章永乐:民国初年的共和体制为何失败

选择字号:   本文共阅读 1086 次 更新时间:2013-02-04 09:20:06

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章永乐  

  章永乐

  

  

  重回百年前的1913年,寻找历史线索。这一年,为何新生的共和国(中华民国)刚刚一年,就遭遇了政治上的大动荡,最终使得共和体制难以运转。从这一年年初大选开始,我们访问了北京大学章永乐教授。他从辛亥年缔造的政治、军事格局开始,分析1913年宋教仁遇刺之前各种力量博弈之下所埋藏的危机。

  问:章教授好,1912年是中华民国的过渡之年,它的政治状况如何,能否大致介绍一下?

  章永乐:1912年最重要的事情,当然是中华民国的基本政治框架的搭建:清帝退位、南北政府合并、袁世凯主政新政权、定都北京,南京的临时参议院最后也迁到北京去了。用我在《旧邦新造:1911-1917》中的说法,这是一场“大妥协”。

  但是,这是一个很勉强的妥协。大家都认为国家要统一,都认同五族共和,但对于统一的中华民国政权的正当性基础,袁自己的解释与革命派的解释很不一样,袁要追溯到《清帝逊位诏书》,强调民国与清朝的连续性,革命派一定要强调民国政权的革命起源。大家也都同意袁世凯当临时大总统,但是这个大总统该有多少权力,大家意见很不统一。南京临时参议院单方面制定了《中华民国临时约法》,其中规定的国务员的副署权、内阁用人必须经过临时参议院同意、凡加重国库负担的契约需要临时参议院批准等规定,都是束缚袁世凯手脚的。袁作为临时大总统,无论是人权、财权、事权都比较有限,无法充分施展。这种政体安排后来就成为矛盾焦点之一。除此之外,中央与地方关系也是个重大分歧点,因为一旦袁世凯执掌中央行政,央地关系直接关系到革命势力的命运。

  同盟会-国民党与北洋集团在1912年磕磕碰碰的事情很多,但还没有撕破脸。袁世凯要搞“军民分治”,目的是为了削弱各省都督的权力,同盟会-国民党有人支持,有人反对。在中央,换了几个内阁。唐绍仪内阁里有一半是同盟会的会员,但唐与袁冲突太大,到6月份就辞职了。陆征祥内阁被称为“超然混合内阁”,政党属性不明显,但陆征祥被临时参议院弹劾,8月份就称病辞职。赵秉钧代理总理,到9月陆征祥辞呈批准后出来组阁。8-9月发生的另一个事情就是孙文、黄兴北上调停,两人表明拥袁态度。黄兴推荐赵秉钧组阁,并把赵秉钧内阁的一堆阁员拉入国民党,从形式上做成了一个国民党内阁。到这里,大家面子上还是过得去的。但是,1912年年底至1913年年初的大选之后,国民党成了掌握议会的多数党,对组阁权志在必得。这对北洋集团来说问题就比较严重了。

  问:1912年6月到8月,出现了一个政府空缺的时段。8月份孙中山和黄兴先后北上,其实是调和南北矛盾。这是国民党方面和北洋方面关于内阁做的一次努力,当然,最后的结果也是出现一个国民党内阁。赵秉钧也加入了国民党,组阁成功。就1912年年中的情势来看,赵内阁算是最后一次妥协,1912年8月,情况已经非常危险,议会制吵得一塌糊涂,内阁无法出台。孙黄北上之后,赵秉钧内阁出台,南北的平衡,又勉强维系了下去。这里边的危机是什么?

  章永乐:南北矛盾是一个结构性的矛盾,也是一个无法通过“大妥协”获得彻底解决的矛盾。这就好比两拨人开一个股份公司,到底谁的股份多呢?革命党人掌握革命的道义资源,掌握南方多省的地方军政大权,1912年南北和谈时,民军甚至在数量上比北洋军还多,“大妥协”后大量裁撤,军事力量就不如北洋了;北洋这一边呢,在“大妥协”之后掌握了中央的军政大权,军事力量比革命党人强,在地方上也比较有实力,但它是从清朝的军政体系中蜕变出来的,并不掌握革命的道义资源,更倾向于诉诸与清朝的连续性。双方都觉得自己股份多。第一轮妥协的结果是,革命党人把临时大总统的位置交出来了,但这不等于说他们放弃控股了。他们想搞政党内阁制,把内阁的权力拿到手里,这样就能在事实上实现控股。但1912年的事态发展可以让我们看到,还是北洋比较有实力一些,它得了控股的里子,可以给同盟会-国民党一个面子,把实际上听命于袁世凯的内阁“化妆”成同盟会-国民党内阁。这个通过妥协产生的政治结构已经矛盾重重,已经到了不靠“政治化妆术”就维持不下去的地步了。

  问: 1912年年底到1913年年初的大选,国民党在参众两院都获胜。当时两院的职能是什么?

