周业安:中国制度变迁的演进论解释

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周业安  

「标题注释」本文部分内容曾在1998年北京天则经济研究所的新制度经济学研讨班上讲授,茅于轼研究员、杨瑞龙教授、唐寿宁博士曾提出过宝贵意见,在此深表感谢。

「内容提要」本文在哈耶克的社会秩序二元观的基础上,提出一个分析中国制度变迁的初步的演进论框架,然后证明,中国的改革过程交织着政府选择外部规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径,前者是表面上的主线,实际的主线则是后者;并且两种规则之间的冲突与协调贯穿整个制度变迁过程,在这个过程中,中央政府更多地起法官裁决作用,而地方政府更多地从事制度企业家活动。总的来看,改革经历了政府逐步退出直接的制度创新领域及外部规则逐步缩减作用范围的过程,也就是内部规则的逐步发育和强大的过程,这是中国市场化的本质。

「关键词」内部规则/外部规则/制度演进

在中国的新制度经济学研究中,投入力量最多的是对制度变迁过程本身的研究,这种研究从两条思路展开,一种是所谓政府主导论,认为通过政府来供给新制度安排实现制度变革;另一种是所谓交易观,即制度变革是经济活动中各当事人面临获利机会而自发从事制度创新(注:两种思路的详细划分参见周业安(1999);更早一些的研究综述参见盛洪(1996)。)。很明显,这两种观点实际上都采用了林毅夫(1994)早期关于强制性变迁与诱制性变迁的制度变迁分析框架。然而,这两种制度变迁模型都无法完全揭示制度变迁的全貌,前者忽略了社会成员的自发制度创新行为,因而得不到证据的支持,后者又忽视了政府可能有的积极作用。并且更重要的是,制度供求分析无法摆脱新古典范式的种种弊端(汪丁丁,1995),要把这些看似矛盾的因素统一地理解,必须有一个新的分析框架(周业安,1998,1999),而制度演进理论也许能够满足该要求。本文将从哈耶克的社会秩序二元观出发,同时借鉴诺思、熊比特的演进论思想,立足于内部规则与外部规则的冲突和协调来推演中国的制度变迁过程的基本特征和性质。

一、内部规则和外部规则的冲突和协调——一个演进理论的初步分析框架

现有的研究用强制性和诱致性的两分法来界定中国的制度变迁之所以存在许多不足,是因为新制度经济学范式本身的局限性。一方面,新制度经济学家坚持局部均衡分析和比较静态分析,越来越向新古典范式靠拢,这一点可以从众多的契约理论模型中看出来;另一方面,作为基本分析单位的交易成本和产权都是很模糊的概念,这使得经验实证方法很难运用。这些来自范式的局限性制约了理论的解释力,迫使经济学家寻求新的研究范式,其中演进经济学正逐步受到青睐。但是大多数演化模型仅仅关注技术创新引致的熊比特式的制度变迁模式,并特别强调偶发事件冲击产生的多重制度均衡及其与惯例等因素共同作用导致的路径依赖(注:有关演化模型的详细综述参见Witt(1993)。)。显然,这种熊比特式的制度创新模式不足以解释中国20年的制度变迁过程,尽管多重制度均衡和路径依赖现象已经被人们所重视。对中国的过渡经济来说,最难评价的是政府的作用,而熊比特传统中个人与组织都是以创新者的面目出现的,我们更关心两类创新者的区别。人们广泛引用的诺思的制度创新理论同样没有回答政府的作用,诺思早期对国家的理解没有很好地在后期的演化模型中再现。所以,要更好地理解中国的制度变迁过程,必须摆脱现有的理论束缚。

