王绍光:金钱与自主——市民社会面临的两难境地

选择字号:   本文共阅读 1885 次 更新时间:2011-02-21 12:32:41

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王绍光 (进入专栏)  

  

  [内容提要] 为什么市民社会总是无法达到其支持者的期望?这篇论文提供了一个解释:即缺乏独立于国家和企业之外的财务和运营自主权。本文表明,市民社会自给自足这一普遍深入人心的神话根本没有事实基础。实际上,私人慈善团体在任何一个国家都不可能成为市民社会组织的主导性收入来源。那么,什么才是呢?市民社会组织的收入来源在各个国家是否相同?资金来源如何影响它们的行为?在多大程度上,市民社会组织真的从国家和企业独立出来并获得了自主?这些都是本文试图回答的问题。

  Abstract:Why does civil society always fail to live up to the expectation of its supporters? This author tries to give an answer by commenting on its lack of financial and operational autonomy outside the state and enterprises. The so- called self- sufficiency of civil society is a myth that never has a foundation. Philanthropy cannot possibly become the main source of income for the organization of civil society. However, what can be the main source of income and how it varies in different countries? To what extent can civil society gain its independence from the state and enterprises? These issues are studied in this paper.

  

  在20世纪的最后20年里,市民社会的概念再次复兴。许多人把市民社会的崛起视为后冷战时期前景最光明的政治发展。例如,卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)的总裁杰西卡·马修(Jessica Mathews)相信,这一发展标志着一次基本“权力转移”,因为国家政府和国际组织现在都必须承认市民社会组织在我们的政治、社会和经济生活中所扮演的角色。

  如果说,20世纪80年代和90年代初是对市民社会盲目崇拜的10年,那么,最近几年已是反省的时候了。虽然人们仍然珍视市民社会对民主的潜在的有利价值,但他们现在已逐渐意识到,市民社会绝不是齐心协力、和睦共处的天堂缩影。它的参与者有好也有坏。或许有些市民社会为了崇高的目标而努力奋斗,但大多数只不过是一心一意追逐狭隘私利的单一事务团体。后者的大量繁殖“可以阻碍代表性制度的运转,并且有系统地扭曲政策结果,令它们有利于富有的、有广泛社会关系的、或仅仅是组织更好的团体。”此外,当制度环境不利时,强大的市民社会甚至无法拯救现有的民主,更不用说创造或有助于巩固新的民主了。

  揭开市民社会的神秘面纱是一回事,解释为何市民社会总是无法达到其支持者的期望则是另一回事。大概,若要市民社会发挥其建构民主的作用,市民社会组织就必须自主。尽管自主常被视为市民社会的标志,但很少有人煞费其事地去探索市民社会组织到底能多大程度地摆脱国家和企业的控制,实现财务独立。事实上,对市民社会来说,资金问题绝不是小问题。资金不足可能迫使组织半途放弃有价值的事业;严重缺乏财务支持甚至可能使一些组织彻底毁灭。不仅资金规模至关重要,收入来源也十分重要,因为后者对组织的自主也有重大意义。在英语中有句俗话:“谁买笛子,谁定调子。”(The one who pays the piper will call the tune.)同样的,在非洲也有一句谚语:“拿人钱财,唯人是从。”(If you have your hand in an other man's pocket,you must move when he moves.)大部分人都怀疑,如果市民社会组织主要依赖政府救济,它们是否还能保持其自主。同理可得,如果这些组织主要依赖会费、收费和商业活动,人们有理由相信,它们和企业组织之间的行为界限将变得模糊。无论如何,市民社会组织似乎很难保持一定程度的独立自主,除非它们能确保有一个以私人捐款或自愿劳动的形式提供慈善支持的有力基础。

