周业安:中国转型时期就业权的监测、评估和保障

选择字号:   本文共阅读 3304 次 更新时间:2011-11-02 14:06

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周业安  

我们今天讨论的题目是“中国转型时期就业权的监测、评估和保障”,重点可能在前面,就是监测和评估方面。过去我们关注就业方面的问题更多地是从宏观的角度以及如何保证降低失业率的角度,更多的是劳动市场资源配置的效率问题。现在我们关注的是劳动市场的前提性问题,就是基本权利问题,今天我们做的初步的报告主要是围绕基本权利来对它进行研究,提供一些初步的调查资料,进而在报告的基础上听取各位专家的意见,使得我们在今后的修改过程中得到更充分的修改。

现在我就正式宣读我得报告。整个报告的结构分为五个部分,第一部分是引言,第二部分是研究的理论基础和框架,第三个是研究方法和样本特征的描述,第四部分是结果分析,第五部分是结论和政策建议。在这个报告中有五个基本观点,第一个是基本权利的界定非常重要,在劳动市场上,就业权是一项基本权利,影响甚至决定资源配置的基本效率,这是第一个基本观点。第二个基本观点是按照国际劳工组织的定义,这些在劳动市场上涉及到的基本权利可以概括为四个方面,第一个方面是平等就业权,第二个方面是禁止雇用童工,第三个方面是结社自由,第四个方面是禁止向后挪动,这四个方面体现为八个核心公约。第三个主要观点是平等就业权涉及到的是劳动市场的歧视问题,我们的调查表明,在我国的劳动市场上,占主体的是身份歧视。第四个主要观点是按照我们调查的数据,我国在一定程度上存在着一定程度的雇用童工的现象,这是一个很谨慎的结论,因为我们的问卷由于把更多地资源用在歧视的调查上,所以在童工调查方面花费的力气相对少一些。第五个,保障就业权的正式制度是确立的。这是我们给出的五个观点,后面我们主要围绕这五个观点来展开论证。

我们来先看第一部分引言,首先是大家都达成共识的,就是改革开放以来,虽然我们的GDP增长取得了很大的进步,但是相应地也带来了巨大的成本,人们已经意识到通过制度创新,将是改变现有的增长模式的关键途径。但是在制度创新的讨论的时候,更关心的是财产权的明晰问题,但是忽视了其他比财产权更基本的权利的明晰和保障,这是现有的经济学讨论这些问题的非常大的缺陷,按照这种思路,如果我们把早先科斯的思想进一步扩展,就是说在一个正交易成本的世界里面,权利的清晰界定必然会影响到经济绩效,这是我们整个报告研究的指导思想,当然这里的权利就不仅仅是产权问题,还包含我们后面谈到的一些基本权利,所以这是我们整个报告的一个指导思想,现在已经有很多经济学家对其他权利进行了一定程度的关注,比较有代表性的是对法律问题的关注,Acemoglu他们也在一系列的论文里面对政治制度给予了密切的关注,他们认为所有的经济活动都是内生于政治活动当中的,也就是说科斯所讲的产权本身需要根植于政治过程中才可以理解,在他们看来,政治权利才是最基本的权利,政治权利决定了什么样的财产权,从而决定了什么样的经济绩效,这是他们的观点。这些研究给出了和基本权利相关的一系列问题,这些问题都会影响经济资源的配置问题,这是我们考虑到的一些文献问题。

在基本权利没有明确界定的前提下,财产权的作用非常有限。讨论基本权利的界定和实施更为关键,也就是说财产权如果要起作用的话,必须要建立在其他权利的明确界定和实施的基础上的,这一点和Acemoglu的观点是一致的,所以对基本权利的界定和实施成了我们理解经济绩效的更为关键的内容,这个基本权利就是人权。按照茅老师(2004)的一个定义,就是人人都可以享受而且不会引起冲突的权利,人权势只有共同人行决定的所有人民拥有的享受自由、尊严和生活的权利。所有人民在这些权利面前都是平等的,不因某个人的性别、种族、民族、国籍或其他任何方面的差别而有所不同,这是关于人权方面的基本理解,也是大家能共同接受的一个理解。因此,平等、不可剥夺就成为这项基本权利的核心特征,这是本报告思想的基础,就劳动市场来说,劳动市场的基本权利就是就业权,但是目前国内研究非常不够,我们尤其要指明的是在经济学当中,特别是在经验实证当中讨论非常不够,比如人民大学的常凯教授对这个问题作了非常多的讨论,但是就经验证据来说,非常罕见,所以这就是为什么我们这个报告把重点摆在经验实证方面,就是通过什么样的数据来说明我们这项基本权利到底处于什么基本状况,这是我们要说明的问题,所以我们的报告里面就不会涉及到就业权的定义、内涵、外延以及其他法律上的争论,这是我们需要说明的。

