关保英:行政公益诉讼中的公益拓展研究

选择字号:   本文共阅读 73 次 更新时间:2019-09-01 23:35:14

进入专题: 行政公益诉讼   公共利益  

关保英  

   摘要:  我国《行政诉讼法》将行政公益诉讼的受案范围作了五项列举规定,尽管后续有一个兜底条款,但此种立法技术仍然是对可受理事项的选择式限定,是对公共利益的选择性处理。这对侵害公共利益的救济或者公共利益纠纷的化解来讲,会带来诉讼片面化、问题导向、形象化、无序化等弊害。为此,必须拓展行政公益诉讼中的公共利益,其中公共利益维度、公共利益时空、公共利益类型、公共利益考量方式的拓展是主要方面。可以通过行政公益诉讼机制化、界定公益概念、概括加列举规定公共利益内涵、诉权主体自行选择、公共利益判定宽路径、公共利益作为最终依据等进路予以拓展。

   关键词:  行政公益诉讼 公共利益 诉权 行政诉讼法

  

   2017年修订的我国《行政诉讼法》25条第4款增加了行政公益诉讼内容,这既充实了我国的行政诉讼制度,也拓展了行政诉讼类型。然而,我国所构建的行政公益诉讼在公益的范围上却采取了非常谨慎的态度,仅仅列举了数项纳入公益诉讼范围的案件类型,这在立法技术上有着一定的缺陷,存在可完善的空间。基于此,笔者拟于本文中对行政公益诉讼中公益的拓展进行系统研究,以期引起学界和立法机关对该问题的关注和认识。

  

   一、目前行政公益诉讼中公共利益的选择

  

   我国行政诉讼法对行政公益诉讼的案件类型作了严格的限定,仅选择了四个方面的公共利益问题作为行政公益诉讼的受案范围。换言之,目前的行政公益诉讼中的公益还不是真正意义上的公共利益,而是对公共利益进行严格选择以后所框定的公共利益概念。那么,我国目前是基于什么因素对公共利益进行考量的呢?笔者认为,主要考量因素有以下几个方面。

   (一)预设管理范围的选择

   行政系统在行政法语境中所履行的是行政执法职能,人们常常用行政执法的概念表达政府法治中行政主体的行为方式。例如有学者指出:“行政执法,是指实现国家公共行政管理职能过程中,法定的国家行政机关,得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范,以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。”[i]该表述凸显了行政主体在依法治国语境中法律人格的重要价值。不过与行政执法概念相关联的还有一个概念,就是行政管理或者行政主体的行政管理行为。在理论层面上,行政管理的范围要大于行政执法的范围,行政执法存在于行政管理的大的框架之内,行政管理是一个更加概括的概念,而行政执法是一个具有强烈技术色彩的概念。在现代政府治理中,公共管理与公共服务即便在公法中也是被普遍强调的,法治发达国家的行政法教科书往往会对行政管理在行政法中的地位做出阐释。例如德国行政法学者沃尔夫就指出:“行政的字面含义是管理,是引导、控制和领导。这里的问题是:纯粹管理性的活动是否是‘行政’?行政是否限于日常的执行性活动?总体事务的总体规划是‘管理’,是对其组成部分按照特定的目标进行的引导、控制或领导活动。其中计划因素属于行政的范畴,但行政远不限于此。即使目标事先确定,行政仍然具有很大的塑造空间。”[ii]这就表明,即便将行政执法作为行政法中的主流概念,也不能够排除公共管理和公共服务在当代行政法中的重要地位,公共管理是对行政权发生作用所涉及范畴的框定,这也是它与行政执法概念的不同之所在。[iii]我国在进入新的历史时期以后,强调政府的公共服务职能,使得行政系统的管理权能和公共服务权能被日益凸显,这就涉及公共服务中有关的服务范围或者有关的管理范围。面对公共利益,行政主体的管理范围和服务范围应当是一个完整的闭环系统。那么,如果在公共管理和公共服务中发生了行政纠纷,从理论上讲,就应当毫不例外地确定为行政诉讼的受案范围,普遍地用司法程序解决行政纠纷。然而,目前我国行政公益诉讼制度在公共利益范围上预设了一定的管理范围,即选择了若干涉及公共利益的事项作为司法救济的对象。易言之,就是一部分因公共管理所导致的纠纷可以进入司法救济的轨道,其余部分则无法进入该路径。当然,预设管理范围也许与我国当下的司法资源、当下对公共利益的认知密不可分,目前基本的状况是,我国对公共利益的选择采取了预设管理范围这样的立法技术。

