钱小平:环境刑法立法的西方经验与中国借鉴

选择字号:   本文共阅读 926 次 更新时间:2017-06-19 19:46

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钱小平  


摘要:人类历史上的三次工业革命深入影响了环境刑法的立法发展,现代环境刑法对环境犯罪的治理能力得以提高,形成了核心刑法化、法益独立化、预防化等重要特征。中国在短期内跨越了三次工业革命,但因环境刑法立法理念的滞后及对环境法益理解的浅显,造成环境刑法立法治理能力较弱,难以满足转型深化期抗制环境风险的需要。对此,在保护环境、构建生态文明的时代背景下,有必要积极借鉴西方环境刑法的立法经验,确立具有普遍意义的立法理念,明确环境法益的合理内涵,重构环境刑法体系,及时完成中国环境刑法的现代转型。


关键词:工业革命  环境刑法立法  现代转型


环境问题是工业革命发展的必然结果。在长达两百余年的三次工业革命进程中,西方国家饱受环境灾难之苦,同时也在不断试错中摸索出提高环境刑法治理能力的有效途径。改革开放以来的中国,经济上经历了前所未有的巨大飞跃,以20多年的时间顺利完成了三次工业革命的经济转型,但同时也付出了沉重的环境代价。进入21世纪的第14个年头,中国经济转型已进入深化时期,而以新中国首部刑法典颁行为起点的中国环境刑法立法也步入其兴起的第35年,面对日益严重的环境灾难,如何提高环境刑法的治理能力,确实到了应深刻反思的紧急关头。回顾世界环境刑法勃兴的历史轨迹,分析其发展趋势,比较中国环境刑法立法之不足,对于亟待更新的中国环境刑法至关重要。


一、工业革命与环境刑法之滥觞及演进


工业革命(The Industrial Revolution)堪称资本主义乃至人类发展史上的辉煌一页,这场发端于18世纪中叶的英格兰,以“资本主义机器大生产代替以手工技术为基础的工场手工业”[①]的革命,在250余年的发展中,像一把“双刃剑”,提高着人类福祉,也使大自然蒙受着空前灾难,人类生活与自然环境破坏成为工业革命中无法回避的现实。西方经济学说史通常将工业革命做“三阶段”的划分,[②]不同历史阶段造成具有典型性和类型性特征的环境灾难,同时也促使环境刑法立法逐步从原始走向现代。


(一)第一次工业革命与环境立法观念的启蒙


始发于19世纪70年代的第一次工业革命,以煤炭为核心动力源,[③]改变了人类以农业为中心的经济发展模式,也触发了人类生活环境灾难的开端,环境保护观念得以兴起。


在英国,珍妮纺纱机与改良蒸汽机的出现,促进了纺织业、机械、冶炼及交通产业的勃兴。工业化后,伦敦的工厂如雨后春笋,处处浓烟滚滚,烟和雾混杂在一起,形成极浓的灰黄色烟雾,能见度极低,[④]被称为“伦敦型烟雾”(London Type Smog)的污染,导致19世纪后期呼吸系统疾病,特别是肺结核、支气管炎、肺炎和气喘等,已成为英国非常严重的公共健康问题;纺织和化学工业的污水严重破坏了水质,流经伦敦的泰晤士河,到1850年后水生物基本绝迹;英国历史上最为严重的两次遍及全国的霍乱(1831年-1832年和1848年-1849年)分别造成约2.2万人和7.2万人死亡。以英国为中心,随着工业革命的成果向欧洲及全世界输入,比利时、法国、德国、奥匈帝国、意大利、俄国、美国、日本逐步成为工业化国家,[⑤]污染也向世界范围扩散。


第一次工业革命时代的环境污染以“区域性”著称,集中于工业聚集地和生活聚集区。逐利无害意识促使人们极力扩张生产规模,放任了生产引发的环境灾难,导致环境污染的“无节制性”,环境污染的危害湮没于经济发展的热浪之下难以被社会关注。因此,工业革命后的近一个世纪环境立法始终处于“旁观”状态,为数不多的环境立法仅针对空气、水体和垃圾这些与人类生活最为密切的环境对象,不仅出现时间迟滞且立法层次不高。如,英国1843年制订首部以控制蒸气机和炉灶排放烟尘的法案,此时已距工业革命开始有70余年;美国空气污染控制法始于19世纪80年代,但多限于州或地方条例。


由于因经济发展的需要而未对环境保护给予充分重视,立法根据上也不存在将环境要素作为独立法益看待的社会基础。[⑥]因此,第一次工业革命仅是促生了环境立法观念的启蒙觉醒,各国对生产活动与环境污染的内在关系尚认识不足,不仅环境立法规制范围有限,环境刑法立法更是疏离于公害行为的法律规制,独立发展形态尚未出现。


(二)第二次工业革命与环境刑法的勃兴


第二次工业革命以电力和石油为核心,美国超越英国成为工业革命中心,[⑦]环境污染从生活圈扩展到自然环境,出现了世界环境立法第一个高潮。


1859年美国宾夕法尼亚的石油大发现,使得石油旋即替代煤炭成为新能源,形成“以石油与化学工业为轴心”的产业发展链。20世纪后,石油、汽车工业、有机合成化学工业和农药产业中的废气废水成为主要污染源。1943年美国出现了“洛杉矶光化学烟雾事件”,石油和汽车废气在紫外线作用下形成刺激性化合物烟雾,妨碍交通、腐蚀建筑物,严重损害人体健康,1948年美国“多诺拉烟雾事件”导致6000人患病。日本在20世纪50年代进入“石油化时代”,随之也产生了因燃烧高含硫量石油而产生的以硫化物等污染物为主的四日市型烟雾污染和化学工业废水直接向周边水中排放所导致的新瀉、熊本水俣病事件。


