秦天宝:人与自然和谐共生的现代化与环境法的转型

选择字号:   本文共阅读 2657 次 更新时间:2024-06-03 23:56

进入专题: 环境法   人与自然和谐共生   中国式现代化  

秦天宝  

 

【摘要】中国式现代化是党的二十大报告提出的重大论断,人与自然和谐共生是其五大特征之一。推进环境法治建设,既是人与自然和谐共生的现代化的应有之义和本质要求,也是实现人与自然和谐共生的现代化的有力保障。因此,我们需要提炼人与自然和谐共生的现代化关键所蕴藏的事理,将其转化为环境法转型的法理。人与自然和谐共生的现代化的内涵特征包括党的领导、绿色发展、人民至上、“五位一体”与系统思维等五个方面,它们分别提出了环境法体系的二元化转型、范式的利益增进转换、目的价值的一元论转向、调整范围的开放融合与实施机制的系统嬗变等范式转型要求。人与自然和谐共生的现代化下展开体系化的环境法转型,既是为建构人类文明新形态探求环境法的因应路径,也可为构建中国自主的环境法学知识体系贡献方案和智慧。

【关键字】中国式现代化;人与自然和谐共生;环境法;转型;范式;体系化

 

党的二十大报告提出,“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”,丰富和拓展了中国式现代化的内涵和外延,为在社会主义现代化建设中正确处理人与自然的关系提供了根本遵循,是中国特色社会主义生态文明建设的新突破。人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求,是新时代全面建设社会主义现代化国家的内在要求。这一历史论断蕴含着丰富的事理基础,人与自然和谐共生的现代化的根本保证是坚持党的领导,引领理念是推动绿色发展,核心立场是始终坚持人民至上,发展战略是全面推进“五位一体”总体布局,方法论是牢牢把握系统观念。

环境法治既是人与自然和谐共生的现代化的应有之义和本质要求,也是实现人与自然和谐共生的现代化的有力保障。在此背景下,环境法必然会面临如何转型以全面适配人与自然和谐共生的现代化的问题。本文拟在明确人与自然和谐共生的现代化的基本内涵的前提下,探究其对环境法提出的转型要求及其内在的法理。本文希冀通过对这一重大命题进行法理阐释和学术表达,为推进中国式现代化、构建人类文明新形态以及构建中国自主的环境法学知识体系贡献一定的方案和智慧。

一、人与自然和谐共生的现代化与环境法的转型之逻辑关系

人与自然和谐共生的现代化内涵丰富,涵括党的领导、绿色发展、人民至上、五位一体与系统思维等方面,体现了从政治意蕴到实践逻辑、从政治自觉到科学方法的内在逻辑。相应地,人与自然和谐共生的现代化对环境法的转型提出了体系转型、范式转换、目的价值转向、调整范围扩展以及实施机制嬗变等要求,环环相扣,逐层推进。

(一)人与自然和谐共生的现代化之内涵

对于人与自然和谐共生的现代化,从其根本保证来看是坚持党的领导,其基本理念是推动绿色发展,其核心立场是始终坚持人民至上,其发展战略是全面推进“五位一体”总体布局,其实践逻辑是牢牢把握系统观念。这五个方面层层深入、相互呼应:坚持党的领导,从党和国家的意志表达、政策形成层面为人与自然和谐共生的现代化提供宏观指引;推动绿色发展,从环境保护与经济发展的共生理念、利益增进层面为人与自然和谐共生的现代化提供发展范式;坚持人民至上,从生态文明建设的根本使命、终极目的层面为人与自然和谐共生的现代化提供价值内核;统筹“五位一体”,从生态文明建设的国家战略、系统布局层面为人与自然和谐共生的现代化提供整体进路;坚持系统思维,从生态文明建设的方式、主体与路径层面为人与自然和谐共生的现代化提供路线遵循。

申言之,人与自然和谐共生的现代化的首要内涵是坚持党的领导。习近平总书记强调,“党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败”。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导,中国式现代化最本质的要求就是坚持中国共产党的领导。党的领导是基于我国国情与政情的现实考量与政治要求,是国家意志形成与政策下沉的神经中枢,发挥着总览全局、协调各方的核心作用。

人与自然和谐共生的现代化的基本理念是推动绿色发展。党的二十大报告提出了“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”“可持续发展”“走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”等重要论断,蕴含着两山论的辩证观,是习近平生态文明思想中绿色发展观的集中体现。“绿水青山就是金山银山”成为生态文明建设的核心理念,绿色发展成为生态文明建设的战略路径。深入推进高质量发展,绿色低碳发展是化解我国资源环境紧约束的根本出路,是促进经济结构升级的必然要求,是满足人民对美好生态环境需要的必然选择。

人与自然和谐共生的现代化的核心立场是坚持人民至上。党的二十大报告指出,中国式现代化要“贯彻以人民为中心的发展思想”“坚持人民至上”“把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点”。人民至上是党和人民共同创造的精神财富与实践理念,是由历史实践凝练而来的宝贵经验与政治传统,贯穿于经济、政治、社会、文化等各个领域。

人与自然和谐共生的现代化的发展布局是统筹“五位一体”。党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局,“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。新时代“五位一体”总体布局是一个有机整体,经济建设是根本,政治建设是保障,文化建设是灵魂,社会建设是条件,生态文明建设是基础。

人与自然和谐共生的现代化的科学方法是坚持系统思维。习近平总书记强调,“推进中国式现代化是一个系统工程,需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进”。习近平总书记从生态文明建设的整体视野出发,坚持系统思维、协同推进,提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断,强调“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。习近平总书记对系统思维有一系列的重要论断,提出“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”,“要用系统论的思想方法看问题,从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”。

