吴增定:行政的归行政,政治的归政治

选择字号:   本文共阅读 2225 次 更新时间:2008-08-13 11:43:47

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吴增定  

  

  一

  

  90年代以来,随着中国经济的持续繁荣和高速发展,中国政治的未来走向重新成为世人注目的焦点。一种流行的意见认为,一个像中国这样的发展中国家在走向经济现代化的同时,必然伴随着政治现代化。所谓「政治现代化」的一个基本原则是国家与社会的分离:社会由市场经济这只「看不见的手」自发地调配,而国家则应该相应地撤离出这个社会领域,充当一个「守夜人」。根据这种看法,只有所谓的「政治现代化」才能保障经济的继续繁荣和健康发展,否则必然导致经济衰退和社会混乱,最终引发整个国家的动荡甚至崩溃──70年代以来席卷全球的民主化浪潮,80年代末社会主义阵营的崩溃,90年代印度尼西亚的经济危机就是最好的证明。

  

  但也有不少人注意到,这一说法似乎并不能解释90年代中国的具体经验。「八九」之后,中国在政治上坚定地拒绝了民主化道路,但却不仅赢得了经济的高速增长,而且取得了一个世纪以来几乎前所未有的政治稳定。如果承认这一现象并非昙花一现,而是有内在的合理根据,那么这一切究竟应该作何解释?90年代中国大陆政治稳定的原因是甚么?

  

  《二十一世纪》2002年8月号刊登了大陆学者康晓光的一篇长文〈90年代中国大陆政治稳定性研究〉。康晓光认为,90年代中国之所以创造了经济繁荣和政治稳定的「世界奇迹」,主要是因为「90年代的大陆政治表现出『行政吸纳政治』的基本特征」。所谓「行政吸纳政治」是指由行政系统承担政治的功能,从而抑制并消解经济精英和社会大众的政治意识和参与冲动。具体地说,「行政吸纳政治」有三层含义:首先由权威政府或政治精英垄断一切政治决策,其次是最大程度地满足包括经济精英和知识精英在内的其它社会精英的经济利益或需求,最后通过「咨询」等方式安抚或平息非精英大众的不满和反抗。

  

  康晓光坦率地承认,「行政吸纳政治」的观点是借鉴自香港社会学家金耀基的论文〈行政吸纳政治──香港的政治模式〉。笔者无缘拜读金耀基的原文,不过根据康晓光的转述,「行政吸纳政治」应该首先适用于英国殖民时期的香港。众所周知,英国统治下的香港在很大程度上是一个「非政治」的社会:香港的政治主权和重大政治决策并非掌握在香港人手里,而是由高高在上的英国殖民政府控制。换句话说,英国才是香港真正的「主权者」,香港人既不能、也没有必要关心自己的政治。尽管极少数华人富商巨贾和权势人物有可能幸运地获得参政、议政的资格,但绝大多数华人则被排除在政治之外,沦为纯粹「经济的动物」。所谓「行政吸纳政治」不过是说,政治在香港已经变成了一种经济管理,一种地地道道的「家政」(economy)。

  

  康晓光认为,「90年代的大陆与1975年之前的香港的政治结构」存在着相似性1。这种相似性表现在四个方面:1、一个不必对社会负责的政府;2、一个市场主导的经济,一个相对独立的经济精英集团;3、一批接受了权威政治现实的知识精英或专业精英;4、一个有助于造就政治麻木的大众阶层的相同文化传统。

  

  毫无疑问,康晓光其实是暗示90年代的中国大陆在某种程度上已经「香港化」了。所谓「香港化」就是指一种「非政治化」,一种国家权力或政治权威的缺失或不在场状态。在文章的第二部分,康晓光重点谈到了90年代中国的「非政治化」特征。自90年代以来,中国「政治的属性」发生了决定性的变化:首先,中国的统治模式已经从集权政治转变为威权政治,尽管统治阶层仍然垄断政治权力和公共领域,但却放弃了对经济和私人领域的全面监控;其次,随着「意识形态的更新」,统治阶层已经从理想主义乌托邦式的「革命党」变成了一个纯粹的利益集团或「理性的经济人」;最后,一个「没有政治的社会」已见雏形,「毛时代那种国家与社会浑然一体的状态不复存在。国家权力不断收缩,相应地社会从国家的全面控制中逐渐脱出」2,即是说,国家与市民社会已经开始分离。

  

