段鸿斌:全国人大常委会专项工作监督的法律实效

——以“听取和审议专项工作报告”为分析对象
选择字号:   本文共阅读 118 次 更新时间:2019-01-10 00:58:47

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段鸿斌  

   摘要:  听取审议专项工作报告是全国人大常委会监督“一府两院”工作的基本形式,属于专项工作监督。通过考察全国人大常委会听取审议专项工作报告的监督实践发现,报告议题的选取主要体现监督机关意志,监督内容围绕中心工作但未完全覆盖报告机关工作范围,监督方式有具体创新但缺少系统性设计,监督效果的针对性与执行性有待强化。听取审议专项工作报告既要突出专项性,又需要拓展其兼顾性,开展综合监督、多频次监督或跨年度监督。通过优化听取审议专项工作报告工作流程,健全审议意见建议处理机制,结合立法提升监督合力,吸收地方人大关于专项工作报告监督的经验,适时听取审议国家监察委员会专项工作报告等途径,完善“全链条”监督机制,增强专项工作监督的法律实效。

   关键词:  专项工作报告;监督实践;兼顾性监督;“全链条”监督机制;监督实效

  

   各级人民代表大会常委委员会监督法(以下简称“监督法”)自2007年1月1日施行至2018年10月,全国人大常委会听取审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“一府两院”)专项报告共计148个,成为全国人大常委会监督依法行政和公正司法的重要途径。本文分析了听取审议专项工作报告的监督属性,围绕全国人大常委会听取审议专项工作报告的监督实践,分析专项工作报告的开展状况、实际效果与不足之处,提出增强专项工作报告监督实效若干建议。

  

一、“听取和审议专项工作报告”属于专项工作监督


   现行宪法第67条规定,“全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”全国人大常委会议事规则第22条规定,“全国人大常委会全体会议听取国务院、最高人民法院、最高人民检察院的专项工作报告。”实际上,1954年宪法施行后,国务院就向全国人大常委作工作报告或其他专门性的工作报[1]1982年宪法施行后,六届全国人大常委会把听取和审议“一府两院”工作报告作为监督的基本形式,这些报告关注的问题与人民群众生活密切相关,报告审议前还开展调查研究工作。此后的七届、八届、九届全国人大常委会听取和审议专项工作报告,监督工作由“逐渐提上议事日程”到经过“程序化”、“制度化”的发展,监督理念和思路不断创新,监督方式综合运用,专项监督产生了良好的监督效应。[2] 2005年十届全国人大常委会秘书长办公会议制定了《全国人大常委会听取专题工作报告程序》,对具体组织工作进行了规范。2007年1月监督法进一步明确规定各级人大常委会“听取和审议”人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告,并详细规定了议题选取、报告内容、审议意见处理及其具体监督程序。

   全国人大常委会作为国家权力机关,对“一府一委两院”的工作监督是全方位的监督、法律效力最高的监督,听取和审议专项工作报告是依法行使监督权的重要内容。依据监督法规定,全国人大常委会对“一府两院”工作的监督有7种形式,听取审议专项工作报告的监督性质定位,直接关系监督强度与监督实效的保障。实务界和学术界对此有两种不同观点。

   一种观点认为,听取和审议专项工作报告属于全国人大常委会的法律监督。“主要是审查“一府两院”是否履行了宪法和法律的职权”,“通过听取报告的方式,来发现行政、司法机关是否有违反宪法法律的行为,以防止和纠正其违纪行为。”[3]这种观点从全国人大常委会监督“一府两院”否依法履职,其具体工作是否合宪合法的角度,理解听取和审议专项工作报告的监督性质,更加强调监督的法律性与强制力。

   另一种观点认为,听取和审议专项工作报告属于全国人大常委会对“一府两院”的工作监督。彭真指出,人大监督分为广义和狭义,狭义监督主要是“法律实施的监督”,审议工作报告属于广义监督,“审议工作报告,有肯定的地方,有批评的意见,也是监督”[4]乔石指出,“各级人大及其常委会要在党的领导下,加强对政府、法院、检察院的工作监督……要继续坚持听取和审议行政、审判、检察机关工作报告的制度,监督各项改革措施的落实,督查他们把各项工作做得更好。”[5]全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为,“工作监督的最重要、最基本的形式是听取和审议工作报告、审查和批准计划、预算及其执行情况。”[6]可见,认为听取审议专项工作报告是一种工作监督方式,是从监督的内容与监督目的角度分析,侧重于对听取审议专项工作报告实践作用的理解。

   法律监督和工作监督是权力机关监督内容与监督形式的一种高度概括,对具体监督行为的监督属性应准确把握。笔者认为,从监督法的规范授权分析,全国人大常委会听取审议专项工作报告属于专项工作监督。

   首先,“听取和审议专项监督工作报告”是监督法明确授权的一种监督途径,是对以往多种监督形式的统一规范。监督法实施以前,“一府两院”每年向全国人大常委会作的关于具体工作的报告被称为“工作汇报”[7]、“工作报告”[8]、“专题工作报告”。[9]监督法将听取审议“专项工作报告”作为法定监督形式,立法过程中吸收了地方人大常委会对“一府两院”进行“工作评议”、“述职评议”、“个案监督”的监督经验,最后作出了统一规范;第二章的章名为“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”,共有7个条款作出具体规定。

