周业安 宋紫峰:中国地方政府竞争30年

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进入专题: 政府竞争  

周业安   宋紫峰  

[摘要]本文比较系统地讨论了我国改革开放以来地方政府竞争的性质及其后果,并总结了现有的相关研究文献的主要成果。本文认为这种地方政府竞争的确促进了经济增长,但同时也带来了诸多负面影响,比如经济波动、地方保护以及公共品供给的扭曲等。

[关键词]地方政府竞争;经济增长;财政分权

*本成果受到中国人民大学“985”工程“中国经济研究哲学社会科学创新基地”的支持。

[收稿日期]2009-08-02

[作者简介]周业安,中国人民大学教授,主要从事行为和制度经济学、公司金融研究;宋紫峰,中国人民大学经济学院博士研究生,主要研究方向为公共经济学和制度经济学。

一、导言

中国作为一个新兴和转型并存的经济体,就经济增长的模式来说和早期的东亚模式类似,比如强调政府这只有形之手的作用,注重出口导向,注重投资的核心地位,以家族企业为特色的微观经济组织等等。不过,越来越多的学者注意到,中国的发展模式和东亚模式之间存在一些本质的差别,除了政府和国有部门对资源的控制以外,政府介入经济增长的方式和途径也完全不同。在中国,更多地表现在地方政府像公司一样运行,[1]地方政府并不特别关心公共品供给的数量和质量,而是更关心资源配置效率和经济绩效。尤其是地方政府竞争强化了这类行为。所以,在很多学者看来,要理解改革开放以来的中国经济增长,必须从地方政府竞争着手。

地方政府竞争其实在发达的市场经济中也普遍存在。发达经济体都采取不同程度的财政分权,每个辖区(无论是州县还是一些大区)都拥有自己的独立的税权。各个辖区为了自身的利益,就会通过公共政策的策略制定来吸引资本和劳动等生产要素流入本辖区。给定资源的有限性,辖区之间就存在某种竞争关系。如果按照作为竞争主体的政府间关系划分,辖区竞争可分为纵向竞争(intergovernmentalcompetition 或vertical competition)和横向竞争(interjurisdictional com2petition或horizontal competition)。[2]所谓纵向竞争,就是指上下级政府之间的竞争,通常更多地关注中央和州(或者地方)之间的竞争。横向竞争是指同级政府之间的竞争,比如州之间、城市之间、特别区之间、县之间的竞争等等。

如果按照竞争的性质划分,那么辖区竞争又可分为溢出效应、财政模仿和标尺竞争三种方式。

所谓溢出效应式的竞争,主要是指某个地方政府增加某项公共服务支出,就可能惠及周边辖区的居民,这就是所谓的正溢出效应或者正外部性,结果可能促使周边辖区免费乘车。而财政模仿式的竞争主要是指辖区之间相互模仿竞争对手的财政政策和其他公共政策,从而可能导致各地区之间公共政策趋同。标尺竞争则是指选民会比较自己所在辖区和其他辖区的经济政策,以此来决定自己手中的选票,结果其他辖区的政策就被选民当作标尺,来考核自己所在辖区的政府,基于这种原理,各地方政府的领导人为了获得连任,就需要展开标尺竞争。

现有的研究发现,辖区之间的这些竞争不仅存在,而且会对当地的经济发展产生重要的影响。

那么国外如此,国内是否也这样呢?国内对地方政府行为的关注由来已久。早期人们主要关心两个问题:一是如何进行中央和地方的分权化改革(核心是财政分权改革)?不过这个问题在1994年分税制实施以后不再作为热点来讨论了。二是如何协调地区之间的行为?因为改革开放以后出现了一些新的现象,比如重复建设、地方保护等,给经济发展带来了不稳定因素,所以需要加以解决。但当时在面对这两个问题的时候,研究者更多的是思考对策,而没有提出理论的解释。真正开始对这些问题进行理论思考,还是近十年的事情。