  章永乐:根据《临时约法》,立法机构是临时参议院。1912年8月10日公布的《国会组织法》事实上修改了《临时约法》规定的一院制,设参众两院,众议院为下院,议员由各地方人民直接选举产生,参议院为上院,议员由各省议会、蒙古、西藏、青海选举会、中央学会、华侨选举会选出,为间接选举。这一安排与法兰西第三共和国宪制很接近。但机构虽有变化,两院行使的其实还是临时参议院的职能,这些职能有些是由一院来行使,有的由两院共同行使。建议、质问、查办官吏纳贿违法之请求、政府咨询的答复、人民请愿之受理、议员逮捕之许可、院内法规之制定这七种职权由两院分别行使,其他职权,除预算决算必须先由众议院议决之外,都由两院共同行使。共同行使职能,就意味着每一院对另一院都有否决权。比如立法就是两院共同行使的职能,每一院都可以提出议案,但都必须得到另一院的通过。这样参众两院的功能差别其实并不大。如果这两院都由同一个党控制,那么就根本不可能有相互牵制的作用。

  问:1913年这个大选还有一个致命的问题是,袁世凯的力量实际上没有介入进来,你怎么评价?

  章永乐:你说得很对,北洋系在这次选举中比较消极,根本就没有投入多少资源去参选。这跟袁世凯的素质和态度有很大关系。袁是旧官僚出身,搞官僚政治是行家里手,但确实是不太懂群众政治,没重视这个选举,没料到国民党选赢之后,居然能根据宪法,正大光明地与北洋竞争政权。另外,在孙、黄宣布支持他之后,袁的确也把自己当成超越国内各党派的“超然总统”了,认为搞定这些政党的头人,也就搞定了这些政党。这样下来,袁世凯既没想到自己去组党参与选举,也没有去刻意拉拢一些政党的势力为自己所用。国民党就不一样,很多人搞群众运动起家,即便不熟悉选举,也知道怎么搞群众宣传,更何况有宋教仁等一批在海外观摩和研究过选举的归国留学生进行引导;在南方,国民党人还控制着一些地方政府,更可以动用政权的力量来为国民党拉票或做票。这是两拨气质差异很大的人,一拨还停留在官僚政治时代,一拨已经迈入了群众政治时代。新的共和政体为群众政治留出了很大空间,国民党也充分利用之,但掌舵的北洋集团对此却缺乏心理准备。这样的一个政治体系怎么可能稳定呢?

  问:那么这里埋伏了一个1913年的破裂的伏笔,北洋集团失去了选举,或者它在选举当中完全没有办法和国民党抗衡。

  章永乐:如果北洋集团也积极参与选举,并在议会中有一定代表,行政与立法的关系就会缓和很多,绝不会闹到这种极端对抗的地步。我这样说不是空穴来风。1913年的北洋还不会玩选举,结果国民党赢了;到1918年北洋就会玩了,操纵所谓“安福俱乐部”, 让试图冲刺国会第一大党的“研究系”输得很惨——有句话说得好:“流氓会武术,谁也挡不住。”

  但1913年北洋还没学会选举嘛。选举结果是,国民党在众议院596个席位中得了269席,在参议院274个席位中得了123席,加起来,总共在870个席位中得了392席。这是压倒性的优势,如果能完全按照政党内阁走,就可以兵不血刃的把施政权夺过来。距离胜利看似只有一步之遥,国民党人怎能不振奋呢?宋教仁动身北上前那些意气风发的话,绝不是他一个人的想法,而是寄托着整个集团的政治愿景。但他们忘记了,他们背后没有足够的军事力量。

  1913年这种情况,其实有点类似于晚清立宪,晚清立宪有个很大的驱动力,就是汉人士绅与官僚想通过立宪,兵不血刃地从满洲亲贵手里夺取行政权。满洲亲贵对此当然非常警惕,非但不让政权,还搞出了个“皇族内阁”。 汉人士绅与官僚和平夺权无望,才被推向了革命。 1913年的袁世凯就类似于清朝皇帝,国民党类似于想夺满洲亲贵权力的汉人士绅与官僚,夺权的人都并不想争国家元首这个面子,要的是行政首脑这个里子。差异在于,1913年国民党夺权有宪法依据,比晚清汉人立宪派的所作所为更理直气壮。对北洋集团来说,这就成了一个关系到本集团生死存亡的挑战。

  问:《临时约法》你怎么评价?它究竟是一个责任内阁制呢,还是一个混合的总统制?