第二次工业革命产生的污染以广泛性著称,不仅出现了在两种环境污染共同作用下的“次生性”污染,而且因污染企业外迁、创建新型产业链也造成污染范围从生活圈向自然环境的拓展,环境灾难发生地域大为扩张。但是,较之首次工业革命时代对环境污染的放任,多国颁布了管制严重污染空气与水质工业的法律。以英国为例,1863年颁布以化工厂废气为控制对象的《工业发展环境法》,1874年颁布第二个《工业发展环境法》,1906年修正《制碱法》进一步控制化学工业制造工艺排放有毒有害气体,1913年颁布《煤烟防治法》以控制制碱业以外各种向大气排放烟尘的污染源;1926年、1930年又分别颁布防治烟害的专门法律《公共卫生(烟害防治)法》和包含防止道路运输车辆排放废气条款的《道路交通法》,空气污染立法体系初具规模。此外,两次工业革命几近同步进行的美、日以“跨跃式”理念为指导,迅速形成完备的环境污染防治立法体系,并悄然起步自然资源保护立法。如,1845年美国宪法确立了资源管理制度和卫生安全保护措施的框架,其后陆续颁布了《矿业法》(1866年)、《木材种植法》(1870年)、《木材和石头法》(1872年)、《沙漠土地法》(1872年),掀起了世界自然资源保护立法运动。


伴随着环境污染的加重及环境立法的发展,立法者陡然提升了制订环境刑法的积极性,公害行为犯罪化成为重要的立法抉择,大多数国家将公害犯罪规定于单行环境行政法中,形成了以满足行政违法性为前提,以保护人的生命、健康、财产的古典法益概念为基础,以造成已然、客观损害作为犯罪成立条件,以结果犯为既遂标准的典型模式。然而,此时期环境刑法未直接针对环境要素,对环境法益的保护仅具有间接性,犯罪化对象选择上也仅将对现实生活空间造成严重污染的损害行为犯罪化,未将全面保护的理念引入刑法,事后惩罚模式难以形成对公害犯罪的预防作用。


(三)第三次工业革命与环境刑法治理能力的提高


第三次工业革命形成于20世纪50年代以后,以石油与核能为核心动力源,是环境危险由传统生活与自然环境污染向生态与资源环境污染转型的根源,环境刑法立法治理能力明显提高。


第三次工业革命中雄起的石油工业产生的高分子副产品难分解、难净化,环境危害有增无减,而放射性污染以及核能开发与利用本身存在易于失控的危险,1979年美国宾州“三英里岛核事件”、1986年苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故,对核能利用的发展带来重大影响。1970年代以后形成的世界产业革命浪潮,使发展经济成为各国共同利益诉求,不仅美、日等经济发达国家的能源危机与过度化工业化,超出自然环境容纳的交换极限,而且经济落后国家在经济发展中的粗放战略,也导致世界性环境污染范围的扩大,污染程度进一步加深。


较之前两次工业革命,这一时期环境污染超出了灾难的直接发生地,向大气空间、海洋延伸,具有全球性;引发的环境灾害更具潜在性,不仅危险来源不确定,而且环境危害的损害程度也难以预测。上述特点变化引起环境立法的根本性转变,预防为主的立法理念得以生成。1969年,美国环境保护基本法《国家环境政策法》出台,实现了环境立法以治理为主向以预防为主的理念转变,该法颁行后成为州际立法范本,并为世界各国和地区环境立法所借鉴。1974年德国制定《联邦公害防治法》,高度重视公害预防,将环境权确认为基本权利,迈出了环境权利宪法化的重要一步。基于环境立法观念的优化,立法重点向保护自然环境、自然资源与生态资源、新能源与新污染源立法控制方向上转移,形成了较为全面的环境立法保护体系。


第三次工业革命时期环境系统理论得以深化,境刑法进入转型发展时期。20世纪70年代以来,以有效保护环境为目的的环境刑法的角色一直都是刑事政策的焦点,[⑧]环境污染问题被视为一个严重的生态问题和社会问题来对待。[⑨]环境刑法立法具有了以下特点:(1)立法模式的多元化。除普通法传统国家继续保持单一附属刑法的模式外,多数国家的环境刑法改革出现了“核心刑法化”的特点。如,1980年德国刑法典增设“危害环境罪”专章;日本1974年《刑法典》增设了污染饮用水罪、污染水道罪、毒物混入水道罪、气体遗漏罪等典型环境犯罪。(2)环境法益的突显。将环境法益作为独立法益施以直接的刑法保护,是环境刑法现代化的标志,在立法上具体体现为摆脱对个人法益的依赖,直接将侵害或危及自然环境的行为犯罪化。德国1980年刑法典修正时强调立法目的不在于整合,而系以全新观念,重新思考环境刑法之犯罪构成要件,[⑩]其中第324条污染水域罪直接将对“水体品质作不利改变”规定为犯罪行为,表明了立法对环境法益独立化的正式承认。1997年欧洲理事会《通过刑法保护环境公约》,强调各缔约国应采取适当且必要的措施在其国内立法中将所列的故意、过失导致任何人或空气、土壤、水、动植物的实质损害行为规定为犯罪,清晰地表明环境法益成为与个人法益并列的环境犯罪侵害对象。(3)立法范围的全面性。20 世纪60年代以前,各国环境刑法主要关注的是和人类经济发展与生存状况密切相关的环境犯罪,如破坏森林、滥捕滥杀野生动物、污染水源等。60年代以后,逐渐将刑法保护的范围扩大为包括大气乃至外层空间、土地、各类水体等一切生物资源、矿藏和人文环境在内的全部人类环境。(4)犯罪类型化模式的前置性。环境犯罪与其他犯罪很大的不同在于行为的危害结果并非立即显现。但其结果一旦发生即会造成难以估量的严重损失。因此,为有效预防环境犯罪,许多国家的环境刑事法律不仅制裁结果犯,还对危险犯加以惩处。


