摘要：中国国家规划制度是中国特色国家治理制度，在“嵌入—互动—调适”的递进逻辑中逐步与国家治理体系深度耦合与协同适配。规划制度在价值、制度与过程等三个维度结构性地嵌入国家治理之中，塑造了中国国家治理的整体形态；规划制度通过与市场机制、政府体系的持续性互动，形成了彼此赋能的国家治理生态，切实推动了有效市场与有为政府协同格局的形成；规划制度通过预期性指标与约束性指标的设定实现了向上拉动的战略引领以及向下托底的底线约束双重功能，达到统筹发展和安全的基本目标。实践证明，规划制度显著增强了国家治理的有序性和有效性，为中国式现代化的推进提供了坚实的制度支撑，将在推进中国式现代化过程中不断完善发展。
关键词：规划制度；国家治理；有效市场；有为政府
作者简介
张贤明，吉林大学行政学院教授、博士研究生导师，国家重大人才计划特聘教授。
文章来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2025年第6期，参考文献从略。
引 言
现代国家治理的核心议题之一是通过统筹多元主体协同发力，推动国家实现长期稳定发展并达成既定战略目标。中国所创造的经济快速发展和社会长期稳定的双重奇迹，源于以顶层设计为突出特征的“五年规划”治理模式，可以说，“如何实现长期稳定发展”的关键密钥深植于中国独特且高效的国家规划制度之中。规划制度是中国国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”[1]中国式现代化具有分阶段、分领域推进的鲜明特征，兼具时代性、规律性和创新性的规划制度正是衔接各阶段发展目标、落实各领域发展战略的重要顶层设计。中国已经制定并执行了十四个“五年规划”，在“十四五”规划收官、向2035年基本实现社会主义现代化迈进的关键节点，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。经过十四个“五年规划”的制定与实践，“我们党对建设社会主义现代化国家在认识上不断深入、在战略上不断成熟、在实践上不断丰富”[2]，不仅有效加速了中国式现代化的进程，更为新发展阶段全面建设社会主义现代化国家奠定了坚实的实践基础、理论基础和制度基础。从传统的以经济发展为核心内容的“五年计划”到当前以经济社会统合发展为目标的“五年规划”的范式转变，国家规划制度早已超越单纯的政策文本或经济调控工具范畴，演进为国家治理体系的基础性制度构成，成为驱动国家高质量发展的核心制度支撑。党的十九届四中全会提出要“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度”[3]，从顶层设计层面将“五年规划”确立为“规划制度”，推动了原有的规划体系向系统完备的现代制度转型，并将规划制度的优化完善提升至国家治理现代化的战略高度。所谓规划制度，是指为了引领和推动经济社会实现长期稳定协调发展而构建涵盖规划编制、执行、评估与动态调整全周期全流程的系统性制度安排，其范畴超越具体的规划文本本身，涵盖了制定和实施规划文本的完整制度系统、规则体系、实施程序及全流程。本文所指的规划制度是指中国国家规划制度，即国家中长期规划和国民经济与社会发展“五年规划”制定与实施的规则体系和体制机制。
作为解码中国式现代化的重要分析载体，目前学界围绕规划制度的发展演变、相关机制和功能等方面展开了较为系统的讨论。既有研究通过系统梳理十四个“五年规划”的制定与实施情况，认为“五年规划”能够较为精准把握经济社会发展的阶段性特征，持续对规划内容与目标作出适应性调整，规划制度也从单一的指令性经济计划模式转变为统筹经济社会全面发展的战略布局规划①；规划制度通过持续完善编制与决策环节，形成“多方参与、群策群力、上下互动、反复修改”的集智决策模式[4]，切实提升了规划编制的透明度与公开性，有效避免了信息短板引发的规划脱离实际、偏离群众需求，最终削弱实施效能的风险[5]；规划执行过程中以科层制为依托，通过项目制、责任制、激励制度的协同推进，确保规划目标有效落地[6]，并借助监测评估机制的常态化运转，实现规划制度的动态优化升级[7]。既有研究指出规划制度兼具双重效能，一方面可有效化解市场失灵、改善发展不平衡的状况，助推经济高质量增长②；另一方面能明确指引国家发展方向、统筹协调多元发展关系，为中国共产党执政能力的提升提供坚实保障③。当前学界关于中国规划制度的研究已经较好厘清了“五年规划”的核心内容、运行机制与制度价值，但现有研究多将其简单界定为经济社会管理工具或纯粹的政策文本范畴，存在进一步深化拓展空间。本文旨在从国家治理的整体性视角切入，对规划制度的内在结构、运行机理及核心功能展开较为系统性的阐释与分析。
一、结构性嵌入：规划制度对国家治理价值、制度与过程的深度嵌入
国家治理现代化的实现，既需要治理技术与治理工具的持续更新，更取决于价值理念、制度框架与动态过程的整体性优化。价值理念为国家治理提供合法性根基，制度框架搭建国家治理的刚性保障，动态过程则确保国家治理能够适配现实需求、落地见效。中国国家规划制度作为深度融入国家治理体系的基础性制度，不可能是游离于国家治理体系之外的单纯政策工具，而是与国家治理现代化核心需求精准对接，在“价值—制度—过程”等三个维度结构性嵌入国家治理体系，构成国家治理现代化不可或缺的组成部分。规划制度在国家治理中的结构性嵌入与深度耦合，表明其在国家治理中发挥着基础性、支撑性作用，深刻形塑着中国国家治理的整体形态。