国内外学术界从上世纪90年代开始从理论上关注中国地方政府行为对经济增长的影响,这些研究主要集中在财政分权的经济后果上。而关于地方政府竞争的概念是由何梦笔(1999)[3]、冯兴元(2001)[4]等在Breton(1996)[5]的理论基础上率先系统提出的。在此之后,一些文献开始基于中国的地方政府竞争行为,或者把地方政府竞争融入分权框架中,以此来解释中国经济发展中出现的好与坏的后果。这些研究从分权和地方政府竞争的视角出发,主要集中在两个问题:一是这种竞争的性质;二是这种竞争的后果。不过,和国外的相关文献比较,围绕中国地方政府竞争问题的研究工作忽略了一个最核心的内容,那就是地方政府竞争的存在性,对这个问题缺乏相应的研究。

现有的研究都假定竞争已经存在,然后讨论竞争的其他问题。这恰恰是本文的出发点和研究的主要内容。下面我们将现有国内外关于中国地方政府竞争的主要研究思路和结果进行一个系统的评价,并试图在此基础上给出未来研究中国经济增长的新视角。评价分两个部分展开:一是关于地方政府竞争的性质的研究;二是关于地方政府竞争的后果的研究。当然,就现有文献来说,关于第二个问题的研究内容要丰富得多。

二、地方政府竞争的性质

国内对地方政府竞争的研究在理论上经历了一个从分权到政府间竞争的渐进认识的过程;在研究方法上则经历了一个从描述分析到实证研究的过程。早期的研究目的是试图揭示改革开放前传统体制的性质以及运行机理和后果,其中用到了政府竞争的概念,最具代表性的观点就是樊纲等人(1990)提出来的“兄弟竞争”概念。[6]后来研究者把注意力集中到改革开放本身,试图理解改革开放过程中政府的行为及其后果,这期间海外的学者开始关注中国的这类问题,并进行了深入的研究,代表性的如钱颖一和温加斯特等人提出的“经济联邦主义”的观点,[7]以及邹恒甫等人对财政分权的研究;[8]与此同时,国内的学者也开始关注财政分权问题,只不过国内学者更关心的是如何进行分权化的财政体制改革,而不是理论本身。在钱颖一等人的研究基础上,国内学者开始尝试揭示中国地方政府竞争的性质,这一工作首先从直接引入地方政府竞争这一概念展开,然后在此基础上充分考虑中国政府间关系中所存在的信息和激励难题,转而讨论中国式的分权和中国式的地方政府竞争。图1勾勒出了这种理论思考逐步深化的过程。

从上图可以看出,迄今理论界对中国地方政府竞争问题的认识经历了五个阶段,首先是兄弟竞争观点的提出;然后是钱颖一等人对中国的分权进行理论分析;在此基础上一些学者开始提出地方政府竞争的研究视角,开始尝试通过该视角来理解中国的地方政府行为和经济增长的关系,在这一阶段,财政学的学者则开始研究税收竞争问题,税收竞争的研究对地方政府竞争视角是一个非常有益的补充;在地方政府竞争的研究基础上,周黎安等人开始着手研究中国地方政府间存在的标尺竞争;最近,研究者开始关注地方政府的策略互动,并通过空间计量经济学模型来研究相关的问题,重点是讨论地方政府的税收竞争、支出竞争和其他竞争的存在性、程度及其后果,这类研究才开始真正和国外的政府竞争理论对接。