哈耶克(哈耶克,1997,2000;Hayek ,1973,1988)的社会秩序二元观(邓正来,1999)(注:对哈耶克的社会秩序规则二元观的详细评述参见邓正来(1998,1999)。并且有关哈耶克、诺思及熊比特等人的演化思想的异同及整合将另文专门讨论。)基础上的社会演化理论有助于我们建立一种更全面的演进论思路。哈耶克首先定义社会秩序为“这样一种事态,其间,无数且各种各样的要素之间的相互关系是极为密切的,所以我们可以从我们对整体中的某个空间部分或某个时间部分所作的了解中学会对其余部分作出正确的预期,或者至少是学会作出颇有希望被证明为正确的预期。”(哈耶克,2000:54)显然,在这里秩序是社会成员相互作用的一种状态,这种状态依靠某种规则来形成和延续。规则本身是一种共同知识,社会成员通过遵守它来弥补理性的不足,从而尽可能减少决策的失误。分散的个体追求自身利益最大化,相互作用形成彼此认同的规则,此即“内部规则”,它是人们交往过程中自发产生的。个体也可以形成组织,通过组织获取更多的利益。组织内部通过命令—服从方式贯彻某种特定目的,所以组织作为规则是强制他人服从的,此即“外部规则”。不过,组织同样要在一个更大的自发秩序范围内活动。在哈耶克看来,社会秩序演化的切入点是自发秩序和人造秩序的二元观,但个人与内部规则之间、个人与组织之间、内部规则与外部规则之间均存在一种互动关系,因此两种秩序又是交织在一起的,这种个人、组织及内部规则之间的复杂的互动关系构成社会演进的源动力。很明显,熊比特及诺思的理论可以看作是哈耶克的演进思想的一些特定表现。

从哈耶克的社会演进思想出发,我们可以提出以下针对解释中国制度变迁过程的特定演进模型,其中组织被理解为政府,个人和企业被视为个体社会成员。其基本逻辑是:个人之间的互动及特定组织之间的互动逐步演化出一种特定的内部规则,并随着市场化迅速扩散;组织之间的互动导致外部规则的演化,其中知识的不对称决定演化的路径;个人与组织之间的互动寻求对规则理解的一致性,其冲突和协调构成制度变迁的主线;个人和组织之间合作的出现依赖共同知识的理解,其中默示知识起着关键性作用。

1.1作为共同知识的规则

任何社会秩序的形成所需的知识在社会中的分布是极度分散的(Hayek ,1937),虽然教育、宣传等可以用文字的形式把一部分知识标准化,并通过广泛传播来缩小个体之间的知识差距,但有相当一部分知识属于默示知识(注:关于知识的分散化的意义早在1937年的论文中就有论述,参见Hayek (1937)。后来Polanyi (1958)通过明示知识和默示知识的划分,使得哈耶克的知识观得以更清晰的表达。知识分散化与新制度经济学中所假设的信息不对称和不完全有本质不同,前者承认人的无知,后者在给定足够高的信息成本时可以近似于完全理性。),只能意会,很难言传。对当事人的决策来说,这些默示知识可能更重要(注:特别是,如福柯指出的,当人们试图用标准化的科学知识来促进知识的传播时,反而会阻碍知识本身的进步,因为在系统化的知识背后,掩饰着一些历史知识垒成的“屈服的知识”,通过“屈服的知识”,我们可以发现整个一系列被贬低的知识,“它们是非概念化的、没有得到充分研究的知识,幼稚的知识,低等级的知识,认识和科学性层次以下的知识”(福柯,1999:7)。),一个良好运转的社会秩序就在于最有效利用这些分散化的知识。结果,考虑到那些常常被“屈服的知识”(福柯,1999)对社会秩序形成的重要性,就可能真正理解制度的自然演进。另一方面,知识的分散化意味着人的无知,即“每个社会成员对于社会运行所依凭的大多数事实也都处于无知的状态”。(哈耶克,2000:11)这种无知的认同类似于有限理性的提法。

给定知识分散化前提,社会成员之间的利益冲突与协调形成一种错综复杂的互动关系,如果每个人或组织无法理解或预期其他人或组织的行动,那么社会秩序无法形成。因此,社会交往过程中个人或组织的一些意见和想法如果对其他人也有利,则大家就会以正式或非正式的方式认同,并在以后的交往中自觉遵守。这些知识的积淀形成了一系列规则,它使社会秩序趋于稳定并顺利延续。正如哈耶克在定义秩序时所指出的,规则起到了使社会成员正确预期他人行为的作用。从这个角度讲,规则就是一种社会成员自发创造的并自愿遵守的共同知识的集合。在规则的指导下,社会成员无需担心自身知识的局限性,就可以正确预期他人可能的行动,从而大大减少了交往中的不确定性。所以,规则是作为知识分散化引致的风险的弱化机制而存在的,制度就是抽象规则的具体化。