下面我们来看第二部分,就是研究的理论基础和框架设计,从权利角度来理解的话,劳动者的权利可以分为两个层次的内容,第一个层次的内容就是作为人权的基本权利,第二个就是作为产权的衍生权利,在最基本的层面上劳动者的私人权利作为基本的人权表现出来,政治权利涉及到劳动者的生存和自由等基本问题,而在这些基本权利衍生的领域主要和劳动者的发展有关,基本权利也有派生出更多获得具体类型的权利,比如更好地生活的权利或者更多的政治参与的权利,这是我对劳动者权利的理解。劳动者权利和其他资源的权利有很大的不同,就生产要素来说,比如资本或其他自然资源,它们的权利就是产权就是合法权的问题,这个合法权的问题就是在所有的基础上占有、使用、处置和收益的权利,这是经济学中对基本权利的理解。但是劳动者不一样,他们除了要界定清楚占有、使用、处置、收益的权利以外,还与自身的身心方面的生存和发展有关,这个时候人和物的权利是完全不同的,物的权利里面可以不考虑其他权利,但是人的权利里面就必须要考虑。而这一点是经济学当中被忽视的,我们经济学在过去分析劳动市场的时候,往往是给定一个明确的良好的基本权利保障,在这个前提下我们讨论劳动者各项财产权和劳动之间的关系,所以所有的劳动决策都是建立在一个明晰的基本权利的前提下,而没有去讨论这个基本权利是否得到保障。很明显,按照前面的理论把科斯的结论扩展,就是说这些基本权利如果没有得到充分保障的话,劳动者就很难获得最优的劳动资源配置,从而影响到整个经济绩效,所以针对劳动者来说,对基本权利的讨论比对财产权的讨论更为重要,也就是说比对具体的收入分配或者其他方面的讨论更为重要,因为只有首先获得了生存和自由然后才能讨论其他问题,这是我们理论的一个起点。那么劳动者的基本权利是通过国际公约和国内的各种法律规章来进行保障的。我们国家进一步通过劳动法这些法律和法规对这些权利进行细化和保障,迄今为止,我国已经签署了25项国际劳动公约,其中8项核心公约中我国共签署了4项,它们分别是《关于消除童工公约》,就是国际劳工组织第138号和182号公约,《关于消除就业和职业歧视公约》,这是国际劳工组织第100号和第111号公约,但是没有批准《关于结社自由和有效的具体谈判权利的公约》,就是国际劳工组织的第87号和第98号公约,以及《关于消除一切形式的强制和强迫劳动公约》,这是第29号和第105号公约,也就是说后面四项公约我国没有批准,但是前面四项我们批准了。

目前存在的问题是在事实当中劳动市场上私人权利受侵害的事件屡屡发生,国际金属劳工联合会通过对中国劳动市场考察以后,总结说中国劳工没有自由组织或者选择工会的权利,具体谈判权利和罢工权利很不完整,工人遭遇的是低工资、超时工作和恶劣的劳工条件,工作场所工人受伤的事故经常发生、就业机会缺乏、工人工作报酬极低、不平等程度正在上升,这是他们经过对劳动市场考察后得出的结论,当然我们会对一些结论进行重新的肯定,通过新的数据来判断。那么如何界定就业权呢?国内学界一般把这些权利总称为劳动权,这个是在劳动法学界基本上同意的,按照常凯教授的划分方法,基本上有狭义和广义之分,狭义的劳动权主要有劳动就业权,核心的问题就是平等就业权,也就是说就业歧视问题,如果要保障平等就业权,就要反对就业就业歧视,广义的劳动权是指劳动者依据法律、法规和劳动合同所获得的一些权利,包括工作权、报酬权、休息权、职业安全权、职业培训权、社会保障权、结社权、集体协商权、民主发言权和劳动尊严等等,但是按照《国际劳动公约》,作为基本人权方面的劳动权就是8个核心公约的四个方面,也就是结社自由、歧视、强迫劳动和童工。