（一）人民至上：规划制度嵌入国家治理的价值之维
国家治理既涉及发展路线的技术性议题，更关乎深层次的价值导向。规划制度结构性嵌入并高效推进国家治理，核心前提在于二者在价值层面的高度契合，而契合关系的根本支撑在于中国共产党对国家治理的全面领导。“人民至上”是中国共产党治国理政的根本价值取向，规划制度是党治国理政的重要方式和载体。规划制度所遵循和坚持的“人民至上”原则确保人民立场始终贯穿于规划制度的全过程与全链条，并将这一抽象价值理念在规划制度层面转化为国家治理场景中可感知、可操作的具体实践，同时为这一价值目标的实现提供科学系统的方法论支撑，确保国家治理始终坚守人本价值导向，实现技术性实践与价值目标的统一。
中国共产党既是国家治理的领导核心，也是规划制度建设的领导主体，其“人民至上”的价值取向必然深度融入规划制定过程中，同时又通过规划制度深度嵌入国家治理全过程。一方面，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，主导设计并持续完善国家建设与发展的路线方针，其在国家治理与规划制度中的核心地位，首先由宪法和党章共同确立，这一地位并非抽象的政治宣言，而是切实体现在国家治理的全流程。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[8]，这不仅决定了国家治理的价值导向必然与党的宗旨高度统一，更是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障，为规划制度在价值维度嵌入国家治理奠定了坚实的政治基础。另一方面，从党对规划制度的主导性与规划制度的价值承载性来看，尽管以往十四个“五年规划”的决策流程存在具体差异，但中国共产党始终是制定“五年规划”的领导主体，其作为国家治理最高领导力量的属性也在此过程中得以集中体现。任何制度都不是价值中立的技术性工具，规划制度的编制、执行与评估的全过程必然会承载规划领导主体的价值取向。中国共产党通过顶层设计和总体布局，既明确了国家治理的发展方向与宏观战略目标，更将自身的价值取向、根本宗旨与核心路线深度融入规划制度的各领域：党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的根本遵循，并为其奠定了思想原则和政策框架；而党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》也必将是中华人民共和国第十五个五年规划的根本依据。在此过程中，党的价值理念与根本宗旨通过制度化、程序化的路径转化为具有法律效力的国家意志，在法治轨道上确保规划制度从初始制定阶段便与执政党的价值取向高度契合。
规划制定过程中的“人民至上”原则，必须通过规划实施得以落地，从而将价值取向转化为国家治理实践。首先，中国共产党确立“人民至上”原则，是以人本逻辑取代资本逻辑，强调人民在国家治理中的主体地位，国家治理现代化过程中要始终坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[9]。显然，“人民至上”不能一直停留在观念层面，而是需要转化为国家治理层面可操作、可衡量的目标，规划制度正是承担这一转化功能的关键载体。它将抽象的“人民至上”价值理念具象化为以“人的发展”为目标的国家治理实践，推动国家治理的目标范式从单纯追求经济增长彻底转向致力于人的全面发展。党在规划的制定和实施中凸显人民的主体地位，以公共利益和长远利益为导向制定相关政策。这种对人民利益的维护具有真实性和有效性，从根本上解决了国家治理“为谁治理”的核心问题，进而确保规划制度的伦理正当性和政治先进性。其次，规划制度将“人的发展”目标分解为一系列可落地的具体政策，通过民生发展和民主建设保障国家治理进程中人民需要的满足与权利的实现。在民生发展维度推进共同富裕，既以高质量发展为支撑，为人民群众提供实质性经济社会保障，又破解了现代化进程中城乡、区域、群体发展不平衡的问题，充分彰显民生改善与社会发展的重要价值；在民主建设维度，通过全过程人民民主完善民主参与渠道，保障公民参与国家政治生活的权利和机会[10]，赋予人民把握自身发展的自主性。民生建设与民主推进，正是规划制度在党的领导下推进“人的发展”的具体实践。
（二）“元制度”：规划制度嵌入国家治理的制度之维
国家治理体系是国家制度体系的总和，规划制度作为中国特色的重要制度，为其他制度与政策设定核心目标和行动框架，其法治化不仅巩固了其权威性，也确保了国家治理体系的科学性和完备性，并通过与财政制度、项目审批制度等国家关键制度模块的深度耦合，对国家治理中各类主体的行为进行引导与规范。