1.2内部规则的形成与演化

按照哈耶克的理论,社会成员在交往过程中自发形成的规则是一种内部规则,通过遵守这些规则,当事人无需具备完全的知识,就可以正确地决策,因为内部规则可以传递关于其他人行动的知识。在内部规则的指导下,当事人之间形成了互动关系,进而产生了社会秩序。秩序的形成来自当事人在遵循一定的规则的前提下对其所处的环境的回应,“在一种社会秩序中,每个个人所应对的特定情势乃是那些为他所知道的情势。但是,只有当个人所遵循的是那些会产生一种整体秩序的规则的时候,个人对特定情势所作的应对才会产生一种整体秩序。如果他们所遵循的规则都是这样一些会产生秩序的规则,那么即使他们各自的行为之间只具有极为有限的相似性,也足以产生一种整体秩序”(哈耶克,2000:65)。所以,给定知识的分散化状态,特定的当事人面对特定的环境进行决策,并不会因为知识的有限性或“无知”而失去决策能力或犯决策错误,只要他们遵循一定的规则,就可以通过这些规则了解其他人的知识,从而能够有效地协调自己与其他人的行动,正是这种规则指导下的当事人互动产生了以人类合作为基础的扩展秩序。

作为共同知识载体的基本规则又是从那儿产生的呢?一些惯例一开始被采纳是为了其他的原因,甚至完全是出于偶然,尔后这些惯例之所以得到延续,是因为它们使它们产生于其间的群体能够胜过其他群体(Hayek ,1973:9;哈耶克,2000:17—18)。也就是说,当事人在应对特定的环境时,偶然的或出于其它原因采纳了某个规则,导致他在后来的竞争中获得优势,那么该规则作为优胜劣汰的结果被延续下来;同时,其他当事人会通过模仿该规则以增加自身竞争力,使该规则得以广泛传播。这种制度演进的自然选择理论观点已经被演进经济学所证明(注:达尔文的进化论思想在经济学中的运用参见Witt(1993)及纳尔逊和温特(1997)。)。

当事人遵循自然演化的规则,相互之间形成互动关系,并从中演化出社会秩序,它是一种自生自发的秩序,是一种指导人类行动的抽象规则,它们是目的独立的和普遍适用的,“可以被认为是一种指向不确定的任何人的一劳永逸的命令,它乃是对所有时空下的特定环境的抽象,并仅指涉那些可能发生在任何地方及任何时候的情况。”(哈耶克,1997:185)这种内在规则不仅是指市场,而且还包括法律、道德等一般性的和普遍适用于人类社会的规则。通过这些规则,当事人之间相互行动,形成“人类合作的扩展秩序”(Hayek ,1988)。

1.3社会成员与内部规则之间的互动关系

秩序的自发演化过程中,当事人与规则之间也会发生互动关系,即当事人通过一般规则的遵守来获得他人的行动信息,并决定其合作态度,但当特定环境发生变化时,当事人成功地采取新的行动策略加以应对,如果这种特定环境特征在其它场合频繁出现,那么新策略就会获得竞争优势,并因其他人模仿而上升为一般规则。这一互动过程可以看作得一个熊比特(1997)式的创新过程,和大多数经济演进模型一样(注:关于演进经济学的一个较好的综述参见Witt(1993)。),当事人为抓住获利机会而从事制度创新活动,这些活动由制度企业家来完成,依托一个达尔文式的自然选择过程,具有适应性效率的新制度生存下来(诺思,1994),并经过其他人的模仿加以传播,最后上升为一般性的内部规则。因此,社会成员与内部规则之间的互动实际上是围绕共同知识的重新理解和交流的过程。

