颜德如 栾超:当代中国监察制度变迁的动力分析

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2020-10-10 09:33:32

进入专题: 监察体制变革   历史制度主义   制度变迁  

颜德如 (进入专栏)   栾超  

   摘    要:

   纵观1949年以来中国监察体制变革的演进历程,发现系统剖析推动监察制度变革的动力是正确把握监察制度未来发展的关键所在。历史制度主义主张在制度发展脉络或更为宏大的历史背景中,才能更加深刻地理解制度变迁的因果链条和动力机制。依据历史制度主义这一研究范式,审视中国监察体制变革的历史进程,发现推动中国监察体制变革的动力因素多维而复杂,主要有:环境与观念变迁导向的综合性驱动;法治、高效和集中的宏观结构驱动;关键节点影响下的理性选择驱动;制度稳定与变革间的平衡性驱动;独立、合作与权威导向的利益驱动;基于“计算”和“文化”方法的行为与价值选择驱动等。

   关键词:监察体制变革; 历史制度主义; 制度变迁;

  

   我国自战国时期就建立了职业化的官僚队伍1。为保障官僚队伍的廉洁高效,我国建立了与不同时期历史社会背景相适应的监察制度。1949年以来,当代中国监察制度经历了从初步建立到调整重建、再到探索创新的历史变迁。历史制度主义主张,不能孤立地看待和分析制度本身及其原因,而应通过其发展脉络或者更为宏大的制度社会背景加以理解。只有如此,才能更为深刻地理解事件发生的因果链条和动力机制2。因而,将制度置于演进的历史脉络中加以审视,是发展和完善该制度的必经之路和题中之义。在中国监察制度变迁的历史脉络中审视监察制度,系统剖析制度变迁的动力机制是正确把握监察制度未来发展的关键所在。20世纪80年代,在行为主义和理性选择理论反向革命成功的背景下,新制度主义开始登上政治学的历史舞台3。其中,社会学制度主义主要适用于宏观层面针对较长历史时期的研究,理性选择主义主要偏向于对某一事物进行较短时间的微观层面的研究,而从历史制度主义强调回应集团理论并重视结构运用的层面来说,它更适用于在一段时间内进行的中观层面的研究。历史制度主义的基本观点主张,制度创设或政策最初发起时所选择的政策,将持续和极具决定性地影响未来的政策。它认为导致稳定的制度发生变化的原因不仅在于制度本身,更有可能是足以打破其既有均衡的外部力量4。历史制度主义在批判性地吸收社会学制度主义和理性选择制度主义的基础上,强调制度、环境、行为、观念、利益等变量之间的关系。同时,它认为事件的发生并不能将其简单认为是几个或几十个因素单纯作用的结果,而是某一些因素的组合在特定情况下偶然发生的。对于一段时间内的制度变迁而言,历史制度主义不仅直面其直接原因,更关注导致事件发生的制度性、历史性、行为性因素5。因而,本文将从历史制度主义的研究范式出发,剖析当代中国监察体制变革的动力。

  

   一、环境与观念变迁导向的综合性驱动

   1949年以来,中国监察体制的发展与同时期中国社会总体环境、政治制度发展等因素是无法割裂的,社会总体环境及政治生态的变化往往也伴随着整体社会观念因素的变化。环境和观念因素正是历史制度主义所主张的影响制度变迁的重要变量。在当代中国,时代环境与观念变迁对监察制度变革产生的影响尤为明显。