二、西方环境刑法演进之经验


三次工业革命史也是西方环境刑法立法的发展史。通过工业革命时代背景下错综复杂的环境法及环境刑法的立法发展,归纳出的当代环境刑法立法发展趋势,对于后发型的工业化国家而言,具有重要的借鉴意义。


(一)“跨越式”工业革命加速了环境刑法的立法完善


随着工业革命的广泛传播,环境刑法在环境立法发展中获得其独立地位,并形成了两种发展模式:一是“自然演进式”。英国环境刑法立法沿袭其法治生成路径之“自然演进型”[11]本色,在经历首次工业革命近百年演进后方获发展机会,遵循了从生活圈——自然环境的扩展规律,规制范围逐步扩大,最终形成环境污染型与生态保护型立法体系。二是“跨越并进式”。美国、德国与日本工业革命启动时间迟滞于英国,却打破常规,走出了一条“并发型”的工业革命成长道路,由于在短期内同时经历多重工业革命类型,由此所形成的环境污染无论在规模、类型与危害程度上均与英国有所不同,特别是后期“复合与叠加型”污染的爆发,使其环境立法在借鉴前人的基础上,走出了一条特殊的“跨越型”发展之路。美国环境刑法以污染治理为建构起点,在接受英国环境治理经验后,迅速成为生态保护型环境刑法立法的创始国。德国在不到30年的时间里实现了彻底的工业革命,是“整个近现代史最令人惊异的篇章之一,”[12]而环境刑法也完成了从附属刑法到核心刑法的华丽转身,对环境法益的直接保护使其跃身于世界环境刑法的领先地位。日本在1970年颁布了世界上首部独具特色的公害犯罪单行刑法(《关于涉及人体健康的公害犯罪处罚的法律》),构建了“一体化”的环境立法保护体系。


(二)环境刑法立法由附属刑法向核心刑法的发展


进入第三次工业革命时期以后,西方环境刑法立法出现了以附属刑法为特征的“一元化”与附属刑法、核心刑法、特别刑法为特征的“多元化”并行格局。后者看似一个形式化的立法选择问题,实质上却是一个值得重点关注的环境犯罪立法根据转型问题。环境犯罪最初以公害犯罪的形式引发先工业化国家的关注,环境刑法将超出环境行政法规范能力而严重污染空气、水质、生活环境的生产行为予以犯罪评价,并在立法上采附属刑法的“一元化”模式。普遍采取这种模式的原因在于:一方面,受制于环境立法创始国英国的普通法传统,颁布单行法而非采法典化是这一传统的直接结果;另一方面,反映了人类在认识环境犯罪危害性上的阶段性,对环境污染与人类生活环境破坏的内在关系认识不足,特别是对传统自然犯道德悖逆性固有认识方面的坚守,从而只将严重污染环境行为做破坏环境管理秩序的评价。


20世纪70年代以来,德、日、俄罗斯等国环境刑法立法出现“二元化”乃至“多元化”的形式,环境犯罪不仅被规定于附属刑法之中,同时又根据已在国际社会得到普遍认可的环境犯罪刑法否定必要性发展的情况,将某些非单纯对行政秩序违反的环境犯罪选择性地移入“核心刑法”中,形成行政犯与刑事犯二元并立的格局。刑事犯与行政犯的区分标准存在多种不同观点,而二者最根本的区别则可归结于,行为的反社会伦理性及其程度的不同。在通常情况下,较之刑事犯,行政犯具有较弱的反社会伦理性。[13]这种社会反伦理性在刑法立法中则表现为犯罪化根据的差异,抛开一国固有的立法传统,对某种行为做刑事犯的归类而将其规定于刑法典中,表明立法者对此类行为严重的社会反伦理性的肯认,就刑法的守法可能性而言,具有更为积极的意义与价值。


尽管当下环境犯罪附属刑法立法模式并未被彻底否定,而在20世纪80年代以后,环境犯罪“核心刑法化”的进程因发达国家环境治理的有效化而并未获得大规模地推进,但是,对于正面临严重环境污染问题的发展中国家与落后国家而言,肯定环境犯罪独立的法益品性,积极推进环境犯罪“核心刑法化”进程,并适度将其向自然犯类型进行转化,是一个值得提倡与肯定的立法趋势。


(三)法益保护方式由间接保护向适度性直接保护的发展


20世纪中叶以来,西方环境刑法发展中法益表达机制的细微变化,超出立法技术的层面,立法者对环境法益刑法保护的基本立场得到鲜明表达,值得关注。


在环境刑法创立后相当长的时期内,环境刑法以惩治污染型环境犯罪为主体,在对环境犯罪核心要件“污染”的界定上,以对人类生命、健康与财产利益的实际损失为犯罪的客观要件,是各国环境立法的基本立场。“以人类为中心来确定‘环境’的范围而形成的‘人类环境’的概念,大致反映了20世纪70年代初之前人类对环境的认识和在反对环境犯罪中需要保护的社会利益的性质”。[14]其直接后果就是,尽管人类已关注环境刑法的立法问题,却无法阻止环境恶化的后果。


20世纪70年代以后,世界性工业革命全面开启,人类改造甚至滥用自然的能力被过分激发,如何保卫环境以捍卫人类生存权利成为环境立法的核心问题。这不是一个简单的立法内容调整问题,而是一个更新环境刑法法益内容,以及与相应环境法益表达机制的迫切问题。德国刑法学界对此形成了环境刑法“不仅是人的生命健康应当通过环境得到保护,使之免受危险的威胁,而且保护植物和动物的多样性,以及保护一个完整的自然,也都是属于一个符合人类尊严的生活内容的,因此是能够融入一个与人类需要相关的法益概念之中的”[15]的意识。以之为指导,德国开始在刑法典中将保护生态学意义上的环境作为社会利益加以保护,1980年和1994年德国刑法典关于环境犯罪的规定,即体现了环境法益新表达机制的要求,环境刑法实现了由以人类为中心的环境法益向适度承认环境法益独立品性的变化。