(一)分权和地方政府竞争

随着改革开放的深入,市场化的制度力量逐步释放,经济组织的效率逐步提高,居民收入逐步增加,经济增长率虽然波动较大,但增长的趋势比较明朗。特别是和其他转型国家相比较,中国的经济转型似乎显得特别成功,这就不可避免地吸引学者们进行研究。问题的核心在于:为什么中国的渐进式改革创造出了有效的市场化激励,而其他采取激进改革模式的转型经济相对缺乏激励呢?对这方面的研究主要来自钱颖一等人。他们基于财政分权文献和激励理论的视角,认为这是中国特定的政府间分权制度所导致的。中国从集权向市场制度转型的过程是一个政府逐步分权的过程,在这种分权的过程中,虽然没有实施美国等发达国家的财政联邦主义制度,但形成了“中国特色的分权”。按照Montinola ,Qian和Weingast(1995)[7],以及Qian和Weingast(1996)[9]、J in,Qian和Weingast(2005)[10]等人的观点,这种中国特色的分权应该称之为“财政联邦主义,中国风格”,或者“经济联邦主义”,或者“市场保护型联邦主义”。在地方政府没有获得相对独立税权的前提下,拥有了部分公共职能的事实自由处置权,形成了一种所谓的“经济联邦主义”,这种分权模式赋予了地方政府较大的激励,从而能够起到促进市场或者保护市场的作用,并促进了经济增长。

钱颖一等人的观点为理解中国改革开放过程中地方政府行为和经济增长打开了一扇新的大门。一些学者开始注意到,既然地方政府类似一个利润中心,那么相互之间必然会展开竞争。比如孙广振和张宇燕[11]以及张维迎和栗树和[12]等人的研究。问题是这种竞争和市场中厂商的竞争类似吗?张维迎等人的早期分析并没有给出关于地方政府竞争的具体描述。何梦笔(1999)基于Breton(1996)的政府竞争范式和思想,提出了一个政府竞争的分析框架,以此来比较分析俄罗斯和中国两个大国的绩效差异。[3]不过他的分析是描述性的,并没有像钱颖一等人那样给出一个完整的理论逻辑和模型。尽管何梦笔的分析略显粗糙,但给国内的研究者提供了一个不同的视角,从而引发了相关的后续研究。比如冯兴元(2001)进一步整理了其分析框架,并利用该框架研究了我国公共物品融资等问题。[4]笔者也在这一框架的影响下,开始尝试运用博弈论的思想对地方政府竞争的不同策略及其后果进行了初步的分析。[13]在笔者看来,地方政府之间的竞争其实就是一种策略博弈,这种思路符合政府竞争理论的主流范式。

基于早期的这些研究,国内的研究者开始尝试运用简单的博弈模型或思想来研究地方政府竞争问题。和这一阶段内容有关的且比较重要的著作来自两个方面,一方面是通过建立地方政府竞争的产业组织模型,来系统研究我国地方政府竞争的性质与后果,比如杨海水(2005),[14]他分别建立了地方政府竞争的产业组织模型(比如具有古诺特征的补贴率竞争模型等等),系统地讨论了产品市场和要素市场上地方政府竞争的不同策略和均衡解,并通过数字计算给出了相应的证据。

另一方面,一些研究者通过研究财政分权和经济发展的关系来规范地讨论政府竞争及其后果,尽管讨论对于我们的主题来说有点间接。这方面的代表文献是张晏(2005)[15]、傅勇(2007)[16]等。

张晏(2005)通过建立基于财政分权和政府竞争的增长模型系统研究了我国改革开放以来分权和政府竞争对经济增长的影响,并基于省级面板数据对相关理论命题进行了经验研究,发现地方政府之间的确存在税收竞争,比如围绕FDI 的税收政策的竞争,并且分税制后财政分权和政府竞争促进了经济增长。傅勇(2007)基于面板数据方法,侧重研究分权、政府竞争对地方公共品供给效率的影响,结果发现,地方政府之间的确存在财政竞争,但这种竞争导致了地方公共支出的“偏向”,即侧重经济建设支出,忽略了社会性支出,从而导致地方公共品供给缺乏效率。

不过,需要说明的是,尽管后续的研究把地方政府竞争理论进一步规范化,并给出了相应的经验研究证据,但在理论研究方面,杨海水并没有从地方政府的横向策略互动推出增长路径,也没有引入纵向策略互动问题;张晏和傅勇等人的研究给出了比较详细的经验证据,但基于面板数据的研究不足以刻画地方政府的策略互动,因而主要是强调分权的作用,而不是政府竞争的作用。