我们的报告侧重经验实证,那么就要考虑经验实证本身的切入点和它的可行性,如果把劳动权理解得过于宽泛,可能会给我们的经验实证带来非常大的困难,所以我们就要避免就业权在法律层面的争论。我们就直接采用国际劳工组织的合约,关于这些劳动法方面的具体讨论,在常凯教授的书里面都已经十分详细了。我们的报告讨论的核心问题是歧视和童工问题,为什么选择这两个问题呢?并不是说另外两个方面不重要,也就是说结社自由和强迫劳动不重要,而是因为一个方面,涉及到这两个权利的国际公约我们并不清楚,另一方面,按照国内的理解,《工会法》已经有了一系列关于工会具体权利和义务的规定,一般认为在这样的规定下,至少在现阶段去讨论跟国际公约的对接问题可能是非常困难的,就这个强迫劳动来说,一般认为我们国家目前强迫劳动这块是非常少,针对这样的实际情况,我们就把研究的重点放在了歧视和童工问题上,特别是针对歧视的研究,因为歧视的研究涉及到平等就业权的问题,涉及到一切权利的最基本方面。在这里劳动市场的歧视有一个特定的定义,如果说具有相同生产力的个人,紧紧因为他们所属的人口群体的不同而受到不同的对待,那么我们就可以说在当前存在劳动歧视,通常可以发生在工资歧视和职业歧视两个方面。歧视涉及到平等就业的问题,国际劳工组织1958年《消除就业和职业歧视公约》规定,对于种族、肤色、性别、宗教、、政治见解、民族、血统或者社会出身等任何区别排斥和优惠的效果是取消或者损害就业或者执业机会均等或者待遇均等,而第100号公约则规定了男女工人同等价值的工作应获得同等报酬,这是关于平等就业的一个规定,在经济学家里边,围绕着劳动歧视问题作了广泛的研究,国内的学术界也借助了国外通行的方法讨论了国内劳工市场山的歧视问题,由于一般认为这些歧视和国外相比,在肤色、宗教、种族、民族、血统等方面几乎不存在,因此国内的大部分研究集中在性别歧视上,部分研究涉及到了政治见解歧视等等问题,比较典型的有李实等人对性别歧视的研究等等,这是国内对歧视问题研究的现状,同时这个问题在国外也得到相当的重视,比较有代表性的是加里贝克尔他们做了一系列的研究,包括他们在1998年的时候建立了一个规范的关于童工问题的模型,贝克尔在05年的时候以越南的数据,提出了更为详尽的经验实证。现有研究表明,当前全球范围内估计存在着1.86亿童工,童工产生的原因在理论界可以分为两类,一类是奢侈品公理,第二类是替代性公理,所谓奢侈品公理是指对于贫穷的家庭来说,孩子不工作是一件奢侈品,贫穷的家庭一般不会选择消费奢侈品,所以它总是选择让小孩子工作。所谓替代性公理,是指在很多行业中间,童工和成人的生产力可能会持平,那么童工和成人的劳动就具有了可替代性,所以在很多行业里面有更多的童工,在这篇研究的基础上,其他研究就把童工问题扩展到社会规范的形成和作用、童工和贸易以及收入分配的关系、最低童工立法对童工的影响、童工和教育、童工和效率工资等等,在我国对童工问题的研究基本上是个空白,更多的是一些媒体的相关报道,缺乏系统的学术讨论,特别是在经济学界基本上没有讨论。国际劳工组织在2005年的时候出版了他们对亚太地区的童工问题的评估报告,在这个报告里面,他们估计该地区5至14岁的童工数量达到了1.27亿,其中6200万童工从事有风险的工作,这项研究有涉及到中国的问题,但是没有针对中国的详细的数据,我们从这里可以看到,由于围绕这些基本权利的研究方面的数据获取非常困难,而且涉及到基本权利方面的很多问题没有办法通过公开数据统计,数据获取数据的真实性也存在疑问,这样的话就影响了基于公开统计数据的研究,国内现有的关于歧视问题的研究多是基于公开数据的计量模型。