   (一)环境因素:社会发展需求驱动

   中华人民共和国成立伊始,党和国家的各项事业百废待兴,迫切需要建立与新国情相配套的系列制度。在此社会环境驱动下,党中央于1949年成立了中央和地方纪律检查委员会,党内纪律检查制度在之前制度的基础之上得以重新确立。同年,中国人民政治协商会议第一届全体会议决定在政务院下设人民监察委员会,并在县市以上的各级人民政府内设人民监察机关6。1950年起,中央人民政府政务院又相继颁布了有关设置各级人民政府及各部门监察机构的一系列法规、法令及办法。于是,全国范围内的国家行政监察体制逐步建立起来。这一时期,中国社会主要矛盾表现为人民对于建立先进工业国的要求同落后农业国的现实之间的矛盾,以及人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。在加快经济建设、加紧建设社会主义的过程中,出现了诸如“一化三改”过程中的复杂尖锐的斗争情况。为适应当时社会主要矛盾主导下的社会环境,监察体制面临新的变革。1955年,中国共产党全国代表会议在北京举行,决定成立党的中央和地方各级监察委员会以代替原有的中央和地方各级党的纪律检查委员会7。此次替代不只是名称的变化,在组织和职权上也有新的发展。与1949年党的纪律检查委员会相比,此时党的监察机构的职权和任务更为完善和明确,确立了党的各级监察委员会是党内执纪办案的职能机构,承担着监察和处理党员违法违纪案件的任务,党的监察机关的地位和作用大大加强。但在此时期,行政监察体制出现曲折,党内纪律检查机关单独存在。社会主义建设曲折发展的十年结束后,监察工作的恢复和发展被提上日程。改革开放后,我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,因而,社会发展的主要任务是以经济建设为中心,发展生产力。为提高工作效率,划清职能权限,监察体制的恢复和重建势在必行。为此,中央认真总结了历史经验,吸取教训,相继作出了重建中央纪律检查委员会和监察部的决定。中国特色社会主义进入新时代后,社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。此矛盾的转换对新时代监察机关、监察制度以及监察工作的开展提出了更高的要求和挑战。在此环境驱动下,2016年底我国开始展开国家监察体制改革,迄今已初步形成全面覆盖国家机关及其公务人员的国家监察体系。

   (二)观念因素:重大决策导向驱动

   在历史制度主义的分析框架中,观念作为重要的独立变量,能够对制度变迁起到重要的推动作用。在当代中国监察体制初步建立时期,监察制度发生了重大变化,党和国家领导人观念的变化就是制度变迁的重要驱动之一。1949年前后,党和国家领导人在观念和意识上对监察工作的重视日益加强。毛泽东同志曾强调,“因为胜利,党内的骄傲情绪、贪图享乐、不愿再过艰苦生活的情绪,可能增长”8,“中国革命是伟大的,但革命以后的路程更长,工作更伟大、更艰苦,务必使同志们继续保持谦虚、谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗的作风”9。1949年以后,毛泽东同志对监察工作更为关注,认为必须严惩腐败,“轻者批评教育,重者撤职、惩办、判刑,直至枪毙一批最严重的贪污犯”10。因而,在党和国家领导人这种重视监察工作的观念驱动下,我国当即建立了相对全面的党内纪检制度和行政监察制度,并且陆续建立和完善相关法律法规,为监察体系提供切实的法律保障和制度遵循。从50年代中期至“文化大革命”前,随着我国政治经济形势的变化,在诸如防止主观主义、官僚主义、惩办主义、自由主义等反右倾保守思想观念的驱动下,我国监察制度在曲折中艰难前行。一方面,党的中央和地方各级监察委员会建立,使得党内监察体制日趋完备;另一方面,在“左倾”思想观念的驱动下,加之精简机构等其他各方面原因的综合影响,第二届全国人民代表大会第一次会议于1959年4月根据国务院提出的建议,作出了《关于撤销司法部、监察部的决议》11,随即各级行政监察机关相继被撤销,行政监察制度被迫中断,行政监察工作受到极大削弱,行政监察的制度化、法制化进程基本停滞。即便是在粉碎“四人帮”以后的最初两年,拨乱反正的工作尚未正式推进,当时国家监察工作依然存在着诸如党政不分、职能权限不明的情况,这严重妨碍了工作的进行,降低了工作效率,影响了政纪的贯彻执行,与新时期民主法制建设、社会主义现代化建设的需求不相适应。此外,因为民主集中制度遭到破坏,党内存在权力过分集中的官僚主义、是非功过不清、赏罚不明等现象12。因而,改革开放后,面对社会主义现代化建设提出的新要求,解放思想、实事求是的思想观念贯穿社会主义现代化建设全局,这对于国家行政监察体制的重建和恢复起到了重要的指导和驱动作用。此外,1983年,根据第五届全国人民代表大会第四次会议审议通过的宪法第91条的相关规定,审计机关成立,各级审计机关实现了从无到有,这是改革开放后行政监察体制中的一个重要变革,也代表着党和国家领导人创新观念的强化。