社会成员与内部规则之间的互动过程中,可能出现两种相反的趋势。一方面,社会演化并不完全表现为熊比特式的创造性破坏过程,而是更多地体现为日常生活中的细小革新的逐步累积过程,这就意味着一种新的知识上升为内部规则实际上是很漫长的,在一种内部规则持续作用的时期内,社会成员的偏好及所处的环境均会变化,而现有规则就可能阻碍社会成员的自发创新,或者个人的惰性产生对现有规则的依赖,导致创新动力的弱化,这就是所谓个人对传统依赖导致的制度“锁定”或路径依赖;同时个人的无知并不能完全通过了解内部规则加以弥补,当规则不足以提供正确预期时,个人就会决策失误,从而选择出不利于自身的规则。另一方面,如果内部规则正好满足人们作正确的预期,个人之间的知识交流就可能创造出一种共同优势,即社会成员间依靠统一的规则形成战略互动,从而实现规模收益递增(注:诺思(1994)比较重视路径依赖和报酬递增现象,但他的理解直接来自Arthur(1994),这与哈耶克的理解有所不同。)。

1.4作为外部规则的组织

由于人们的无知可能导致的错误选择及内部规则可能出现的“锁定”效应,社会成员可能形成组织来加以补救。不过,新制度经济学一般把组织视为制度创新主体,它可能是直接从事创新活动的第一行动团体,也可能是模仿某种新制度的第二行动团体(诺思,1994),在组织进行制度创新的过程中,制度市场是比较完善的,和大多数演进模型一样,组织和个人类似的行动,没有什么特殊性。这种组织观显然和诺思(1981)早期对国家的分析不一致,在那儿,国家游离于制度市场之外。而哈耶克把组织视为“外部规则”,即政府、企业、学校等特定组织只是一种形式,其背后却是作为一种规则而存在。“我们把‘人造的秩序’称之为一种源于外部的秩序或安排……它甚至还可以被称之为一个组织。”(哈耶克,2000:55)由此可见,组织实质上等价于外部规则或人为秩序,它是组织内部成员创造出的一种特定的共同知识,目的是使组织内成员更好地预期相互之间的行动。作为组织的外部规则服务于特定的人或统治者,是运作一个组织所必要的工具,它们支配着组织内部的行动。外部规则和内部规则的本质区别在于,外部规则以命令的方式把特定的任务、目标或职能赋予组织中特定的个人,从而可以支配组织成员的行动,它一经创立出来,就会按照自身的规律运转,而内部规则只是否定性的规定了当事人不能做的事,然后由个人自己决定行动;外部规则服从于组织或统治者的特定目的,而内部规则是目的独立和普遍适用的。

组织的优势在于弥补社会成员与内部规则互动过程中可能出现的一系列失误。“在大多数场合,为了确使那些规则得到遵守,我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。政府的这一特殊功能有点象工厂维修队的功能,因为它的目的并不在于提供任何特定的服务项目或公民消费的产品,而毋宁在于确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转。”(哈耶克,2000:69)政府的功能体现在两方面,一是强制实施某些规则,二是提供服务。当政府履行第一项功能时,她实际上在为整体秩序的持续运转提供一项基本条件;而当政府履行第二项功能时,她是作为整体秩序的一个组成部分存在(哈耶克,2000:69—79)。组织的另一个优势在于分工和专业化,通过等级制和命令的强制,组织可以把任务分解,并安排专家分别应对一些范围较小的问题;此时组织也可以动员充足的资源投向一些关键部分;组织收集信息的能力也比个人强大(Hardin,1996)。此外,政府也具有制度供给方面的规模经济优势(诺思,1981)。

但是,组织不一定对社会成员有利。尽管组织为应对不了解的特定情况,也会设定一般性规定来获得灵活性,但“只是在最为简单的那种组织中,人们才可以想象由单一心智支配所展开的所有活动的所有细节。然而,确凿无疑,任何人都没有成功地对复杂社会中所发生的所有活动做到全面而刻意的安排。”(Hayek ,1973:49)组织的另一个局限性在于其实施外部规则的行为是一种政治行为,常常会出现制度刚性和组织僵化。(Hasper and Streit,1998)并且信息不对称和机会主义行为常常导致组织失灵。不过,为了组织自身或统治者的目的,组织会主动寻求创新机会,有时甚至会通过强制来实现这些机会,尽管这些创新活动常常不符合相关成员的利益。