首先，规划制度作为基础性制度深度嵌入国家治理体系，是相关制度与政策生成的核心源头。制度是“人为设计的、形塑人们互动关系的约束”[11]，“元制度”是在各类规则中处于更高层次，能够为其他制度提供规则与程序，并决定其生成、修改和执行的制度。在某种意义上，规划制度凭借高度的生成性与建构性，契合了“元制度”的核心特质。规划制度的“元制度”属性，既体现在其自身的制度化演进中，也彰显于其对其他制度的生成与约束功能上。从其自身属性看，作为规划制度核心体现的“五年规划”已经从最初的“规划体系”逐步发展为正式的“规划制度”，具备明确的功能定位、形式结构与运行机制，覆盖规划制定、实施与执行的全过程，而规划制度的关键流程也实现了制度化升级，如党对规划工作的领导已形成稳定的制度化模式；从功能传导即规划制度与其他制度与政策的关系看，国家规划在制定与实施过程中持续产出国家治理所需的相关制度政策，并为这些制度和政策的实施、调整设定原则框架和任务指南。规划制度通过汇聚政党意志、地方利益、部门诉求与公众意愿形成关乎国家未来治理的预期性战略纲领，既是承载发展愿景的载体，又是集治理目标、发展理念与行动框架于一体的政治过程，而这是其作为“元制度”引领具体制度与政策生成的关键所在。在规划制度的实施过程中，各项法律法规、部门政策、地方规划乃至政府和市场主体的重大决策，均以国家规划为依据进行调试与完善。
其次，规划制度通过法治化建设增强了嵌入国家治理的规范性和权威性。作为相关制度和政策生成源头的规划制度，自身的规范性和权威性决定其发挥“元制度”功能的程度，这离不开规划制度的法治化建设。《中华人民共和国国家发展规划法》被列入《国务院2024年度立法工作计划》，草案也于2025年提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议。这一进展表明规划制度的法治化建设已取得显著成效，标志着规划制度从依靠政治权威和行政驱动的运作模式逐步转向法治保障模式。法治是现代国家治理的基石[12]，规划制度作为引领国家整体发展的核心制度也必然要纳入法治化轨道。一方面，规划制度法治化的核心在于构建权威与约束权力。通过将规划的效力层级从政策层面提升至国家法律层面，显著增强其对各类主体的约束效力；同时，清晰界定规划的权力与责任边界，既能避免政府规划权力的滥用，又能保障市场主体和公众的合法权益，最终助力实现国家治理的善治目标。另一方面，规划制度的法治化关键在于规范流程与稳定预期。将规划编制、执行和调整全流程纳入法治化、规范化的轨道，可有效规避因行政意志变动或决策随意性引发规划频繁变动。法定程序的明确性和刚性，不仅可以规范政府行为，更能使各类主体能够基于法律条文形成稳定的长期预期，从而提升国家治理效率。
最后，规划制度通过与国家治理相关制度的有机衔接，实现国家治理制度体系的系统性、整体性与科学性。规划制度是国家制度中的重要制度安排，其嵌入国家治理必然要与其他相关制度相耦合，保障国家治理体系的系统完备。比如规划制度与财政制度相衔接，将国家治理战略目标与财政资源配置精准对接，把国家规划所确定的发展优先次序转化为具体的财政资源配置方案，是国家规划制度发挥硬约束的核心传导机制。我国财政规划制度要求各级政府应在“五年规划”框架下，结合规划所确定的任务和重点领域编制财政方案，将国家规划从指导文件转变为约束财政资源流动的硬性规则，从而确立了各级政府的财政支出逻辑与政策优先序，保障财政能力与规划实施需求相匹配、资源配置与战略目标相协同，增强国家治理制度的系统性和协同性。又如规划制度与项目审批管理制度的联动，构成了国家治理中经济社会活动准入的关键把关机制。项目审批管理制度作为政府实施准入许可与资源配置的核心手段，在与规划制度深度关联后进一步明确了经济社会活动的准入规则和优先次序，构建起“规划导向—审批筛选—投资规范”的传导机制，从宏观发展层面引导各类主体的投资行为，确保微观项目符合国家发展规划。
（三）关键环节：规划制度嵌入国家治理的过程之维
规划制度的最终效能和实践效力，取决于规划文本向治理行动转变的全过程，其本质是国家意志与社会多元主体诉求持续互动、战略规划与现实环境动态适配的政治过程。规划制度对国家治理过程的嵌入具有全过程属性，其中两个环节发挥着关键作用，即规划制定前端的共识决策环节和规划执行后端的评估调适环节，这两个环节嵌入的科学性和合理性决定着规划制度能否有效引领国家治理、赋能国家治理活力。
规划制定前端的共识决策过程是指，通过构建集思广益、开放协同的信息搜集与决策制度，有效凝聚广泛共识，为规划的推进奠定社会认同基础[13]。作为规划制度嵌入国家治理的初始环节，共识决策通过奠定合法性基础与凝聚实施合力，为规划制度后续转化为具体治理行动提供了前提基础，其成效直接影响整个规划制度的实践效能。现代国家的有效治理不仅依赖强制力保障，更在于其治理目标能够获得公众的认同与支持，而共识决策过程的核心功能正是通过程序化的共识构建与诉求聚合机制凝聚全社会广泛认同[14]，为治理合法性提供前置条件：如果初始环节缺乏共识，后续规划实施将因主体协同不足陷入困境。信息是规划制度的关键要素，有学者分析美国规划失败的原因时指出，规划编制者信息搜集有限，导致多元主体诉求未被充分纳入，直接阻碍共识形成[15]。这进一步印证了共识决策的前提是充分吸纳多元信息，否则规划会因为无法获得广泛社会认同而失败。规划文本是多元主体的共同行动指引，只有就文本内容达成广泛共识，才能确保各主体协同发力。中国国家规划制度正是基于这一逻辑，通过开放、民主、理性的决策过程设计，将编制过程转化为新型高效的政治聚合场域，同时打造治理共同体建设的实践平台。它借助自上而下的动力传导与决策统筹机制确保规划方向契合国家意志，通过自下而上的信息反馈机制充分吸纳基层诉求。两种机制的协同既避免了“顶层脱离基层”，也防止了“分散无统筹”，最终实现社会诉求“最大公约数”的精准定位。这一过程突破了传统封闭型技术决策模式，取而代之的是融合“顶层设计”与“基层反馈”、“政治决断”与“专业知识”的开放式公共决策模式，不仅从工具层面整合了分散的社会知识，更从价值层面实现了集体认同的构建。当不同主体的合理诉求得到重视与采纳，其对规划的认同感会进一步增强，进而形成具有广泛接受度的集体行动框架。