值得关注的是,这一转型并没有采取对所有环境要素“一刀切”的做法,而是兼顾了不同环境要素对于人类的重要性以及其自净能力问题。在德国环境刑法的具体条文表述中,有的是以环境法益为直接保护对象,将个人法益移除了犯罪构成要件,如第324条污染水域罪;有的是将环境法益与个人法益一并予以保护,如第325条污染土地罪,因此,德国环境刑法采取的是“人类环境”和“生态环境”两方面的利益并重的保护法益立场。[16]对环境法益适度的直接保护,为环境法益转型为独立法益而纳入刑法进行了有益尝试。此外,在采用附属刑法模式的英美国家,也在部分附属刑法中突出了对环境法益的保护,如英国1974年《污染控制法》第31节第7条规定:“任何人引起有毒、有害物质进入水体,引起水污染的,应判处不超过二年的监禁或罚金,或二者兼有。”即以环境要素的损害与否作为独立的判断标准,肯定了环境法益的独立价值。


(四)立法理念由惩治型观念向预防型观念的发展


环境刑法立法理念的转型与发展,是西方环境刑法立法经验的重要组成部分。作为一种新型犯罪,环境犯罪的刑法立法理念有别于传统犯罪,直接受制于国家在协调经济发展与环境利益关系时的基本原则。


20世纪60年代前,西方国家在经济发展与环境利益关系协调上奉行优先发展经济的原则,以之为指导的环境刑法坚守传统刑法“法益实质侵害说”原理,环境刑法以惩治实然的严重污染行为为目标,在立法上,各国通常只对破坏森林、野生动物和饮用水源等具有经济价值和直接影响人类生存的环境要素的行为予以刑事制裁,[17]并且以污染行为造成具体的危害结果作为刑法评价环境犯罪的要件。这种典型的惩治型立法理念,抑制了刑法在环境保护中的积极功能,导致环境灾难的频繁发生。面对环境灾难的惨痛教训,西方国家普遍认识到,“环境对于人和社会已经不再是一个外在性的因素,而成为人类生活的一部分,人们需要一种整合性的视角来审视人所处的社会和环境以及环境中的人和社会,”[18]环境利益观念的调整,急待通过调整环境刑法以提高刑法对环境危害行为的评价能力,以此形成“预防型”环境犯罪立法理念。


在“预防型”立法理念的影响下,先工业化国家环境刑法进行了一系列的调整,包括:一是扩大环境刑法的处罚范围,扩大了环境刑法法益保护的内容,包括大气乃至外层空间、土地、各类水体、一切生物资源、矿藏和文化娱乐环境在内的全部人类环境。二是在环境刑法中普遍引入了危险犯模式,提前刑法评价基点,强化了犯罪的预防功能。三是引入因果关系推定原则。由于污染行为与具体危险状态之间的因果关系具有渐变性与广泛性特征,刑法在评价传统犯罪时所要求的因果关系准则,难以适用于环境犯罪评价的需要,只有调整因果关系的推定原则,才可能满足减少环境犯罪证明责任的要求,降低环境犯罪的追诉难度。四是实行推定责任原则。将传统犯罪的罪过责任调整为推定责任原则,目的在于表明社会对该行为的关注,要求全社会,尤其行为人加强责任心,促使人们小心自己的行为可能发生的危害环境的结果,并明确自己在这些方面有义务严加防范。[19]刑法立法基于提升环境犯罪预防功能的需要所做出的调整还涉及到其他方面,如扩大环境犯罪主体的范围,提高环境犯罪刑罚幅度等等。


(五)立法选择由国别化导向向国际化导向的发展


西方国家环境刑法立法由单纯考虑一国的立法需求转而关注国际化导向的变化,是其历史经验的重要组成部分。


20世纪50年代以来,随着环境灾难的加剧和日益国际化,如何面对世界性环境危机,如何统一世界各国在人类与环境冲突时的解决原则问题,成为国际社会共同关注的核心。以1972年6月联合国首次人类环境会议通过《联合国人类宣言》为标志,在包括环境刑法在内的环境立法中采用具有一定普适价值的国际化标准,成为环境立法发展的基本趋势。《人类环境宣言》尽管属倡导性协定,本身并不具有直接的法律效力,但却表达了各国对保护人类环境的共同信念,对于各国国内和国际环境法的发展以及刑法在国际环境保护中的运用和发展,具有重要而深远的意义。


1992年6月联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》,提出了“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心”的口号,成为世界各国制定包括环境刑法在内的国际性环境立法的指导性原则。此后,刑法在国际环境问题中的作用问题开始受到国际法学界的关注。早在1990年联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会上,就组织了关于如何运用刑法保护环境问题的讨论,通过了《刑法在保护自然和环境中的作用》的决议。1991年《危害人类和平与安全罪法典草案》在国际法委员会上获得一致通过,故意严重危害环境罪被作为国际犯罪加以规定。1994年国际刑法协会在巴西里约举行的第十届代表大会通过了关于危害环境罪的决议,对危害环境罪的预防原则、犯罪构成中的一些特殊问题以及司法管辖原则等作出规定,这些决议开始为世界各国环境刑法立法所普遍接受,并成为各国立法的重要指南。


三、中国环境刑法立法的转型与抉择


作为后工业化国家,中国在承受环境灾难的阵痛之后,形成环境刑法立法“三代同堂”的特征,即在发达国家工业革命不同阶段颁布的法律,在同一时间出现在中国环境刑法立法之中,但因环境刑法立法理念的滞后以及对环境法益的认识肤浅,中国环境刑法陷入“剪不清、理还乱”困局。对此,应当借鉴工业革命背景下西方环境刑法立法的经验,修正立法理念,借助经济转型的重要历史时期,及时完成中国环境刑法的现代转型。


