魏文享:国家税政的民间参与

——近代中国所得税开征进程中的官民交涉
选择字号:   本文共阅读 449 次 更新时间:2016-02-04 17:14:08

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魏文享 (进入专栏)  

   【内容提要】 晚清至民初所得税一直在筹备试行,然频遭民间反对未竟完功。至1936年,国民政府为筹备抗战财政,强力推行全面开征。在此进程中,国家与民间就税收开征的合法性及合理性不断交涉,其中以1936年前后最为激烈。国民政府通过党政体制对所得税进行立法,社会各阶层则通过报刊舆论、上书请愿、团体呼吁等方式表达诉愿。商人、自由职业者等纳税人阶层在职业团体统筹下,要求政府暂缓征税或修法减征。学者、媒体亦各本立场,发声参与。行政院、财政部及立法院等官方机构对社会予以正面回应和解释,同时开动宣传机器争取舆论支持。纳税人基于纳税义务而生的权利意识有明显增强,民间的税权表达对税法修改和税政实践有所影响,但官方之既定决策未受动摇,依然掌控着税收的开征权。在征税方与纳税人以法定职业团体和舆论空间为基点共构的交涉机制中,民意表达内化的制度渠道仍然缺乏。

   【关 键 词】所得税/国家税政/民间参与/直接税/高秉坊/孔祥熙

  

   凡有国家,必存税收(Tax)。税收是国家依据政治权力参与社会财富分配、获取国家机构运转资源最为重要的方式。在国家立场上,税权(Power to tax)是国家权力在税收领域的体现,通常包括税收的立法、执行和稽查诸层面。国家多以法律形式颁行税令,实现对纳税人强制无偿征税的目的。所谓“强制、无偿”,是相对并非绝对,税自民出,自非全无前提。在国家主导税政的情况下,纳税人也应享有同意、监察甚至反抗的权利,获得因缴税而来的产权、秩序保护和公共服务。换言之,税权体现的是征税人和纳税人之间权利和义务的交换关系,但国家与纳税人之间的征收、分配和交换关系如何界定,因税而生的权利与义务如何划分,均与一时之国家形态、经济形势、税收观念相系。在“溥天之下,莫非王土”的时代,朝廷执掌税收开征大权。是轻徭薄赋还是严刑重税,取决于主政者对财政需求及民力负重的判断,纳税人缴纳皇粮国税并无多少讨价还价的余地。在英法等国的资产阶级革命中,国王和贵族、新兴资产阶级之间围绕税收的博弈是西方民主宪政产生的重要契机之一。近代中国的情形不能以西方路径简单比附,但围绕征税与抗税的博弈,同样也是国家与民众利益关系调适的过程。在由农业税体系向工商税体系转型的过渡时期,裁撤不合时宜之旧税、开征适应时势之新税是其方向,政府及民众对于税收的认识也有所变化。但具体税种如何裁撤、如何开征,就受到税政体制、纳税人态度及社会共识诸因素的影响。

   所得税源自西方,在近代中国被作为“良税”引进,与遗产税、印花税等同列为直接税。自晚清创设税法,到北京政府和南京国民政府初期屡经修订,数次税旗高举,但受制于税收环境和商人抵制,始终未能如愿。直到1936年前后,国民政府面临国防压力,在约两年的时间内完成所得税讨论、立法和开征的全部程序,正式对营利所得、薪资所得和存款利息所得全面征税。税依财富与收入高低累进征收,涉及面极广,纳税人反应强烈,国家与民间围绕“利”、“权”的争论较其他税类更为突出。①本文在回顾民初所得税交涉的基础上,重点对1936年所得税正式开征问题进行讨论。问题的关注点并非在于所得税的政策结果或其是否“现代化”,而是期待通过对开征过程的探究,来理解政府征税行为及民意表达间的交涉方式,以期于简单因果之外略得税权演进的内在逻辑。②