规划执行后端的监测评估与动态调整过程旨在增强规划制度的适应性和灵活性，提升国家治理体系在不确定环境中的调适能力与制度韧性。持续增长的关键在于适应性效率[16]，作为规划制度嵌入国家治理的后续关键环节，监测评估与动态调整通过制度化的“评估—反馈—学习”三阶机制，为国家治理体系的适应性和灵活性提供了核心支撑。从规划过程的效能逻辑看，规划制度的实施成效既依赖规划的编制质量，更依赖其对约束性条件变化进行科学响应的能力，即通过监测评估与动态调整推动规划引领治理实践的单向“执行—结果”模式，向双向互动、循环反馈的“学习—适应”模式转型。一般而言，规划制度的“学习—适应”模式主要通过两个路径得以实现，即常态运行监测评估体系和第三方专业机构评估。常态运行的监测评估体系为治理决策提供持续性的信息输入与调适依据，其中年度监测、中期评估与总结评估共同构建“目标传导—过程监督—结果校准”的闭环，即通过阶段性目标设定，促使各级治理主体聚焦规划落地，避免国家战略目标在日常行政中出现偏移。引入第三方专业机构开展独立评估，不仅能通过外部视角提升评估结果的客观性与公信力，更能推进政府借助外部专业资源开展系统性自我审视，本质上是国家治理开放性提升的具象化表征。评估的核心旨归在于驱动政策学习与战略动态调整，进而形成治理韧性的强化机制。当评估结果显示规划目标与现实情境存在显著偏差时，规划制度将依据法定程序启动政策修订，修订成果随即反馈至新一轮规划编制环节，形成“评估—调整—再规划”的治理闭环。这既是规划制度持续嵌入国家治理体系的具体实践，更是驱动治理体系实现自我更新、自我完善的内生动力。
二、系统性互动：规划制度对有效市场和有为政府的双重赋能
国家治理现代化需要有效市场和有为政府协同发力，而“中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用”[17]。这意味着，规划制度并非静态嵌入国家治理的制度框架，而是在与有效市场、有为政府的系统性互动中形成彼此互构、相互赋能的治理生态：规划制度确立战略发展方向，为市场提供基础性规则体系，有效市场则通过信号反馈政策偏差，推动规划制度与市场机制的协同发展；有为政府为规划目标落地提供组织载体和运行保障，规划制度在实施过程中推动政府体系的功能适配与效能优化；规划制度以“信息转译”与“边界平衡”的中介功能化解市场与政府的内在张力，同时赋能有效市场和有为政府。
（一）规则供给与偏差揭示：规划制度与市场机制的双向塑造
规划制度在与市场机制的互动中实现彼此赋能：规划制度的核心内容直接决定了市场机制的存在形态、作用范围和运行效果，以制度供给推动市场化改革，为完善市场规则、优化资源配置、释放市场活力提供了制度性前提，并在对市场运行的有效规制与引导中防范市场的无序扩张与资源浪费。与此同时，市场通过分散性信息聚合机制，揭示规划的战略性目标与实际资源禀赋、市场需求之间的偏差，破解规划制定与实施中的信息不对称困境。
首先，规划制度以规则供给为基础，构建兼具稳定性与前瞻性的市场运行框架。高效适配的规则安排是市场机制稳定运行的前提。在现代国家治理体系中，国家作为核心的制度供给者，通过规划制度将抽象的治理理念转化为具体的市场运行规则，最终通过制度干预矫正市场失灵，实现对有效市场的培育与规范。规划制度的规则供给并非单一制度输出，而是为市场运行提供“基础支撑与问题破解”的双重保障：一方面，它通过基础性规则供给塑造市场运行的整体性制度环境和框架，弥补市场自发运行过程中信息不对称、公共产品供给不足的天然缺陷；另一方面，规划制度的约束属性可以规避政府频繁、过度的干预，保障国家统一发展目标前提下市场机制运行效能的充分释放。
规划制度的这一功能主要通过两大路径落地：一是通过完善基础性市场经济制度，构建“准入—交易”保障体系，为市场主体进入行业发展提供标准，营造稳定、透明、可预期的营商环境。在产权保护层面，以“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”[18]为核心的现代产权制度，可直接减少产权界定、纠纷解决的制度性交易成本，最终维护市场主体交易过程中的合法权益；在市场准入层面，以“非禁即入”为基本原则，清除地域壁垒、行业壁垒等妨碍公平竞争的障碍，为各类主体提供平等的行业进入机会。二是通过制定统一的市场规则，破解市场分割治理难题。当前区域间、行业间的市场分割，本质是规则不统一导致的制度性壁垒。规划制度通过制定跨区域、跨行业的统一规则，既能保障不同市场主体在公平环境下开展竞争，又能维护市场秩序的稳定性，最终推动市场发展从“碎片化”向“一体化”转型。从本质上说，规划制度为市场机制设定的规则是对行政裁量权的规制，它通过明确具体的实施规范、权限边界与管理流程，减少了行政裁量权过度扩张、随意干预市场活动的风险，为有效市场预留了稳定、可预期的发展空间。
