段鸿斌:体育扶贫:法律意涵、政策机制与实施路径

选择字号:   本文共阅读 181 次 更新时间:2017-09-20 15:48:39

进入专题: 体育扶贫   体育权   法律保障   实施路径  

段鸿斌  

   摘要:  在全面推进依法治国和实施精准扶贫国家战略背景下,体育扶贫是公民体育权和中国特色公民发展权的重要实现途径。目前,体育扶贫的政府保障义务水平较低,体育扶贫面临的新环境和新需求要求将体育扶贫作为一项单独扶贫政策纳入国家扶贫战略。落实体育扶贫战略需要国家进行顶层设计,在法治化轨道上实施精准体育扶贫政策,包括保障要素投入到位,推进体育公共服务均等化,明确各级政府责任,发展贫困地区体育产业,同时注重发挥体育扶贫所产生的巨大社会价值。

   关键词:  体育扶贫;体育权;法律保障;实施路径

  

   改革开放以来,我国的扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。党的十八大以来扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作,上升为执政党和国家的施政方略,实施的系列精准扶贫政策,脱贫减贫成效十分明显,惠及所有贫困人口。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚的决定》要求,“必须在现有基础上不断创新扶贫开发的思路和方法,坚决打赢这场攻坚战。”随着扶贫脱贫工作的深入推进,体育扶贫的重要性和必要性愈加显现。需要从全面推进依法治国和如期完成扶贫战略目标的视角理解体育扶贫的法律意涵和现实意义,在扶贫攻坚的战略选择和操作政策两个层面上深入实施体育扶贫。

  

一、体育扶贫的法律意涵

  

   体育扶贫是指国家通过实施特别体育政策,履行“发展体育事业,增强人民体质”的法律义务,从而保障贫困地区公民享有现实的体育权达到或接近全国同等水平。

   在全面推进依法治国背景下,体育扶贫的基本属性体现在国家义务和公民权利两个面向上。对国家而言,体育扶贫的基本属性包括:一是保障义务的法定性。推进贫困地区体育事业、保障贫困人口享有体育权是各级政府的一项职责,在宪法和相关法律中有明确规定;二是与经济社会发展水平的适应性。随着国家和地方经济社会发展,对贫困地区体育的政策投入水平需相应提高,体育政策在国家扶贫政策体系中的分量需进一步加重;三是实施机制的强制性。实现体育扶贫目标,以问责机制为保障,明确各级政府的支出责任。对贫困地区人口而言,体育扶贫的基本属性包括:一是权利行使成本的非排他性。体育扶贫不同于个体受益显著的财产性扶贫,贫困人口可以共同享受政策普惠,基本不存在权利收益排斥。二是权利实现效果的互补性。贫困人口的体育权与健康权、文化权等基本权利相互交叉,享有现实体育权的同时其他权利得到了不同程度的实现。三是权利主体的参与性。体育活动和体育锻炼说到底是个体行为,政府和社会主要提供必要条件,个人须积极参与,别人无法代理。

   体育扶贫的本质特征是:通过提高特定群体现实体育权水平,实现体育事业公平发展的国家行动。体育权是宪法、体育法等法律明确赋予每位公民的一项独立权利。当贫困地区家庭和个人自身不能促使该法律权利转化为现实权利,或转化的条件难以成就时,国家将其纳入扶贫整体战略,并实施单独政策体系给予支持,最终推进体育事业公平发展。

   在推进全面实施依法治国和建设社会主义法治国家中,体育扶贫的法律溯源、人权保障价值考量和政府保障义务是逻辑一体的,共同构成体育扶贫法律据理。

  

   (一)公民权利谱系中体育扶贫溯源

   1. 公民体育权的法律规范内涵

   在我国法律体系中,体育权作为公民的一项权利被明确写入宪法,通过体育法等法律法规和国际条约等进行具体规定。在被称为宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》中已明确规定:“提倡国民体育。推广卫生医药事业,并注意保护母亲、婴儿和儿童和健康。”(第48条)建国初期特殊历史条件下,体育作为国家的倡导性政策,并非强制性义务。1954年宪法突出规定了个别群体的体育权利和国家提供公民享受体育权利的物质条件。“国家特别关怀青年的体力和智力的发展。”(第94条)“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家规定工人和职员的工作时间和休假制度,逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件,以保证劳动者享受这种权利。”1975年宪法和1978年宪法所规定的公民的体育权不够科学。1975年宪法规定:“体育卫生必须为无产阶级政治服务,为工农兵服务,与生产劳动相结合。”(第12条)1978年宪法规定:“……受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展,成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”(第13条)“国家对于从事……体育等文化事业的公民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”(第52条)现行宪法从国家的保障义务角度全面规定了公民体育权。“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。”(第21条)同时还规定了青少年儿童、少数民族等其他群体享有的体育权利。“ 国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”(第46条)“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”(第4条)除宪法外,普通法律、法规、规范性文件也规定了公民的体育权及其行使、保障和实现的具体途径。体育法以“发展体育事业,增强人民体质,提高体育运动水平,促进社会主义物质文明和精神文明建设”为立法目的,详细规定了公民享有的各项体育权利和体育权益。此外,公民个人自然身份和社会身份的不同,在未成年保护法、妇女儿童权益保障法、教育法等法律中也规定了特定群体享有的体育权。我国签署儿童权利公约、残疾人权利公约等国际公约规定了特定群体的体育权和国家的保障义务;已加入的公民权利和政治权利公约以及经济、社会、文化权利公约(已批准)中以不同方式规定了公民的体育权,以及与体育权密切相关的其他权利。