   (二)预设敏感问题的选择

   行政系统承担着行政管理和公共服务的职能,它们的执法行为便从该管理和服务范围内产生。在具体的行政法治实践中,行政执法存在于行政管理和公共服务的范畴之中,行政主体的行政行为是具体的、实实在在的。除了实施行政决策行为之外,大多数的执法行为是对行政案件的处理,是对当事人违法行为的制裁,其中也包括行政主体通过行政许可行为对行政相对人相关主体资格的确认。有学者就指出:“行政执行是指行政机关通过专门的行政程序强制公民或者其他法律主体履行公法义务。行政执行直接动用国家强制力量,因此被视为最后的行政活动。行政执法的核心是行政行为。在国家和公民直接的请求权和其他义务的执行方面,行政行为如同民事裁判那样具有作为执行根据的功能。”[iv]在当代以公共服务为政府核心职能的行政法治中,公共利益是公法中的热点问题,其中既包括行政主体自身对公共利益的态度,也包括在公共利益发生困顿或者危机的情形下行政主体实施法治的效率和能力等。一旦在上述两个与公共利益有关的行政法治范畴中发生了纠纷,究竟如何进行救济呢?目前行政公益诉讼的制度设计选择了相对敏感的问题,如环境污染问题、食品药品安全问题等。在行政执法中行政主体如何保护公共利益,如何处置破坏公共利益的行为,在有些问题上他们可能表现得不太重视,在另一些问题上又显得相对敏感。以上指出的我国行政诉讼法目前选择的可受理的若干公共利益事项就属于容易产生网络舆情、可能受到国内外关注的事项,网络舆情和国内外人群的围观会使这些问题变得非常敏感。我国行政诉讼法对公益诉讼若干范围的列举关注了这些敏感问题,这在立法技术上可能会有一时的社会效果,但从长远看,则没有使相关公共管理和公共服务中的所有问题得到平等对待,使司法救济不是根据纠纷解决这一关键词进行选择的,而是根据问题敏感程度进行选择的。这是目前我国行政公益诉讼有关公共利益选择的另一个考量因素。

   (三)预设利益量度的选择

   公共利益是行政公益诉讼的核心概念,行政公益诉讼的宗旨就是要通过司法机制保护公共利益不受行政系统、不受社会个体、不受相关利害关系人的侵害。如果这样的侵害发生,便应当通过司法行为予以矫正,同时行政公益诉讼也是最后的有关公共利益保护所产生的纠纷的解决机制。例如,如果在公共利益的保护中行政主体与相对一方当事人产生了纠纷、其他公权主体与相对一方当事人产生了纠纷,其最终的解决手段就是司法机制。以此而论,公益诉讼制度在公共利益面前应当是一视同仁的,有百分之百的公共利益就应当有百分之百的司法救济,公共利益保护中如果产生了特定数量的纠纷,这些特定数量的纠纷就应当百分之百得到解决。然而,目前我国的行政公益诉讼制度在公益的选择方面下意识地预设了利益的量度,或者选择了较大的利益,或者选择了公众关注度较高的利益,或者选择了会引起较大网络舆情的利益等等。有学者这样界定公共利益:“公共利益是指一个社区或国家的‘集体善’凌驾于个人的、狭窄的或特别利益群体的‘善’。”[v]这种界定提醒人们,公共利益是一个概念,那么公权如何对待公共利益呢?笔者认为其划分量度是欠科学的,在无数的公共利益及其类型中,我国法律仅选择若干类型纳入行政公益诉讼的范围,这本身就是对公共利益所做的量化。这是我国行政公益诉讼中公益选择的第三个考量因素。