1.5内部规则与外部规则的冲突和协调

由上可知,社会秩序的演化出现两条主线,一方面,当事人在遵守内在规则的前提下自主行动,通过当事人之间的互动和当事人与规则之间的互动形成一种自发的“人类合作的扩展秩序”;另一方面,组织为了自身利益,通过政治行为实施外部规则,形成一种围绕外生制度的外生秩序(注:诺思等新制度经济学家把政府行为摆在专门的国家理论中研究,而不是象哈耶克那样置于自发秩序中看待,这种两分法在Kasper and Streit (1998)那里表现得异常明显。)。

但是,组织具有的强制力往往导致外部规则的越界。由于统治者追求自身利益最大化,并受到生存问题、代理问题及度量成本问题等的约束,国家的行动常常降低经济效率(North,1984)。并且,政府的强制行动会导致“强权界定产权”现象(Umbeck,1981)。哈耶克也特别强调组织面临知识分散化环境的无能为力。他们均认为,相对组织来说,依靠内部规则形成的自发秩序更有利于有效利用分散化的知识。

然而,给定一个组织和个人激励兼容的环境,组织的制度创新活动可能有利于内部规则的形成。因为组织占有更多的资源,对特定环境的认识可能更全面、更敏锐,即使组织的创新活动本身是低效率的,但它形成的相关知识却可以节约其他人的创新成本。从另一个角度看,组织认识到自身的局限性,可以从内部规则的演进中吸收有用的知识,来改造外部规则,从而使外部规则的运行效率提高。再者,内部规则与外部规则在一定条件下会出现竞争,外部规则之间也会出现竞争,这种类似于制度市场的竞争机制有助于制度和组织之间产生相互的学习机制,加速制度的演化。

从上面的论述中我们可以勾勒出一个制度演进的初步分析框架,见图1.

图1制度演进的一个初步分析框架(略)

图中,社会经济活动由分散的个体当事人来完成,当事人面临有限理性的约束及知识分散化的环境条件,由于个体的异质性和知识分布的差异性,导致获利机会的发现和获取的不同,其中一些人获得成功,其策略称为主导策略,并被其他人效仿,由此演化出一些一般性的规则,作为共同知识以节约后继者的创新成本,并稳定当事人对他人的预期。一般规则的形成为当事人的决策设定了相对确定的环境,使当事人相互之间可能合作。随着特定环境的变化,一般规则也会发生演变,以适应新的社会状态。当事人之间的互动及与一般规则之间的互动形成了围绕内部规则的自发秩序。但是,如哈耶克指出的,即使是自发秩序也不能完全消除环境的不确定性,再考虑到Williamson(1985)所讲的行为不确定性,内部规则就存在不足之处。组织的出现正是对其加以弥补。组织以一种命令式的动员方式获得行动优势,但组织一旦形成,便脱离内部规则,而按照自身的规则运转。这就是外部规则与外生秩序的演化过程。

给定不同的环境条件,内部规则与外部规则有时相互促进,有时相互制约,作为整体的社会秩序就是在两者之间的冲突与协调中逐步演进的。尤其是,组织一旦生成,就可能利用其优势强制地把其他非组织成员的行动统一到自身的外部规则之下,以求更好地获取潜在利益。