其次，市场在运行过程中依托分散性信息聚合机制，揭示规划的战略性目标与实际资源禀赋、市场需求之间的偏差，并将该偏差反馈给规划主体，从而破解规划制定与实施中的信息不对称困境，推动规划制度与市场机制的协同发展。市场并非被动、单向接受规划制度规范的客体，而是通过能动性的偏差揭示机制，成为促进规划制度优化的重要力量。从信息属性看，市场运行产生的信息具有分散性、即时性、具象化特征，受限于信息分布的非对称性，规划主体难以对其实现全面掌握。若规划主体在规划制定、实施中未能有效归纳此类反映市场真实状况的信息，就可能造成规划制度与市场运行逻辑脱节，制约治理效能的释放。而市场能够依托自身运行机制，将分散信息整合为系统、有效的治理信息，并通过供求关系、要素价格、投资利润率等信息传导机制，揭示规划目标与当前市场要素供给、市场需求间的偏差，并将这一偏差反馈至规划主体，为规划目标与实施手段的动态矫正提供依据。从治理逻辑来看，这种偏差揭示与矫正调整构建了规划制度与市场机制之间“自上而下引导”与“自下而上反馈”的双向互动框架。市场作为规划制度的纠错机制，不仅推动其从“静态制定”到“动态优化”的模式转变，也通过持续的反馈调节提升了规划制度与市场机制的适配度，最终增强规划制度的治理效能。
（二）嵌套性执行与功能适配：规划制度与政府体系的双向互动
规划制度与政府体系的互动效能直接影响规划战略目标的落地与国家治理质量的提升。规划制度在实施过程中通过偏差矫正破解政府失灵与执行偏差问题，推动政府体系的功能适配与效能优化，政府体系则通过嵌套性执行为规划制度提供分层落地的组织结构，并在权责分配、资源配置、监督问责的三维联动中激活规划的执行力。
第一，规划制度在实施过程中通过信息反馈、目标调整与权责优化，修正政府部门执行偏差，推动政府体系的功能适配与效能优化。政府体系在落实规划任务时容易受到科层制固有缺陷和外部环境变化的影响，引发政府失灵：一是部门壁垒问题，即科层制专业分工下职能部门易因“部门利益本位”背离整体治理目标，导致跨部门协同合作不畅与治理碎片化；二是执行偏差问题，即基层行政人员在信息优势与自由裁量权的影响下，容易出现选择性执行、变通性执行、象征性执行等行为。针对这些问题，规划制度能够以信息反馈、目标调整和权责优化为路径，构建识别、校准、根治政府体系行为偏差的规范化矫正机制。其一，以信息反馈破解政府体系信息不对称难题，为偏差识别与功能适配提供客观依据。科层制的层级化特征容易引发信息壁垒，导致基层执行情况上传失真、上级规划意图下达衰减、部门沟通信息混乱，造成政府体系“上下错位、左右不齐”的困境，而规划制度则通过基层调研、部门协商、第三方评估整合多元信息渠道，解决了因信息不对称而引发的模糊执行问题。其二，以目标调整改善政府体系的环境适应性不足，提升规划执行能力。外部环境变化可能导致政府体系执行国家战略目标的偏差或行政资源的浪费，规划制度则以指标类型转换、指标数值调整、实施期限延长为手段，在“刚性约束”与“弹性适配”的逻辑下调整规划目标，赋予了行政系统应对复杂环境的适应能力。其三，以权责优化破解政府体系权责配置失衡的难题，从根源上减少执行偏差。科层制的权责配置易因权责交叉、权责脱节产生推诿、管理真空等行为，规划制度通过重新梳理政府体系各层级、各部门的权责与任务，以权责清单重构、权责配置对等、容错纠错机制的建立，理顺政府体系的权责关系，为其提供明确的行动框架。
第二，政府体系以科层制与压力型体制为基础，通过权责分配、资源配置、监督问责的联动，为规划落地提供组织载体和运行保障。一方面，从科层制维度来看，规划制度与政府体系的互动呈现出“嵌套性执行”特征，产生了国家治理统一性与多样性有机结合的治理效果。依托行政系统的科层制，规划制度形成了“国家级—省级—市级—县级”的垂直传导嵌套执行模式。国家级规划作为核心，承担国家发展战略制定、核心资源协调配置、全局指标设定的顶层设计与宏观调控功能，在嵌套结构中处于源头地位；地方各级规划需在国家规划框架内，结合区域经济水平、资源条件，将全局性指标转化为可实施的具体内容，在嵌套结构中处于次级地位①。这种嵌套性执行既非“中央指令—地方服从”的简单线性被动执行，也不同于“地方自主—中央协调”的松散形态，而是通过目标分解构建国家规划与地方规划的纵向联动机制，既保障二者协同一致，又为地方预留发挥区域比较优势的自主空间，同时激活中央和各级地方的治理效能。另一方面，从压力型体制维度来看，规划制度通过权责分配、资源配置、监督问责的三维联动，保障规划执行的刚性效果。压力型体制将规划目标与绩效考核、晋升激励、资源倾斜深度绑定[19]，通过“压力传导—责任绑定”推动政府体系对规划任务从被动承接变为主动推进。其中权责分配以“目标责任制”明确央地、部门以及个人的权责边界，厘清执行主体以规避责任推诿；资源配置以“目标—资源”匹配为逻辑，为规划落地提供物质支撑；监督问责通过内外部监督协同，对规划实施过程中发现的问题进行及时督促整改，确保规划任务“执行好”。如果说科层制为规划制度运行提供了基本的组织架构和规则体系，压力型体制则为高效推进规划执行提供了责任约束和激励导向，既避免科层制的程序空转难题，又防范地方政府的短期行为倾向。
（三）有效市场与有为政府：规划制度赋能有效市场和有为政府的协同互补
现代国家治理的核心命题之一在于化解市场与政府的内在张力，实现有效市场与有为政府的协同互补。规划制度为市场和政府这两个资源配置手段的合理边界给出了新的界定[20]。事实上，规划制度并非分别作用于二者，而是通过“信息转译”与“边界平衡”强化有效市场与有为政府的协同治理，推动规划目标落地。在此意义上，规划制度是具有独立价值的制度载体，而不是替代市场资源配置的行政主导工具，也不是依附于政府体系的被动执行文本，它通过整合市场活力与政府责任，有效回应现代治理中“效率”与“公平”的整合需求，破解市场失灵与政府失灵的双重困境，为现代国家治理提供兼具灵活性与稳定性的解决方案。
