严泉:民国初年上海的议员选举研究

选择字号:   本文共阅读 1493 次 更新时间:2016-03-25 16:48

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议员选举一直是民初政治研究的热点。过去学界过多关注的是在全国举行的第一届国会选举,近年来也有学者致力于地方国会议员与省议会议员选举研究,如刘会军、吕雪飞的《奉天省第一届国会议员选举析论》。[①]但关于上海的第一届国会议员与省议员选举,至今尚未有专文研究。

根据《众议院议员各省复选区表》的规定,上海县属于江苏省国会众议院议员第二复选区,而《省议会议员各省复选区表》则将上海县划入江苏省省议员第四复选区。另又按照《众议院议员选举法》与《省议会议员选举法》的规定,上海县作为初选区,只能举办国会众议员与江苏省议员的初选举。考虑到这两次选举都是直接选举,而且选民资格与选举时间相似,所以本文拟以这两次选举为题,探讨上海在民国初年(1912-1913)政治参与的概况。而众议员的复选举,即众议员的产生,以及江苏省省议会选举产生的国会参议员,因不在上海区域内进行,所以不在本文研究范围之内。

 

一、筹备选举事务

(一)选民登记

选民登记是选举中确认合格选民的法定程序。上海县在办理国会众议员与省议员选举时是同步进行,分别造册。选民登记首先需要统计选民人数,这主要是通过调查户籍人口的方式来进行,“今户籍法虽未经参议院议决通行,而选举公民自以户口之约数为根据”,[②]并且参照过去咨议局选举的章程办理。

按照《众议院议员选举法施行细则》与《省议会议员选举法施行细则》的规定,上海县也成立了筹备众议院议员与省议会议员初选举事务所,因两次选举程序相似,所以是同一机构。初选举事务所负责监督初选举一切事宜,配置有调查委员、投票管理员、开票管理员、投票监察员、开票监察员等选务人员,上海县民政长(后改为县知事)吴馨兼任初选监督。负责选民登记的主要是各市乡的调查委员。《申报》曾登载1912年10月8日上海县初选监督呈送复选监督的公文,据此推断,第一次完成选民登记的工作时间是在10月8日前。而选举人名册的制作方法,则是各市乡调查委员先后将选举人名单分别汇送到初选举事务所,然后再按照投票区域制作众议院议员初选举人名册一份。第一次统计的符合选举资格的选民共有16375人,省议会议员选举人总数与之相符,“除一面赶造名册另文呈报总监督外,合行备文将已造就之众议院议员初选举人名册一份依限呈送。”[③]

由于内务部筹备国会事务局又对选民财产资格作出新的解释,即选民纳税及不动产可不限于本区,但仍以在国内而又可以证明者为限。[④]于是上海县又进行了补查选民的工作。10月13日,上海县筹备众议院、省议会议员初选举事务所通告各市乡公所补查选举人,“现查本县入册选举人仅有一万六千三百余人,遗漏必多,本应补查,除先行宣示外,为此飞速通告,即请贵公所即日分知各调查员按照青电事理,赶速将前项住民补查,于国税不动产项下开明区域”,要求在10月20日完成补查工作。[⑤]

10月16日,上海县初选监督发出公告称,众议院议员初选举人名册从本月十六日起开始向公众宣示,省议会议员初选举人名册名数,因与众议院议员选举人名数相同,按规定可以同时宣示,一律以五日为限,“如本人以为错误遗漏,得于本月二十日以前,取具证凭一并呈请更正。”[⑥]第二次选民登记工作完成后,最后选举人名册记载总数为20751人。[⑦]

根据内务部制定的众议员选举日程规定,10月10日前,各地应该制订完成各初选区选举人名册。初选监督在各投票所颁发选举人名册,向公众宣示,并分别呈报复选监督与总监督。10月20日前,初选监督判定更正选举人名册。上海县的选民登记工作基本上是按时完成的。