  令人感兴趣的是,康晓光似乎严格遵守「价值中立」的原则,只是「客观」地描述「行政吸纳政治」的事实,并没有表达自己的价值立场。但凡「价值中立」者,总不外有两种可能:要么是缺乏相应的评判标准,不能进行价值判断;要么是因为某种不得已的苦衷,宁愿把自己隐藏在「事实」的背后,不愿意进行价值判断。在笔者看来,康晓光似乎更倾向于后者。一个重要的证据是,康晓光更多地强调「行政吸纳政治」对香港和大陆的共同适用性,强调二者政治结构的相似性,但却很少突出二者的一个根本差异:香港从来就是非政治的社会,但大陆自新中国成立以来一直是政治社会,一个「人民主权」的现代国家。

  

  由此可见,「行政吸纳政治」一语本身具有很大的歧义性。康晓光在文章中提到金耀基的说法:「行政吸纳政治」既可以指「政治的行政化」,也可以指「行政的政治化」3。但是,不管金耀基还是康晓光似乎都没有注意,这两个说法意思颇为不同。「政治的行政化」强调的是,政治的权威本身已经被「行政」架空,国家权力已经无力全面控制整个社会领域,所以被迫不断地收缩到一个狭小的政治领域,相反包括经济在内的社会领域却获得了广阔的独立空间;如果听任这一空间的无限蔓延和扩展,那么国家权力就有可能完全被架空。反过来说,这一危险必须由「行政的政治化」予以补救,已经被架空的政治权威反过来需要「行政」来承担。概而言之,「行政吸纳政治」似乎兼有相互对立的两重含义:它既意味着政治权威的瓦解,也是指政治权威的重建,既是导致危机的起因,也是克服危机的努力。

  

  就全文来看,康晓光似乎更强调「行政吸纳政治」的第二层意思──「行政的政治化」。「行政的政治化」之关键其实不在「政治」,而在「经济」。重建政治权威的途径不是依靠政治(如社会动员或群众运动),而是依靠经济的发展。90年代决定性的事件就是市场经济的建立,由此导致中国的「群体结构」发生「天翻地覆」的变化,包括经济精英(资本家和经理)和知识精英(知识分子和专业技术人员)在内的新精英群体已经形成。统治阶层虽然在政治上拒绝民主化的道路,继续剥夺他们的民主权利,但在经济上却「满足了他们的利益要求,赢得了他们的支持,建立了精英联盟。在这种情况下,对于社会精英来说,通过政治能够获得的东西已经都得到了,因此政治就成为不必要的东西了」4。统治阶层与其它社会精英的共契、国家与社会的纽带,不是共同的政治责任和认同感,而是经济利益的一致。还是康晓光说得明白,「资产阶级最喜爱的东西是『钱』,而不是『民主』。如果专制制度能够比民主制度带来更多的利润,那么他们将毫不犹豫地选择专制。」5

  

  至此,康晓光的意图似乎才逐渐明晰。直截了当的说,康晓光认为90年代中国的政治稳定在根本上取决于经济的持续增长。只有经济增长才能为统治奠定合法性,只有经济增长才能满足新精英群体无限制的利益需求,把他们从「政治的动物」变成纯粹「经济的动物」。「行政吸纳政治」之所以能够重建政治权威,是因为它创造了某种「政绩的合法性」,而后者则在根本上取决于经济的持续增长。但是,经济的增长和所谓「政绩的合法性」是否就能保证政治权威的重建,是否就能塑造整个国家和民族的政治认同(identity)?对于这一无法回避的严肃问题,康晓光再次显示了自己一贯的「价值中立」。

  

  二

  

  康晓光的回避和犹豫在很大程度上是因为「行政」概念本身的「两歧性」(ambivalence)6。实际上,康晓光频繁使用的「行政」概念在英文中其实有两个不同的表述:administration和executive──前者是指日常和例行的行政管理,类似于韦伯(Max Weber)所说的科层制(bureaucracy),后者则是所谓的「三权分立」(立法、行政和司法)中的一种,尤其特指执行政治决策或决断的权力。所谓的「行政吸纳政治」首先是指,作为「行政」的科层制或管理吞噬了作为「政治」的「行政权力」或「决断权力」(executive power),结果导致政治权威的消解和「非政治化」。但是最具「悖论」的是,造成这一现象的原因恰恰是因为行政权力过于强大、「惟我独尊」,竟至于垄断全部政治领域,造成了整个社会领域的「非政治状态」,最终导致这个「非政治的社会」反过来排挤和架空行政权力,把它变成了纯粹的技术治理和「行政管理」。为了理解「行政」与「政治」的这种悖论性关系,我们必须反过来思考现代政治和现代国家的实质。