第一，规划制度在“双向转译”中有效化解市场与政府体系的信息壁垒。信息不对称是市场机制与政府体系难以直接协同的主要障碍，二者的信息壁垒本质上是分散化需求信号与集中化公共指令的形态冲突与处理逻辑差异。规划制度通过标准化的信息转译实现两类异质信息的有效对接。一方面，规划制度能够将市场信号转译为政府政策变量。市场机制通过价格波动、投资流向等方式传递的适配信号，具有分散性、即时性和非标准化的特征，难以直接成为政府体系调整政策的依据。规划制度则可以通过法定调研程序、标准化的指标体系对非标准信号进行量化编码，将分散的市场信号聚合为具象化的政府政策变量，既降低政府体系的信息处理成本，又避免了政府政策调整的盲目性，确保政府决策精准回应市场需求。另一方面，规划制度在实施过程中能够将政府目标转译为市场运行规则。政府体系的公共目标如果直接以行政指令推行，容易因缺乏市场兼容性引发执行阻力，规划制度则能够将抽象的政府目标嵌入市场规则体系，并将其转化为市场主体可执行的具体规定。当然，这种转译并非简单的目标传递，而是通过激励—约束等规则设计使行政目标内化为市场主体的行为逻辑，既保障公共价值，又避免对市场效率的过度干预。
第二，规划制度能够平衡市场与政府的边界，化解二者的潜在冲突。市场机制的核心逻辑是效率优先，可能因追求利润最大化而产生负外部性，政府体系的核心逻辑是公共价值优先，不能对市场过度干预、抑制市场活力。二者运行逻辑的天然张力必然会导致潜在冲突的存在，规划制度对这一张力的平衡，本质上是基于历史演进形成的动态校准过程。经济活动无法脱离社会制度独立有效运行[21]。从中国国家治理实践来看，市场效能的释放始终依赖并深度受制于国家制度的支撑与约束，这种互动关系典型的具象化表达，便是规划制度对市场与政府关系的阶段性塑造：计划经济时期，国家以全面指令性规划代替市场功能，将经济活动完全纳入行政指令体系，导致市场效能的释放空间被严重压缩，市场与政府的边界完全被行政主导；改革开放初期，国家通过规划逐步放松对市场的行政约束，既为市场运行拓展物理空间，也通过减少行政干预激活市场内在的资源配置活力，此时规划制度开始推动市场与政府的边界向市场侧适度倾斜；进入中国特色社会主义市场经济阶段，规划制度转向以宏观调控为核心的治理模式，不再直接干预市场微观运行，而是通过空间规划、产业规划等引导市场方向，在保障市场高效运行的同时，进一步明确市场在资源配置中的决定性作用，也为政府更好发挥作用留有合理空间。这种阶段性调整的实质，正是规划制度对市场与政府边界的动态校准。
当下中国治理环境中，这种边界校准通过规划制度设定刚性约束与弹性留白得以深化，从而在市场自由与行政约束之间找到平衡点。一方面，从市场行为约束的角度来看，针对市场机制因逐利产生的短视性、外部性问题，规划制度通过明确市场运行的负面清单，如永久基本农田、生态保护红线，设定不可突破的刚性边界与市场行为底线。这些刚性边界并非否定市场效率，而是通过制度约束确保市场运行始终在公共价值的框架内。另一方面，从行政干预的角度来看，为避免政府体系因全能化倾向产生过度干预、抑制市场活力的问题，规划制度通过弹性规则，如“权责清单”限定行政干预的边界，明确行政干预的范围与限度，从而既保障政府体系公共目标的达成，又为市场机制预留自主决策空间，实现有效市场与有为政府的协同共进。
三、动态性调适：战略引领与底线约束功能的实现
在某种意义上，规划制度是由国家主导的一种时间政治，通过时间规划设定治理目标、分配治理资源，将抽象的治理愿景转化为具有明确指向的功能体系。换言之，规划制度具有双重功能：一是以战略引领实现规划制度“塑造未来”的目标，通过预期性指标的设定拉动治理效能向上突破；二是以底线约束实现规划制度“立足当下”的目标，通过约束性指标设定发展的刚性边界，巩固国家治理的安全根基。这两种功能既有协同契合的关系，也存在一定的张力。有效化解二者间的张力，就需要构建发展与安全统筹协调的调适体系，以“向上拉动”的战略引领锚定国家治理的长期发展方向，以“向下托底”的底线约束防范发展过程中的系统性风险。
（一）“向上拉动”：规划制度的战略引领功能
“向上拉动”的战略引领功能，是规划制度在国家治理“发展维度”的功能，体现了国家治理的能动性和前瞻性，以“塑造未来”锚定国家治理的发展方向。国家治理现代化需要系统性的制度安排以实现发展的连续性与进阶性的统一，而规划制度凭借其整体性治理知识以及跨政府周期的优势，通过对国家未来发展的主动规划与引导，破解传统治理系统路径依赖和短时效应的难题，避免国家发展因短期利益博弈和碎片化决策而陷入困境，确保国家发展始终不偏离既定目标。