除了上述文献以外,在财政学研究领域,也开始逐步围绕财政竞争问题展开研究,相关的专著也开始出现,现有讨论国内税收竞争的文献都没有提供一个理论上的规范分析,部分文献涉及策略互动问题,但也仅仅是给出了一些简略的模型描述。

(二)标尺竞争和地方政府间的策略互动

以钱颖一等人发展的中国特色的分权模型为基础,一些学者以地方官员的升迁为视角,对中国的地方政府竞争进行实证研究。代表性的文献就是周黎安的一系列成果。周黎安(2004、2007)[17][18]建立了一个地方官员政治晋升博弈的简单模型,旨在强调地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响。由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会,即一人所得为另一人所失,这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小,而竞争空间非常巨大。他把这种类型的竞争看做是“晋升锦标赛治理模式”。

周黎安等人所发展的中国地方官员锦标赛晋升模型实际上就是一种中国特色的标尺竞争。在民主制度下,标尺竞争来自选民对不同辖区绩效的比较;而在中国这种转型经济体中,由于选民对地方官员没有决定权,但中央为了对地方实施有效的人事激励,也必须采取相对绩效考核,这就形成了中国式的标尺竞争,它和民主制下的标尺竞争的唯一区别就在于选择标尺的主体。许多后续经验研究证实了这种标尺竞争的存在。比如李宏彬和周黎安[19]、徐现祥等人[20]的研究。不过现有这些研究把经济绩效看成是官员晋升的唯一标准或核心标准,和现有的我国官员考核制度不符;并且这些研究都是侧重多级政府间的人事激励,而对地方政府之间的策略互动则缺乏揭示。

现有的研究都采取面板数据,也很难度量政府的策略互动。而恰恰是这一点对理解地方政府竞争是至关重要的。因为如果不考虑策略互动,就不知道竞争的性质和程度。即使是其他一些关于政府竞争的研究,比如张晏等人的一系列文献用各地区对外商投资企业的相对税率来衡量税收竞争,并基于面板数据加以实证,但和前述官员晋升博弈的检验一样,没能真正揭示地方政府竞争的空间策略互动的本质。

当然,最近一些文献已经认识到这一问题,并开始尝试运用空间计量经济学的理论和模型来研究中国地方政府的竞争问题。代表性的有沈坤荣和付文林(2006)[21]以及李永友和沈坤荣(2008)[22]分别对不同年份的省际间截面数据进行了回归分析,采用空间滞后模型,发现了地方政府财政竞争的证据。邵军(2007)[23]采用2001—2005年全国各省市相关变量的平均数值,采用空间滞后模型和采用空间误差模型,发现了地方政府支出竞争的证据。但这些研究对于地方政府竞争的性质的研究是不充分的。最近李涛和周业安(2009)[24]试图回答这样一个问题:分税制的实施在中国的多级政府体制内部形成了事实上的财政分权体制,这种财政分权体制使得地方政府在财政支出方面可能展开竞争。究竟这种支出竞争是否存在?如果存在的话,是表现为策略互补还是策略替代?他们利用1999—2005年中国省级面板数据,采用空间计量模型对以上问题进行了实证分析,发现各省区人均实际本级财政支出总量和行政管理费支出表现出显著的策略替代特征,而各省区人均实际基本建设、教育、科学、医疗卫生、预算外等支出都表现出显著的策略互补特征;此外,各省区人均实际本级财政支出总量、基本建设和行政管理费支出都表现出显著的时间上的路径依赖特征。这些研究从数据上定量刻画了我国地方政府竞争存在的性质。

