李青:民国初年法制建构初探

选择字号:   本文共阅读 542 次 更新时间:2011-12-26 11:12:00

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李青  

  

  一、 南京临时政府的法制建构

  

  (一)《中华民国临时约法》的创立

  1911年10月10日,在孙中山民主共和旗帜的指引下,辛亥革命取得胜利。推翻了清朝统治,建立了中华民国。南京临时政府的成立,不仅宣告了统治中国两千多年的封建专制制度的彻底灭亡,是近代中国人民反帝反封建斗争史上的重要里程碑;而且把资产阶级民主法治的思想付诸实施,在短暂的3个月时间里,就使得《中华民国临时约法》所确立的民主共和的法统得以确立。

  《中华民国临时约法》是中国历史上第一部资产阶级民主共和国宪法性质的文献,共七章五十六条,浓缩了孙中山的三民主义思想精髓,体现了资产阶级民主共和的法制原则和精神。《临时约法》规定了中华民国的国体、政体、国家机构、人民的权利义务及《临时约法》的最高效力和修改程序等。规定“中华民国由中华人民组织之”(第一条)。“中华民国之主权,属于国民全体”(第二条)。这两条的规定,以根本法的形式宣告了封建君主专制制度的死亡,确认了民主共和国家制度的诞生,与改良派主张的君主立宪、开明专制彻底分道扬镳。《临时约法》第三条规定:“中华民国领土,为二十二行省,内外蒙古、西藏、青海”(第三条)。这条规定的重要意义在于,它第一次以根本法的形式,规定了中国的领土疆域,确认了主权独立领土完整原则,加强了中国人民的领土意识和统一多民族的国家观念,是民族主义思想的进一步发展。《临时约法》根据资产阶级三权分立的原则,规定了中华民国的国家机构:“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院,行使其统治权”(第4条)。参议院为立法机关,大总统、国务员为行政机关,法院为司法机关。体现了资产阶级“三权分立”、“分权制衡”的政治理念。《临时约法》宣布“中华民国人民一律平等,无种族、阶级、宗教之区别”(第5条)。人民享有人身、居住、财产、营业、言论、集会、通信、信教自由;享有请愿、陈诉、诉讼、任官、考试、选举及被选举等项权利(第6-22条);以及依法纳税和服兵役的义务(第13-14条)。是中国历史上第一次把民族平等写进立法,体现了中华民国国民在法律面前人人平等,体现了自由、平等、民主的资产阶级政治理想。《临时约法》还确认了保护私有财产的原则,规定:“人民保有财产及营业之自由”(第6条)。有利于民族资本主义经济的发展。

  《临时约法》没有像此前公布的《修正中华民国临时政府组织大纲》那样规定采用总统制,而是采取了内阁制。其用意在于划分总统和内阁之间的权力,借以防止和限制袁世凯走向独裁而破坏行政、立法和司法三权的合理分配。《临时约法》也没有规定反帝、反封建的民主纲领,没有涉及关系到“民生”的土地问题,对人民的民主权利缺乏物质上的保障。这是因为《临时约法》诞生的背景是在南北议和即将达成,以孙中山为首的革命派向袁世凯交出政权已成必然之势的背景下,为了保卫刚刚建立的中华民国,保卫民主共和制度,希冀用根本法的权威性来束缚袁世凯破坏民主共和的行为,因而带有“因人立法”的色彩而不够完善。但是,以后的历史证明了以法律限制袁世凯只是空想,没有政权做保障的法律是难以实施的,正如列宁所说:“如果没有政权,无论什么法律,无论什么选出的机关都等于零。”[1]

  (二)一般立法

  1. 改革官制立法

  在《临时约法》所确立的立法原则的指导下,南京临时政府进行了必要的政权建设和法制建设,“民国一切法律,皆当由参议院议决宣布,乃为有效。”在军事、警政、教育、外事、财政、金融、交通、邮电、司法及地方政权方面颁布了一系列的法律法规。在行政法律方面,为了迅速建立和逐渐完善新的官制体系,首先公布了《南京府官制》,之后制订了政府各部的官制,如《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《国务院官制》及总统府各直属机构的组织管理法规,涉及总统府秘书处、法制局、铨叙局、印铸局、公报局、稽勋局等各部门的编制组成及职责权限,为政府各部门机关的组织和活动,提供了法律依据。民国初年,一些地方官职仍由满清旧官充任,把满清的吏治弊端带进民国政府中,为此,临时政府以“任官授职,必赖贤能”为宗旨,“网罗天下英才”,实施谨慎用人政策,“悉心考察,慎重铨选,勿使非才滥竽,贤能远引,是为至要。”[2] 拟定了文官考试委员会官职令、文官考试令、外交官及领事官考试委员会官职令、外交官及领事官考试令,等等。规定了民国官员的任职资格和条件,以考试作为选拔官吏的办法,同时,根据“官惟其才,赏惟其功”的思想,设立稽勋局进行监督,杜绝有伤国本的“借官为酬”、“有功不录”等现象。

