本文载于《吉林大学社会科学学报》2026年第1期
詹绍文,西安建筑科技大学公共管理学院院长,教授,管理学博士。
刘家明,汕头大学地方政府发展研究所、法学院教授,管理学博士。
[摘要] 平台革命与平台经济社会铸就了平台化趋势下的国家治理环境,为平台型治理推进国家治理现代化提供了时代逻辑,强大的平台功能和崛起的平台权力则提供了实践逻辑。选择数字平台和多边平台融合视角的平台型治理,有助于打破数字技术治理等同于现代化的神话,反省数字平台增能不一定赋权的技术理性及其管控型治理偏误。平台型治理的水平思维与价值网络思想、多方和多边共治的平台生态体与社区共同体、活性要素体系、共建共创共治共享机制、双重发包体系推动着国家治理理念、结构、资源、过程和格局的现代化。其政府主政公民主权结构、一系列工具杠杆、融合性资源配置及多元治理机制提升了国家秩序与赋权的能力以及生产、创新与服务的效能和资源配置效率、共治活力。
[关键词] 平台型治理;多边平台;国家治理现代化;数字平台
一、问题的提出
党的二十届三中全会提出,进一步全面深化改革的基本目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,并指出推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应,为中国式现代化提供强大动力。由此,如何推动国家治理和经济社会更好适应,如何从当今时代及其经济社会基础中探索国家治理现代化的动力模式与动力机制,就成为亟待研究的重大理论与战略问题。国家治理现代化是一项富有挑战性、复杂性与综合性的伟大征程,不仅要审视当今的时代环境及其时代动因与时代机遇,还要从时代环境中探寻耦合匹配和赖以支撑的治理模式、治理机制与治理路径。
毋庸置疑,这个时代被深深烙上“数字”“平台”的印记,牢牢贴上“平台时代”“平台社会”的标签,塑造了平台化趋势下的国家治理环境。在一个由算法、数据驱动和大型平台生态系统所引导的平台社会中,平台已成为一种治理模式与组织方式,连接着几乎一切的资源和要素,汇聚着财富、权力和权利,生成并分配着人类价值,推动着各种互动与创新,继而成为“世界的中心”“社会权力的中心”;作为承包国家治理任务的主体和媒介,平台已成为国家治理的重要基础和空间领域,进而成为国家治理现代化的核心抓手与关键工具。由此,基于平台的治理之道成为推进国家治理现代化的谋略。进一步地,平台型治理推进治理现代化的治道逻辑是什么?平台型治理如何推进国家治理现代化?这些问题就成为中国式治理现代化征程中亟待解答的时代之问、时代之谋与时代之略。
二、研究视角的选择与分析框架
既有成果表明,国家治理平台化转型是大势所趋,平台在治理中发挥了重大作用并提升了治理效能,平台正在彰显重要的治理价值。平台型治理范式正在兴起,它让公众获得赋权,有助于推动公民参与及协同治理。但大多成果从数字平台视角、技术治理路径,研究平台的治理现代化推进机制、路径和治理效能。然而,数字技术不等于也不必然推进治理现代化。为此,本研究在辨析比较中,选择从既有的数字平台视角转向融入数字平台的多边平台视角。
(一)数字平台和多边平台的比较与融合视角的选择
从平台演化历史看,多边(双边)平台实践远早于数字平台,从封建社会延续至今的集市就是典型例子。其概念最早起源于诺贝尔经济学奖得主Tirole等人提出的“双边市场”模型。在双边市场中,平台是把不同类型的用户连接起来,并为其提供互补产品、服务和技术的基础性产品、服务或市场空间。多边平台可以是能够吸纳两类或更多类型的用户并让其直接交互的组织,也可以表现为数字平台——数字基础设施或基础性、通用性的数字技术架构,当然也包括其他表现形式。对多边平台的任何描绘型界定都具有定义简单化的风险以及可能犯下“盲人摸象”的偏误。在历史长河中,多边平台与数字技术没有必然关联。多边平台是多主体互动的结构,可以是但不必然是互联网(数字)平台。从演化趋势来看,越来越多的多边平台架设在互联网上而成长为多边数字平台,从此展开了腾飞的翅膀,最成功的例子就是广交会、进博会。在当今数字技术普及的背景下,数字平台和多边平台才具有了高度的交叉性、融合性。