   一、民国初年的所得税筹议与商会之反对

   所得税系针对个人或公司、行号法人的薪酬、营利或其他财产性收入进行征税。此税制源自西方,英、法等国在19世纪初期筹设,至20世纪初成为西方发达国家普遍设立的税种,在国家财政中所占比例极高。因多根据所得分级累进征收,税负不易转嫁,故而又被视为直接税之一种。在以农业税赋为主体的中国传统税收体系中,工商税收仅占极少部分,且多是流转税和行为税,极少对收益和财产征税。晚清时期,内忧外患,筹划新政。厘金为地方督抚掌控,关税及传统商税也不敷所用。一些官吏学者主张引进西方所得税、印花税、营业税,拓展新财源。据林美莉的研究,此时“直接税”与“间接税”的观念亦由日本传入,且已有良莠之判。③当时认为印花税简单易行,1902年先行试办。所得税启动稍晚,度支部在1911年拟订《所得税章程草案》,未及推行。

   至民国初年,政府着力改革财政体制,直接税备受关注。曾任北京政府财政部要职的熊希龄、周学熙、梁士诒等均把开征所得税、印花税、遗产税列为新税改革内容。熊希龄说:“新税之当改者,以印花、所得税为大宗,然亦非可猝办”,注意到新税引进,不可急切冒进。④梁启超在《中国财政改革私案》中也提出,中国应裁撤旧税、开征十大新税,以所得税列为第一,称“所得税,财政学家皆以此为最良之税则,各国皆行之,将来我国亦当采行,惟现在情形,尚办不到”,期望颇高。⑤按社会经济发展程度,时机并未成熟,但当时面临财政窘况,财政部还是勉力推进。1914年,北京政府在原有草案基础上,制订《所得税条例》28条。到1915年8月,财政部拟订所得税第一期施行细则16条。⑥1920年还设立筹备处实际开征,除公务人员薪俸所得稍有所获,成绩乏善可陈。

   在税法由讨论进入试行阶段后,征税方与纳税人的矛盾也直接触发,作为纳税人主体的商人反对尤烈。如果说1936年所得税全面开征是双方交涉高峰的话,20世纪20年代政府与商人间的争议可称为序幕。在政府设立所得税筹备处后,商会就联合各界社会团体,迅即展开强烈的公开抗议活动。

   1920年12月,吉林省议会、总商会、省农会、工会、教育会等14团体致公函于上海南、北商会,吁请各界一致反对所得税,电请中央收回成命。电文称:“《所得税法》虽通行于欧美各邦,然施之于中国则为创举……中国税率纷繁,人民负担已重,如施行此税,必将其他苛税一律免除,方昭公允。否则税上加税,民力几何,焉能胜此。”函电中还认为,所得税法是由袁世凯政府颁布,“未经国会通过,未发生法律上之效力,决难责人民以服从”。⑦严格来说,所得税是根据一定起征点开征,收入达标才会开征,社会团体的反对也并不代表全体民众的意见,但指称税法“未发生法律上之效力”却并不为错。社会团体以此为据,强调未得民意机构法定程序同意政府不应征税,可以说是政治上民主民权观念在税权方面之延伸。原本为国家垄断的税收开征大权出现分化,纳税人开始谋求通过民意对国家征税权加以制约。

   商会抗议一直持续。在1921年11月10日的全国商会联合会临时大会上,江苏省商会联合会提议否认所得税案,且得到太原、汉口、杭州、重庆等地总商会、商会的支持。经议决,呈文北洋政府国务院、财政部、农商部请准缓办。所提理由如下:

   (1)所得税本身上不公平之点,须切实改正;(2)须于一切恶税废止并实行保护工商政策;(3)所得税法之用途,须确实予人民以监察之权;(4)须实行登记法,改良警政,社会有精确的统计;(5)声明不以所得税抵借外债,将政府举行之新税应列入合法之预算案;(6)政府未实行裁兵及节省各项糜费以前,人民不能承认此新税,以供无谓之浪费。⑧

   所列理由,除第一条是批评税法不完善之外,商界对税收的开征权和使用权都提出了要求。须废止恶税,否则不能开征;须予民监察之权,以明税款用途。税权向为国家掌控,视为禁脔。商会以此为条件,显示商人们已经认识到税由民出,理应对税收用途有相应话语权。所列条款还涉及警政、废督裁兵等问题,对国家行政成本和社会秩序都深切关注。

