郭炳楠、赵建峰:行政公益诉讼制度的再思考

——写在行政诉讼法修改前夕
选择字号:   本文共阅读 349 次 更新时间:2014-12-24 22:46:36

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郭炳楠   赵建峰  

  

   一、引言

   公益诉讼随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现和引起的广泛社会关注,近年来逐渐成为一个司法热点话题。遗憾的是,在我国,公益诉讼在立法和司法方面与许多国家相比严重滞后,使法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”,放纵和滋长了一些违背公益的违法行为,司法功能未能得到有效发挥。当前,加强公益诉讼制度研究,尽快从立法和司法上建立、完善行政公益诉讼制度,依法维护国家利益和社会公共利益已成当务之急[1]。        

  

   二、行政公益诉讼概述

   随着民众法治意识不断增强,政府在面对公共利益问题时是否依法行政日益受到社会各界广泛关注。正如一句古老的英国法谚所言:“正义不仅应当得到实现,而且应当以人们能够看得见的方式加以实现” [2]。现行公共利益保护机制中缺乏诉讼救济机制,仅仅依靠行政机关对其自身的违法行政行为进行监督纠察显然力度不够。正如有学者指出:“与社会冲突及其危害程度的多样性相适应,生了转变,即对行政相对人利益的保护,以及对行政机关依法行使职权的监督和制约,而这一转变的显著特征之一便是各国行政公益诉讼制度的建立和完善。

   2.1 行政公益诉讼的概念

   公民行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时,法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。

   行政公益诉讼的关键在于“公益“二字,对于公益概念的界定不仅涉及到行政公益诉讼案件的范围,而且决定着行政诉讼制度的价值定位,一直影响到整个诉讼结构的构建,因此是行政公益诉讼的核心内容[3]。

   首先,公益是由法律确认和保障的一种正当的、合法的权益。法律上承认公共利益,是各国的通例,最为典型的是对集会游行的法律控制,各国法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。而法律上既然确认了公益的存在,在涉及重大社会公益的社会活动中,就需要有代表公益的主体维护公益。行政机关作为国家和社会的管理者,在行政所涉足的领域,通常作为公益的代表,但是,在非法行政损害公益的情况下,仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不够的。因此,法律上应在行政权影响公益时,设定一个代表公益,发动公益诉讼的诉讼主体,而在此方面的规定恰恰是我国现行法律的一大盲区。其次,公益所代表的主体具有不特定性和普遍性。公益是人们普遍具有的,是一般主体的利益而非个别主体的利益,具有法律化的主体普遍性。它是一个国家或社会中,全体公民整体利益的体现,属于全体公民享有的利益,因此每个公民都是权利主体之一。再次,公益的范围在法律规定上表现为国家公共利益,社会公共利益,公众或群体公共利益,公平竞争的公共秩序等。这几种利益之间存在交叉,并可能同时受到一个违法行政行为的侵犯。

   目前在我国现行行政诉讼制度之下,特定的当时人或由当事人中的一人或数人作为代表可以通过行政自诉的途径维护其利益不受侵害。但这一基于“诉讼利益”理论的传统诉讼制度,没有为公益的侵犯提供任何救济途径,在立法上不承认公益诉讼的类型,否定了行政公诉存在的可能性,成为我国行政诉讼的一个重大制度缺陷[4]。在对行政公益诉讼诉的探索和制度构建过程中,对西方国家先进经验的借鉴意义使不能忽视的。

   2.2 行政公益诉讼的外国考察

   行政公益诉讼作为一新型诉讼形式,在西方法治国家已发展的相当成熟,只是各国理论界和实务界对之称呼不一,诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等,但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较,可以为我国建立这一制度提供先进经验,并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性[5]。

   2.2.1英国

   行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”,指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时,为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定,检察总长代表国王,有权阻止一切违法行为,包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权,为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中,检察总长却是只应请求人的请求而动。而且,检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后,对公共利益就不再表现进一步的关注,实际上也就是退出了诉讼,而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中,检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。