从平台革命性质来看,正是互联网数字技术平台和多边平台的融合叠加(后文简称“双平台”),平台模式才以席卷全球之势爆发出对传统各行各业、各类组织及社会生产与生活的颠覆性影响和革命性力量。单纯的实体多边平台历史悠久,却在21世纪前没有爆发平台革命;单一的数字平台如果缺乏平台组织、多边平台经济战略和多边平台商业模式的运作,仅仅具有物理链接的技术属性,自然也难以产生革命性影响。由此可知,平台革命是双平台融合发展引致的革命,自然也成为驱动国家和社会治理现代化的革命性力量。
从双平台的区别与优势比较来看,数字技术平台更为显性且具有“后发优势”,更容易让人们忽略作为组织模式、商业模式的多边平台。而且,数字平台往往也具有连接多类用户群体并促进互动的多边属性及其增能的功能。于是,数字平台就容易掩盖多边平台的“风头”,甚至成为多边平台乃至所有平台的一般性替代。但二者的最大区别在于,多边平台具有组织属性、战略属性和社会属性,合约控制权(或治权)开放是多边平台区别于其他平台的最根本标志,赋权及其基础上的释能是其核心功能。但仅用于物理连接的数字基础设施和数字技术架构并不天然具有赋权释能的功能,除非基于数字平台的合约控制权开放而转化为多边数字平台。正是其赋权释能的功能属性,多边平台才被认为是一种复杂适应性网络生态系统及“社会资本”甚至是“权力中心”,具有明显国家和社会治理功能的公权力。因此,多边平台与单纯的数字平台的最大差别在于,多边平台具有向多边用户的多边赋权性,而数字平台具有向所有者尤其是实际控制者的单边赋权性,由此数字平台很容易演变为管控型治理的工具,甚至在技术治理的名义下产生数字管控主义、数字形式主义的治理偏误,与治理现代化背道而驰。
为此,要推动国家治理现代化,不仅要打破数字技术治理的神话和迷思,反省单纯数字平台的技术理性缺陷与增能不一定赋权的功能弱点,还要深刻认识数字平台的多边平台化潜能,更要选择二者融合发展的视角,顺应双平台融合交汇的时代趋势,推动基于数字平台的技术治理与基于多边平台的平台型治理的整合。而且,多边平台思维与互联网思维存在异曲同工之妙,都主张开放、互动与合作,这也是选择二者融合视角的重要基础。综上,数字平台与多边平台的融合,实际是技术工具与治理结构的融合,不仅是克服单纯数字技术治理局限性及顺应平台革命趋势的需要,而且有助于整合释放数字平台连接释能的工具理性和多边平台赋予治权的价值理性。因此,二者融合的视角有助于研究国家治理的数字技术路径与生态共治范式的整合。
(二)概念界定与分析框架:平台型治理的“范式”与治理体系现代化的“体系”
本研究从双平台融合的视角探讨平台型治理与治理体系现代化耦合的机理逻辑,而二者的概念界定是研究的逻辑起点。平台型治理是把利益相关群体联结在双平台上,基于治权开放与赋权释能的规则,通过平台的价值共创、互动促进、权益共享机制来实现多元供给、协作创新的治理模式。平台型治理是与科层治理范式、市场治理、参与式治理范式并列的第四种治理范式,是政府通过平台将数据、服务、技术和人员聚集在一起,赋予公民价值创造及公共治理权利的一种新兴治理范式。这种治理范式是与科层治理范式及其行政化管理模式相对应的范式,有别于科层治理范式中的生产或经销模式,是供需两侧多元利益相关者的直接交互及共治模式。平台型治理范式继承了市场治理范式中用户主权、需求导向的内核以及参与式治理范式中网络协同治理模式的特质,因此是一种能够包容其他三种治理范式的整合型治理范式。
国家治理现代化作为第五个现代化,是从上层建筑层面探索国家治理的组织系统结构、治理机制与方法方式的现代化。其以人民为中心、以公民权利为根基、以合作行动创造治理动力。政府治理现代化是国家治理现代化的重要构成和核心驱动,深刻影响着国家治理有效性及其现代化进程,决定着国家战略与政策转化为实际的治理效能。国家治理现代化主要分为体系现代化与能力现代化两个基本维度,在系统构成方面进一步分为治理理念、治理结构、治理资源、治理制度、治理格局、治理过程、治理工具、治理能力与效果的现代化。
既然国家治理现代化是适应现代环境而建立现代化治理体系与提升治理效能的系统工程,我们将从时代环境、实践环境、理论环境中探寻平台型治理推进国家治理现代化的时代动力、实践逻辑与理论基础。从系统论的视角,我们可以把平台型治理视为一个加工转化系统——将外部环境中的要素输入通过平台型治理模式与运行机制转化输出为现代化的国家治理体系与治理能力。结合国家治理现代化的系统构成要素,基于平台型治理范式的要素体系与内涵特质,建构平台型治理推进国家治理体系与治理能力现代化的分析框架(如图1),本研究认为,治理体系的现代化必然包含治理理念、治理结构、治理资源、治理过程及治理格局的现代化。最后从平台型治理的主体与结构、制度与机制、杠杆与工具等层面探索如何推进国家治理能力的现代化。
