这些传统上被议会政治忽略的领域。治理视角被用以审视对公共产品供给产生积极和消极影响的非政府网络。这种进路涉及公民社会、社区行动、社会资本、慈善和腐败等方面。世界银行确定了衡量治理的六个维度:发言权和问责制、政治稳定和非暴力/恐怖主义、政府效力、监管质量、法治和控制腐败。善治已经被政客、官僚、非政府组织雇员奉为圭臬。”[3]这个定义,可以说对一般词汇的治理作出了专业界定。其中有三点值得特别重视:一是治理的核心指向是公共物品的公共政策供给,注重的是限制政府权力,激发私人与非政府组织的相关动能;二是这关乎1990年代英国以及美国的一波私有化改革,这波改革的目的是要改变1950—1970年代西方国家流行的国有化或公有化趋向,将其扭转为私有化主导的经济社会体制;三是治理研究开展得如火如荼,围绕的核心是非政府组织供给公共物品的状态,但研究将政府与非政府的相关功能进行综合理解,从而保证治理责任的落实、社会秩序的维护、高绩效的实现、法治效果的彰显。因此,治理成为政府与非政府组织人士乐于挂在嘴上的辞藻。

   从第二个层次来看,“治理”概念的一般所指与实质含义,是在现代社会兴起的漫长过程中逐渐呈现出来的。因此,需要将之纳入现代社会兴起的过程中加以理解,才能知晓这一辞藻在一般所指之外的特殊含义。实际上,《牛津简明政治学词典》对治理的定义,已经向人们展示了这一概念所包含的现代社会变迁、尤其是近期变化为之注入的丰富内容。这中间需要高度重视的变化是:“治理”一定是政府与非政府组织共治的治理模式,这是古代社会绝对不可能有的治理模式;同时,“治理”是基于政府组织对非政府组织、尤其是企业组织的治理模式而共同创生的治理形式。结合二者,可以进一步地讲,“治理”不是现代早期出现的治理模式,而是现代晚期或成熟现代才出现的治理模式。这一模式旨在将国家权力、企业组织与社会组织多方面的治理动能激发出来,因此是多元的治理;同时,这一治理模式尝试将国家权力统治改变为国家与社会共治的模式,因此是更为民主的治理模式。这也是晚近阶段广义的现代国家,即包括国家权力与社会组织(营利组织即企业、非营利组织或公益组织)在内的国家运作模式。就此而言,国家治理只能是广义的国家治理(national governance),而非狭义的国家权力的治理(state governance)。这样的治理模式,对非现代国家来说完全是匪夷所思的事情,即便有心推进,也无力实行。

   从第三个层次来看,治理一词的含义,出现了向古代延伸的纵向扩展,由于随处可见题为中国传统治理或古代治理的文字以及向各个领域蔓延的横向扩展,因此出现前述与治理搭配的各种合成概念。这与“治理”一词成为政治家、官员与非政府组织雇员的口头禅,具有密切关系。一旦一个辞藻被人广泛视为可欲的东西,它就会漫无边际地扩展开来,被注入与其本义相当疏远甚至是几乎没有什么关联的含义。何况,在“治理”研究中,倡导者本身就对这样的扩展抱持一种乐观其成的态度。“从根本上说治理对每个人都有益。虽然在学术上多有争论,但从根本上说,治理就是对经济和社会进行掌控的能力,它包括对集体目标的辨别,以及对实现目标方式的选择。在民主社会,目标的确定通常会通过选举过程和立法活动来完成,而在不那么民主的社会,目标是需要设定的。应用治理机制的好处之一就是它的适用范围更广”[4]。这简直有一种研究治理便急于使之成为普世皆准范式的紧迫性。其与研究者总是意欲使自己的研究获得尽可能多的认同意愿具有密切关系。虽然这是可以理解的,但结果却是模糊了相关研究的边界,以至于依托于“治理”这一概念或理念的研究,到头来完全不知道竟为何物。

   “治理”的泛化,与治理作为一个指代人们处理种种事务的一般词汇,具有直接关系。这意味着,人们在讨论社会政治领域任何事物的处置方式时,都可以使用并无社会政治专指含义的治理一词。同时,也与“治理”所具有的让人期待的、保证繁荣昌盛、井然有序、遵纪守法、公权公用、各尽其力、共襄盛举等治理结果,具有内在联系。一个在社会政治行为或治国理政的泛指含义上广为使用的辞藻,一个在国家治理结果上广为人称颂的结果状态的定位词汇,自然无法免除它泛化到不知所云的悲惨地步的命运,但稍加分析可知,“治理”应当限定为一个所指较为清晰的词汇。只有这样,才能帮助人们理解这一概念所包含的丰富历史内涵,以及其所具有的超越专制统治、传统民主的当代“治理”的可欲价值,进而了解从传统治理发展到当代“治理”所必须经历的实质性转变,以及这一转变之作为后发国家谈论“治理”的前提条件。

   二、传统“治理”

由上可知,“治理”概念本是内涵非常清晰的一个专门术语。如果不对治理加引号,在社会政治领域,其所指不过是治国理政的一般事务,甚或是指安排事务、解决问题,(依法)处治、惩办相关事务。这是治理的泛指含义。如果对“治理”加引号,所指便是当代的多元与民主治理模式,也就是政府与非政府的共治模式。这是治理的特指含义,但由于“治理”的可欲性、可期性,这一概念从特指向泛指演变,变成了一个词义非常含混的概念。这一概念的词义含混性,突出体现于横向扩展为指涉所有社会政治领域的种种事务的处置,纵向扩展为指涉古今通用的治国理政,尤其是用于分析中国古代的治理模式。如果说横向扩展,体现的是“现代”处境中的中国学术界意欲将所有社会政治事务的处置安顿在“治理”框架之中,因此还可以以“治理”的现代导向来善意理解的话,那么,在“治理”理念流行开来的情况下,为不少论者所倾力阐释的“中国传统治理”论题,其“治理”含义不仅稀薄,而且有鱼目混珠之嫌。基于此,需要对“中国传统治理”论题中的“治理”性质进行理论与实践上的再检验。(点击此处阅读下一页)

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