三、地方政府竞争的经济后果

(一)地方政府竞争和经济增长

关于地方政府竞争的国内文献,大多同意这种竞争有利于经济增长,无论是从财政分权的视角,比如林毅夫和刘志强[25]、张晏[15]、周业安和章泉[26]等,还是从地方政府竞争的视角,比如笔者早期的文章。不过,对地方政府竞争和经济增长关系的直接检验还存在不足,一方面,财政分权的视角都是通过引入税收竞争的因素来考虑两者的关系,但由于采用面板数据,所以无法刻画地方政府的策略互动;另一方面,早期关于两者的直接论证要么是描述性的,少数经验研究仅仅关注了制度竞争的方面,实际上并没有揭示地方政府竞争的更为重要的内容。后续的研究从两个方面对此进行了深化。后续的一些研究基于标尺竞争理论,从官员升迁和辖区绩效的关系着手,探讨地方政府竞争和经济增长的关系,不过这种研究的缺陷前面已经阐述。更有效的研究是直接采用空间计量经济学的方法,研究地方政府的空间策略互动对辖区经济增长的影响。比如沈坤荣和付文林(2006)[21]、李永友和沈坤荣(2008)[22]、李涛和周业安(2008)[27]等。沈坤荣和付文林(2006)发现,无论是本期还是上一期的宏观税负均与实际GDP 间呈正向变动关系。李永友和沈坤荣(2008)分析了财政竞争对FDI增长绩效的影响,发现经济建设支出增加,或者社会性支出减少,无论是当期还是滞后两期,都对经济增长有显著的正的影响。李涛和周业安(2008)利用1994—2005年间中国省级面板数据,发现其他地区的总体财政支出或文教科学卫生事业财政支出水平的增加能够显著地促进本地区的经济增长,而其他地区的基本建设财政支出或行政管理费财政支出的水平或比重的增加的作用截然相反;本地区更低的预算外财政支出水平、更多的人力资本积累或更高的贸易开放度都对本地区的经济增长有着显著的积极作用;地区财政分权程度的空间策略性互动以及地区财政分权本身对本地区的经济增长没有显著且稳定的影响。

(二)地方政府竞争的不利结果

地方政府竞争虽然促进了经济增长,但这里存在两个问题:首先,这种增长是否会持续?其次,为了获得这种增长,是否付出了更大的代价?

张涛和邹恒甫等人的研究发现,财政分权和经济绩效之间的显著负相关关系。[8]虽然这些研究所得出的结论主要适用于分税制之前的情形,但的确给我们以警示:分权和地方政府竞争未必就能够带来有利的结果。可见,对中国的地方政府竞争所带来的其他后果的担忧也是非常值得思考的问题。就这些后果来说,有些是很早就得到关注的,比如重复建设、诸侯经济、地方保护等等;而有一些在近期得到了较大的关注,比如经济波动和通货膨胀;公共品供给低效率等等。

1.地方政府竞争和宏观经济波动

地方政府竞争带来了增长,同时也加剧了宏观经济波动。这是由于在财政分权体制下,地方政府官员受到任期的限制,以及约束的软化,导致其相互竞争过程中不会采取具有长期增长效应的策略,而是选择能够带来短期超额收益的外延型增长模式,这种增长模式的主要特征就是依赖投资来促进增长,这必然会导致地方政府之间的投资冲动,而中央为了平抑该冲动,不断采取相机的宏观调控政策,导致经济的波动。很多学者都认识到了这一问题,比如郭庆旺和贾俊雪(2006)[28]通过模型证明,财政激励和政治晋升激励导致地方政府竞争加剧,并且还促使其利用制度外财政竞争来吸引外资,在中央政府调控不足的前提下,投资过热和经济过热开始出现。相关的经验研究也证实了财政分权、地方政府竞争对宏观经济波动的影响。比如张军等(2007)[29]、傅勇和张晏(2007)[30]的研究发现,分权可能带来地方政府过度投资基础设施,这显然是波动的一个重要来源。