三、平台型治理推进国家治理现代化的三重逻辑
国家治理现代化作为新时代复合性的系统工程,不仅在时间节点上与平台时代的平台型治理具有时间交叉性,还在宏微观治理领域以及在国家社会市场分工合作的关系网络中,也与平台型治理具有空间复合性,而且二者在治理的要素体系构成及内容特质方面存在着内涵的耦合性。这些成为平台型治理推进国家治理现代化的前提和基础。进一步地,我们从时代逻辑、理论逻辑与实践逻辑三重逻辑展开论证。
(一)平台革命与平台社会为平台型治理推进治理现代化注入时代动能逻辑
进入21世纪后,双平台融合发展引致的平台革命几乎渗透到国家治理和经济社会的各个领域,对生产力发展与生产关系重塑、社会组织模式与人类互动方式、价值创造与价值分配产生了深远的颠覆性影响,从而将整个世界带进了平台时代与平台社会。第一,平台革命是一场科技革命与经济革命,双平台极大地提高了社会生产力水平和资源配置效率,为国家现代化发展提供了经济基础。第二,平台革命是一场社会革命、观念革命,连接了各个领域、各个地域、不同类型的人们,改变了他们的世界观、人生观和价值观,使得平台时代成为21世纪各界人士共同的世界观,连接平台或者创建平台成为生产与生活、就业或创业的不二选择。第三,平台革命也必然是一种治理革命。国家治理环境面临平台化的趋势,从中央到基层,平台几乎渗透到国家治理的各个领域。平台革命时代呼唤着平台型治理,平台型治理推动着国家治理变革与现代化转型。
平台革命时代与平台经济社会为平台型治理推进国家治理现代化提供了时代动力与历史机遇。首先,平台经济革命为国家治理现代化提供了经济基础,为作为上层建筑的国家治理现代化提供了物质基础和经济动能。其次,平台技术革命为国家治理适应数字时代环境而实行内涵式变革提供了技术手段与治理路径,国家治理既需要通过“治理好”数字技术以防范风险,更需要“利用好”数字技术以推进治理能力现代化。最后,在平台经济革命、技术革命和社会革命的共同推力下,平台治理革命悄然发生。平台正在影响和改变社会治理的基础构架,成为国家治理的重要基础与领域。随着平台社会到来,基于平台的协作式治理机制正在形成国家治理现代化转型的新格局。平台已成为国家治理现代化的关键变量与工具。如何利用好平台型治理的治理之道,厘清其在国家治理现代化中的作用机理与推进路径,是实现国家治理效能提升的关键。
(二)多边平台理论为平台型治理推进国家治理现代化提供理论支撑逻辑
诺贝尔经济学奖得主Tirole研究双边市场(平台)以来,多边平台理论迅速成为国际前沿动态和研究热点。以平台经济学、平台战略学、平台领导学为主要分支的多边平台理论在近20年发展迅速,已形成比较成熟的理论体系。近几年,多边平台理论正在向平台组织学、平台社会学、平台治理理论、平台政策学拓展,衍生出多学科交叉的平台型治理理论,为国家治理与政府治理现代化研究提供了新的视角和理论基础。在多边公共平台创建与供给、平台运行模式与治理策略、创价机理与治理路径等方面,平台型治理模式与平台商业模式有很多相通之处。平台是政府的重要战略,在公共品生产与公共服务创新领域应该借鉴企业的平台战略。多边平台是政府的治理模式,基于多边平台的平台型治理有助于推动精益政府建设与公共服务协作创新。政府提供的基础性公共产品与公共实施可以转化为多边平台。政府单边生产平台向多边平台转型基础上的平台型治理研究潜力巨大。平台日趋渗入公共治理领域,已成为一种重要的治理战略与工具。因此,多边平台理论对平台型治理模式具有借鉴启发意义和理论支撑作用。
(三)平台及其权力崛起为平台型治理推进国家治理现代化提供实践底座逻辑
首先,双平台的强大功能以及平台经济战略的成功实践为平台型治理推进治理现代化提供了示范。双平台的广泛连接性、资源聚合性、网络外部性与开放共享性为空间渗透、资源整合、供需匹配、互动促进与合作共治提供了技术基础和经济动能。平台推动着世界平坦化和人类社会现代化的进程,“平台将处于一切事务的中心”。事实上,在国际交流与合作、经济发展与科技进步、公共基础设施、交通与物流、公共卫生、文化与教育、金融与支付、社交与休闲娱乐等诸多领域都可以看到双平台的实践及其强大功能,对治理现代化有着深刻启发。