   因此,在我国法律体系中,既有以宪法为最高依据的纵向立法、又有为保护和实现公民体育权的横向立法。既有以体育法为代表的一般立法,也有以保障不同人群体育权利的特别立法。有学者将体育法的体系结构划分为体育综合法、体育专门法和体育相关法。[1] 总体来说,我国公民体育权立法基本健全,具体法律规范内容明确。

   2. 公民体育权的法理属性之辨

   公民体育权的法理属性可以从不同角度分析。从权利的不同来源看,在宪法文本中,它是公民一项宪法基本权利。之所以称为“基本权利”,是因为“卫生和体育事业对于保护人民健康、曾倩人民体质、提高学习和工作效率的重要性,……都是很明显的。”[2]公民体育权受宪法保护,受到侵害时应得到追究,同时国家有保障公民享有该权利的义务。

   在社会主义人权理论中,它是一项基本人权。人的自然属性和社会属性决定了,体育是人们保持健康的必要手段,是日常生活中不可或缺的活动,也是社会生活的重要组成部分。“就一国范围来说,基本人权是通过宪法规定的‘公民基本权利’来表现其内容的。”[3]从权利的存在形态看,公民体育权是应有权利、法定权利,也是实有权利。也就是说,公民体育权有存在的必要和实现的可能,并且已被公民实际享有。从权利的主体分析,公民体育权是个人权利,也是集体权利,需要国家创造同步实现的条件。公民体育权是全人类进步发展的基本条件之一,保障公民享有更广泛的体育权是各国和国际社会的普遍义务。有学者认为,“保障和发展体育人权,是全球化时代体育法治的价值依归”[4]公民体育权还体现在健康权、受教育权、休息权和发展权等经济社会文化权利之中。例如,1946年的《世界卫生组织宪章》序言中将健康定义为:“体质、心理和社会关系方面都处于安全安康状态,而不仅仅是没有疾病或衰弱,而享有能达到最高健康标准是每个人的基本权利。”总之,公民体育权是公民生存和发展的一项基本权利,已得到现代国家和国际社会的普遍认可。

   3. 扶贫政策体系中公民体育权的权能考察

   我国扶贫政策中有许多保障公民体育权的具体举措,但长期以来,体育权不是作为贫困人群一项单独权利来对待,其具体内容与实现形式有别于政策所保障的财产权等其他权利。表现在第一,扶贫政策中的体育权作为文化权利的组成部分,与文化扶贫政策举措一同予以推进。例如,《关于打赢脱贫攻坚战的决定》在“加强贫困地区乡风文明建设”政策中要求,推动贫困地区县级公共文化体育设施大道国家标准。“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划提出的“民族文化繁荣发展行动”中,将发展少数民族体育作为其中一项。第二,扶贫政策中体育权保障范围较窄。一般将提供体育硬件设施作为体育权实现的主要条件,有的贫困地区对场馆建设、设施配备规定了具体指标,而开展竞技赛事、群众体育活动、体育组织培育等未作明确规定。第三,特定人群扶贫政策的体育权保障水平高于普通贫困人口。老年人、残疾人、少数民族人口扶贫政策中规定了他们享有各种体育权利及其保障条件,如老年体育健身、残疾人康复关爱服务、组织少数民族传统体育赛事等。但是贫困地区普通人群依法享有的体育权并没有被全部纳入扶贫政策中。总之,在整个扶贫政策体系中,保障公民体育权的具体政策比较欠缺。

  

   (二)体育扶贫在人权保障行动中的价值考察

   1.体育扶贫是实现中国特色公民发展权的具体途径

   发展权是被国际社会普遍承认的一项人权。发展权的实质是对所有人进行生存照顾及发展惠及,以权利保障的方式实现国家和人类社会追求的公平正义。有学者认为:“发展正义是旨在确保处于不同发展层级的全体社会成员公平地享有发展权利的机会均等、规则公平和分配正义的总合,表现为在起点上参与发展的机会公平、在过程上促进发展的规则公平、在结果上公平地分享发展成果的分配正义。”[5]“中国将发展权作为人权话语体系的核心,是对以个人自由权利为核心的西方主流人权话语体系的超越。”[6]作为最大的发展中国家,保障和实现中国特色公民发展权是国家的历史任务和政治承诺。“我们追求的发展是造福人民的发展,我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成功不成功,最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。”[7]全面建设小康社会征程中,发展不是简单追求经济的增长,而是以促进平等、实现共享为核心要义的国家行动。“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。”[8]保障中国特色发展权实现的一条重要途径就是扶贫攻坚。扶贫是中国特色的发展政策,体育扶贫是保障和实现中国特色发展权的具体举措。

   首先,通过体育扶贫实现贫困人口的多种发展权。联合国《发展权利宣言》第一条规定:“发展权是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。”体育扶贫能够提高贫困人口的生活水准,提升贫困地区社会发展,其广泛参与性和普惠性还能促进机会平等,实现发展成果共享。

其次,体育扶贫是落实发展权的一项专项行动计划。《发展权:中国的理念、实践与贡献》白皮书指出:“多年来,中国从实际出发,把握时代大势,坚持人民主体地位,把以经济建设为中心同坚持四项基本原则、坚持改革开放这两个基本点统一于中国特色社会主义伟大实践,遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,走出了一条中国特色发展道路,为丰富和完善发展权理念作出了巨大贡献。”《国家人权行动计划(2016-2020年)》提出将落实《全民健身计划(2016-2020年)》作为保障公民健康权的一项措施,要求“实现基本公共体育服务乡镇常住人口全覆盖和行政村农民体育健身工程全覆盖。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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