由于我们考虑到这些研究可能很难涵盖关于劳动就业权的一些基本的方面,到后面我们能看到在中国的劳动市场上,性别歧视可能是不重要的,这是我们调查研究的一个重要结论,而如果根据公开统计数据,很可能得出性别歧视是非常重要的。这样的话就会错误地估计我们劳动市场上关于基本权利的现状,这就是为什么我们并没有利用公开统计数据进行研究的原因。考虑到这些公开统计数据的弱点,我们采用了目的调查的方式来获取相关信息,来对劳动市场的歧视和童工问题进行一个综合的评估。和国际劳动组织不同的是,我们更关心的是基本权利方面,所以我们不会涉及到各种童工以及歧视的具体现象。

我们来看一下研究方法和样本分析描述,在05年的时候召开了一次关于基本人权评价和发展的国际研讨会,在这个国际研讨会上,一些学者针对经济、社会和文化的权利问题的度量方法提出了他们的理论。国际劳工组织在2005年的报告里也针对童工问题的测度提出了一些方法,最近国务院研究室课题组对农民工问题进行了一系列调查,但是这些调查对基本权利的内容涉及非常少而且缺乏理论知识,这是现状。由于这些原因,我们针对这个问题的研究有非常大的困难,所以我们想到了一些更方便的、更直接度量基本权利的方法,我们考虑到由于社会成员属于不同的群体,而不同群体的特征不同就会导致对权利的认知的差异,所以如果我们是一个泛泛的抽样调查就不能说明问题,所以在这样的情况下,我们关注的是一个广面的问题,社会当中最容易受到伤害的群体的权利保障问题。下面我们主要关注的是社会当中最差群体的权利保障问题,为此我们采取了分层抽样的方法,包含了城市的人口也包含了农村人口。这是我们涉及的调查问卷,调查从2005年12月开始,到2006年3月底结束,调查对象主要是全国范围内进城务工的农民工和企事业单位的普通工人,本次调查共收回问卷1200份,实际获得有效样本共1117份,按照样本统计,样本所在工作城市广泛,基本覆盖全国,按照民工集中的地方以及样本可获得性,样本最多的地方依次是广东、湖南、北京、上海、福建、湖北、江苏、浙江、天津,在获取的样本当中,98.2%的人是在岗职工,63.8%的人是普通农民工,33.3%的人是企业的普通工人,样本当中男性占53%,女性占47%,年龄大多分布于18至45周岁,18至25岁的最多,占41.3%,样本当中受教育程度集中在初中和高中,其中初中占了56.6%,在收入分布方面,月收入在1000到2000的最多,占58.6%,其次是1000元以下的,占28.1%,说明大多数打工者的收入水平都集中在较低层面,这是我们对样本特征的描述。