  在赞扬市民社会自主的时候,大多数政治学家和社会学家似乎都在很大程度上忽视了如下问题:即市民社会组织到底如何才能在财务上生存下来?它们从哪里获得资金?本文评论的这些著作在这方面提供了重要信息。所有这些书都是由约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划(Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project)出版的。就其规模、范围、结构、融资和对全球市民社会的影响而言,该计划是一项独一无二的经验调查。在政治学家李斯特·萨拉门的领导下,这个真正的比较计划现在拥有来自大约40个国家的数百名学者,每年对优质的文稿进行评审。任何对市民社会问题感兴趣的人都能从广泛阅读该计划出版的著作中获益匪浅。由于篇幅有限,本文作者不可能提供对该计划及其出版物的全面评论。相反,本文将专注于市民社会的财务基础及其对运营自主的影响。

  或许应该先说说市民社会之定义。虽然“市民社会”已成为当代的时髦用语,但对该词的确切含义仍有着许多的含混不清。大众媒体倾向于把市民社会与非政府组织(nongovernmental organizations,简称NGOs)等同起来,尤其是致力于环境保护、人权、妇女问题和反腐败等公益事业的宣传团体。然而,正如李斯特·萨拉门和哈默特·安尔所指出的,仅仅专注于非政府组织可能会忽视大量的其它各种自愿组织的存在。这些组织也有助于"社会资本"的形成以及社会经济和政治的发展。在这篇评论中,市民社会的概念是指:所有符合一个简单标准——即与强制性的国家机构和旨在利润最大化的市场机构都不同——的私人自愿组织。这方面的例子包括:利益团体(比如,商会和贸易联盟)、提供社会福利的组织、慈善企业、职业协会(比如,医生和律师协会)、社群组织、体育俱乐部以及各种种族、文化和宗教团体。作为一个包罗万象的标志,“非营利组织”(nonprofit organization,简称NPO)这一说法优于“非政府组织”,因为前者似乎包含了更多内容。所有非营利组织占据的社会空间被称为“市民社会”或“非营利部门”(在欧洲和世界其它地方也被称为第三部门、慈善部门、独立部门、自愿部门、免税部门和协会部门等)。

  根据传统的看法,资金不会对非营利部门构成问题。人们普遍认为,在西方,至少,基金会、企业和人民大众的财力极其雄厚且非常慷慨。从基金会拨款、公司馈赠和个人捐款等来源处获得的慈善捐款是如此丰厚,它们不仅能用来维持国内的非营利部门,而且能支持世界其它地方的非政府组织。由于单单私人慈善团体就足以维持非营利部门发挥功能,所以,非营利组织既不需要寻求政府支持,也不需要从事商业活动。因此,非营利部门没有面临丧失自主的危险。

  不幸的是,非营利部门自给自足这一普遍深入人心的神话根本没有事实基础。无数的经验研究,尤其是那些由约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划协作完成的研究已经清楚地表明了,没有一个国家的私人慈善团体是非营利部门的主导性收入来源。主要来自该计划数据库的图1显示,“私人捐款不仅不是非营利部门的主要收入来源……它甚至不是第二重要的来源。”

  如果私人捐款不是非营利部门收入的主要来源,那么什么才是呢?非营利部门的收入来源在各个国家是否相同?资金来源如何影响非营利部门的行为?在本文评论的这些著作出版以前,没有人可以系统地回答这些问题。本文利用约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划的数据,斗胆尝试解决这些问题。但在此以前,下一节首先试着从理论上解释,为什么非营利部门不可能为自己创造足够水平的收入。接着,第二节区分了非营利部门收入的主要来源并审视了各国非营利部门的财务模式。第三节讨论了每种模式对非营利部门自主的影响。最后一节是简要的总结。

  图1

  来源:约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划网址:www.jhu.edu/~ccss/research.html;以及来自作者数据库中的中国数据。

  

  自愿失灵及其补救方法

  