  

  从根本上讲,现代「行政」的诞生源于一个严峻的历史事实:在一个弱肉强食的世界历史和政治空间,一个软弱的共和国必然无以图存。早期的意大利城市共和国、德意志的自由城市,因为无力保护自己而被周边强大的帝国灭亡,它们昙花一现的荣耀终究成为暗淡的历史记忆。目睹祖国意大利所遭受的无休止动荡、混乱、战争和外敌入侵,现代「政治学之父」、十五世纪末意大利政治学家马基雅维里(Niccolo Machiavelli)坚信,一个共和国必须拥有强大的力量,必须拥有一位强有力的「君主」,否则就无以保护自己的自由!马基雅维里热情地讴歌和赞美这位伟大的「君主」──他必须拥有超人的智能、果敢的意志、迅速的决断能力,以及献身于祖国的伟大荣誉感。只有这样一位君主才能拯救祖国意大利的命运!

  

  马基雅维里的「君主」就是现代「行政权」的最早原型和化身。这位「君主」必须「执行」(execute)共和国的意志,必须服从「国家的理由」或「国家理性」(Staatsrason)7。「国家的理由」至高无上(sovereign),君主只是执行者(executive)。不过马基雅维里并没有提出独立的「行政权」(executive power)概念,一个重要的原因是,马基雅维里仍然坚持「国君一体」:尽管「君」必须执行「国」的命令和意志,但「国」和「君」绝对不可分离,一个无「君」的「国」或独立于「国」的「君」是不可想象的。

  

  马基雅维里没有区分行政与政治,更没有以「行政吸纳政治」,但是他关于「国家理性」与君主的临时区分毕竟使「行政吸纳政治」成为可能。在十七世纪英国政治学家霍布斯(Thomas Hobbes)的政治思想中,这种可能性变成了一个决定性的现实:霍布斯不仅第一次提出了独立的「行政权力」的理论,而且为「行政吸纳政治」奠定了严格理论基础──尽管其结果完全违背了霍布斯本人的初衷。从历史处境来看,霍布斯与马基雅维里的确非常相似:由于议会党人叛乱、清教徒的不满和罗马天主教廷的煽动,整个英帝国终于走向灾难性的内战8。为了拯救自己的祖国,消除可怕的「战争状态」,霍布斯认为,国家必须拥有至高无上的权威,否则就无法消除各种中间权力的割据状态,确保人民的安全与幸福。那么,国家究竟如何才能获得这种权威,霍布斯提供的策略正是──「行政吸纳政治」──尽管霍布斯本人从未使用过这个说法。

  

  「行政吸纳政治」首先意味着国家应该垄断全部政治权力,在霍布斯眼里,罗马帝国的开国皇帝奥古斯都(渥大维)堪称典范。在其早年的一篇小文〈论塔西佗《编年史》的开始〉中,霍布斯详细地指出这位罗马共和国的终结者如何奠定帝国的新权威。奥古斯都的策略简单而有效:他首先利用金钱和财富唤起罗马人民和元老院的贪婪和欲望,继而有限度地满足他们的欲望,使他们在内心里觉得金钱和财富远远高于罗马共和国的荣耀与自由。不出几年,罗马共和国自由和荣耀的历史已经被忘得一乾二净,罗马人民从一群「战争和政治的动物」沦为彻底的「经济的动物」。霍布斯后来在《利维坦》(Leviathan)中给英国统治者的「献策」与奥古斯都如出一辙:整个国家由一个最高的政治权威或主权者垄断政治权力,臣民则被排斥在政治之外,他们可以一心一意地追求经济利益,但不能染指政治领域9。

  

  霍布斯并没有把希望寄托给一位奥古斯都这样的伟大「君主」。一个国家能否出现非凡的「君主」,终究取决于命运和天赐,非人力可为。人们可以在心中祈祷神明和奇迹,但却不能把祈祷和梦想当成现实。更何况,即使君主出于对自由和荣誉的真正热爱而献身于祖国,但其行动往往与追名逐利的野心家和僭主难以分辨。一旦君主的表面行动而非高贵情怀为臣民仿效,岂非每个人都竞相追逐虚名和权力,导致天下大乱?同样道理,霍布斯对人民更不抱任何幻想。人民在天性上就受各种虚幻的激情和欲望支配,争权夺利、爱慕虚荣,他们的政治关怀和政治参与只会导致「人与人的战争状态」,只会瓦解政治权威和政治秩序。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《二十一世纪》2002年12月号总第七十四期

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