在测度出劳动市场上的基本权利问题,我们首先考虑到对于被调查者来说,他们对劳动市场上自身基本权利的一种主观认识是什么?这是我们所需要了解的最直观的方面,也就是说我们通过设计问题来判断他们在就业过程中是否受到不公平的待遇,当问到受访者找工作的时候是否受到某些不公平对待的时候,有79.5%的人回答说没有,只有20.5%的人回答说有,当然这个数据我们到后来会解释。那么究竟是受到哪些不公平待遇呢?在这个问题里面,我们考虑到各种各样的因素,身份、身高、健康、性别等等,结果正如我们预期的,不公平主要来自自身的身份问题,其中因外地人身份的不公平占了25.6%,因农民工身份导致的不公平占到了31.9%,两项合计达到了55.5%,这说明我们在劳动力市场上的歧视更多的是来自制度性的。我们的调查数据揭示出来的主要是身份歧视问题,那么我们要考虑到前面两个问题所回答的真实性,在这样的情况下,我们设置了两项甄别性的问题,我们考虑这些受访者对这个制度性歧视的看法,这个制度性歧视到底是由什么因素造成的呢?我们来看一看这个回答到底有没有延伸的可能,结果调查表明有71.3%的受访者选择了当地企业优先雇用本地人,可以从中推测劳动市场上偏好本地人是一个常态,其背后也可能是政府劳动市场管制的结果,比如说政府直接对外来务工人员的限制等等迫使企业不得不选择本地人,这个正好和研究室一致的。为了进一步甄别受访者回答第三个问题的真实性,我们又设置了问题六,试图让受访者站在第三方的立场来看待其他人的歧视问题,这个问题的含义是如果一个受访者在问题上回答没有受到不公正待遇,他是否认识到其他人可能受到某种不公平的待遇,也就是说前段时间是他自身的感受,现在是让他站在客观的立场上去看待其他人是否受到不公平待遇,结果数据表明有65.4%的人表明存在一般的不公平现象,有18.3%的人认为存在严重或者很严重的不公平现象,这么一个数据和我们在第三个问题当中给出的信息是能够对应的,说明受访者的回答和真实意图的表达内在比较一致,为了进一步地研究身份歧视问题,我们试图区分身份歧视中可能存在的性别歧视和其他的身份歧视问题,我们前面讲过,国内学者已经关注过这些问题,如果把性别歧视和其他问题区别开来呢?国内大多数学者把性别歧视看作是劳动市场歧视形成的主体,所以对这个问题的甄别非常重要,为了区别相关信息,我们分别设计了第七和第八个问题,其中第七个问题是专门针对女性受访者的,看一看她们对劳动市场平等就业的反应是什么,然后第八个问题的用语甄别性别相对于其他因素来说是不是更重要。结果显示在女性受访者当中,大部分人认为女性要获得好的工作,需要付出更多,占到了45.4%,这个也和普通的社会认知是一致的,但是女性受到的歧视也没有学者事前想象得严重,因为其中有19.3%的人认为只要自己能干就有同样的机会,男性和女性可能在报酬上有差别,但是这个差别未必能说明性别歧视问题。还有19.3%的受访者认为自己没有受到不公平待遇,两者相加达到了38.6%,这一点和世行的担心是一致的,世行担心结果的差异未必是歧视带来的而是偏好带来的,从这些数据显示,性别歧视可能存在但未必很严重,这一点从第八个问题的回答上进一步得到验证,在这个问题当中,当我们问及现在的劳动力市场中,哪一类人更容易受到不平等待遇的时候,有46.6%的人选择了农民工,45.1%的人选择了低学历,可见相对于农民工的身份,低学历是不重要的,只有26.7%的受访者选择了女性,也就是说当我们把性别问题和农民工问题以及低学历问题相混同的时候,受访者明显地选择了身份问题而不是选择性别问题,可见大家在广泛地讨论歧视问题的时候,把性别问题作为一个主要问题有可能犯一个我们统计上的错误,这是前面对歧视问题的调查。

下面我们来看一下童工问题,国际劳工组织对童工问题的规定有两个方面,一个从年龄角度来定义的,按照他们的定义,年龄角度分两个层次,一个是14周岁以下不能工作,第二是14周岁到18周岁之间是可以担任某些工作,但是不适合从事有风险的工作。第二个方面是按照工作环境来界定的,就是最恶劣形式的童工劳动,这里面包括了很多种,国际劳工组织就是按照这两方面的标准对童工问题展开了调查,由于这两个问题测度的困难,我们试图从受访者的工作经历当中发现他们对童工问题的认识。我们特别去观察这些受访者的亲身经历,从他们的亲身经历来判定我们现在劳动市场上雇用童工的程度,这不是对童工本人的调查也不是对企业的调查也不是对住户的调查,但是从这个角度也能从一定程度上反映劳动市场上的童工问题,这就是我们设计的一个出发点。我们还设计了第九个和第十个问题,试图通过受访者的直接感受来获得相应的雇佣童工的程度的信息。第九个问题需要甄别的是对童工问题的直接感受和间接感受,后者来自媒体,也可能来自周边的社会网络,针对亲身经历的受访者,我们通过第十个问题来进一步挖掘童工问题的机构和类型,主要用于判断童工的生存区域,从结果来看,受访者中回答亲眼看到过雇佣童工的占到了24.7%,这是一个相当大的比例,在所有受访者中认为童工现象很普遍的也占到了2.2%,这是我们的一个调查,假如存在一定程度的雇佣童工的现象,究竟是哪类机构在雇佣童工呢?按照我们的调查结果,私人企业占到了61.5%,为了区分企业规模可能对雇佣童工产生影响,我们进一步设计了小企业选项,结果该项占了32.7%,改革开放后小企业通常等同于私营企业,这两个数字的差异表明即使是规模较大的私营企业也可能存在着雇佣童工问题,这是非常值得注意的。