(一)经济转型与中国环境刑法立法发展


中国环境刑法立法发展与经济转型密切相关。新中国环境刑法立法始于1979年刑法典,但当时仅规定了侵害林木、水产品等资源型犯罪。上世纪80年代初改革开放后,经济体制从计划经济向市场经济转变,转型初期政策改革的重点在于刺激经济发展以及实行政企分离,对环境保护未能加以必要,导致环境污染悄然无声地在繁衍复制。1995年“九五”规划首次提出经济转型的发展任务,即从粗放型向集约型转变,从根本上转变经济增长方式。在此期间,为了控制不断加剧的环境问题,《水污染防治法》、《大气污染防治法》等行政法规中新增了环境犯罪的内容,1997年刑法典又将环境犯罪集中规定在第六章妨碍社会管理秩序罪第六节破坏环境资源保护罪,实现了环境刑法的核心刑法化,体现了对环境保护的高度重视。然而,当时的环境刑法立法理念受到粗放型经济发展模式的深入影响,主要罪名仍以对个人法益造成实际危害结果为构成条件,具有明显的经济转型初期“先发展、后治理”的特点。


作为市场经济发展的保障法,刑法立法观的滞后造成集约型经济的转型发展目标难以实现。在“十五”、“十一五”规划期间,我国经济发展取得了世界瞩目的成就,完成了西方工业革命上百年的发展历程,实现了跨越式进步,但经济发展却仍呈现出明显的“高投入、高消耗、高排放、低效益”的粗放型特征。2005年我国二氧化硫的排放量高达2549万吨,居世界第一,比2000年增长了27%;2010年中国GDP占世界的9.5%,一次性能源消耗达32.5亿吨标准煤,能耗强度是美国的3倍、日本的5倍,而电力、钢铁、有色金属等8个行业单位产品平均能耗比世界先进水平高47%。[20]环境刑法因规制能力有限,大量严重侵害环境的行为无法追诉,导致环境污染恶性循环。有数据统计,2004年被追究刑事责任的只有四川沱江水污染事件1起、2006年被追究刑事责任的案件有3起、2008年被追究刑事责任的有5起、2009年仅有2起案件被追究刑事责任,[21]但上述年度同期环境污染事故的数量分别为1441、842、474、418件,[22]显然,绝大部分污染事故是通过行政处罚途径结案的。2007-2011年每年全国环境污染突发事故维持在418—542件之间,平均每天1-2件,行政处罚边际效益递减的问题已相当严峻。据此,及时修正环境刑法立法理念,提高犯罪规制能力,成为完善环境刑事治理之要略。


(二)经济转型深化期环境刑法立法的应然理念


近些年来频繁出现的水体污染和严重雾霾天气已向我们发出了严厉警告,中国经济到了必须彻底转型的时候。2010年“十二五”规划强调必须让多数民众分享经济发展的成果,实现包容性增长,标志着经济转型进入了转型深化期,发展低碳经济,保护环境、构建生态文明成为经济转型升级的重要标志。在此背景下,提高环境刑法的治理能力成为当务之急,对此应确立以下立法理念:


1.风险预防理念


经济和技术发展带来了包括环境危害在内的各种风险,对人类自身发展带来严重威胁,使得当代社会具有了“风险社会”的特征,尤其是第三次工业革命后的环境风险的潜在性特点,危险来源和损害程度均难以预见。环境风险是风险社会的重要特征。世界经济论坛《2013年全球风险报告》对未来十年全球风险进行了评估,环境风险无论是发生概率,还是全球影响力都位居前五。基于环境侵害的累积性、跨代性和不可逆性,欧美等国在1970年代后便已将风险预防作为环境刑法立法的主导理念,以危险犯作为环境犯罪的基本配置,将刑法规制重点从“末端控制”转到“前端预防”。相比之下,在工业革命后发型的中国,环境风险的危害急剧增大,但环境刑法立法理念仍定位为后端惩治,“结果本位”的立法模式缺乏预防意识,严重削弱了环境刑法的犯罪治理能力,亟待修正。


2.整体保护理念


从工业革命以来的西方环境刑法立法看,“跨越式”工业革命加速了环境刑法的立法完善,环境刑法规制范围不断扩大,不仅包括了核能等新型污染源,也将海洋、自然保护区等综合性环境系统纳入保护范围,形成了全方位、立体化的刑法保护体系。同样,中国也正在经历“跨越式”工业革命,西方长达数百年工业革命中遇到的环境问题在中国经济转型的数十年中集中爆发,使得中国环境问题具有前所未有的独特性和复杂性,但环境刑法立法却仍滞留于“局部保护”,保护范围狭隘,如,2013年新污染环境罪的司法解释仍将饮用水的一级保护区的污染认定为严重污染环境的情形之一,排除了引用水的二级保护区、水质影响区、非饮用水水源的污染情形,而后者本身也是对环境的侵害。这样的局部保护忽视了环境的系统性特征,降低了环境治理效益,不利于环境的可持续发展。


3.差别治理理念


在环境体系中,不同环境要素对人类生产、生活的影响有远近轻重之分,区分不同环境因素加以特殊保护,是工业革命以来环境刑法立法的特点。以德国环境刑法为例,水体和土地采用绝对保护原则,即以其存在实体单纯的受保护,而对于空气则给予有限度保护,以足以损害人体健康或动植物或其他有价值之物的情况下,才受到保护,[23]但对于对人类生命健康法益有极大危害风险的核污染而言,则采用最为紧迫的抽象危险犯模式,只要违反许可而实施特定行为即构成犯罪;在刑罚配置上,考虑到环境污染对人类法益关系密切程度的差异性,对于水体、空气、土地污染、核污染和垃圾污染,基本犯的最高法定刑为5年,但对于噪音污染、侵害保护区的犯罪,基本犯的最高法定刑则为3年。污染环境罪是中国环境刑法的核心罪名,但从该罪及其司法解释上看,未能区分不同环境要素的差别,而对于大气、水体、土地等环境要素具有不同侵害特点的行为,适用同样的归罪标准及刑罚处罚,难以体现出环境治理的重点打击对象,也不符合治理资源投入与收益的比例关系。