  章永乐:《临时约法》确立的是一个混合了总统制和内阁制特征的政体,事实上总统制的特征还多一些。总统制下,总统兼为国家元首和行政首脑;内阁制下,这两个角色由总统与总理分别担任。《临时约法》一方面模仿美式总统制,赋予总统比较大的实权;另一方面,又仿照法国内阁制规定,增设了国务院(内阁),并且赋予国务员以辅政权和副署权。但是,《临时约法》虽然规定任命国务员需要得到临时参议院同意,但没说对国务员免职也需要临时参议院同意。这个法律上的模糊,在1917年的“府院之争”中就成为核心问题,大总统黎元洪将总理段祺瑞直接免职,黎认为合法,段认为非法。总的来说,实际运作起来,总统比总理更像行政首脑。

  标准的内阁制还需要有议会对内阁提不信任案和总统可以解散议会的对等设置。《临时约法》规定,“参议员对于国务员认为失职或违法时,得以总员四分之三以上之出席,出席员三分之二以上可决,弹劾之。”在这里,立法者将“不信任”也包含在“弹劾”的意义之中,可以说从实质上有不信任提案权。但临时大总统却不能解散议会。这其实是一个很奇怪的政体,内部缺陷很多,运行起来之后也一直磕磕碰碰。

  为什么会立出这样一个法呢?它又是一个妥协的产物。宋教仁是一开始就主张内阁制的,孙文一开始主张总统制,看到袁世凯要出任临时大总统,才改变主意,主张内阁制。如果搞成了标准的内阁制,袁就类似于“虚君”,实际行政权将由同盟会人士来掌握。但我们要知道,袁世凯出任临时大总统在南京临时参议院是全票通过的,连孙文都没有得到满票,这说明袁在临时参议院里有相当的威望。孙、宋等人改总统制为内阁制的思路,并没有得到临时参议院的普遍赞同。在审议的过程中,一些对临时大总统不利的条款就被议员们删改了。最后妥协的结果,就是这样一个混合的政体。所以孙文很不满,他后来回忆说,“在南京所订民国约法,内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的,其余都不是兄弟的意思”。

  问:这段历史当中我自己的一个疑问,《临时约法》没有明确责任内阁制。那么宋教仁上来之后,能不能组成完全责任内阁?

  章永乐:《临时约法》的法条确实并没有说实行多数党组阁的制度,从理论上说,总统可以提名少数党甚至无党派人士入阁,这也是袁世凯提名非同盟会-国民党人当总理的依据。但《临时约法》又规定,所有国务员都要临时参议院通过。也就是说,你总统可以随便提名,但我国会有否决权。这就是为什么袁世凯在唐绍仪、陆征祥、赵秉钧内阁人选上反复斟酌的制度原因。如果国会内部的人并不是很团结,少数党乃至无党派人士来组阁或入阁也是可能的,总统多费神做分化议员的工作就是了。但如果是1913年国民党占据多数席位的情况,总统不搞多数党组阁,遇到的阻力就会非常非常大。

  问:那就是说1913年年初这个选情已经把国民党推向了前台,北洋在选举当中严重溃败。这样的一个局面导致的一个非常严重的问题就是袁世凯怎样面对国民党。国民党代理理事长宋教仁在长江沿江各省的演讲中,发表了很多激烈的反袁言论,有一个演讲他甚至说,袁世凯如果不按照国民党的意思办事的话,就可以把袁世凯(总统)撤换掉。这肯定是袁世凯方面不能接受的。张国淦有一个回忆录,他就说袁世凯在北京阅读到刊登宋教仁演讲的报纸之后,非常愤怒,就说宋教仁怎么能发表这种言论呢。两边情势,如此不睦,那么1913年年初正因为国民党胜选,有没有可能导致袁世凯必定使出重手,即使没有宋教仁案发生,他是不是必定要撕裂这种勉强的妥协?

  章永乐:“必然”、“偶然”这样的用词都太绝对,我更倾向于用“概率”的概念来表述。事态走到这一步,不管有没有宋案发生,袁都有极高的概率出重手,因为这已经不仅仅是袁世凯一个人的事了,更牵涉到许多北洋军政要人的前途命运。乖乖交出组阁权,无异于北洋集团的政治自戕。北洋有这么大的军事实力,为什么要交呢?让袁世凯乖乖交权,这需要袁具备多高的治美德啊!

  更何况,袁对这个游戏规则本身就很有意见。《临时约法》毕竟是南京临时参议院单方面制定的,北洋集团并没有参与立法,(点击此处阅读下一页)

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