  现在,每个人都知道,市场和国家都可能失灵。市场失灵是指,市场不能提供所有的或最让人心满意足的公共物品。市场失灵的存在常被用来作为政府干预资源分配的正当理由。虽然国家能为集体消费提供公共物品,但它也可能出现各种形式的失灵。国家失灵的一种普遍形式就是“国家部门效率低下”。经济学家已对这种形式作了集中研究。然而,国家失灵的另一种形式似乎仅仅引起了那些研究非营利部门的经济学家的注意。那就是,国家往往只提供满足中间选民水平的公共物品,从而让一些人对公共物品的需求得不到满足。在市场和国家都失灵的地方,非营利组织或许可以扮演正面角色。与营利组织不同,非营利组织可以提供公共物品。与只能按照供应标准提供公共物品的国家也不同,私人非营利组织为数极多且十分灵活,因此,它们可以补充供应政府未供应的那部分公共物品,从而满足上述未被满足的剩余需求。

  除了提供公共物品外,非营利组织还提供某些类型的私人物品,尤其是在消费者和生产者之间信息分布不对称的私人物品和服务。然而,为了提供这两种物品,非营利组织必须创造充足稳定的收入流。就是在这点上,自愿行为可能会与目标相去甚远。李斯特·萨拉门把这称为“自愿失灵”。“自愿失灵”可能发生有两个原因:

  首先,如果自愿组织提供的是具有公共物品性质的服务,那么,预计它们会面临免费搭车者的问题。“公共物品”是这样一种产品或服务:一旦把它提供给了一个人,那就可以提供给其他人而不需花费额外成本。公共物品有两个特点:“无竞争消费”(即一个人消费了这种物品不会减少其他人消费这种物品的机会)和“无排他性”(即一旦提供了这种物品,生产者就无法防止任何人消费这种物品)。提供公共物品是一个公共选择问题。一般而言,我们预计政府会通过强制性课税来提供公共物品。另一个解决方案就是自愿捐款。后者的困难之处在于,潜在的消费者可能倾向于“免费搭车”。因为一旦公共物品生产出来,无论他/她是否已为此付了钱,每个人都能享受这种物品,所以,潜在的消费者可能倾向于把生产成本转嫁给其他人。当然,总会有一些人出于各种原因而不免费搭车。但是,除非给予了不同的“选择性诱因”,否则,公共物品的大多数潜在消费者都很可能像机会主义者那样免费搭车。即使那些具有利他主义倾向的人也可能出于对免费搭车者问题的担忧而不愿主动捐款,他们可能会把资金用在推动政府采取行动上。因此,普遍的免费搭车意味着,自愿的解决方案可能最终失灵。只有当捐款成为强制性的时候,就像通过纳税进行捐款那样,它们才有可能达到充足的水平并持续下去。非营利组织的问题在于,它们没有政府的那种诱哄和强制性力量,自愿的解决方案是它们唯一可以采用的方法。在这个意义上,慈善捐款不足是自愿部门与生俱来的弱点。在财务上,该部门永远不可能成为“独立的部门”。

  除了免费搭车者的问题之外,“自愿失灵”的另一个原因就是潜在捐款人和非营利组织之间的信息分布不对称。根据定义,捐款包括为向整个社群提供的服务(如公共物品)或向第三方(如扶贫济困慈善团体)提供的服务付款。无论在哪种情况下,捐款人都难以监督他/她的捐款之使用。更糟糕的是,非营利组织常常躲在秘密的幕后进行操作。它们中大部分甚至不愿意透露非常基本的财务和项目信息。因此,捐款人无法看到他们所捐的资金大体是如何使用的,更不用说他们个人对非营利组织的微薄捐款是作何用途了。这种信息分布不对称使得一些非营利组织的经理可以滥用职权,用他们获得的公共捐款谋求个人利益。美国最近发生的高工资、高津贴和侵占公款的丑闻反映出,非营利组织的经理将部分剩余款项占为己有有多容易,(点击此处阅读下一页)

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