(二)选举费用与时间

  在选举费用方面,按照《众议院议员选举施行细则》的规定,各省众议员选举旅费、选举人名册、选举人资格调查表、投票簿、投票纸等制办经费、选务人员公费等,均由所在选举区负担。[⑧]各省众议院议员选举、省议会议员选举费用,各初选区地方经费有不足者,由该省收入经费项下分别补助,省的经费不足者,由国家经费补助之;国家经费支出或补助应列入特别预算,但是国家补助省议会议员选举费用以不超过该省选举费用总数三分之一为限。[⑨]上海的众议员与省议员选举经费由江苏省与上海县共同承担,“所有省议会议员选举费用,应比照众议院规定,于解省欵内留支银五百元,其余应需经费均由各该县所得忙漕附税项下提支。”[⑩]

按照北京政府内务部的要求,1912年12月10日前,复选监督向初选举区颁发复选举通告,举行初选举。12月31日前,初选投票所、开票所一律裁撤,确定初选当选人。初选监督通知初选当选人,发给初选当选证书,张榜公布当选人姓名,并呈报复选监督。1月10日前,初选当选人名册一律到达各复选监督驻在地。初选当选人一律齐集各复选监督驻在地,举行复选举。[11]

在上海,初选举事务所11月27日发布公告称,全县设置10个投票所,分别设在市政厅、乡公所、学校与庙宇内。[12]在初选举时间安排上,省议员初选举安排在众议员初选举之前,间隔4天。12月5日,上海县筹备众议院、省议会议员初选举第一区投票所发出通告称:上海市中区、东区、南区选民在此投票时间,每日上午八时起,六时止。“省议会选举十二月初六日,即旧历十月二十八日举行,如当选人不足额,于十二月初十日,旧历十一月初二日,在原投票所投票决选足额。众议院选举十二月初十日,旧历十一月初二日举行,如当选人不足额,于十二月十四日,旧历十一月初六日,在原投票所再行投票,如仍不足额,临时通告再选至足额为止。”[13]

(三)当选确认标准

关于当选确认标准问题,最早的疑问是来自广东省,其在致电筹备国会事务局时称,如果初选举第一次当选不足额,重新投票当选票数如何确定?[14]事务局在答复中说明:“当选票额,无论第一次投票与再行投票,均须依分配该区之当选人名额与投票人总数,按法比例计算。”[15]后来上海也向江苏省选举总监督提出类似问题,称众议院议员初复选举第一次当选不足额,重行投票其当选票额是否仍以全区当选人总数除投票人实数,或者以所缺的当选人数除投票人实数计算,《众议院议员选举法》只是规定初复选举再行投票至足额为止,“假如上海第一次投票者共实到三万人,以配定此项初选当选人名额五十名除之,得数三分之一应以二百票为当选票额,其决选时所云仍以第一次投票时当选票额,是否即以二百票为当选票额,抑以全区当选人总数除投票人实数为当选票额,应请迅赐核示。”江苏总监督在回复中称,根据筹备国会事务局的文电内容,“声明仍以第一次投票时之当选票额为准一语,即来函设例二百票之数。”[16]

 

二、选举过程及结果

《众议院议员选举法》规定,第一届国会众议院议员选举为间接方式,分为初选举、复选举两步。初选举以县为选区,选出初选当选人。凡地方行政区划和名称(如州、厅等)还未改定的,均以县论。复选举合若干初选区为复选区,由初选当选人选举复选当选人,即该复选区众议员。省议员选举方法与国会众议员选举有关规定基本相同,也是采用初、复选举的间接选举制。

  12月6日是上海县省议会议员初选举投票日,沪南市政厅是上海第一区投票所,城内中区及城外东、南两区选民都在此就近投票。上午6点,投票所职员均已到位。据报载,当天选民投票热情高涨,但秩序稍乱,“闻该三区选民约达二万余名,故自晨至暮,甚为拥挤,签名簿桌子设至十余处之多,犹应接不暇。”[17]

