黄学贤:行政公益诉讼回顾与展望

——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析
选择字号:   本文共阅读 175 次 更新时间:2018-08-10 09:31:50

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黄学贤  

   摘要:  “一决定三解释”使得我国检察机关提起行政公益诉讼有了直接的法律依据和基本规则。试点期间试点地区行政公益诉讼改革目标清晰、基本操作规范明确,取得了明显的成效。《行政诉讼法》的第二次修正案初步完成了行政公益诉讼从试点到全面、从授权到法律,进而成为常态的历史性任务,更加坚实了行政公益诉讼的合法性基础,并进一步彰显了其权威性和明确性,但它并没有构建起行政公益诉讼的完整制度。在受案范围、举证责任、诉前程序、协调结案、行政附带民事公益诉讼以及检察机关败诉后的程序等方面仍然有待探讨与完善。积极探讨行政公益诉讼诉前、诉中、诉后全方位的制度建设,是行政法学界当下的重要任务。

   关键词:  行政公益诉讼,回顾, 成效,问题,展望

  

一、引言:行政公益诉讼制度的落地


   关于在我国建立行政公益诉讼的探讨由来已久。随着《行政诉讼法》的修改被提上议事日程后,行政公益诉讼更是成为修法的争点之一。2005年12月3日,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确提出要“研究建立环境民事和行政公诉制度”、“推动环境公益诉讼”。此后的实践中公益诉讼制度有所发展,但始终面临着缺乏法律依据的尴尬局面。2012年新《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从而使民事公益诉讼有了基本的法律规定。尽管在《行政诉讼法》第一次修法前刚刚通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”并首次明确要求,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”《决定》十分明确地提出了探索和构建“公益诉讼”制度的问题。习近平总书记在《决定》的说明第九个问题中,更是全面阐述了公益诉讼制度。但令人遗憾的是2014年11月1日通过的《行政诉讼法》修正案中并无行政公益诉讼的踪影。2015年最高人民检察院在修订版的《关于深化检察改革的意见》(2013—2017年工作规划)中就行政公益诉讼有特别明确提出,要“探索建立健全行政违法行为法律监督制度。建立检察机关在履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度。”要“探索对行政违法行为实行法律监督的范围、方式、程序,明确监督的效力,建立行政机关纠正违法行为的反馈机制。”要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。探索提起公益诉讼的条件、适用范围和程序,明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。健全督促起诉制度,完善检察建议工作机制。”

   近年来,在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,行政机关违法行使职权或者不作为使国家利益和社会公共利益受到侵害的事件屡屡发生。但由于长期以来我国保护国家利益和社会公共利益的法律制度还很不完备,对行政机关此类违法行政行为缺乏有效的监督方式。为了加强对国家利益和社会公共利益的保护,强化对行政违法行为的监督,建立行政公益诉讼的呼声日渐高涨。十八届四中全会的《决定》中所提及的“公益诉讼制度”虽然包括民事公益诉讼和行政公益诉讼,但很明显其重点在于行政公益诉讼。因为从切实维护公共利益,实现国家治理体系和治理能力的现代化,加快法治政府建设,推动法治国家的实现等方面看,建立和完善行政公益诉讼制度更具有现实必要性和紧迫性。实际上,在试点之前,行政公益诉讼的实践已经展开了。例如2000年的严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案、沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案、2001年的施建辉与顾大松诉南京市规划局行政许可违法案、2002年的陈法庆诉杭州市余杭区环保局行政不作为案、2003年的金奎喜诉杭州市规划局行政许可违法案、2009年的中华环保联合会诉贵州省清镇市国土局不依法履行职责案、2013年的慈利市民毛某等人诉县规划局未履行职责案、2014年的贵州省金沙县检察院诉金沙县环保局行政不作为不履行职责案等案件。改革试点前的行政公益诉讼案件,在原告方面既有公民个人和社会组织,也有检察机关。在涉案范围上涵盖了文体领域、国税领域、规划领域、环保领域等不同领域。原告类型的多元化反映了社会对公共利益的关注,涉案领域的广泛反映了我国目前公共利益维护机制的不健全。但试点之前的行政公益诉讼由于缺乏明确的法律规定,多以法院裁定驳回起诉而结案。虽然行政公益诉讼在维护公共利益方面具有不可替代的功能,但试点以前大多数涉案法院的做法也无可厚非。于法有据毕竟是法院的基本准则。一些地方在试点之前已先行探索,陆续出台了相关规定,结合自身特色试行了相应的具体举措。如贵州省,在试点前就以地方性法规及其他规范性文件等形式,探索行政公益诉讼制度的发展范式,对于保护生态环境起到了重要的作用,为在全国范围内推行行政公益诉讼制度的试点工作,提供了有益经验。[1]

