杨光:六察法的推行与宋神宗时期监察制度的转变

选择字号:   本文共阅读 177 次 更新时间:2021-11-01 08:33:26

进入专题: 宋代   王安石变法   监察制度   御史台   制度变迁  

杨光 (进入专栏)  

   摘要:

   宋神宗时期,御史台在继续开展言论监督之外,又开始推行机制迥异的六察制度。依法覈查在京官司文书、纠举其行政失误成为御史台一项重要工作,带来了御史台监察职能的重要转变。六察制度的推行,是宋神宗调整台谏监察制度的重要环节。为了推行自身政策,将朝政主导权控制在手中,宋神宗不仅频繁任免台谏官,还强调台谏机构在职能运作上,应更注重对行政部门执法的效率与质量进行监督,并应根据更加真实可靠的信息进行弹劾。六察制度的出台及其监察机制的形成,既是对宋神宗种种期望的回应,又蕴含着御史台官员对自身利益的考虑,是双方互动博弈的结果。

   关键词:宋代;王安石变法;监察制度;御史台;制度变迁;

  

   在国家政治体制运作中,如何对决策、行政机构进行监督,是制度设计中必须考虑的问题。在不同时代的特定环境下,即便同一监察机构的监督对象、监督方式、工作风格,也会发生微妙的变化,这些现象反映了一个时期的制度特点与政治风貌。

   在宋代,御史台“掌纠绳内外百官奸慝,肃清朝廷纪纲”11,在监察事务中发挥着重要作用。御史“六察”之名,唐代已有之,但入宋后湮没无闻,直到宋神宗元丰三年(1080)重推六察之法,才又成为御史台监督在京官司的一种重要形式。此后,御史台设置吏、兵、户、刑、礼、工六个察案,六案各由一名御史负责,22在其领导下分头对各自负责的在京官署进行文书覈查,纠举其行政过程中的“稽迟违慢”等失误。六察制度的实行是中国古代监察制度发展史上的重要事件,不仅为御史台增添了一项新的日常事务,拓展了其监察行政机构与官员的方式,也深刻影响了后代监察机构的发展方向。金元时期御史台对行政机构进行“刷卷”的职能,乃至明清六科给事中的设置,都深受六察制度的影响。

   正因其在监察制度、台谏制度历史上的重要意义,六察制度已吸引不少学者的注意。33经过前人的持续努力,诸如六察案的工作方式、察案御史言事权的存废等方面的主要史实问题已基本得到厘清。但前人研究多是就制度谈制度,重在考辨六察制度的运作方式,对元丰年间六察制度的出台、其监察机制的形成同当时政治环境的关系关注较少,导致对六察制度的历史意义与制度定位的理解存在一定偏差。

   为何此时御史台复置六察案,重新开始推行六察之法?哪些因素塑造了六察制度的实施形态?对六察工作的重视,体现了当时监察制度领域内的哪些转变?这些问题既与神宗对外朝言论、行政效率、监察事务等问题的关注有着密切关系,可以为观察神宗时期政治氛围、制度运作提供新视角;同时也与台谏制度发展史紧密勾连,是分析元丰以降御史台组织形态与运作方式的重要切入点。因此,对这些问题的回答,不仅能使我们更好地理解六察制度的意义与作用,更能让我们对台谏机构与宋代政治体制的关系产生更深入的认识。

   为了回应以上问题,本文先将六察与御史台监察工作的另一主要形式——言论监督进行比较,以说明六察制度在监察机制上的特点;然后再结合当时的政治环境,探讨六察制度为何在元丰年间这个时间点上受到君主与御史台官员的重视而获得施行,又是如何在实践过程中形成其机制特点的。

   一六察制度的监察机制:与言论监督的比较

   尽管长久以来,御史台都被学界认定为中央的重要监察机构,但“监察”一词在史学研究中的具体所指其实非常宽泛,很多在不同时期、不同场合下以不同形式开展的性质各异的职能,都会被研究者纳入“监察”的范围内。因此,对“监察”概念之下不同职务的运转机制,必须进行更加细致的区分与比对。要讨论六察制度缘何出台,也首先需要明确其在监察机制上有哪些突出特点。