二、政府在中国制度变迁过程中的作用

中国制度变迁过程的特殊性在于改革伊始外部规则几乎覆盖了整个社会,因此改革本身也就表现为政府对自身规则的调整。这意味着要理解中国的改革过程,必须首先理解政府的行为。一般认为,在改革初始阶段,制度供给者由中央政府担任(杨瑞龙,1993,1998;张宇燕,何帆,1997),理由在于,中国的中央政府相对于其他利益团体在政治力量及资源配置权利上具有绝对的优势,并且中央政府为追求一定的政治和经济目标也必须通过制度创新来实现经济增长(杨瑞龙,1993);同时改革初期中央政府面临巨大的财政压力,不得不进行制度变革(张宇燕,何帆,1997);另外,改革的方向、速度、路径等在很大程度上取决于拥有最高决策权的核心领导者的偏好及其效用最大化,改革过程中社会效益的增进是以核心领导者能获得更多的效用为前提的(胡汝银,1992)。这种政府主导型的看法还体现在计划经济体制的战略选择观上,即中国的计划经济体制的产生是由于政府选择了重工业优先发展战略的结果(林毅夫等,1994)等等。由此不难看出,流行的分析有两个基本的先验的命题,一是制度供给者可以根据社会需求提供一个均衡的制度安排,来最大限度地促进经济增长;二是权力中心作为制度供给者有能力和动力来提供最优的制度安排。

然而,制度供求无法在一个局部分析框架内作比较静态研究,如果要进行制度创新的损益比较,只有通过制度选择的多人博弈过程的均衡状态来确定(汪丁丁,1995);如果把制度变革看作是非市场的公共选择过程,也不能推断国家相对于其他利益集团的优势。更重要的,政府的制度创新可能只是其他社会成员选择的结果。所以,政府供给论并没有真正揭示政府的作用。

实际上,改革伊始,中国政府直接介入制度创新活动并不是因为要供给有利于社会福利最大化的新制度安排,而是面对开放社会中外部规则的激烈竞争,认识到自身对外部规则的理解不利于保全自身的利益,所以必须寻求新的外部规则。很明显,外部规则之间竞争的压力迫使政府不得不启动学习机制,通过学术交流、赴外参观等请进来、走出去的方式获得大量成功的制度安排的知识,并把它们转换成本土语言,这种模仿加创新的外部规则形成过程构成了外显的政府主导改革的过程。

因此,中国的制度变迁过程中,政府直接介入创新活动的根本原因是寻求对自己更有利的外部规则,这与政府供给论有本质区别。后者假定政府从事有利于社会福利的制度创新,而我们则视政府的行为是发现符合自身利益最大化的外部规则。这里需要作两点注释:一是给定特定的环境条件,外部规则的演化与社会福利增进可能兼容。改革初期,由于旧体制下造成整个社会秩序都建立在外部规则基础上,因而组织的利益也就是社会的利益,正是外部规则的过大的覆盖面,使得政府发现外部规则的活动与社会福利改进兼容,而不是政府本身追求社会福利最大化。其二,政府凭借其资源优势可能强制推行一些外部规则,迫使社会成员接受原本不愿接受的外部秩序。张曙光(1999)、陈宗胜(1999)等案例真实地记录了这些强制活动。政府的强制行动不等于对社会成员的虐待,而是政府认为其自身的利益等价于社会福利,因而选择对自身有利的外部规则也有利于社会福利改进,但知识的限制造成政府的选择常常不符合实际的特定环境,这会导致社会成员的不满,但政府按照自己的理解强行实施所谓的新规则,结果政府与社会成员对规则理解的不一致导致社会秩序的紊乱,反而损害社会福利本身。

政府也不是一直盲目自大。考虑到自身知识的限制,为减低制度创新的风险,政府可能重新调整位置,一种最简单的途径是退出创新。从中国的20多年的制度变革经验可以看出,越到改革后期,政府从事直接的创新活动的动力越弱。杨瑞龙(1999)的案例生动地反映了政府角色的转换过程。另一个值得强调的特点是,越是接近具体环境的政府直接创新的动力越大。中国地方政府在改革过程中一直比较活跃原因即在于此。地方政府创新活动的有效性基于知识的可得性,由于地方政府与中央政府相比更了解地方社会成员的需求及资源状况,所以就更有理由相信自身对外部规则的选择会有利于地方的福利增进;改革以后中央政府的放权形成了地方之间的竞争,这种竞争本质上就是外部规则的竞争,分权的体制使地方政府的利益与当地的经济发展紧密相关,外部规则的潜在收益也就等于地方社会福利,地方政府的制度创新活动有了合理的存在理由。此时,地方政府和中央政府的角色有本质的不同,地方政府是作为制度企业家而直接介入当地制度创新活动的(周业安,1998;张曙光,1999;汪丁丁,1999)。