4.国际趋同理念


在1960年代,德国曾采取过“高烟囱政策”,即把烟囱加高到300米,通过扩大排放空间,有效降低鲁尔地区的空气污染,但半个欧洲为此遭受酸雨之苦,污染物最终落到地面,随着雨水流入河流湖泊,导致鱼类死亡,危及饮用水安全。[24]在地球整体环境系统下,环境要素具有流动性和相互影响性,单一要素治理具有局限性,而不同区域之间治理标准的不统一也会影响到整体治理效果,这些因素促使了环境保护从国内区域走向国际领域,从单一主体走向了国际合作治理。如,《联合国海洋公约》第195条规定了国家不将损害或危险转移或将一种清洁转变成另一种污染的义务,即国家在维护世界环境职责中,理应从国际环境的整体利益出发,而不得采取片面的损害他国利益的行为。1998年欧洲理事会《通过刑法保护环境公约》(Convention on the Protection of the Environment through Criminal Law)规定了环境犯罪处罚的最低标准原则,为确保欧洲区域各缔约国环境刑法立法标准的统一性提供了重要依据,成为国际环境刑法理念趋同的重要体现。在世界环境刑法立法已经出现明显趋势的前提下,中国环境刑法中的个人法益中心化、犯罪构成的“结果本位”、“惩治型”立法模式等诸多问题,暴露立法在一定程度上忽视了国际社会环境犯罪治理的客观标准,如339条非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪的规制对象仅处罚单向进口行为,不包括出口行为,不符合《联合国海洋公约》的要求,立法具有封闭性的缺陷,不利于展开有效的国际环境治理及国际司法合作。


(二)环境安全法益的合理选择


明确环境法益的独立性,将环境刑法的保护重点从个人法益转向环境法益或两者并重是西方环境刑法立法现代化的核心标志。借鉴西方经验,在中国“跨越式”工业革命过程中,对环境刑法不能只做技术层面的更新,更重要的是确立以环境安全为核心的法益理念。


1.环境法益的本质属性


西方工业革命背景下环境刑法理论在立法理念革新的同时,更深化了对环境法益的认识。19世纪末贝尔鲍姆提出法益概念(Rechtsgut),认为权利并非刑法保护对象,重点应当是形塑这些权利的利益内容,这些利益”(Güter)具有人类生活的原始需求,仍需要刑法保护。[25]其后,宾丁、李斯特等学者对法益概念进行了丰富完善。相比法益概念,对环境法益的探讨出现较晚。1970年代后,随着环境污染的范围及影响力的急剧扩大,环境保护的目光才聚焦于环境法益。法益概念的源生地德国较早展开对环境法益的讨论,目前通说是集体法益说,主张环境法益是当代及后代人类生存之基础。替得曼教授在论及1980年污染水域罪的创新意义时,强调“每一种法益之保护,其最终保护的对象,皆为人类”,[26]舒纳曼教授认为维护环境是相互不依赖的人类世代之间的分配正义问题,生存的一代人必须保证未来一代对环境资源的享用,必须将现代人类对资源的利用限制在符合比例的那部分上。[27]


2.环境法益的争议


集体法益是多数人或不特定人法益的集结体,包括了社会法益和国家法益。若从具体法益角度,又可以分为公共安全法益、公共秩序法益等类型。对于环境法益究竟应当归属于何种形式的集体法益,我国刑法学界有诸多争议,概括大致有管理秩序说、[28]公共安全说、[29]环境权益说,[30]等,其中管理秩序说是通说。[31]


然而,上述观点均存在理论上的一些障碍。首先,危害范围的广泛性、损害结果的多样性、侵害程度的累积性、危害时间的跨代性等特点表明环境法益迥异于普通公共安全法益,特别是以西方现代环境刑法的一般理念,加强环境治理的目的包括维护后代人的生存安全,将下一代人的利益纳入作为刑法保护,标志着环境法益与仅保护当代人利益的公共法益之间存在质的差别。其次,环境法益也不能等同于环境管理秩序。环境具有公共利益的属性,由政府通过管理体系进行有序的利益分配是环境保护的重要途径,但违反环境保护管理秩序只是侵害环境的主要方式,但不是全部方式。从环境整体角度看,人类仅是自然环境系统中的一个部分,“不管人类如何地重建了其生存环境,都仍然是生态系统中的栖息者”,[32]环境的整体性与独立性是不以人的意识为转移的客观存在。“环境刑法不是只为了保障环境行政法,不是只关系着管理、分配与秩序问题,而是将人类自然生活空间里的种种生态形态,如水、空气、风景区以及动植物世界等,视为应予保护的法益”。[33]总之,环境法益的范畴要大于环境管理秩序,将两者等同将导致因行政前置法的立法漏洞与规则缺失而降低对环境法益的刑法保护力度。最后,权利与法益也不是等同概念,法益包括了权利之外的值得刑法保护的利益,将环境法益理解为环境权,同样也会导致刑法规制范围的缩小。