规划制度“向上拉动”的战略引领功能通过前瞻性目标的设定锚定发展愿景的坐标，以系统性的设计为战略引领功能的实现提供科学的方法、路径，在预期性指标的设定下进一步强化引领功能。首先，规划制度通过前瞻性目标锚定发展愿景的坐标，确立战略引领的方向。“向上拉动”的战略引领功能实现的前提是设定具有前瞻性的发展目标，为国家治理提供清晰的价值导向和行动指引。前瞻性目标的设定并非简单的数字指标，而是基于国际竞争格局、国家发展阶段、国家治理需求、国家治理优势的系统性研判，形成涵盖政治、经济、社会等多领域的愿景目标体系。通过规划制度的法定化、权威性政策过程，将长期发展理性注入国家治理的过程之中，破解短期理性与长期理性的冲突，如市场交易主体受短期收益影响出现决策偏差，从而为多元主体提供行动纲领，引导其行动与国家战略的系统一致，实现治理资源的聚集效应。其次，规划制度通过系统性设计为战略引领目标的实现提供科学的方法和路径。规划目标的达成依赖于科学性和系统性的方法与路径，规划制度的战略引领以协同性和层次性为原则，通过对战略目标的时间层次分解，构建基于“目标—任务”的实现路径。规划制度以“中长期规划—五年规划—年度规划”为逻辑，将战略引领目标分解为“远景—中期—近期”递进式的发展节点，各节点的规划不仅具有时间上的层次性，其中的目标设定和任务分解也具有相互协同、递进的特点①。中长期规划聚焦国家发展根本性、方向性的愿景，确定了国家治理的长期坐标，其功能在于保证国家发展的价值导向和终极目标，为中短期规划提供方向指引；五年规划将中长期远景目标转化为阶段性任务，明确特定时间范围内国家治理的重点和资源配置；年度规划是五年规划相关目标细化落地的具体行动方案，通过政策、资源的精准投入确保战略目标的切实推进。这种具有协同性、层次性的目标分解，既能够避免长期规划目标的泛化，又能够防止短期目标的盲目性，从而确保规划制度战略定力与阶段突破的统一。最后，规划制度以预期性指标为手段，进一步强化战略引领目标的实现。“编制和实施发展规划必须有明确的目标导向”[22]，预期性指标是规划制度战略引领功能实现的核心手段，它以信号传递和资源引导为功能，为多元主体提供了行动纲领。国家各类规划设定的具体预期性指标，如各领域经费投入比例、产业增加值等指标向多元主体传递了国家未来优先发展的领域，为市场和地方政府的行动提供了参考，进而推动各类资源向战略目标领域的投入，实现了“目标—资源—行动”的良性发展，保证了规划制度战略引领功能的真正实现。
综上所述，规划制度“向上拉动”的战略引领功能通过强化进阶性、优化协同性两大维度提升了国家治理效能：一是通过治理目标在时间层级的分解，将长远目标的精准锚定与短期目标的落地紧密结合，确保国家发展进阶性和连续性，有效规避因治理环境动态变化可能引发的发展目标偏离问题；二是以协同性破解治理碎片化，依托跨周期、跨领域、跨区域的整体性部署，推动治理资源和治理主体的高度整合，打破短期导向和地方保护主义，实现国家治理从碎片化向整体化转型，以整体性治理提升高质量发展的治理效能。
（二）“向下托底”：规划制度的底线约束功能
“向下托底”的底线约束功能，是规划制度在国家治理“风险维度”的功能，其核心是通过设定不可逾越的安全阈值，防范系统性风险对国家治理的冲击，以“立足当下”为目标确保国家治理的稳定性和安全性。现代国家面临的风险具有复杂性、传导性特征，如果缺乏规范化、制度化的底线约束，单一风险容易扩散为系统性危机。习近平总书记强调，“我们必须把防风险摆在突出位置……力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去”[23]。规划制度以权威性、法定性的政策过程，将国家治理各类风险的安全边界转化为刚性治理要求，构建了国家治理风险防御的制度性安排，以约束性指标为底线边界，避免国家治理因突发风险陷入失序状态。
底线思维是风险防控的重要手段[24]，规划制度“向下托底”的底线约束功能通过刚性机制强化规划制度的底线约束力度，以确定的约束性指标落实底线功能的具体要求。首先，规划制度通过安全阈值的设定，确立底线约束的红线，设定不可逾越的边界。向下托底的底线约束功能实现的前提是具备清晰的安全阈值，因而规划制度以风险防控的最小必要为原则，基于国家治理的生存安全、社会安全等核心内容划定不可逾越、不可突破的刚性边界。安全阈值的设定并非简单的主观判断，而是基于风险评估和国家治理能力的综合性研判，兼具安全性和可行性特征。在识别影响安全风险的关键因素基础上确定底线约束与风险防控的重点领域，进而结合当下国家治理的资源禀赋和治理能力，设定具有可行性的风险防控底线。这种阈值设定既能避免因标准过高而导致治理成本失控和措施不可行的情况，也可避免标准过低产生约束功能失效而风险频发的情况。其次，规划制度以刚性机制的实施强化底线约束的力度。与战略引领的引导性不同，“向下拉动”的底线约束强调以强制性的、刚性的约束机制，确保安全边界的执行，避免因利益本位主义和主体博弈导致规划制度的底线失守。安全底线的强制性执行主要通过三个层面予以保障：将核心安全底线纳入国家法律法规，为其提供法治化保障，具备不可变更的法律效力；将安全底线的达成情况纳入政府和官员的绩效与晋升考核，对突破安全底线的行为进行严格的问责；建立安全底线的实时动态监测系统，实现治理风险的事前防控而非事后补救。最后，规划制度以约束性指标为手段，进一步保障底线约束目标的具体落实。约束性指标是规划制度“向下托底”约束功能的核心手段和具象化载体，它通过强制执行力保障“必须完成”的刚性要求[25]，将底线约束从理念要求转变为具体的任务，为风险维度的国家治理提供了可操作的载体和依据。
规划制度“向下托底”的底线约束功能的核心特征是刚性、基础性与保障性，即约束边界不可突破、维系发展基本前提、保障公民的基本权利与安全。规划制度基于公共利益最大化目标，通过对关键风险的刚性防控避免系统性风险动摇国家治理根基，通过风险阈值的设定和动态监测，阻断风险传导的链条，防止单一、局部风险扩散为系统性危机，为治理效能的稳定提升提供基础性的安全保障。