  2. 保障人权立法

  保障人权是南京临时政府立法的重点,先后以大总统令的形式发布了《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》、《令外交部妥筹禁绝贩卖“猪仔”及保护华侨办法文》、《大总统通令开放蛋户惰户等许其一律享有公权私权文》,取消“贱民”的歧视和限制,宣布“蛋户”、“惰民”等享有国家社会之一切权利,禁止人口贩卖,废除奴婢卖身制度,解放了在清朝专制制度下处于社会最底层,被剥夺了一切法定权利的“贱民”,使他们享有法律上的平等权。临时政府确认男女平等的原则,提高妇女的地位,赋予妇女享有和男人一样的法定权利,首先给予妇女参政权,体现了孙中山主权在民的民权思想。

  3. 保护私人财产权立法

  临时政府根据资产阶级关于私有财产神圣不可侵犯的原则,在《临时约法》确立的保护私人财产权的原则下,颁布了《内务部通饬保护人民财产令》和《大总统令各都督保护人民生命财产电文》。指出:“凡在民国势力范围之人民,所有一切财产,均应归人民享有。前为清政府官产,现入民国势力范围者,应归民国政府享有。前为满清官吏所得之私产,现无确实反对民国证据,已在民国保护之下者,应归该私人享有。现虽为清政府官吏,其本人确实无反对民国之实据,而其财产在民国势力范围内者,应归民国政府管理,俟该本人投归民国时,将其财产交该本人享有。现为清政府官吏,而又为清政府出力,反对民国政府,虐杀民国人民,其财产在民国势力范围内者,应一律查抄,归民国政府享有。”[3] 确定清廷及清朝官吏财产执行区别对待的原则,只要不反对民国,其私人财产就受到民国政府的保护。

  4. 发展经济立法

  为了振兴实业,发展经济,临时政府颁布了一系列工商、农业、林业、金融业等方面的管理法规。如《中华民国工业建设会草章》、《商业注册章程》、《银行暂行条例》等等。通过法令鼓励社会上的工商农林各界兴办实业,鼓励开垦荒地湖滩,保护森林,保护渔业生产,关重民生,赋予工商企业受到不法侵害时,有权向中央平政院或都督府控告的权利。南京临时政府还拟定了《渔业法》、《工厂法新发明特许专业法案》、《商标章程及其细则》等法律,因参议院尚未审议,故未颁布实施。

  5. 改革司法立法

  南京临时成立后,建立起临时中央裁判所,地方高等审判厅、地方审判厅和检察厅。从废止刑讯入手,改革司法制度。发布了《大总统令内务司法两部通饬所属停止刑讯文》和《司法部咨各省都督禁止刑讯文》,宣布不论行政、司法官署,及何种案件,一概不准刑讯。稍后又发布了《大总统令内务、司法两部通饬所属禁止体罚文》。再次令内务部、司法部通饬所属禁止体罚。规定了法官的选任及职权,确定独立审判的原则及审判公开制度、陪审及辩护制度。临时政府改革狱政制度,遵照人道主义的原则,批准筹办监狱改良协会,关于律师制度,孙中山在《大总统令法制局审核呈复律师法草案文》强调“律师制度与司法独立相辅为用”的重要作用,但未来得及交参议院审议,临时政府即告结束。但辛亥革命后,上海《民立报》于1912年1月11日开始连载《中华民国律师总公会章程》,共六章18条,规定了律师资格、律师职责及律师管理制度等基本原则,依据该章程,1912年1月28日在上海召开了中华民国律师总公会成立大会,选举蔡寅为临时会长,许继祥、涂景耀为临时副会长。

  6. 革除社会陋习立法

  针对清朝专制制度所造成危害国家、社会、家庭和个人的缠足、吸食鸦片、赌博等陋习,临时政府力图用法律予以革除。颁布了《大总统令内务部晓示人民一律剪辫文》,《大总统令内务部通饬各省劝禁缠足文》,《大总统令禁烟文》,《大总统通知各官署革除前清官厅称呼文》等。劝禁妇女缠足,严禁鸦片,禁止赌博,树立良好的社会风气。临时政府还认识到改革教育的重要性,废止有碍民国精神暨非各学校应授之科目,学校采用的教科书“务令合乎共和民国宗旨”,仿效西方资产阶级教育制度,进行学制改革,重视社会教育。