3.环境安全法益的选择


本文认为,环境法益既不能简单归于公共安全,也不能轻率认定为管理秩序或环境权,而是一类独立的新兴法益,即环境安全法益。


环境安全,是指刑法禁止侵害环境的行为,以确保环境系统的完整性与稳定性,保障人类的生存与持续发展。环境安全的主体是人,但不是单个主体,而是基于维护公共利益需要的人的类主体。环境安全的对象是环境要素,即《环境保护法》第2条所规定的“影响人类生存与发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素”。环境安全的内容是确保环境系统的完整与稳定。环境系统是一个复杂的、动态的、开放式体系,在一定的空间尺度内,系统的物质或能量的输入等于输出,称为环境平衡。[34]若基于人类的活动,过多的物质和能量进入系统,或人类从系统中过多攫取了物质和能量,将破坏这样的环境平衡,损害人类的生存基础和发展条件。简言之,环境安全中的“安全”是指环境平衡安全,直接指向对象是环境本身,但最终受益者仍是人类自身。从类型上看,环境安全又可分为三类:一是污染型环境安全,即向环境系统输入了超过其自净能力的有毒、有害物质,破坏环境平衡。二是破坏型环境安全,即从环境系统中多度攫取物质和能量,破坏环境平衡。三是监管型环境安全,即对于环境安全存在监管失职。


在刑法中确立环境安全法益的意义在于:第一,有助于构建合理的法益分类体系。基于环境系统的独特性,环境法益具有特殊性,属于工业革命引发的新兴法益类型,在本质上不同于公共安全或管理秩序,将其独立化,符合法益的分类功能。第二,有助于构建以环境风险预防为特征的环境刑法体系。预防环境风险已经成为了当代环境刑法立法主导理念,使得当代环境刑法立法具有了风险刑法的特征,而法益是危害行为类型化的评价标准,将环境安全法益独立化,有助于提高环境刑法的规制能力,以积极地抗制环境风险。第三,有助于形成鲜明的环境犯罪刑事政策。环境安全概念的提出,使得环境作为公共资源的特性得以彰显,表明国家对环境公共福利的高度关注,符合转型时期构建生态文明及和谐社会的基本要求,具有刑事政策的导向功能。


(三)环境安全刑法的体系重构


在明确环境安全法益的基础上,围绕法益核心特征,应当依据现代环境犯罪立法理念,修正环境刑法立法体系,实现环境刑法立法的现代化。


1.基于风险预防理念,提高环境刑法的规制能力


尽管《刑法修正案(八)》将重大环境污染事故罪修正为污染环境罪,但未根本改变“结果本位”和惩治型立法的特征。如,2013年《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》仍将多数情形下污染环境罪的既遂形态设置为实害犯,而擅自进口固体废物罪、非法占有农地罪、破坏性采矿罪等均要求以实害结果作为犯罪既遂条件。由于环境刑法大多数罪名仍属于结果犯,导致多数情况下只能处罚已经造成严重后果污染和破坏行为,刑法无法发挥预防功能。基于转型深化期加强环境安全的重要性,有必要在环境刑法中增设危险犯,确保环境法益的独立化,将直接针对环境安全本身的侵害行为犯罪化,即规定“足以严重污染或破坏环境的”情形,将其作为严重污染或破坏环境型犯罪的基本犯模式。


2.基于整体保护理念,构建严密的环境刑法体系


一是罪名体系的完善。97年刑法典分则第六章第六节破坏环境资源保护罪规定了14种环境犯罪,但还有其他一些环境犯罪罪名散见于其他各章节中,如第三章走私罪中的“走私珍贵动物、珍贵动物制品罪”、第九章渎职罪中的环境监管失职罪等,立法规定较为分散性,且层阶较低,难以显现环境安全法益的独立性和特殊性。基于整体保护理念,有必要围绕环境安全法益,将环境犯罪从第六章中独立出来,单独设置一章为“侵害环境安全罪”,将其他章节的分散犯罪纳入其中,并增加抗拒环保行政监督管理罪、违反核设施管理罪。二是罪名及构成要件的修正。部分环境犯罪的规制范围过窄,在犯罪对象和行为类型上有必要予以扩大,如非法占用农地罪没有将破坏其他土地的行为纳入,应当将犯罪对象扩大至荒地、滩涂等;盗伐林木罪的犯罪对象只包括林木,应当扩大至林下各植被层;非法处置固体废物罪仅规定了倾倒、堆放、处置行为,应扩大至非法收购、运输和出售境外固体废物行为;非法采矿罪应包括对地质构成的破坏,[35]等等。


3.基于差别治理理念,调整环境刑法的规制层次


“环境”包括了多种环境要素,对其污染所产生的危害也有所差异,应当予以合理区分。在区分时,应当考虑:环境要素与人类生存的远近关系;环境要素的利用程度;环境要素对环境系统的影响程度;环境要素的数量及自净能力等因素。一是罪名设置上的合理区分。海洋本身就是独立的综合生态系统,有别于普通水域;相比空气的自净能力,水体自净能力较弱,极易在受到污染后迅速转为环境灾难,有必要给予最为严厉的刑法规制;土地受到污染后,具有较长的潜伏期,且后续回复更为困难。基于不同环境要素的特殊性,应当考虑将现有的污染环境罪予以拆分,单独设置设立水污染罪、大气污染罪、污染海洋罪和污染土地罪。同时,也应当注意草原、湿地、自然保护区具有特殊经济功能或环境功能的环境要素,宜将其作为污染型或破坏型环境犯罪的加重情节。此外,在犯罪形态上也应当注意差别化问题:污染型环境犯罪是向环境输入污染物超过环境承载能力而破坏环境平衡的行为,存在环境自净能力的缓冲区域,宜设置为具体危险犯;破坏型环境犯罪从环境中攫取过度资源而导致环境系统失衡的行为,环境受到损害后往往难以自我修复或修复周期较长,宜设置为情节犯,并根据具体情况不同分别规定抽象危险犯、具体危险犯和实害犯。