其次,平台权力崛起并赋权释能平台型治理推进国家治理现代化。平台的革命性崛起引发了国家-社会-平台间权力结构的变化,平台成为新的社会权力中心。平台社会生成的平台权力,对主流意识形态和国家治理都形成了新的挑战,为此需要党对平台的治理嵌入国家治理体系和治理能力现代化。双平台在赋权经济社会转型与国家治理转型中发挥了积极作用,平台式的价值共创以及财富和权力的平台式汇聚,直接让平台成为政府治理的抓手与现代化的引擎,从而为治理现代化提供了操作空间和治理路径。
最后,政府的平台经济社会政策逐渐完善,平台型治理实践经验愈发丰富,这些实践不仅形成了中国之治的特色与智慧,也为平台型治理进一步推动国家治理体系与治理能力现代化提供了宝贵经验和实践逻辑。
四、平台型治理推进国家治理体系的现代化
平台型治理模式是由思想观念、主体结构、投入要素、过程机制、关系格局等构成的综合性治理体系。其内涵特质及要素体系与国家治理体系现代化存在着较强的耦合性。
(一)平台思维与价值网络思想推动治理理念的现代化
国家治理现代化首先表现为治理理念与治理思维的现代化,理念和思维决定了国家治理的价值立场、战略视野与道路选择,从而影响治理现代化的进程、方式与水平。平台型治理的核心思想是把多元利益相关者连接在平台上并通过互动创造价值,这是平台运作及价值创造的指南。连接与共享才能推动世界平坦化与治理现代化。任何封闭孤立、控制取向的理念都是逆现代化的。进一步地,平台思维是一种连接基础上的价值网络思想而非线性的价值链思想。价值链思想是线性的、单向的、单极的理念,而价值网络思想是一种生态系统思维,考虑的是整个生态系统的生态共建、价值共创、网络治理及其整体效能的最大化。平台价值网络思想鼓励整合生态系统中其他成员的资源和能力,利用网络外部性实现范围经济、协作创新和整体效能的提升。价值网络思想必然推动生态治理、网络治理、整体性治理,有助于提升整体性治理效能。
平台思维实质上是一种水平思维而非垂直思维。水平思维从最终的整体效能最大化出发,考虑的是如何平等地、多向地联络、互动与合作。而垂直思维是一种自上而下、控制取向的线性思维,考虑的是谁拥有什么、谁控制着什么以及如何控制。水平思维指引下的平台型治理必然引向平等协商、联络互动与合作共治,鼓励市场与社会对政府的修补。平台思维是“政府什么都要详加规定”的垂直思维的“解毒剂”。综上,平台型治理的思维模式体现了现代化的开放意识、价值网络思想与合作共治理念,体现了开放与共享、联络与互动、分权与合作、共创与共赢的网络治理、整体性治理理念,有助于形成国家与社会、市场的合作格局并推动国家治理理念的现代化。
(二)平台生态体系与社区共同体推动治理结构现代化
平台是由主办方(平台事务委托者)、主管方(主办方的行政上级)、承办方(平台载体的所有者与平台事务的代理者)等多“方”主体和供需两侧的多边用户群体构成的生态网络系统。在同边网络效应、跨边网络效应和交叉网络效应的作用下,多边用户相互依赖、互相吸引、互相促进且相得益彰,创造了具有共同利益且联结紧密的社区共同体。平台作为生态系统与社区共同体,通过提供有效的治理系统来为共同体创造价值。平台型治理的精髓在于基于平台思维连接构建生态系统,供多边用户群体互动协作,以发挥出整体网络效应,实现多方共赢,继而增进平台共同体价值,其基本目标是实现平台生态系统乃至整个社会的共同利益与整体效能最大化。
平台型治理结构的核心是治理主体间的分工合作关系、分权与集权以及责任与利益的配置体系。平台型治理是以平台主办方和承办方为核心的多“方”主体与多边用户协作参与的平台社区共同体共建与生态治理,是平台方主政与用户主权的有机统一。平台方主政体现在主办方对平台事务的委托发包、治理权力的授予、治理规则的安排;主管方负责平台所处行业的整体规划与统一治理;平台承办方负责对多边用户的连接与互动促进、规则的执行。在平台治权激励与规则约束的体系中,用户主权体现在用户能够在供给侧跨界整合各类资源和能力,在需求侧灵敏地获取并满足用户的多元化需求,以高效实现多元供给、协作创新与合作共治。平台通过对用户赋权释能,使用户成为平台共同体的主人,让用户有充分的授权来治理和维系平台的发展。因此,平台型治理的主体分工结构、权责体系结构保障了平台多“方”主体与多边用户的利益相容,铸就了高效的现代化治理结构,有助于推动平台社区共同体共建与平台生态系统的整体可持续发展。由此,将平台型治理范式应用于国家治理,有助于推进国家治理结构的现代化。