   其次,“听取和审议专项工作报告”是全国人大常委会所听取审议多种工作报告中的一种,是开展工作监督的一个主要形式。监督法所规定的工作报告除了专项工作报告以外,还包括决算报告、国民经济和社会发展计划报告、预算的执行情况报告、审计工作报告等。这些报告的内容涉及不同工作领域,性质上都属于全国人大常委会对“一府两院”的工作监督。依据监督法第5条“各级人民代表大会常委委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实行监督,促进依法行政、公正司法”的规定,听取审议各类工作报告属于工作监督,本条中的“工作监督”应作宽泛理解,实际上也包括法律监督在内。

   最后,“听取和审议专项工作报告”有特定的监督内容与监督程序规定。全国人大常委会副秘书长韩晓武在十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿中讲到,“听取和审议专项工作报告是常委会最经常使用的监督形式。这个监督形式具有经常性、及时性和针对性强等特点。”[10]“专项工作”不是“一府两院”的全部工作,而是职责范围内的特定的具体工作,监督所针对的是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”,监督议题也正是围绕“重大问题”而确定,解决和纠正这些问题的监督程序也不同于其他工作报告。

  

二、听取审议专项工作报告的监督实践考察

  

   (一)议题选取:主要体现监督机关意志

   监督法实施至今,全国人大常委会选取和确定专项工作报告议题,集中体现了监督机关意志,表现在以下几点:

   第一,年度计划公布前无需向社会公开征求意见。专项工作报告议题在“全国人大常委会年度监督工作计划”中公布,选取和确定议题的过程未向社会公开征求意见。监督法第9条所规定的通过社会反映问题的途径,即“人民来信来访集中反映的问题”和“社会普遍关注的问题”在年度专项工作报告议题选取中所占的比重不得而知。

   第二,年度计划中确定的议题可作调整,具体包括:(1)发生重大事件后新增报告议题。例如,2008年监督工作计划外的专项工作报告有3次,即4月份增加安排听取审议国务院关于抗击南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害及灾后恢复重建工作情况的报告,“512”汶川地震发生后,委员长会议决定将听取审议国务院关于抗震救灾和灾后恢复重建工作报告列入年度监督计划;当年8月国务院应对国际金融危机出台应对政策后,12月份的常委会会议专题安排听取审议国务院关于应对国际金融危机、确保国民经济平稳较快发展情况的报告。调整听取审议专项工作报告的建议由委员长会议、全国人大专门委员会或全国人大代表提出,委员长会议或常委会会议决定。(2)调整听取审议专项工作报告的时间。监督工作计划所公布各个专项工作报告的时间,个别被延后到下次常委会,但没有出现被调整提前的情形。(3)公布的年度专项工作报告议题没有被取消过,均经过全国人大常委会听取和审议。

   第三,被监督对象没有主动要求确定专项工作报告议题。监督法第9条规定,“一府两院”可以主动向同级人大常委会要求报告专项工作。公开资料显示,监督法施行至今,国务院和“两高”没有主动要求向全国人大常委会作专项工作报告。第四,接受代表建议的议题较少。全国人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题,可以作为专项工作报告议题确定的途径。“在制定监督工作计划时,认真研究代表议案和建议反映集中的突出问题,并作为确定立法和监督项目的重要依据”。[11]根据代表建议确定的专项工作报告的议题较少,提出和采纳的具体程序也没有公开。

   (二)监督内容:“重大问题”监督的“不变”与“变化”

   1.对“重大问题”的监督始终围绕推动中央重大决策部署

   监督法第8条规定的“重大问题”,是指关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。党的全国代表大会和中央全会通过的报告、决议,党和国家领导人重要讲话,以及全国人大审议通过的全国人大常委会与国务院的工作报告等法律文件,是全国人大常委会确定“重大问题”的根据,并以“推动”、和“贯彻落实”这些决策部署为听取审议专项工作报告的首要目的。例如,围绕中央确定的“三大攻坚战”目标,十二届全国人大常委会5年内2次听取审议国务院精准脱贫专项报告并开展专题询问,听取审议地方政府债务管理情况报告,听取审议生态补偿、自然保护区建设、草原生态环境保护等7个专项报告。[12]全国人大常委会每个年度监督计划的篇首“引语”和年度工作报告中都会强调指出,专项监督围绕推动中央重大决策的部署落实。这一点也可以从年度监督计划通过时间的程序设置上得以体现,专项工作报告的议题一般在上年度12月委员长会议“原则通过”,4月份再经委员长会议修改通过后公布施行,因为3月份召开的“两会”一般要确定中央政府重大决策。

   2.经济工作和民生工作是专项工作的监督重点

“重大问题”的专项工作报告主要集中在经济和民生工作领域。2007年1月至今,“两高”专项工作报告各为11个,国务院所作的专项工作报告共计122个,占专项工作报告总数的84.7%。国务院专项工作报告的内容绝大部分是经济和民生工作,前者涉及宏观经济运行、经济结构调整、预算决算、“三农”工作、资源环境保护、重要领域改革等;后者涉及面十分广泛,包括医疗、就业、教育、食品药品、住房、扶贫、社会保障等。国务院其他工作的专项报告比较少,关于文化工作的报告3次(文化产业发展、文化遗产、公共文化服务体系建设工作)、民族工作的报告1次(加快少数民族和民族地区经济社会发展工作情况)、侨务工作的报告2次(侨务工作、华侨权益保护工作情况),国务院行政权力运行的报告2次(公安机关执法规范化建设工作情况、深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况),没有听取审议关于外交事务和国防事务的专项工作报告。由此可知,对国务院经济工作和民生工作的专项监督是全国人大常委会所认为的“重大问题”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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