  因12月6日省议会初选投票时人多拥挤,秩序稍乱,为保证投票秩序,12月9日上海初选监督吴馨特地邀请商学各界人士,在市政厅召开预备会,分别委任代表担任选务工作,并设计出新的投票路线,“故议在市政厅第一区投票所,装设栏杆,多备签名桌子,令投票人从正门入内,缴验证书,签名领票,从第二进登楼,绕入厅室之二层楼上,写被选举人姓名,复从后面下楼至大厅上投票毕,转向毛家弄畔之大门退出。”如果有冒替及其他违法举动,就由管理监察等员当场令其退出。[18]吴馨还在选前发出投票须知,其要点一是入门须验通告单,领取号票,未携通告单者不得入内。二是入门须依号鱼贯而进,不得争先。三是入门后须先至签名处领票,报姓名,在名册上签字后领取选举票。四是写票处座位须经指导人指定。五是入门后不要喧哗,投票完毕后立即退出。[19]

  12月10日是众议院议员初选举投票日,在沪南市政厅第一区投票所,由于初选监督提前安排120多人维持秩序,所以毫不挤乱,“闻担任职务者共有一百二十余人,至所投票者自晨至暮,约有一万余人云。”[20]

省议员选举结果在12月9日公布,“本月六日省议会议员初选投票,按规定在本月八日在开票所当众开票,计实到投票人数一万二千三百二十九人,依省议会选举法第五十六条之规定,以应出当选人名额八十三名除投票人总数,得数三分之一为当选票额,即满五十票为当选票额。”初选当选人共有56人,其中最高得票数为213票,最低得票数为80票。[21]

  众议院议员选举结果在12月13日公布,“本届众议院议员初选举遵章于十二月初十日投票,计实到人数一万二千八百七十六人,依选举法第五十六条之规定,以本区应选出初选当选人五十名除之,得数三分之一应以满八十六票为当选票额,兹于十二日上午当众开票,得足额者五十名外,其余满法定票额者二十名,按照选举法第五十九条之规定,作为初选候补当选人。”初选当选人共有50人。[22]

最后值得一提的是,由于《众议院议员选举法》第68条与《省议会议员选举法》第68条均规定“复选当选人不以初选当选人为限”,而《参议院议员选举法》第21条也规定“各省选举参议院议员,该省省议会议员被选者不得逾定额之半。”所以最后当选的4位上海籍省议员中有三位是初选当选人,[23]而众议员姚文枏、参议员秦锡圭却不是初选当选人。


三、选举现象争议及评价

(一)选举现象争议

在选民登记时,主要出现关于非户籍人口选举权与选举人财产资格等问题。1912年11月10日下午,镇江旅沪同乡会专门开会讨论选举权问题。主持人袁恒之称镇江同乡在沪者约有二万余人,“此次国会省会选举既不能同时回籍投票,又不能在沪参与,凡我公民势必放弃权利。”会议决定先行调查合格选民人数,然后“俟调查告竣,即行备具公呈,送往议会情愿。”[24]

而选举人财产资格问题,涉及到商人的选举权,不仅在上海,而且在全国也是引发很大的争议。上海商会在9月30日致电国务院、临时参议院与临时大总统袁世凯,认为不动产500元与年纳直接税2元的选举财产资格的规定,对商人是不公平的,因商人侨居各地,未必都会购置不动产,所纳货物税也不是直接税,“是商人合于选举资格者甚少。”要求对选举法重新解释。[25]上海商会还派人到京,与北京工商界人士一起,“一面上请愿书于国务院及参议院;一面约参议员开谈话会;一面通电各省工商会,如参议院不听,今后全国工商界无论国家地方各捐税一概不纳。”[26]但是所谓“不出代议士不纳税”的主张只是说说而已,并没有诉诸实施,自然对立法活动无甚影响。资产阶级在第一届国会议员所占席位极少,大约不超过总数的百分之三。[27]