周业安和章泉(2008)[26]最近的经验研究证明,正是财政分权这种体制本身会带来经济波动。

分权、地方政府竞争导致地方政府投资冲动的两个具体表现就是各地方政府的招商引资竞争和土地竞争。首先,许多学者认识到,改革开放以来我国的地方政府竞争表现为对资本的无休止追逐。中国的经济增长主要来自资本的贡献,这正是地方政府对资本追逐的结果,它主要体现为地方政府之间的招商引资竞争。比如王丹等人(2005)[31]运用非合作静态博弈模型证明,政府运用招商引资和降低实际税率两种手段进行税收竞争的情况下,参与横向税收竞争的地方政府数量与均衡税率成反比;招商引资本身也有助于降低均衡税率。张晏(2005)等人则讨论了地方政府之间展开FDI 竞争的问题,她的研究发现,各地区实际税负方面存在竞争,其目的是为了更有利地吸引外资流入本地。[15]

其次,地方政府为了吸引资本的流入,除了通过税收竞争来给予税收优惠外,还通过给予土地优惠,试图借助廉价的土地资源来争夺资本。比如张清勇(2005)[32]指出,土地竞争中工业用地协议出让价格是招商引资的重要手段,地方政府之间的投资争夺导致这种价格战,并可能导致竞赛到底的困境。为了招商引资而进行的土地竞争不仅导致了土地实际价格的扭曲,而且还可能导致耕地流失,政府财政收入的流失,环境恶化,以及后面将要提及的大量的重复建设的出现。

2.地方政府竞争和重复建设、诸侯经济以及地方保护主义

地方政府竞争之所以能够带来经济波动,很大程度的原因在于这种竞争导致了辖区之间的重复建设。这是一个从改革开放伊始就有的难题,学者们从上世纪80年代初就已经开始关注这些问题,并认识到地方之间重复建设的危害,因而需要中央政府的有效治理。后来,研究者开始从不同角度探讨重复建设的成因,比如张军提出了导致重复建设的过度进入的产权基础。[33]其后,魏后凯(2001)[34]比较详细地分析了我国改革开放以来存在的重复建设问题,认为重复建设是生产同类产品的企业数量过多,造成一国总体生产能力过大,生产设备闲置的现象,并指出地方政府行为是其中的关键所在。最近,一些研究者开始尝试运用博弈论模型来研究重复建设问题,不过这些研究还处于起步阶段。

重复建设的后果就是容易形成所谓的“诸侯经济”,并导致众所周知的地方保护主义。地方政府竞争过程中,地方政府除了争夺其他辖区的要素,还要确保本地要素不流出。但要做到后者,不是通过财政或者制度竞争等方法来吸引本地要素扎根当地,而是通过行政和法律手段直接对要素的流出进行管制。除了要素市场上进行行政管制外,产品市场上则表现为对其他辖区产品进入本地市场的行为进行行政管制,比如设置进入门槛等,并借助工商税务卫生和司法等部门对外地企业设置重重障碍,目的就是增加这些企业的进入成本,以达到保护本地企业产品的目的。地方政府对要素和产品市场进行行政和法律管制的行为通常被称为地方保护主义,所形成的存在流通障碍的块块经济就被称为“诸侯经济”。

研究者很早就开始关注地方保护和诸侯经济的问题。上世纪90年代初,一些早期文献,比如沈立人和戴园晨等,就已经讨论了我国地方形成诸侯经济的原因以及治理的途径。[35]早期的研究者也已经开始注意到,地方保护主义不仅出现在产品和要素市场,而且也出现在各种行政领域,比如财政、司法等等。比如林文益等着重分析了市场上的地方保护主义,以及所造成的市场分割问题。[36]

在这些早期研究的基础上,近年来研究者开始运用理论模型和计量方法对地方保护主义进行实证研究,取得了丰硕的成果。这些研究主要关注中国国内市场分割的存在性和程度,也即是地方保护的存在性和程度,在此基础上进一步讨论地方保护的成因与后果。现有这些研究最先发端于海外学者对中国国内市场分割问题的关注,这些研究运用产业结构趋同程度计量、或者地区间贸易的“边界效应”计量等来度量中国地方保护的程度,这些研究的确发现了我国具有明显的地方保护现象。这方面的代表论文有Young (2000)[37],Poncet(2001)[38],Bai 等(2004)[39]等。