   但英国这一诉讼制度的不足是:检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定,如果检察总长拒绝同意请求人,法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑,也不能容许私人单纯以公众的一员的身份,既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。

   2.2.2美国

   “行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家,并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别[6]。也即,在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整,适用相同的诉讼程序。

   美国《联邦行政程序法》第702条规定:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害,均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中,原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”,最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响,他就具有了原告资格,而不管这种利益是否有特定法律的直接规定,也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害,那他就有了原告资格。”可见在美国,公民具有广泛的诉的利益。

   2.2.3法国

   法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉,其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度,性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害,请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为,保障良好的社会秩序,公民提起越权之诉的条件是,必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种,只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起,并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的,或是公共利益时,其中的某一人可以提起,代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃,当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时,一般以自己的名义提起越权之诉。另外,在法国越权之诉可以免去律师代理,事先无需缴纳诉讼费用[7]。

   2.2.4德国

   设置公益代表人制度并由其参加诉讼,是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为,对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此,为了保障公共利益,德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度,即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼,并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官,而且只受政府命令的约束。

   2.2.5日本

   在日本,行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为,并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人,也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一,只有在“法律上有规定时,限于法律规定者,才能够提起”,可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例,有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等[8]。日本行政法学者认为,民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益,而是为了保护客观上的法律秩序,使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为,监督行政法规的正确适用。因此,它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有:选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。

   考察和比较外国的有关公益诉讼制度,对我国如何设置公益诉讼制度有很大启示。笔者认为有以下几点:一是对原告起诉资格不断放宽。19世纪在英国如果一个人仅是成百或成千的受害者之一,他就没有足够的资格来向法院起诉,早期在美国当事人也只有在法定权利受到侵害时才有起诉资格,这些都是遵循法定权利标准和“直接利害关系”原则。随着保护公益的需要愈加强烈,这一标准和原则受到了挑战和抛弃,当事人的起诉资格趋向宽松。二是司法受案范围的拓宽。国外公益诉讼的进展,注重将更多类型的案件纳入司法审查范围,而不局限于传统的收案范围。德国行政法院规定,除了违宪案件和联邦法律明确授于其他法院管辖权的公法案件以外,行政法院受理一切公法案件。在美国,具有重大的政治、社会和经济意义的争议通常都会在美国法院提起诉讼并且通过民事诉讼程序得以最终解决。三是民众的法治意识普遍提高。即当公共利益受到违法行为的侵犯时,普通民众认为这是无法容忍的,不是采取“事不关己,高高挂起”的冷漠态度,而是将维护公益作为义不容辞、责无旁贷的公民义务,乐意采取诉讼行动为公益维权,热情为社会作出贡献。民众法治意识的增强,带来了全社会良好的法治氛围,公共权力机关和社会团体也会注意到违法行为必将受到更广泛的监督制约而慎重行事,从而推动了整个国家的法治进程[9]。

  

   三、我国的行政公益诉讼制度

   3.1我国行政公益诉讼制度的现状

   在我国的立法史上,“公益诉讼”也可以追寻到其渊源。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定,检察机关“对于全国社会及劳动人民利益之有关民事及一切行政诉讼,均可代表国家公益参与之”。1951年《中央人民政府检察署暂行组织条例》及《各级人民检察署组织通则》第二条规定,检察机关“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益有关重要民事案件及行政诉讼”。这说明检察机关提起行政诉讼是有一定的法律基础的。当前我国在公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及司法没有较大的进展,这种状况无疑不利于社会主义法制建设的全面展开及依法治国方针的贯彻落实,更不利于我国社会主义市场经济的长足进步和发展,尤其是在公民制观念、权利观念日渐深入人心的今天,如果怠于对社会公共利益的保护,必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。

   3.2我国建立行政公益诉讼制度的必要性

   在我国建立行政公益诉讼,不仅具有可行性,而且具有紧迫的现实必要性[10]。具体来说,主要体现在三个方面:

   第一,保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等[11],

该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:江苏法院网

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