在选举过程中,全国各地均发生选举舞弊事件。仅1913年1月份,筹备国会事务局就收到各地投诉选举问题的电文46件。涉及的选举舞弊问题种类繁多,如包括虚报选民人数、私自代写选票、恫吓选民投票、冒名当选、选务人员做票、武力干涉选举、买卖选票、拖延选举案件审判、监视选民写票。在以上投诉中,没有来自上海选区。不过,选民登记时的虚报与漏报现象在上海也发生过,这是当时江苏省各复选区的普遍现象,其中以第三区虚报数最多,结果分得众议员名额数也最多,为13人,超过第一区的8人、第二区(含上海县)的9人与第四区的10人。[28]选举投票时的舞弊现象在上海初选举时未见媒体报道,主要还是在众议员与省议员复选举阶段,“各地市井无赖之觊觎省议会议员,而以金钱购买选举票者,实繁有夥,一选票有值至百元外者,一人有购至二十票者,私囊不敷购,则称贷以益之。”[29] “故欲为议员者其收买初选当选人之费多者三四千元,少亦二千余元,且必付现金,不容赊欠。”[30]不过,值得一提的是没有发生过选举暴力事件,当时在全国也未发生过严重的流血事件,这实属不易。与民初国会选举形成鲜明对比的是,在19世纪上半叶的美国选举站,却存在选举暴力频繁的问题。[31]

在选后,主要是在计票时曾出现当选人同名同姓现象。上海初选监督通告称,12月8日省议会初选开票第八区当选人王佐才,得票79票,但是虹桥、法华、陆行三区共有同姓名者3人,“其票数是分是合,无从制定。已奉大总统制定众议院初选举同姓名者被选决定令,被选举人有二人以上同姓名,除别有方法能证明其当选应属何人外,依决选投票方法决定之,前项证明于三日内有本投票区选举人二人以上确为不实者仍行决选,又第七条本令规定于省议会议员之初选举准用之。”上海初选监督决定先采用规定中证明的方法,“查省议会初选投票同姓名被选王佐才一名,其票均系第八区票柜内开出,为此示仰第八区省议会初选举人一体知悉,各于三日内每日下午亲至本署事务所签字证明,证明人以列名该区投票簿前经签到者为限。”[32]

(二)选民的政治参与

选举是政治参与的重要内容,上海与全国其他地区一样,其政治参与仍然是一种精英参与,而不是大众参与。有学者认为:“实则民初的国会选举,有民主政治的外观,尚少民主政治的实质。人民在这次空前的大选中是茫然的,对政治有兴趣的只有极少数的优异分子。优异分子的造型是半传统半现代性的,他们有求变的观念,但自身的利益优先。”[33]“民国早期的政治仍然是一种传统类型的中国政治,因为能够发出合法政治声音的群体仍然是少数特定的精英人物。”[34]其实欧美民主国家在早期民主化阶段也是精英参与。在美国建国初期“民众的政治参与极为有限;政党组织松散而力量脆弱。宪法整个忽略了政党领导的可能性,党派也不具备组织选民与领导政府的能力。”[35]精英政治参与当然无论是参与主体的数量、参与质量的高低,都是无法与大众政治参与相比拟的。即便如此,上海的议员选举仍然反映出民国初年上海精英阶层政治参与的三个显著变化。

首先是政治参与意识的高涨。当时闸北分属上海、宝山县,上海县辖境内公民均已办理选民登记与投票,但是住居闸北宝山县辖境内各公民,由于宝山民政长没有派人调查并列入选举人名册,以至本届选举无法投票,人心大为愤懑,“爰请都督暨省民政长责令重行调查,定期补选,誓达目的而后已。”[36]在上海的中华全国商会联合会各干事,还援引中央学会与华侨商会选举参议员的方式,请求政府专门划定商界参议员名额,允许商界单独选举参议员,“宽订商界议员额数,克日宣布,由联合会通行全国商会遵章选举赴会。”[37]