（三）战略引领与底线约束功能的张力与调适
规划制度战略引领与底线约束功能的关系，本质上是国家治理在发展层面与安全层面的辩证统一，二者既有契合互补、彼此赋能的关系，也会因价值差异、资源约束产生天然张力，需要通过制度化的设计平衡战略引领与底线约束功能，并优化资源在二者间的合理配置，更好地统筹高质量发展和高水平安全，构建发展与安全统筹协调的治理格局。
首先需要看到，规划制度的战略引领功能与底线约束功能具有相互支撑、彼此赋能的契合关系。从功能导向来说，底线约束功能为战略引领功能提供了安全前提，战略引领功能为底线约束功能提供了能力支撑。“发展是安全的基础，安全是发展的条件”[26]，战略引领功能的进阶性与发展性以底线约束功能提供的安全稳定为基础，底线约束功能通过设立安全边界阻断系统性风险的发生，避免治理系统陷入动荡，保证治理资源能够稳定集中地投向战略领域。同时，战略引领功能的实践成果能够增强底线约束功能的安全保证能力。战略引领设定的经济增长、科技进步等目标的实现，能够增强治理系统应对风险的物质基础和精准防控能力，推动底线约束功能的主动加固。从工具手段层面来说，预期性指标与约束性指标的适配进一步推动了战略引领功能与底线约束功能“引导—规制”的协同关系。在规划制度的实施过程中，预期性指标与约束性指标的设定既要具备发展功能，又不能逾越安全边界。预期性指标应以安全性指标设定的刚性边界为限，避免发展突破安全红线，约束性指标的设定也要为预期性指标的探索留足空间，避免过度约束抑制国家发展的活力。
同时也要承认，以发展为导向的战略引领功能和以安全为导向的底线约束功能存在天然的张力，这是由价值目标的内在差异和资源配置的结构性矛盾引发的。一方面，从价值目标的内在差异来说，战略引领强调增量突破，追求发展效率的最大化和治理成效上限的提升，倾向于将资源向高产出、高创新领域投入，强调通过集中资源实现经济社会的突破性发展。而底线约束突出存量安全，追求低风险和风险防控全覆盖，通过资源的均衡配置实现风险的系统性防范，二者的基本目标本身存在着巨大张力。另一方面，在资源配置层面，治理资源的稀缺性，必然导致两大功能在资源分配上的结构性矛盾。战略引领功能与底线约束功能的最终实现，均需以治理资源作为支撑。而治理资源的稀缺性和有限性，导致治理主体难以同时满足两大功能的目标诉求。当资源向某一功能维度倾斜时，必然会对另一功能形成资源挤压，进而引致两大功能间竞争关系的形成。
战略引领目标与底线约束的张力是价值差异、资源约束的双重结果，是“塑造未来”与“立足当下”的平衡问题，两者都关乎国家发展与安全保障，需要通过价值目标统筹机制、资源协同配置机制等进行动态调试。具体而言，一是通过战略引领与底线约束目标的统筹与嵌合，缓解乃至消除二者的目标价值差异，构建发展与安全平衡融合的目标体系。在常规治理阶段，采用发展优先、安全托底的价值排序，将核心资源投入战略引领的预期性指标达成，同时保障约束性指标的基础达标，从而确保发展动能的持续释放。在外部环境发生改变、出现治理危机时，以安全优先、发展适配为价值排序，将风险阻断作为首要治理目标，提升约束性指标的资源占比和执行权重，适度调整战略引领目标的推进和强度。二是针对资源配置结构性矛盾导致的张力，可通过分类保障、统筹优化的资源协同机制，实现战略发展功能与底线约束功能的资源平衡。在规划实施中，根据社会需求的急迫性对资源进行分配，涉及公共安全、生态安全、基本公共服务等核心底线的目标，实现刚性的资源保障，确保底线约束资源的满足。对社会发展的高新技术产业实行资源精准投放，既避免盲目投入，又能提升发展的空间和效率。此外，还可以进一步强化资源的统筹优化，建立全国层面的资源供需数据库，促进资源在不同地区、不同领域之间的高效流动，对资源禀赋较弱的地区和收益较低的底线领域进行对口支援。
结 语
国家规划制度作为中国特色国家治理体系的核心构成，通过“结构嵌入—互动赋能—功能调适”有效推动了国家治理效能的系统性提升：规划制度以“嵌入式治理”形态深度融入国家治理各层级、各领域，在价值、制度与过程的结构性嵌入中，为国家治理提供了目标、规则与动力，实现了短期利益与长期目标的有机统一，塑造了中国国家治理的整体形态；在与市场机制、政府体系的系统性互动过程中，构建了动态互构、彼此赋能的国家治理生态，推动有效市场与有为政府的协同发展；同时，通过战略引领和底线约束两大功能的调适，既锚定国家治理的长期发展方向，又有效防范发展过程中的系统性风险，真正达到统筹发展和安全的目标。
实践证明，规划制度显著增强了国家治理的有序性和有效性，不仅为中国式现代化的推进提供了坚实制度支撑，也成为破解国家发展中“治理碎片化”难题的重要参考范式。“十四五”规划即将收官，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》已经审议通过。“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”[27]，国家规划制度必然会立足时代发展的新要求，遵循“嵌入—互动—调适”逻辑，进一步将国家规划的战略目标融入中国式现代化建设的各领域，破解国家治理现代化进程中可能出现的各种难题，为“十五五”时期夯实现代化基础提供制度保障，并为后续持续推进中国式现代化积累更多可复制可推广的国家治理经验。