我们把结论总结如下:我国劳动力市场上各种歧视都有存在,不过主要表现出来的还是身份歧视,或者是外地人或者农民工的身份受到歧视,和这个歧视内在关联的就是我国长期以来实行的户籍制度以及在此之上产生的城乡差距和相应的心理反应。过去我们都是关心城乡差距的收入层面,而忽视了基本权利层面以及由此带来的长期社会成本,本次调查可以为这方面提供相应的证据。第二,在雇佣童工方面,通过对受访者直接感受的测度,我们也能在一定程度上判断出在劳动力市场上存在的童工现象,同时结合媒体曝光的各种事件的分析,我们有理由相信在我国转型期间雇佣童工问题还是一个需要特别关注的问题,特别是并不仅仅是小企业在雇佣童工。

我们来看最后一个部分,结论和政策建议。权利如果没有相应的政策保护和强有力的执行,这种权利就无法实施,从上面的分析我们可以看出我国劳动力市场上的就业权利保护并不乐观,还存在着很多侵害基本经济人权的现象,就业权涉及到社会成本,所以不仅仅是私人权利,而且还是一个公共问题,很难通过纯粹的私人协议来解决。政府作为公共部门,理应通过公共管制措施来保障就业权的实施,就现在的劳动市场来说,我国政府对劳动市场的管制是否到位呢?我们发现也存在这个问题,首先在中国的市场上,劳动合同是双方行动的制度基础,我们对劳动合同也进行了调查,有60.2%的人回答签订劳动合同,而剩下的39.8%没有签订,这和国务院研究所最近的调查比较一致,也和莫荣老师以前的调查是一致的。在问及没有签订劳动合同的原因的时候,38.7%的人回答企业不让签,这个比例说明有相当比例的企业根本无视劳动法,另外有52.4%的受访者回答无所谓,这就暴露出一个问题,很多劳动者的自我保护意识不强,缺乏对法律的认识,也说明我们的各种援助组织的缺失使得这些基层劳动者无法得到有效的教育和相应的援助,这是一个值得我们探讨的问题。此外,一旦出现劳动纠纷,劳动者如何去寻求有效的途径来保护自己的权利呢?按照我国的相关机构的设置,劳动社会保障部门、法院、工会等等都是法定的劳动纠纷解决机关,如果这些机关并没有有效地帮助基层劳动者,或者我国现行劳动机构 本身存在不合理的地方,那么现行的保障机制就会失去劳动者的信任。我们的问题是如果出现劳动纠纷,你首先选择哪一个机构?然后有70.9%的受访者选择的是自己找老板讨个说法,只有19.9%受访者选择自己向劳动监察部门举报,0.6%的人选择向法院起诉,而其他受访者选择了通过第三方调节或者寻求媒体帮助,在要求评价各种解决劳动纠纷途径的有效性的时候,仍然有64.9%的受访者认为和老板私下协商是最有效的,只有23.2%的人选择劳动仲裁最有效,7.3%的人选择媒体曝光,只有1%的人选择法院,从这个调查结果我们看到基层劳动者在解决劳动纠纷的时候,对正式制度是不信任的,我们不能用他认识不够来解释这么一个比例,可见对基层劳动者来说上法院是特别困难的一件事情,这和我国特定的劳资纠纷的解决程序有关,现在的程序给劳动者设置了非常高昂的诉讼成本,使得劳动者无法求助法院来解决问题,在受访者中没有人选择工会,这说明在当前劳动者就业保障体系里面,工会几乎是缺位的,这是我国制度设置的一个悲剧,更多劳动者在无法获取法定机构的帮助的时候,才突现了寻求私了的有效性,这是我们得出的一个评价。所以如果要提高我国劳动者的就业保障程度,强化劳动市场秩序,关键是要把缺位的公共管制机构弄好,也要鼓励发展非政府组织来辅助工会和妇联。这是我们针对劳动权的治理问题提出的一些意见,最后谢谢大家。(天则)

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