   北宋前三朝,御史台最重要的职责是推勘狱案和监督礼仪,44因而此期御史台对官员的“监察”基本限于纠劾其在各类仪式中的失态行为。到天禧元年(1017),真宗下诏设置了专职言事的御史,此后御史台的工作重心逐渐转移到向君主进言上,55对官员的“监察”也同进言职能相混融,即本文所称的“言论监督”。元丰三年六察法推行之后,以六察和言论两种形式展开的“监察”工作在御史台同时存在,并行不悖,互为补充。因此,要分析六察工作在监察机制上的特点,最好的方法莫过于同言论监督进行对比。前辈学者对六察制度的运作形式已有详尽论述,66且多已注意到六察与言论监督的差异,但并未对这种差异进行系统探讨。以下就从工作方式、信息来源、监督对象等方面对二者进行比较分析,以说明六察制度在监察机制上的特点。

   在言论监督的形式下,御史通过章疏、请对等方式弹劾官员,请求君主做出裁决。御史的这种弹劾,与其另一项重要职能“言事”之间,在形式上并无明确界限。77无论形式如何,开展监察工作的基础都是监察信息的获取。虞云国将台谏官的信息渠道归纳为风闻言事、公文关报、取索公事、台参辞谢、考绩监司、出巡采访等。88这些渠道大致可以分为两类,一类是通过获取官府公文得知信息的正式渠道,一类是通过人际传播获得信息的非正式渠道。99在言论监督的形式下,御史台官员随事弹纠,有时会使用正式渠道的信息,同时也要大量运用从非正式渠道获取的信息。如至和元年(1054)御史赵抃弹劾宰相陈执中,即以陈执中家女奴死亡的传闻为言;1010当此事逐渐发酵,他又根据谏官范镇曾“妄行陈奏,营救执中”的不实传言弹劾后者。1111可以看到,非正式渠道的信息更加丰富多样,既包括官员为政情况的内幕,也有对其品行的评价乃至“阴私隐昧”之事的揭发,1212但其准确性难以保障。正因为如此,朝廷要确保言论监督的持续运转,就需要允许御史“风闻言事”,即“不问其言所从来,又不责言之必实”1313。

   在这种监察形式下,御史在进言过程中对话题的选择拥有较大自由度,因而弹劾的对象与依据都有较大的不确定性。天禧元年设置专职谏官、御史的诏书中便规定,若有“诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、征求无节、冤滥未伸”等事均可论奏,1414为台谏进言设定了非常宽泛的主题范围。这给台谏官在实际操作中留下了较大的选择空间:弹人还是论事、依据什么样的标准、以怎样的角度切入话题等问题,都需要台谏官自行把握。由此,御史可以对官员能力、道德品质、政策理念等许多层面的问题提出质疑,无论其行为是违反了朝廷法令还是社会道德,都能以言论形式进行批评。在这种情况下,台谏官往往“抓大放小”,即主要关注对重大事项、重要机构、重要官员的监督;同时,其言论监督所侧重的对象也经常随着政治形势的变化而转变。这固然是因为台谏官积极关注朝政动向,但也包含着他们“锐于进取,务求速誉”的考虑,1515希望抓大案要案以博取声望、制造政绩。

   相比之下,不同于御史个人直接与君主接触的言论监督,六察有着一套复杂的工作流程。六察案的职责是“点检在京官司文字”1616,其工作形式是在负责的御史领导下,依照现行法令规定,对本案分管的官司进行文书覈查,找出其行政过程中的“稽迟违慢”等问题,并将之汇总到御史台长贰处,再将覈查情况上报给中枢机构(元丰改制前为中书门下,改制后为尚书都省),如遇到重大问题则由当察御史同御史台长贰亲自向君主请示。1717在六察案监督官司的同时,尚书都省也设立了御史房专门监督六察案的工作绩效。可见,相比于进言,六察是一项更加日常性、事务性的工作,是行政系统的文书覈查体系的一部分,1818与决策过程距离较远;虽然当遇到重大问题时也要以类似进言的形式由台官上报皇帝,但其所言事项也不能超出六察工作的范围。这与言论监督形式下可以自由选择话题的状态迥然不同。