4.基于国际趋同理念,构筑外向型的环境刑法


国际环境公约及相关协议为搭建国际环境治理合作平台提供了具体标准和指导建议,也应成为国内环境刑法立法的重要参考。欧洲理事会《通过刑法保护环境公约》代表了国际环境刑法的立法特点与发展趋势,其中关于环境犯罪构成最低标准、故意与过失的罪过区分以及轻重有别的刑罚体系有较为具体的规定,而中国刑法典中污染型环境犯罪仍主要限于过失犯罪,[36]缺乏对故意犯罪的规定,且刑罚规定较为简陋,未能形成递进式的刑罚处罚体系,难以有效发挥刑罚的威慑与预防功能,对此,应积极参考相关国际条约的规定及其要求,借鉴其合理内容,建立有助于拓展国际环境犯罪合作的外向型环境刑法。



* 本论文是国家社会科学基金项目“经济刑法的立法边界问题研究(项目编号:12BFX052)”的阶段性成果。

**作者简介:钱小平,华东政法大学博士后研究人员,南京审计学院副教授、法学博士,德国马克斯-普朗克国际刑法与外国刑法研究所访问学者。

[①] 杨栋梁:《日本近代产业革命的特点》,《南开学报(哲社版)》2008年第1期。

[②] [美]托马斯·K·麦格劳编:《现代资本主义——三次工业革命中的成功者》,江苏人民出版社2000年版,第14-16页。

[③] 吴于廑、齐世荣主编:《世界史》(近代史编·下卷),高等教育出版社2003年版,第45页。

[④] 梅雪芹:《19世纪英国城市的环境问题初探》,《辽宁师范大学学报》(社科版)2000年第3期。

[⑤] [美]斯塔夫里阿诺斯:《全球通史:从史前史到21世纪》,吴象婴等译,北京大学出版社2006年版,第495-496页。

[⑥] “19世纪,自由主义和财产权的强大力量使社会无法对资本主义进行有效的约束,虽然人们已经从社会问题如贫困、犯罪等出发对资本主义和经济自由主义进行批判,并导致了19世纪末期古典自由主义的衰弱,但是此时人们尚未形成明确的环境意识,更没有在人与环境、社会与环境之间建立密切的联系并对此进行像对人与自然的关系所进行的反思。”参见崇明:《法国环境史三题》,《学术研究》2009年第6期。

[⑦] 西方经济学说史以美国为中心的考察将这一时代界定为1850-1950年,但实际上,不同国家进入以石油为主导的产业革命时期有所不同,以日本为例,20世纪六十年代以后,日本的工业发展已经进入这一历史时期。

[⑧] [德]汉斯-约格 阿尔布莱西特:《有组织环境犯罪:概念、规模和结构》,樊文译,《刑事法前沿》(第4卷),中国人民大学出版社2008年版,第67页。

[⑨] 戚道孟:《论环境保护的刑事立法》,《南开学报》1999年第4期。

[⑩] 郑昆山:《论我国环境防治之道》,《东海法学研究》1995年第9期。

[11] 李龙主编:《依法治国方略实施问题研究》,武汉大学出版社2002年版,第194页。

[12] [美] 科佩尔·平森:《德国近现代史:它的历史和文化》(上),范德一等译,商务印书馆1987年版,第300页。

[13] 姜涛:《行政犯与二元化犯罪模式》,《中国刑事法杂志》2010年第12期。

[14] 王世洲:《德国环境刑法中污染概念的研究》,《比较法研究》2001年第2期。

[15] [德]克劳斯·罗克辛:《德国刑法学总论(第1卷)·犯罪原理的基础构造》,王世洲译,法律出版社2005年版,第18页。

[16] 王世洲:《德国环境刑法中污染概念的研究》,《比较法研究》2001年第2期。

[17] 刘仁文:《国际环境犯罪及其立法状况的考察》,《法学天地》1994年第2期。

[18] 崇明:《法国环境史三题》,《学术研究》2009年第6期。

[19] 戚道孟:《有关环境犯罪刑事立法几个问题的思考》,《南开学报》2000年第6期。

[20] 全毅:《国际经济环境的演变趋势与我国经济转型》,《世界经济与政治论坛》2012年第4期。

[21] 陈景清:《恶性环境污染事故频发 考问中国环保法治体系》,《中华工商时报》2010年9月10日。

[22] 环境保护部:《全国环境统计公报》,http://www.mep.gov.cn/zwgk/hjtj/qghjtjgb/,访问日期:2013年1月4日。

[23] [德]替得曼:《一九八零年西德之环境刑法》,许玉秀译,《刑事法杂志》1987年第31卷第5期。

[24] 佚名:《德国鲁尔区:从污染重灾区到“花园工业区”》,《中国环境报》2013年6月23日

[25] 许恒达:《刑法法益概念的茁生与流变》,《月旦法学杂志》2011年第197期。

[26] [德]替得曼:《一九八零年西德之环境刑法》,许玉秀译,载《刑事法杂志》1987年第31卷第5期。

[27] 唐莱:《舒纳曼教授学术演讲介绍》,《法学家》2000年第3期。

[28] 张梓太:《环境法律责任研究》,商务印书馆2004年版,第272页;高西江:《刑法的修订与适用》,方正出版社1999年版,第711页;王秀梅、杜澎:《破坏环境资源保护罪》,中国人民公安大学出版社1998年版,第11页。

[29] 王力生:《环境犯罪及其立法完善》,《当代法学》1991年第3期。

[30] 高铭暄、王作富主编:《中国惩治经济犯罪全书》,中国政法大学出版社1995年版,第655页;杜万平:《论环境刑法的法益》,《环境资源法论丛》(第4卷),法律出版社2004年版,第135页。

[31] 高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社、高等教育出版社2012年第5版,第525页。

[32] 雷毅:《生态伦理学》,陕西人民出版社2000年版,第200页。

[33] [德]叶瑟:《环境保护一个对刑法的挑战》,台湾地区《环境刑法国际学术研讨会文辑》1992年版,第27页。

[34] 何强等:《环境学导论》,清华大学出版社2004年版,第5页。

[35] 赵秉志主编:《环境犯罪及其立法完善研究》,北京师范大学出版社2011年版,第140页。

[36] 高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年第5版,第580页。


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