  总括上述,南京临时政府在短暂的时间里进行了必要的立法活动,开创了民主共和国的立法新局面。它所带有的民主性、进取性、革命性均体现了与清朝专制政府的立法根本不同,尽管它带有局限性,而且也未能完全实施,但它所提供的历史经验和它所体现的价值取向及民主精神,都具有历史的意义,并且为后人取法提供了借鉴。

  

  二、 北京政府(北洋政府)的法制建构

  

  1912年—1928年,在北洋军阀掌控下的民国北京政府时期,社会动荡,国内军阀混战,北洋政府对外依靠帝国主义支持,对内主要代表国内封建势力,以北洋军队为统治支柱,镇压人民,排斥异己,在全国建立起军事化的统治。这一时期,中国社会正处于重大变化时期,由自然经济形态向近代商品经济形态的过渡;旧的尊卑等级社会秩序和儒家的宗法伦理观念,正在受到“自由”、“平等”、“独立”法制原则的冲击。辛亥革命推翻了封建专制统治,建立了中华民国,为中国资本主义的发展扫除了一些障碍,民族资本主义得到了较大发展。尤其是南京临时政府在政治、经济、文化教育、社会生活等方面颁布的一系列法令,形成了一套相对完整的民主政治理念、原则和制度,孙中山的民主共和思想的影响,也并未因南京临时政府的夭折而消失。北洋政府就是在这种时代潮流的裹挟下,在现代与传统、前进与倒退之间徘徊的同时,进行了法制建构。

  (一)为法统而进行宪法性立法

  北洋军阀政府虽然反对资产阶级民主,反对民主共和的政治体制,但是为了使其政权通过立宪合法化,所以从袁世凯到冯国璋、段祺瑞都不得不进行制宪活动。1913年10月,北洋政府宪法起草委员会三读通过了《中华民国宪法》(草案),即“天坛宪草”。这是北洋政府时期的第一部宪法草案。“天坛宪草”基本坚持了《中华民国临时约法》的精神实质,规定:“中华民国永远为统一民主国”(第一章“国体”)。规定:“中华民国人民于法律上无种族、阶级、宗教之别,均为平等。”(第三章“国民”)。国家实行三权分立,责任内阁制,限制了袁世凯独裁权力的发展。但是没有规定反帝反封建的民主革命内容和平均地权的政策,对于人民的民主自由的权利缺乏物质上的保障。袁世凯为了彻底摆脱《临时约法》对他的束缚,下令解散国会,于1914年3月18日召开新约法会议,正式废除了《中华民国临时约法》,颁布、实施了《中华民国约法》,即“袁记约法”,确立了独裁统治。该法虽然保留了“主权在民”等与共和政体相适应的有关条款,并规定了与《临时约法》相同的人民的权力和义务,和三权分立体制,但它极大的扩大了总统的权力,取消了责任内阁制和国会对总统行使权力的一切牵制,使之凌驾于三权之上,总统不仅垄断行政、立法、军事大权,而且在选举方式上,可以连选连任终身。《约法》的制定,标志着中华民国的内涵已消失,民主共和政体从根本上被独裁制所取代。1923年10月5日,曹锟通过贿赂手段,被国会选举为大总统,为了平息反对贿选的斗争浪潮,曹锟加紧制定宪法,于10月10日公布了《中华民国宪法》,这是中华民国北洋政府正式颁布的唯一一部宪法。《中华民国宪法》是在《天坛宪草》的基础上制定的,共十三章141条。在国体方面,将统一国家、民主原则作为最根本的国家制度,要求保证国体的连续性。在政体上,实行责任内阁制,总统在行使各项权力时须依法律或经国会同意。在国权和地方制度方面,要求国家统一和地方自治,《宪法》规定司法独立,最高法院拥有司法裁决权和法律解释权。在一定程度上反映了资产阶级反对个人独裁、反对军阀专制、反对分裂、建立并巩固资产阶级民主政治。但其“贿选宪法”的名声,和对工人运动的血腥镇压,暴露出宪法所规定的民主的虚伪性和军阀独裁的本质。

  (二)适应资本主义发展而进行的民事与经济立法

  北洋军阀时期,民族资本主义得到了较大发展,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家行政学院学报》2011年第4期

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