   在这种工作形式下,从隶察官司处取索公文是获取监察信息的唯一渠道,1919虽然信息源较为单一,但却是稳定可靠、内容丰富的正式渠道。在言论监督的形式下,御史在实际的信息获取过程中往往处于较为被动的地位。他们必须四处打探消息,特别是要从非正式渠道获取信息的话,需要知情者愿意将事情原委告知御史才可。为了鼓励这种行为、打消信息提供者的顾虑,御史台才会将他们所言之事“托之风闻”;而既然御史台会将官民诉状“托之风闻”,就难免会有人挟私诬告,对这类事情御史有时也难以辨别真伪。在六察形式下,御史台获得的监察对象信息白纸黑字地写在文书上,不容抵赖;且取索文字是御史台的合法权利,提供相应文书是隶察官司的义务,御史台对监察信息的获取具有强大的制度保障。御史台还掌握着与行政有关的各类法条,2020故而对隶察官司应当如何运转也有相当的了解。

   同时,既然六察的监察对象仅仅是官司文书行政过程中的“稽迟违慢”问题,隶察官司抄送“赴台以备检照”的法条,2121只是六察案纠劾的依据而非对象。在宋代某些时期,当朝廷决议行经封驳机构时,后者也需要向御史台关报这些决议的内容,这种制度被视为御史台进言的重要信息渠道之一。2222隶察官司抄送法条与封驳机构的“公文关报”有着本质区别:在后一种情况下,御史可以就这些关报的朝廷法令本身内容向皇帝、宰执反映自身意见;但六察案官并不能对有司送来的“续降指挥”提出异议,因为六察案的职责只是以法条为依据,监督有司的执行情况。如元丰六年四月,御史台纠开封府当依法设“承受条贯聚听供呈历”而未置,“据刑部、编敕所定夺,各言所察允当”2323。同年,御史中丞舒亶称“尚书省凡有奏钞,法当置籍录其事目”,据此弹劾尚书都省不置录目的做法。2424虽然最后朝廷调查的结论是舒亶“不晓法意”2525,但不能否认他确是依据法令弹劾尚书都省的,只是对法条的理解有问题。尽管神宗曾于当年三月下令御史台的察案官对于“诸司所施行失当,虽无法亦听弹劾以闻”2626,但六察案的监察对象仍然限于诸司的行政施为,而且在实际操作中,其纠察的事项依然是以法令的执行情况为主。

   综上所述,宋神宗元丰年间推行的六察制度,在运作机制上呈现出诸多与言论监督迥然不同的特点:工作方式上,相比于御史直接向君主进言、影响决策的形式,六察工作更靠近行政系统的日常运转,是文书覈查体系的一部分;在监察信息的获取方面,六察案也基本只依靠从隶察官司取索文字一途,而不包含其他渠道;在监察对象上,主要是依据既有法条,查找官司文书行政过程中“稽迟违慢”的情况,而基本不涉及其他方面的问题。因此,六察法的推行,并非仅仅涉及监察御史的职责变动,而是一次牵动着诸多机构、改变了御史台监察机制的重要制度调整。

   六察制度下高度组织化、细密化的文书覈查工作,一定程度上有着向唐制回归的倾向,似乎也更符合我们今天对“监察”一词的印象,但却与宋代士大夫心中那种在君主面前指点江山、激浊扬清的台谏官形象大相径庭。以至神宗去世后,吕公著批评元丰时期的御史台“废国家治乱之大计,察案司簿领之细过”2727。我们也不禁要问:为何在元丰时期,“点检在京官司文字”的工作颇受重视?御史台六察的监察机制又是怎样形成的?这些问题之间的核心关联,在于熙丰时期御史台与整体政治环境的互动。

   二熙丰时期的政治环境与六察制度的形成

   作为重要的中央机构,御史台的每一次职能调整,无不与当时的政治环境有着密切关系,六察工作的开展也是如此。六察制度的形成涉及到熙丰时期政治环境中哪些方面的问题?这些问题如何塑造了六察制度的实际形态?神宗君臣在六察问题上的互动,体现出决策层对监察制度的需求在熙丰时期发生了怎样的转变?以下即拟对这些问题进行探讨。

   要找出影响六察制度推行的因素,首先应从最直接的材料入手。有关六察案的复置,《宋会要辑稿》中有如下记载:

(元丰二年十二月丙午)御史舒亶言:“今法度之在天下,其官吏之治否犹有监司按视焉。至于京师之官府,乃漫不省治,而御史莫得行其职也。诚使应在京官司,御史得以检察、按治,一切若监司之于郡县,庶几人知畏向,而法度有所维持,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国史研究. 2021(03)

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