中央政府则不是直接从事制度创新活动的企业家,而是类似于习惯法国家中的法官(周业安,1998)。中央不具有对特定环境的准确认识,风险最低的巩固地位的方式是让地方和社会成员从事直接的制度创新,自己则根据各地的创新绩效进行法官式的裁决,这有以下几点好处:

(1)通过比较,可以让地方主动显示特定环境的有用信息,以弥补自身知识的不足;(2)裁决过程就是激励过程,这就能够形成对地方的有效控制;(3)裁决本身是在显示中央的权威,它说明,新制度是否合法,必须由中央来决定,从而使集权政体得以有效维护;(4)中央利用裁决结果传播制度知识,有利于改进制度知识的社会分布,节约以后的创新成本。黄少安(1999)、杨瑞龙(1999)等案例证实了上述看法。周其仁(1994)写到,“1980年决策模式最重要的贡献与其说是内容,还不如说是其程序。不同的地方利益和主张,可以在中央决策过程里讨价还价,并最后合成一个新的中央政策。”其中,中央政府正是作为法官才得以有效协调地方间的竞争关系。

三、中国的制度变迁实际上是内部规则与外部规则的不断冲突和协调的演化过程

中国的制度变迁过程中外部规则的演化特别突出,不是因为其决定性地位,而是在于旧体制下外部规则几乎覆盖了所有的社会经济生活领域,体制的每一环节的变革似乎都表现为外部规则的创新。然而,如哈耶克指出的,外部规则对社会秩序的作用并不是主要的,更重要的是内部规则的影响。透过表象,仍然可以发现其中的奥妙。周其仁(1994)在全面剖析中国农村经济体制的变迁过程时指出,改革前农村集体经济的低效率导致农民的不满以及政府自身的财政压力,迫使政府作局部退却,从而使农民有了一定的“局部退出权”(即政府对家庭经营和集体工副业的默认)。到“整个80年代,国家在确认了包产到户体制之后,农村经济政策的基本走向,就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度”(周其仁,1994)。因此,农村经济体制的变革实质上是农民与国家的一个长期交易过程,国家的财政压力和政治压力促使其消极退出,而不是主动的进行制度创新,即农民的退出权是农民自己争取来的,这意味着表面上的政府主导型改革实际上不过是政府对自发的民间改革的确认而已。“农村经济改革与其说是政府尝试不同的制度安排的过程,不如说是从政府控制产权的体制转变为农民通过契约选择制度安排。”(杨小凯,1998:657)张维迎(1995)也证明,国家与企业之间实际上是通过谈判来逐步界定双方的权利。改革的交易观而非主导观也得到了其他证据的支持,杨晓维(1996)的成都自发股票交易市场案例、陈郁(1996)对1986—1990年的上海股票交易的实证分析、孔泾源(1996)的股份合作经济案例、杨瑞龙(1999)的江苏昆山自费经济开发区案例、黄少安(1999)的广东三茂铁路公司案例、刘守英(1999)的中国农村集体所有制变迁个案、张军(1999)的温州民间金融机构案例及张曙光(1999)的山东惠民小市场案例等都从不同侧面论述了同样一个道理(注:这些案例的具体内容参见张曙光(1996,1999)。)。