   正是实践的迫切需要以及四中全会的明确要求,行政公益诉讼的理论探索与实践展开并未因2014年11月1日《行政诉讼法》修正案的通过而停息。令人欣慰的是,新《行政诉讼法》2015年5月1日实施,2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议就通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。次日,最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。作为推进试点工作配套制度的一部分,2016年2月22日最高人民法院审判委员会第1679次会议通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。至此,我国检察机关提起行政公益诉讼有了直接的法律依据(即上述的“一《决定》三解释”)和基本规则,行政公益诉讼制度的基本框架落地。虽然目前的制度在受案范围、原告资格、管辖、审理程序以及裁判方式等方面,距完备的行政公益诉讼制度尚有较大的距离,但在通过建立起检察机关提起行政公益诉讼制度,以便充分发挥检察机关的法律监督职能作用,促进依法行政,维护国家利益和社会公共利益方面毕竟迈出了可喜的步伐。

   如果说关于公益诉讼的“一《决定》三解释”,使得我国行政公益诉讼因有了直接的法律依据而落地,那么,《行政诉讼法》的第二次修改则使得我国行政公益诉讼而真正生根。就在两年试点工作即将到期的2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,对《行政诉讼法》作出了如下修改,即对原法第二十五条增加一款,作为第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该修正案自2017年7月1日起施行。虽然此次修改的内容不多,但其意义却非凡。这表明我国行政公益诉讼已从试点区域扩大到全国范围。同时也表明在制度建设上我国的行政诉讼制度更加完善,检察机关的监督职能进一步拓展,从而依法行政的实践,法治政府的步伐又向前大大迈进了一步。当前的主要工作应该是,认真梳理行政公益诉讼试点工作开展以来的具体实践情况,分析和研究试点工作中的具体问题,有效提出解决问题的举措,进而推进相关的理论研究并促进行政公益诉讼制度的进一步完。

  

二、试点以来行政公益诉讼的特点


   自检察机关开展公益诉讼试点以来,截至2017年6月,共办理公益诉讼案件9053件,其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。起诉案件中,人民法院判决结案437件,全部支持检察机关的诉讼请求。试点地区检察机关严格履行诉前程序,提高保护质效。7903件诉前程序案件中,行政公益诉讼诉前程序案件7676件,行政机关纠正违法或履行职责5162件,占77.14%;民事公益诉讼诉前程序案件227件,检察机关支持起诉28件。据统计,截至2017年6月,试点地区检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元。[2]

   公益诉讼试点以来,检察机关提起行政公益诉讼的工作开展具有以下明显特点:第一,就案件源来看,行政公益诉讼案件都是检察机关在履行监督职责中发现的,而其中又以检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉和控告检察职责中发现的案件数量居多。

   第二,就案件的监督对象来看,行政机关的行政不作为占相比较大。例如,2015年12月16日,山东省庆云县人民检察院因县环保部门不依法履行职责,依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后全国首例行政公益诉讼案件。再如,2014年11月至12月间,延边恒盛建材有限公司用翻斗车从延边国电龙华公司将近1.3万吨粉煤灰擅自倾倒在小营镇东光村九组集体所有的林地内。延边恒盛建材有限公司缴纳罚款后,未履行粉煤灰的移除义务,延吉市环境保护局未再督促该公司履行行政处罚决定,也未在法定期限内申请人民法院强制执行。2016年3月24日,延吉市人民检察院向延吉市环保局发出了检察建议,督促其立即采取有效措施,依法确保延吉市小营镇东光村南山沟处限期恢复原状。虽然延吉市环境保护局督促延边恒盛建材有限公司清运了部分粉煤灰,但仍有大部分粉煤灰堆放在原处,生态环境破坏仍处于持续状态。鉴于此,为保护生态环境,维护国家和社会公共利益,吉林省延吉市人民检察院因延吉市环境保护局怠于履行职责,依法向延吉市人民法院提起行政公益诉讼。2002年至2011年,辉南县20户村民未经批准,违法在集体林地(天然林林地)内建设住宅、养殖棚及种植玉米。辉南县林业局于2008年、2009年虽然对部分违法侵占林地人员进行了罚款及限期还林或恢复林地的行政处罚,但违法人员缴纳罚款后,并未履行恢复林地的义务,辉南县林业局也未采取进一步措施,导致被侵占的林地至今未得到恢复。2016年3月31日,辉南县人民检察院向林业局发出检察建议,建议该局依法履行职责,确保被违法侵占的林地限期恢复植被。在一个月的整改期限届满后,辉南县林业局仍未依法正确履行监管职责,致使被违法侵占的林地一直被非法占用,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。为了保护森林资源,维护国家和社会公共利益,吉林省通化市辉南县人民检察院因辉南县林业局怠于履行职责,依法向辉南县人民法院提起行政公益诉讼。[3]

   第三,就案件所保护的公益领域来看,这些案件主要集中在生态环境与资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域。其中又以生态环境与资源保护领域为主。例如,山东省庆云县检察院诉庆云县环保局不依法履行职责案、贵州省锦屏县检察院诉锦屏县环保局不依法履行监管职责案、福建省清流县检察院诉清流县环保局不依法履行职责案、安徽淮上区检察院诉蚌埠市国土局怠于履行土地监管职责案、江苏省吴江区检察院诉吴江区国土局不依法正确履行职责案、陕西省凤翔县检察院诉宝鸡市环保局凤翔分局不依法履行职责案等。

第四,就提起行政公益诉讼的主体看,主要是基层人民检察院,被监督的主体也主要是县级人民政府的工作部门。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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