(三)平台的活性要素体系推进治理资源投入的现代化
平台型治理是将输入的传统生产要素及人力资源、数据与数据技术等核心要素转换为治理格局及治理效能等输出的加工系统与治理模式。平台连接着多方主体和生产者、服务者、开发者、广告商、经销者、监督评价者等多边用户及各种生产要素的提供者。多边平台在数字平台技术的支撑下,提升了基于数据捕获、数据分析、数据交换、信息共享及精准匹配的社会生产、交换与流通的能力,同时极大地提升了平台连接与互动的交易成本,降低了平台建设与扩张的成本,产生了社会化平台生产的规模经济性、范围经济性。因而,多边平台不仅实现了供给侧资源的整合和不同领域相关行业的跨界整合,还实现了供需两侧处于世界各个角落、各种形态的闲散资源的整合利用与供需匹配。由此,平台整合并盘活了无穷无尽的灵活资源,打破了传统市场资源稀缺的假设与资源数量及其时空的限制,在生产要素输入端为国家治理体系现代化提供了动能。
平台最重要的资产是多边用户及其互动网络以及互动产生的数据,多边用户价值网络是其第一要素。平台社会革命解除了工业革命之前人类社会生产对土地的依附,解除了工业革命之后人类社会生产对工业机器的依赖,由此连接了人类、释放了人性、促进了人类的发展,为人类的互动、合作、创新与共治提供了政治社会空间。平台组织的崛起及其平台逻辑使信息可见、资源获取、社会联结成为可能。平台型治理赋予了供给侧用户生产经营权、服务开发权、管理决策权及剩余索取权等合约控制权,赋予了需求侧用户灵活选择权、监督评价权、话语权等治权。自主自决权的授予极大地激发了多边用户资源的生产投入活力和治理参与激情,能够调动最具有创价潜能的活性生产要素——人力资源及其互动网络产生的数据的边际生产力,从而推进国家治理资源投入的现代化。
(四)平台共建共创共治共享机制推动治理过程现代化
国家治理现代化的核心要务是构筑公民权利本位的制度体系及其运行机制,其基本内涵与核心要求是构建共建共治共享的现代治理机制以推动治理过程与治理效能的现代化,形成社会广泛参与、国家社会市场有效合作与协同治理的治理体系。参与互动与合作共治是国家治理过程现代化的基本动力。构建共建、共治、共享的利益共同体和责任共同体才能推进以共同富裕为本质特征的治理现代化。双平台作为参与互动的结构与合作共治的载体,其生态联结机制与社区共同体共建共创共治共享机制为国家治理和社会治理提供了运行机制,有助于公共部门应对平衡稳定和变化的需求。
首先,平台思维利用生态系统及其网络外部性推动平台生态共同体的共建,平台主体凭借自己的一个或多个要素与关卡共建平台价值网络,继而互动合作、各施其能。其次,平台型治理遵循的是“共享平台+不同价值创造主体”的价值共创模式,不同价值创造主体在平台赋权释能的激励下共享平台资源、权利与红利,共担风险和治理责任,通过多方与多边之间、多边用户之间的互动而共创价值。再次,平台型治理是基于双平台共建共创共治共享机制推动多“方”主体与多边用户协作参与的生态治理,生态共治是平台型治理模式的核心机制。最后,平台的用户主权机制以及开放互动机制、共同体共建机制、价值共创机制保障了以用户为中心的权利共享,权利共享是平台生态共同体维系的基础和可持续发展的动力。综上,平台共同体共建、价值共创、生态共治与权利共享机制有助于平台型治理模式推动公民权利本位的治理过程与治理效能的现代化,有助于形成社会广泛参与、多元主体协同合作的治理体系。
(五)平台发包体系与平台型组织推动治理格局现代化
国家社会市场间的关系是国家治理的基础。为此,治理现代化必须厘清三者关系,使之在各自领域发挥应有作用并促进整个国家的现代化发展。国家治理现代化重点在于优化国家治理体系,处理好国家市场社会间的关系以形成多元主体协同共治的治理格局。围绕着平台经济及平台企业,出现了一个囊括政府介入的外部治理、多元共治在内的平台治理场域,关涉平台企业与国家市场社会的四角关系调整,从而为推动治理现代化提供契机。