李善同等(2004)[40]通过调查也发现了地方保护的大量证据。

3.地方政府竞争和公共品供给的扭曲

地方政府竞争会影响到地方政府的公共品供给。一些研究者认为,地方政府竞争损害了地方公共品的供给效率。比如平新乔和白洁(2006)[41]指出,财政分权背景下的财政激励不仅显著地改变了公共品供给的结构,而且改变了政府预算内支出模式和预算外支出模式。也就是说,财政分权和地方政府竞争导致了特殊的财政激励,这一激励改变了地方政府的公共品供给行为,即体现在公共支出出现“偏差”了!这一偏差在傅勇(2007)[16]那里得到了验证。他利用1994—2004年的省级面板数据进行研究,发现改革开放以后的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,的确导致了地方政府公共支出结构的扭曲,具体表现为“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的公共支出结构。

地方政府公共支出偏向的出现所带来的一个直接后果就是地方公共品供给的不足,典型的如环境污染严重、教育投入不足等。比如乔宝云、范剑勇和冯兴元(2006)[42]利用1979—2001年的面板数据研究,发现财政分权对小学义务教育产生了负面影响。周业安和王曦(2008)[43]对1978—2006年中国省级面板数据进行检验,研究发现,从收入角度看,财政分权能够促进教育水平提高,但从支出角度看,分权对教育有抑制作用,这说明,对教育发展而言,收入分权不足,而支出分权过度。章泉(2008)[44]最近则研究了财政分权和环境之间的关系,采用动态面板数据模型,利用中国1996—2004年省级面板数据,对财政分权和中国环境质量关系进行检验,发现两点结论。首先是财政分权度的提高对环境质量具有显著的负面影响,说明分权式改革可能会导致地方政府降低环境管制的努力。

四、结论

中国改革开放以后的持续经济增长一直是经济学家所感兴趣的话题,如何理解这一增长的源泉,对于中国未来的经济发展是至关重要的。从现有的研究可以看出,我国迄今的经济增长主要是资本推动的,而导致这一模式的主要力量就是地方政府。改革开放除了商品和要素逐步市场化外,政府层级内部也开始引入市场化激励,比如改革初期采取的各种财政包干制度,就是模仿企业承包制实施的。1994年开始推行分税制,把多级政府之间的关系制度化,但偏重经济绩效的考核模式以及税收分成制度等都无形中激励地方政府追求各自的本位利益,给定资源的有限性,政府之间必然存在竞争。对于地方政府来说,可以利用的竞争手段有很多,比如具有长期效应的制度创新和技术创新,以及教育医疗等公共服务的投入,但官员在给定任期约束的条件下,并不重视这些,而是更重视能够带来短期经济绩效的竞争策略,这就是吸引资本。

实际上,地方政府的工作重心就是吸引资本,这些资本包括国内的民间资本,也包括海外资本,同时还有国家的投资。但资本的数量是有限的,因而各个地方政府就会采取税收优惠、支出优惠,以及土地和相关政策等其他方面的优惠,来吸引资本流入。资本流入的最大好处就是能够在短期迅速提升当地的经济绩效,但坏处也是明显的,如同前面所述,这种以资本为核心促增长的方式必然会导致经济的剧烈波动,重复建设和地方保护主义,以及公共服务结构的扭曲,因此副作用也是明显的。如果经济绩效的提升足以弥补这些副作用,那么这种增长模式能够改进整个经济体的福利。但如果弊大于利,则这种模式具有深远的破坏性影响。从各地的经济实践看,许多地区已经出现了弊大于利的情形,比如环境持续恶化,经济绩效的短期改进根本不足以弥补这种恶化带来的福利损失。

因此,对我国地方政府竞争三十年的性质与后果进行反思,不仅能够明晰过去经济增长的本来面目,而且可以知道问题的所在,这样有利于今后深化改革。从前面的研究结果可以看出,如果中国的经济进一步发展,需要遏制那些不良后果,这就要求政府体制改革必须重视多级政府之间的正确激励,从而促进地方政府之间的有序竞争。

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来源:《教学与研究》2009年第11期

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