  其次是政治参与程度的加深。由于选举条件的放宽,民初上海选民人数急剧增长,达到2万人之多,选民人数超过清末咨议局人数,当时包括上海在内的整个松江府选民只有13018人。[38]周松青教授的研究也表明,在1912年之前上海历次地方选举,选民人数最多时也仅有4269人,投票率在20-25%,有时甚至更低。[39]而上海第一届省议员初选举投票率为59.4%,众议员初选举投票率达到62.1%,当时全国投票率较高的地方,如奉天省奉天府与江苏省江宁县两地,其投票率分别达到百分之六十及七十,[40]上海与之相比也是不低的。《时报》在1912年12月7日刊文报道选举时,标题就是“上海人选举之踊跃。”有论者认为第一届国会选举,“投票有热烈与冷落之分;有的地区显得热烈,有的地区甚为冷落。大体言之,沿海沿江得风气之先,趋向于热心,内地省份,风气闭塞,反应冷落。”[41]应该说,上海作为得风气之先的地方,是全国投票率较高的地方。

再次是政治参与质量的变化。以往论著一般批评选举中出现负面现象,如贿选、冒名投票、行政干预、武力冲突等不时发生,而且“从一开始,中国民主就受到了媒体的负面报道。中国的记者与评论家抨击那些在学习西方民主的过程中极易出现的腐败现象,并以此作为支持民主的公共精神见证。”[42]但这不并是中国特有的现象,“民主政治的先驱英国,其议员贿选,虽至二十世纪亦所不免”。[43]所以美国学者杨格(Ernest P•Yang)的看法是客观的,他认为与中国历史上其他时期相比较,代议制度与独立政党之间竞争性选举在民国初年(1912-1913年)几乎获得了支配性地位。[44]就上海地区众议员与省议员初选举过程而言,与清末江苏咨议局选举相似的是,“选举的主流还是好的”,[45]选举舞弊现象并没有大规模地出现,也未见到媒体的批评性报道。而且由于商学界市民团体的介入,政治参与质量较有保证。

总之,第一届国会众议员与省议员在上海的初选举,在总体上来看,还是比较成功的。“各选民则充分地运用法赋权利,自由地投票或弃权,以自己的意志为意志,保留对政治发展的最终决定权,并以选票来表达自己的选择。这都是中国历史上前所未有的新鲜现象。”[46]选票与民意的重要性得到彰显,选票的价值受到了重视,民意的份量至少在形式上是不容忽略的。


(收录于《历史变迁的制度透视》,新星出版社2015年)

[①]   刘会军、吕雪飞:《奉天省第一届国会议员选举析论》,《史学月刊》2008年第11期。

[②]  《编查户籍》,上海《申报》,1912年10月4日,第7版。.