   进入新时代,面对党的建设伟大工程和国家治理体系和治理能力现代化提出的新要求,以及党和国家监察工作面临的新局面,2016年1月,习近平总书记在中央纪委全体会议上的讲话指出,政治问题无论在什么时候都是“根本性的大问题”,要全面从严治党。同年10月,在党的十八届六中全会上,习近平总书记对《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的草案作了说明,他指出,要“营造风清气正的政治生态”13,并强调要坚持无禁区、全覆盖、零容忍,严肃查处腐败分子,坚决遏制腐败现象蔓延势头,着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围,这说明新时代党和国家领导人的观念进一步发展。同时,习近平总书记强调,党内政治生活的优良传统不能丢,但同时“要立足新的实际,不断从内容、形式、载体、方法、手段等方面进行改进和创新,善于以新的经验指导新的实践”14。在上述观念的引导下,2016年初,习近平总书记提出要健全国家监察组织架构,做好监督体系顶层设计15。2016年底开始的国家监察体制改革的试点工作,标志着中国监察体制系统重构的开始,不仅创新了国家监督系统的整体架构,在此基础上更丰富和创新了监察手段,整合了国家监察资源,拓展了国家监察机关的监督范围,从而大大加强了国家监督权力的权威,提高了监督效力。1949年以来,伴随着党和国家领导人观念变化发展的方向,中国监察体制不断朝着科学、权威和高效的方向发展。

  

   二、法治、高效和集中的宏观结构驱动

   在美国传统政治科学中,“结构”(structure)和“制度”(institution)有时可以通用16。历史制度主义认为,制度可以作为独立变量、干预变量或结果变量而发挥作用17。作为独立变量,可以包括国家、组织或其他层面的基本价值观念、理念和规范;作为干预变量,可以包含不同行为者或者群体间的利益等(在某些情况下亦可作为独立变量);作为结果变量,包括组织或者制度结构及其平衡、运行、行为模式等。此外,从历史和社会学的角度来看,制度亦提供了一种环境,在此种环境中,政治斗争得以展开,并通过提供一套规则来构建博弈。

   就历史制度主义的理论认知来说,宏观制度结构及其平衡、运行和行为模式作为结果变量,对于制度变迁具有重要的驱动作用,是制度变迁动力机制中重要的有机组成部分。1949年,在巩固执政党的领导地位、加强政权建设、维护国家结构秩序的宏观结构驱动下,中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,规定设立人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,纠举其中违法失职的机关和人员,并通过《中华人民共和国政府组织法》,规定在政务院下设人民监察委员会。该时期的法治建设极为薄弱,为对初步建立的监察体制进行行之有效的规范和约束,1950年起,中央人民政府政务院又相继颁布了有关设置各级人民政府及各部门监察机构的一系列法规、法令及办法。由此,全国范围内的国家行政监察体制逐步建立起来。当时,由于经验不足、社会情况复杂、阶级斗争尖锐的特殊政治经济背景等客观因素的存在,为对全国进行统一高效的领导,维护中央与地方的关系,我国采用了符合当时国情的大行政区这一过渡性地方行政建制。在此宏观制度结构驱动下,当时的地方行政监察体系也按照地方行政建制结构层级建立起来。

改革开放之初,面对“文化大革命”时期党内监督空前加强并撤销行政监察机关的宏观结构现状,中央意识到过度强调党的监督与改革开放后社会主义现代化建设的需求相违背,行政监察体制的恢复和重建势在必行。因而,1986年,第六届全国人大第十八次会议决定设立监察部,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:社会科学. 2020年08期

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