   在宪政体制下,民意本应通过立法机构来发挥政治决策效力。在电文中,商会强硬表示:“政府如肯俯从,再由合法国会通过,则人民有纳税义务,自无反对之余地。否则我商民为自救计,万难奉命,虽有何等之压力,亦所不计。”⑨此时商会的表现,与“在商言商”之传统大不相同。个中变化,需结合晚清以来的政治与经济情势加以理解。斯时初显力量的商人群体在商会之整合下,对社会及政治事务已有广泛参与,在自治及宪政运动中都有鲜明的意见表达,这已为30年来之商会史研究充分揭示。⑩商会强调税收须经合法国会通过,其实质是强调税收法定原则,税收开征要经民意机构同意。这一主张依民国共和政体并不为错,但在军阀专政情势下,指望国会来制衡政府征税并不现实。较之立法程序,商会作为纳税人团体代言人的抵制行为可能更令政府顾虑。学界过去在讨论商人的政治参与行为时,往往着眼于商会抗议活动本身,强调商会的政治参与在“国家—社会”关系中的典范意义,较少关注商人藉由所掌税源增加自身话语权的情况。国与民之间权利与义务的对等与交换观念,正是西方社会契约论的核心。由税权而及于国政,既是商会交涉的策略,也未尝不是商人对由税而生的“公民”权利的主张。

   所得税因被列为中央税,地方上也有反对声音。吉林省的社会团体中,除商会外,还有省议会和其他社会团体。在致函上海商会前,还函电22省和省内39县的各团体,声势浩大。在函电中,对政府不无“威胁”之语,“所得税实行之日,即协济中央各款停纳之时”。(11)商界的抗争还得到学生界的响应。中华民国学生联合会总会在1921年4月13日致函各地商会,表示声援,批评税法不合法、奖励征收是敲勒之举、官民纳税不平等、挪用税款等,共计八条。呼吁各界贯彻江苏商会联合会的决议案,以所得税用于振兴教育。(12)学生要求政府规范税款用途,不可乱加挪用。此外,所得税要求对华洋商人一体征税,但当时情境下,对租界内的外国商人及侨民征税难以实现。所得税、印花税、营业税均遭外商抵制。外侨以不平等条约为依据,在关税及子口税外,不愿再向中国中央及地方纳税。华商也以内外有别,批评税法有失公正。(13)

   迁延数年后,一些省份又试图推行,依然遭到商会和同业公会的反对。1926年,安徽省财政厅拟从典当业开征,全省质业(典当业)“反对甚烈”。安徽各县实业代表聚集芜湖召开临时会议,认为财政厅征税独以质业为尝试,“誓死不能承认”。公决呈请财政厅准予暂缓,并续开大会讨论,又通电各县商会请一致力争。全省质业公会质疑:《所得税条例》自1914年公布未经国会通过,“商民本无必遵之义务”。后来税法历经修订,志在必行,但终于停顿,其根本原因在于“厘金恶税未除,虽有良税,时机未至”。现在以质业为首先尝试,有违平允。(14)

   政府的可取之处是将公职人员薪俸所得征税列于首先开征目录,但商会等纳税人团体和其他社会团体的抵制使所得税始终难以完全落地。从抗议者的职业及收入来看,其实超出了所得税起征点以上纳税人的范畴,社会各阶层本来对政府的不满因为纳税问题而激发出来。同时,所得税征收程序繁杂,而政府税务行政混乱,推动极为乏力。诸多原因使所得税流于空转,公务人员薪俸税款数额寥寥,难臻大用。政府还有更重要的关税自主和裁厘问题有待解决,对所得税原本热烈的期望也就黯淡下来。政府强调公民义务,民众强调纳税前提,在政府与商会等社会组织的“隔空交战”中,征税者与纳税人难以形成共识。最后,所得税、印花税和遗产税三者中,只有印花税“最便于民而所收至广”,易于实行,勉强小有所成。(15)

   二、南京政府时期所得税的政策导向与立法争议

时局轮转,政府扩张财源的意图并未稍减。南京国民政府在推行关税自主及裁厘加税方面取得突破,但并没有放弃直接税这一财源。在报刊上,介绍欧美所得税的文章也时常可见,在“国际惯例”的引导之下,社会对所得税作为“良税”的制度认识可能有所增强。(16)1927年,国民党中央党部因党员抚恤金急需款,创设政府机关服务人员所得捐,采累进税征收,推行尚算顺畅。(17)到1928年1月,政府将1914年的所得税条例和细则加以修订并拟订推行步骤。在1928年6月的全国经济会议上,夏光宇提出“实施所得税、遗产税计划案”。(18)在7月召开的第一次全国财政会议上,财政部将拟订之税法草案提交讨论,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《近代史研究》(京)2015年2期

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