在国家治理的宏观层面,国家将公共事务外包给平台代理执行甚至自由裁量,平台组织(不限于企业组织)作为承包国家治理任务的主体和媒介通过相互竞争而获得国家特定治理任务的准入资格与执行代理权力。各级政府部门要求平台组织(尤其是大型平台)作为一个整体对平台上的行为(如交通出行)落实一揽子治理任务,由此在平台革命时代自发地形成了平台发包制。与行政发包体系一起,平台发包体系也成为国家治理社会经济复杂性和全国统一大市场建设的抓手,二者在不同政策领域中相互竞争、制约与合作,从而完善国家市场社会的合作体系与推动国家治理格局的现代化。行政发包在不同政府层级之间进行,具有任务导向性和垂直单向性;而平台发包遵循的是市场需求导向性和市场供求的自发调节性(如网约车市场),当然是在属地政府总体协调和监控下实现的,因而更能发挥有效市场与有为政府的治理功能并形成政府与平台合作的治理格局。在特定公共事务治理的微观层面,具体到一个平台生态系统内部,平台组织除了自行提供基础性公共品如平台空间设施、秩序和规则,还将公共品生产、互补服务提供、技术开发、市场经销等诸多事务发包给其他生产者、互补服务提供者、技术开发者等供给侧用户,赋予了他们独立自主的生产经营权与剩余索取权,同时通过门槛准入与排他、数据监控与算法控制、用户评价机制等要求这些承包者对自己的产品及行为承担直接责任。平台组织负责推动他们的高质量互动并对整个生态系统负责。由此形成平台组织的多方主体和多边用户各施其能、各负其责、各得其所、相互促进、相得益彰的平台型治理体系,为推动国家治理体系与治理格局现代化奠定了微观基础。
五、平台型治理推进国家治理能力的现代化
国家治理能力是国家治理现代化的突出体现。在平台时代与数字时代,国家治理能力建设又有了新的要求,呈现出传统向度和现代性向度交融的丰富样态。国家治理能力表现为国家秩序能力、赋权能力与创新能力,总体上表现为三种资源配置机制的合作效率,具体体现为公共品生产与多元供给的能力、公共服务的效能与公共事务合作共治的活力。
(一)政府主政、公民主权的治理结构生成国家秩序能力与赋权能力
治理结构的现代化从根本上制约着治理能力现代化。基于多边公共平台的平台型治理在治理结构上表现为政府多方主体主政与多边用户主权的生态共治结构,实则是政府主政与公民主权的有机统一。政府主政体现在,作为平台主办方的政府委托公共事务、赋予治理权力、安排平台治理规则;作为平台主管方的政府是平台主办方的行政主管,负责设计平台所处行业的发展规划、负责规则规制与整体性治理并提供财政支持;作为平台承办方的政府提供平台基础设施,执行主办方安排的平台规则和平台主管方设计的行业规则,吸引和连接用户,提供平台服务与治理工具,推动用户的匹配与高质量互动。由此,政府多方主体的主政角色清晰、职能定位明确、分工合作秩序井然。而且,政府把持着平台基础设施、治理规则体系和财政资金等核心“关卡”,进一步维系和支配着整个平台价值网络的互联、互通与互动秩序,维护着权力开放共享、有序参与共治、协同合作联动的平台型治理秩序,主导着平台型治理的规则安排与规则执行,从而生成了秩序生成、秩序统御、秩序维系、秩序规制的国家秩序能力。
用户主权地位根源于平台型治理范式,直接来源于宏微观层面的双重平台发包体系。平台型治理的前提和基础是治权开放,核心机理是赋权释能,赋权是平台型治理范式的生命力。国家宏观层面的平台发包体系赋予了平台组织作为代理方代理执行与自由裁量的权力。在微观层面的平台生态系统内部,平台组织进一步将公共品生产、互补服务提供等事务发包给其他生产者、互补服务提供者等供给侧用户。由此,用户主权体现在,供给侧用户在平台进退、公共品生产、平台运营、技术开发、服务创新与治理参与等方面的自主自决权、合约控制权与剩余索取权,需求侧用户在平台进退、互动参与和消费行为等方面的多元选择权、自主决定权、知情权、话语权以及监督评价权。由此,政府的平台型治理范式及其双重平台发包体系生成了国家赋权能力。
(二)治理杠杆与工具体系撬动现代化的生产、创新与服务效能
生产、创新与服务是国家生产供给能力的三个基本方面。平台代表了一种新颖的、变革性的生产与创新方式,其治理功能表现为四个方面:用户连接、生态协作、互动场域、资源整合,这些功能源自三类治理平台即生产平台、互动平台与创新平台的三大治理杠杆——生产杠杆、互动杠杆与创新杠杆的作用:生产杠杆通过模块化和范围经济来促进生产平台上的分布式、多样化和规模化生产;互动杠杆通过互动促进机制和能力鼓励交互平台上政府与利益相关者之间以及公民之间的互动;创新杠杆通过共享基础架构资源,鼓励创新平台上用户的开放式、分布式创新以及使用众包来动员公民创新。由此,平台不仅能够用于治理,而且能够撬动现代化的生产、创新与互动合作。另一项研究也表明,平台型治理能够促进公共品的多元供给和协作创新,增强政府的开放性、回应性、高效性,并推动多元利益主体之间的互动合作。