从改革过程的实际经验看,作为规则的秩序的形成与政府的恰当定位有关。在联通公司案例中,盛洪(1999)发现,电信市场的竞争规则的形成基于两个原因,一是政府为了公正行使裁决功能,不得不停止直接介入电信市场,而转向依据规范的司法制度间接实施管制;另一个原因在于,企业间自发的市场活动形成了一定的规范,这些规范同时约束着企业和政府的行为,并可能最终被提炼成法律条文。政府从自身利益出发,可以直接剥夺其它经济主体的利益,也可以通过间接引导形成与其它经济主体的合作格局。成功合作的秘诀“不在于政府积极地站在前面充当主角,制造市场,而在于紧紧追随个人的寻利行为,并沿着它的方向,根据它的需要,为其清障铺路,提供服务,给予保护,加以引导”(张曙光,1999)。如果政府试图扮演积极的角色,就可能损害合作秩序本身,例如,山东惠民政府大市场要灭民间小市场案例(张曙光,1999)、天津鸡蛋价格管制案例(陈宗胜,1999)及温州民间金融案例(张军,1999)等都证明,一旦政府(主要是中央政府)退却,其他社会成员就有能力通过自发地制度创新来捕捉潜在的获利机会,而如果政府试图获得先动优势,通过行政手段强行占有这些机会,就可能伤害自发的制度创新本身。换句话说,只有当政府和社会成员通过平等的交易来实现互惠性制度变迁时,才可能达到自身利益最大化与社会利益最大化的内在统一。

众多的制度变迁案例几乎共同反映出中国的制度变迁表面上看似乎是外部规则的演进,其背后却是内部规则的自发演化。并且这一自发秩序带来了持续的经济增长(杨小凯,1998,第25章)。但内部规则和外部规则的各自演化并不独立,上述案例说明,政府为了强制实施其选择的外部规则,可能阻碍内部规则的发展,并由此损害社会福利,两种规则之间的摩擦会增加改革成本。社会成员和组织的对立形成了政府选择外部规则的体制内压力,而开放社会中外部规则的竞争又形成一种外在压力,两方面的挤压迫使政府不得不逐步缩小外部规则的活动范围,以减少制度创新的风险。所以,动态地看,中国的制度变迁实际上表现为外部规则的不断退出的过程,尽管其中地方政府仍会积极实施和创新外部规则,但总体上改革进程越来越重视内部规则的培育,从人治到法治、从管制到放权、从集权到民主等等均反映了这一点,市场化率的不断提高更是一个明显的指标。

内部规则与外部规则的冲突及其导致的外部规则的退却构成了中国制度变迁的主旋律,不等于否认两者的相互促进关系。一方面,地方政府和当地社会成员之间具有较强的利益相关性,这使得内部规则和外部规则的创新有激励兼容的可能,此时政府选择的外部规则有助于内部规则的发育,比如发达省市的政策制定在一定程度上就有利于当地的市场深化和经济发展。另一方面,政府在外部规则的创新过程中,会同时引进和发现许多制度知识,这些知识会通过各种途径传播开来,从而节约了社会成员的制度创新成本。更重要的是,地方政府之间的竞争迫使它们选择有利于当地社会成员的外部规则,而成功的市场化经历会吸引政府直接应用市场经济的一般规则,结果会缩短内部规则的成长时间。

四、结束语

中国的改革既有政府等组织寻找有利于自己的外部规则的制度创新过程,又有社会成员为寻求恰当的内部规则而自发从事制度创新的过程,表面上看,前者涵盖了整个制度变迁的内容,而大量的案例研究结果表明,在其背后,实际上是内部规则的自发演化。在改革过程中,组织和社会成员都对规则有相应的理解,给定特定的环境条件,两者会达到激励兼容,结果内部规则与外部规则的演变会相互促进;但更多的时候由于政府的迟滞或强制行为,会损害内部规则的发育。为缓解内外竞争压力,降低创新风险,政府不得不逐步缩减外部规则的作用边界,退出直接的制度创新活动,这就是市场化的本质。

不可否认,市场化进程中两种规则的冲突会一直持续下去,但随着外部规则的恰当定位,内部规则本身的演化将成为中国改革更艰难的过程,因为传统文化、习俗、新体制对旧体制特征的记忆等都会造成新旧内部规则之间的矛盾,进而影响到当事人的行动。所以,社会秩序的形成不仅有赖于外部规则作用边界的重塑,更依靠新的内部规则对旧传统的成功改造。

「参考文献」

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文章来源:《经济研究》2000年第5期3~11页

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