   (四)预设公共利益决定权的选择

   我国《行政诉讼法》在对公共利益的表述中提到了两种类型的公共利益,一是国家利益,一是社会利益。国家利益通常被认为包括政治范畴的国家利益和社会治理范畴的国家利益,[vi]它是一种具有明显价值色彩的公共利益,是公共利益中的关键内容。社会利益被庞德分为公共安全、社会制度安全、公共道德、社会资源保护、公共发展等方面,[vii]它是公共利益的基础。依我国《行政诉讼法》的表述,除了这两类公共利益之外的其他任何利益都不属于公共利益的范围,如公法人所代表的利益、行政系统的自身利益、相关公权主体的自身利益等都不在公共利益的范围之内。国家利益和社会利益究竟如何确定,以及在行政诉讼这种司法活动中如何进入救济途径,是不可以回避的问题,并且是较为敏感的问题。无论是国家利益还是社会利益,它们最终都与社会公众有着天然的联系,在一个特定个案中则与特定人群有着天然的联系。例如在环境污染案件中,受污染影响的利害关系人包括广大的社会公众,他们就与这些公共利益联系得最为密切。那么,一个公益诉讼案件如何进入公益诉讼的通道呢?按照目前我国的制度设计,这是由人民检察院决定的,并且是由人民检察院在履行职责中发现的,这是一个对公益诉讼案件线索的规定。这似乎无关紧要,但在笔者看来,它实质上是对公益诉讼由谁来判定所做出的规定,依此规定,行政公益诉讼中公益的决定权是特定的。可以试想一下,在大量的公益案件中,人民检察院履行职责中所发现的可能仅仅是一部分公益侵害行为,甚至是很小的一部分。应当说,我国《行政诉讼法》关于“人民检察院在履行职责中发现”的表述强调了人民检察院在行政公益诉讼中的主动性和关键作用,对公益诉讼案件线索的发现是有好处的,同时,在这种措辞中,也隐含着对公益诉讼决定权所进行的预设,这就将可能进入公益诉讼中的一大部分案件排除出司法救济的轨道。

  

   二、行政公益诉讼中公共利益选择性处理的弊端

  

   如前所述,依据我国《行政诉讼法》的相关规定,能够进入行政公益诉讼的案件类型包括生态环境和资源保护的公益类型案件、食品药品安全的公益类型案件、国有财产保护的公益类型案件、国有土地使用权出让的公益类型案件。该法在列举了上述四个方面的案件以后,用了一个“等”字,究竟应当如何解读该“等”字的涵义,是人们必须认真面对的问题。在我国学界,关于法条中“等”的用法存在诸多的认知方式,一般认为“等”存在着“等内”和“等外”之分。所谓“等内”就是在法条所列举的事项之外再也不能有其他事项的拓展。以我国《行政诉讼法》25条为例,该条规定的公益诉讼除了上述四大领域之外就不应该有其他公益诉讼的类型,就是不能对公益做出其他扩大性解释。按“等外”来理解,“等”是对法条所列举内容开了一个口子,在所列举事项之外还可以再有所拓展。以此理解我国《行政诉讼法》25条所规定的公共利益类型,公共利益除了上述四个类型之外还可以再有所增加。关于公益诉讼中的“等”究竟是“等内”还是“等外”,人们不得而知,从我国行政公益诉讼试点阶段的实践来看,人们似乎更多地从“等内”认知公益诉讼的范围,而不是从“等外”加以解释。无论如何,我国《行政诉讼法》对公益诉讼的范围是做类型化处理的,是进行了严格选择的。正如该法修正案草案说明所指出的:“《授权决定》规定检察机关提起公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。这些领域直接涉及国家利益和社会公共利益,也是人民群众高度关注的民生领域。”[viii]行政公益诉讼中,对公益的选择性处理,无论是对行政诉讼机制宗旨的长效发挥来讲,还是对公益侵权的救济或者公益纠纷的化解来讲,都是有弊害的。

   (一)行政公益诉讼的片面化

行政公益诉讼在我国是一个新事物,其制度构造即便在我国《行政诉讼法》修改以后,也还处在尝试和探索阶段。2015年12月26日最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,该办法对行政公益诉讼的运行作了具体规定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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