除了三大治理杠杆来撬动现代化的生产与创新能力,平台型治理模式有一揽子工具来提升公共服务效能并推动公共服务的现代化。第一,不对称定价的价格工具在实施过程中实际上让普通大众享受到价格低廉甚至很多免费的服务,降低了基础性服务的成本并促进了服务均等化。第二,网络效应的作用机制实现了需求方规模经济,降低了服务生产成本的同时,还促进服务的供求匹配与互补服务的创新,有助于实现服务多样性与范围经济。第三,在平台算法的规则体系和大数据功能的支配下,平台服务的供需匹配更加精准,服务更加精细化甚至人性化、柔性化。第四,系列数字技术工具的支撑使得平台服务打破了诸如时空、语言、资源及能力的诸多限制,促进了服务便捷化、高效化而且互助服务与他助服务更容易实现。第五,小前台、大中台与强后台的平台组织工具,推动着小前台快速灵活响应用户服务需求、模块化架构的大中台承担整体性服务、强后台协调支撑大中台的整体性服务。总之,平台依赖服务多样性、共享标准和相互依赖的组件等三个基本属性,推进协作、创新和以用户为中心的服务。综上,平台型治理的工具体系提升了服务效能并推动着服务的现代化。
(三)三种资源配置机制的融合提高国家治理的效率
国家治理的核心问题是资源配置的公平和效率问题,国家治理现代化的能力突出地体现在国家、社会和市场三种资源配置体系及其运作机制的效率及公平兼顾能力。历史上曾经出现过单纯的国家计划体制、市场经济体制及其基础上的治理模式,常常局限于政府-市场二分基础上的“小政府”与“大政府”之争,引致政府计划与科层治理的失败、市场失灵和社会失灵的多重困境。现代化的国家治理只能是有效市场、有为政府和有爱社会的合作治理格局及其三种资源配置机制对治理效率的提升。平台型治理模式及其资源配置机制为之提供了可能性。
多边平台兼具多边市场和现代组织的特征,实质是有计划的多边市场与社群网络。通过支持和拓展网络化的市场和社群,平台汇聚并协调了市场、政府和社会多元主体的大量互动行为。由此,平台创造了大型的计划市场与社区共同体,整合了政府、市场和社会三种资源配置机制。首先,数字技术平台支撑的多边平台商业模式以数据为生产要素、以大数据分析为重要手段,通过数字化的网络利益协调机制推动高效的资源配置。平台的赋权释能机制极大调动了市场主体在资源利用与资源配置中的经营自主权和能动性,极大地促进了市场经济大循环并产生了规模经济、范围经济、聚集经济与网络外部性。其次,在政府主政的平台型治理结构中,政府作为平台经济社会的主管方、公共平台的主办方或其他角色,可以借助多边平台实施对平台经济的计划、对市场的调控并推动对平台经济社会的治理掌舵。最后,平台在打造市场的同时也创造了社群利益共同体。平台鼓励用户做社群的主人,社群是平台最大的资产也是创造最大价值的源泉。庞大规模的平台社群沉淀了丰富的社会资本,为社会自治与社会志愿机制嵌入资源配置体系注入了能量,还可能对分配政策、公共舆论产生重要影响。平台对社会各个角落各类人群的覆盖及其社群影响改进了第二次分配、第三次分配的公平与效率,现实中平台社会组织、平台巨头的公益慈善平台为分配公平做出了重要贡献。综上,融入市场运作机制、政府调控及规制机制与社群互动机制的综合资源配置方式,平台型治理依赖双平台模式,跨时空、跨国界、跨行业、跨部门地集成社会生产、分配、交换与消费,大大提高了资源配置效率并促进了生产力发展。
(四)丰富多元的平台型治理机制提升国家合作共治的活力
平台对三种资源配置机制的融入不仅提高国家治理的效率,相应地对科层治理、市场治理及社会治理的融合调动了政府市场社会体系中三大治理主体的积极性。任何一个国家治理体系要充满活力,必须调动政府市场社会的积极性和市场与社会的参与治理能力。“以人民为中心”和“共建共享”理念下的平台型治理有助于将国家能力和市场优势转化为治理优势与治理活力。