[③]  《呈送选举人名册》,上海《申报》,1912年10月10日,第7版。

[④] 《筹备国会事务局复湖南都督电》,《公电》,《政府公报》,1912年9月11日。

[⑤] 《补查选举人之通告》,上海《申报》,1912年10月14日,第6版。

[⑥] 《初选监督之宣示》,上海《申报》,1912年10月17日,第6版。

[⑦] 《选举众议院上海第一区开票所纪事》,上海《时报》,1912年12月20日,第5版。

[⑧] 《众议院议员选举法施行细则》第33、34、35条,《命令》,《政府公报》,1912年9月21日。

[⑨] 《国会省议会第一届选举费用补助令》第1、2、3条,《命令》,《政府公报》,1912年10月6日。

[⑩] 《支用省会选举费之通令》,上海《申报》,1912年12月3日,第7版。

[11] 《众议院议员第一届选举筹备日期令》,《命令》,《政府公报》,1912年9月9日。

[12] 《初选举注意》,上海《时报》,1912年11月28日,第5版。

[13] 《筹备选举之通告》,上海《申报》,1912年12月6日,第7版。

[14] 《广东都督致筹备国会事务局电》,《公电》,《政府公报》,1912年10月14日。

[15] 《筹备国会事务局复安徽都督电》,《公电》,《政府公报》,1912年12月13日。

[16] 《询问决选票额》,上海《申报》,1912年12月5日,第7版。

[17] 《初选举投票之盛况》,上海《申报》,192年12月7日,第7版。

[18] 《再誌众议院初选之预备》,上海《申报》,1912年12月10日,第6版。

[19] 《众议院初选秩序之整饬》,上海《时报》,1912年12月11日,第5版。

[20] 《众议院初选投票》,上海《申报》,1912年12月11日,第7版。

[21] 《省议会初选投票揭晓》,上海《申报》,1912年12月10日,第6版。

[22] 《众议院初选揭晓》,上海《申报》,1912年12月14日,第7版。

[23]  4位上海籍省议员当选人分别是黄申锡、沈周、顾镜清、秦锡田。《江苏省议会第二区复选举揭晓》,申报,1913年1月14日,第6版。

[24] 《镇江人不愿放弃选举权》,上海《申报》,1912年11月11日,第6版。

[25] 《上海总商会等来电(九月三十日)》,天津历史博物馆编:《天津历史博物馆馆藏北洋军阀史料:袁世凯卷一》,天津古籍出版社1996年版,第720页。

[26] 《工商界之要求选举权热》,上海《申报》,1912年10月31日,第3版。

[27]  张亦工:《第一届国会建立及阶级结构》,《历史研究》1984年第6期。

[28]  张东荪:《国会选举法商榷》,北京《庸言》第1卷第14期.1913年6月16日。

[29] 《呜呼江苏省议会之前途》,上海《申报》,1913年1月6日,第6版。

[30] 《自由谈话会》,上海《申报》,1913年1月7日,第10版。

[31]  彭宗超:《公民授权与代议民主-人民代表的直接选举制比较研究》,河南人民出版社2002年版,第132页。

[32] 《证明当选人之通告》,上海《申报》,1912年12月20日,第7版。

[33]  张朋园:《清末民初的两次议会选举》,中华文化复兴推行委员会编:《中国近代现代史论集第十九编民初政治》(一),台北商务印书馆1986年版,第81页。

[34]  黎安友:《北京政治:派系政治与宪政主义的失败》(Andrew. J Nathan, Peking Politics,

Factionalism and Failure of Constitutionalism.),伯克莱:加利福尼亚大学出版社1976年版,第223-224页。

[35]  张千帆:《自由的魂魄所在—美国宪法与政府体制》,中国社会科学出版社2000年版,第17页。

[36] 《闸北公民力争公权》,上海《申报》,1912年12月12日,第6版。

[37] 《商界另选国会议员之要求》,上海《申报》,1913年1月23日,第7版。

[38]  王树槐:《中国现代化的区域研究:江苏省(1860-1916)》,台北中研院近史所1984年版,第177页。

[39]  周松青:《上海地方自治研究(1905-1927)》,上海社会科学院出版社2005年版,第114页。

[40]  张朋园:《从民初国会选举看政治参与-兼论蜕变中的政治优异分子》,张玉法主编《中国现代史论集(第四辑:民初政局)》,台北联经出版事业公司1980年版,第96页。

[41]  张朋园:《清末民初的两次议会选举》,《中国近代现代史论集第十九编民初政治)》(一),第10页。

[42]  傅因彻:《中国的民主:地方、省的自治运动与国家政治,1905-1914》(John H.

Fincher, Chinese Democracy :The Self-Government Movement in Local

,Provincial and National Politics, 1905-1914.),堪培拉:澳大利亚国立大学出版社,第224页。

[43]  张朋园:《从民初国会选举看政治参与-兼论蜕变中的政治优异分子》,第50页。

[44]  欧内斯特P.杨格:《袁世凯大总统:民国初年的自由主义与独裁》(Ernest P•Yang, the Presidency of Yuan Shih-K’ai , Liberalism and Dictatorship in Early

Republican China ),安娜堡:密歇根大学出版社1977年版,第76页。

[45] 侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮:清末立宪运动史》,中国人民大学出版社2009年版,第183页。

[46]  刘劲松:《第一届国会选举再论》,《安徽史学》2003年第3期。



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