第一,平台型治理的赋权释能与放权让利机制,调动了多边用户产品生产、服务创新与技术开发的动能及用户广泛参与治理的积极自主性,并推动平台的跨界整合和整体性治理,提升了促进多元供给、协作创新与公共事务共治的动能。第二,在平台发包制度体系和平台+不同价值创造主体的运作模式中,承办方和不同价值创造主体自主经营、自负盈亏但和平台风险共担、利益共享,平台对他们施行经济激励机制而非行政控制机制,由此市场准入的激励效果更加明显,更能激发数据要素及闲散资源的价值和活力。第三,平台的生态连接与跨界整合、供需匹配与网络效应等系列互动促进机制,直接提升了供求两侧多边用户连接和整合在一起互动共治的能力,同时在多边用户互相依赖、相互促进、相得益彰、共享共赢的过程中不断积累彼此信任和平台社区共同体共建共创的社会资本与治理热情。第四,共建共创共治共享的平台型治理机制通过共同体共建、价值共创、生态共治以及利益整合、利益兼容和利益共享推动着跨领域、跨部门的协同治理,推动着平台社区共同体建设,有助于推动社会广泛参与、国家社会市场有效合作和提升共治活力。第五,数字技术平台的大数据分析、人工智能、算法规制等系列技术治理机制,实现了平台四通八达、平坦化运作与无缝隙渗透,平台型治理极大地降低交易成本并提升了互动促进能力,进一步提升了平台的连接与覆盖、整合与匹配、需求响应与价值创造能力,推动着整个平台经济社会网络协同治理、整体性治理、智慧治理的效能。
六、结论与反思
国家治理现代化是适应现代环境而创建现代化治理体系并推进治理效能现代化的进程。平台时代环境与平台经济社会构成了现代环境的主要特征,铸就了平台化趋势下的国家治理环境。平台革命时代与平台经济社会为平台型治理推进国家治理现代化提供了时代机遇、时代动力与时代逻辑。多边平台经济学与战略学为核心的平台理论为国家治理现代化提供了理论支撑和理论逻辑,双平台强大的功能和平台权力在经济社会中的异军突起为平台型治理推进国家治理现代化提供了实践逻辑。以多边平台赋权和数字平台释能为基础的平台型治理不仅在时间节点、空间领域与国家治理现代化存在时间交叉性与空间复合性,而且在治理理念、结构、过程、格局与能力等内容维度存在高度的耦合性与匹配性。
平台型治理推进国家治理现代化突出表现在:在国家治理体系现代化方面,平台型治理的水平思维与价值网络思想推动着国家治理理念的现代化,多方主体和多边用户共治的平台生态体系与平台社区共同体建设推动国家治理结构的现代化,以人为中心、数据和数字技术为支撑的平台活性要素体系推进国家治理资源投入的现代化,共建共创共治共享的平台型治理机制推动治理过程现代化,国家宏观治理层面与微观层面生态系统治理的双重发包体系推动国家治理格局的现代化。在国家治理能力现代化方面,由平台方主政、用户主权演化而来的政府主政、公民主权的治理结构能够生成和维系国家秩序能力与赋权能力,生产、互动与创新等治理杠杆与一揽子工具体系撬动着现代化的国家生产、创新与公共服务效能,政府、市场和社会三种资源配置机制的融合提高国家治理与资源配置的效率,赋权释能、跨界整合、供需匹配、互动促进等丰富多元的平台型治理机制提升国家合作共治的活力。
在政治学和公共管理学领域,国内外大多成果将平台理解为数字平台或单边生产平台,从数字平台的视角、数字治理或智慧治理的路径研究平台的治理现代化推进机制、路径和治理效能,不仅忽略了多边平台这种适合于多元供给与合作共治的平台模式,而且缺乏多边平台经济学与平台战略学的理论支撑。然而,数字技术治理与治理现代化不能简单画上等号,技术治理本身并不自带现代化属性,“单一数字平台并不必然推动现代化,甚至误入歧途”。为此,本研究的边际贡献在于,突破了数字平台的单一视角缺陷、技术路径局限及研究惯性依赖,基于多边平台理论基础选择数字平台与多边平台融合的研究视角,探索平台型治理推动国家治理体系和治理能力现代化的机理逻辑。当然,平台型治理作为一种新兴治理范式仍在摸索之中,其应用边界有待探索,适用范围和应用场景还有待进一步验证,双平台融合的治理效能有待在实证研究中开展量化分析或在案例情景中深度剖析。平台经济存在垄断及失灵风险,平台社会有可能脱缰与失序。单纯的数字平台可能误入管控主义、数字形式主义的治理歧途。但我们相信,平台的正外部性、网络性和治理价值是主要的,负外部性、风险与挑战是次要的。在深化改革开放和推进中国式现代化的进程中,通过转型优化政府职能与角色,完善平台发包体系、健全平台型治理机制,推动多边平台与数字平台的高效融合、平台经济与平台社会的健康发展,强化平台型治理的价值理性与社会主义价值导向,坚持平台经济社会发展和平台型治理的社会主义方向,平台型治理一定能够有效地推动国家治理体系和治理能力现代化。
(本文载于《吉林大学社会科学学报》2026年第1期)