(二)人与自然和谐共生的现代化对环境法转型的要求

如前所述,人与自然和谐共生的现代化具有坚持党的领导、推动绿色发展、坚持人民至上、统筹“五位一体”以及坚持系统思维等深刻内涵。这些内涵构成了环境法转型的事理基础,它们也对环境法的转型分别提出了相应的要求。本部分将对人与自然和谐共生的现代化对环境法转型的要求进行总括式阐释(其逻辑转换,可参见下列图1)。之后对应部分将提炼人与自然和谐共生的现代化所蕴藏的事理,详细论证将其转化为环境法转型的法理。

图1 人与自然和谐共生的现代化与环境法的转型之逻辑关系

人与自然和谐共生的现代化离不开以执政党为主导的驱动,党的领导为推进人与自然和谐共生的现代化提供了根本保证。习近平总书记强调,“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。这一内涵要求我国环境法体系从国家法律为主的一元体系转向党规国法并列的二元化构造,这亦是生态环境保护特殊性的要求;完善路径在于明确生态文明领域党内法规与国家法律的一般关系与衔接逻辑。

不同于西方资本主义优先、物质主义至上、污染转移的老路,我国的绿色发展之路将环境与民生、绿水青山与金山银山辩证统一于同一矛盾体中,从环境保护与经济发展的冲突对立走向和谐共生,为推进人与自然和谐共生的现代化提供了理念引领。从环境法的角度看,这从根本上为我国的环境法提供了一种不同于西方现代化的新范式,即环境保护与经济发展的关系并非资本逻辑下掠夺式发展的不可调和,而是建立于人与自然和谐共生基础上的利益增进。

“中国式现代化是以人民为中心的现代化”,坚持以人民为中心的发展思想,符合党的根本政治立场与人民群众的根本利益,为推进人与自然和谐共生的现代化提供了核心立场。从环境法的角度而言,人民至上的时代背景与环境法保障公众健康的最终旨归不谋而合,要求环境法目的从环境与经济协调发展的二元论,稳步转向保障公众健康的一元论,具体在于从环境法立法目的、原则制度、环境健康等方面完善环境权益的保障体系。

“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局相互促进、统筹联动,从全局上确立了新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略规划和部署,为推进人与自然和谐共生的现代化提供了发展战略。这也表明,环境法的调整范围需要从个别分散转向开放融合。在环境法内部,既体现为从生态环境资源领域的各自为政转向一体三面式的集成保护,又体现为从生态环境要素的碎片保护转向空间融合,共同为经济、政治、社会、文化其他四个方面的建设提供生态领域的功能性支撑。在环境法外部,“五位一体”要求环境法的调整范围不能局限于污染防治和自然保护等传统事项,也需要更为开放地协同降碳、减污、扩绿、增长,与经济、政治、社会、文化其他四个方面的建设进行结构性融合,以共同服务于中国特色社会主义总体布局。

以系统思维为核心的整体系统观是习近平法治思想与习近平生态文明思想的交汇点,是指导我国生态文明建设法治保障“基础性的思想和工作方法”,为推进人与自然和谐共生的现代化提供了实践逻辑。这就意味着,环境法的实施机制必须从实施重心、实施模式、实施主体、实施场域等方面统筹兼顾,从还原走向系统。

概言之,对环境法转型提出的上述五方面要求,从环境法的二元体系到环境法的系统实施层层铺开,全面而系统地涵盖环境法的目的、范式与调整范围的转型及其内在法理,呈现出由宏观入微观、由表及里的严密逻辑:环境法党规国法有机统一的体系奠定转型过程的总基调,环境法范式从利益冲突转向利益增进确立环境法未来发展的方向指引,环境法目的从二元论转向一元论为环境法的转型提供核心价值动能,环境法调整范围从个别转向集成为环境法的转型划定边线轮廓,环境法实施机制从还原到系统为环境法的转型提供具体方法指南。

二、环境法体系的转型:从国家法律为主到党规国法并列

党的领导意味着坚持依规治党与依法治国的有机统一。要准确把握党的领导融入环境法体系的逻辑与路径,首先需要明确党内法规引入环境法体系的特殊性,包括生态环境的自然性与政治体制的特殊性等方面;进而论证环境法二元体系中党内法规与国家法律的统一关系与衔接进路。

(一)生态环境保护对政党法治的新期许

党的领导要求坚持依法治国和依规治党的有机统一,要求将党内法规与国家法律统筹于中国式现代化体系之下,两者相辅相成,统一共存,这是中国式法治现代化新道路的鲜明特征。然而,尽管党内法规首次被使用于1938年,但长期以来围绕“党的政策”“党法”以及“党内法规”等概念或效力的争论经久不息。尤其对于“党内法规”这一概念,无论是法学界还是政治学界、党建学界,要么是感觉陌生,要么是根本不予承认。主要原因在于,法律体现国家意志性并以强制力保障其实施,而党规仅仅是党内规范,司法机构判案亦不会直接援引党规。因而持反对意见者认为党规不能与“法”相联系,更不能叫做“法”。党的十八届四中全会明确将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系范畴,一定程度上平息了党内法规是不是“法”的争论。这一变化在环境法领域更为突出。相当时期以来,我国虽存在党内法规、国家政策、国家法律、社会规范等类型,但我国环境法体系却只承认将国家法律作为唯一规范来源,这无法满足生态环境保护的特殊性需求。尊重自然生态规律的客观性,是人与自然和谐共生的现代化的逻辑前提。环境法不仅在法律边界内给予环境科学、环境伦理学等合理关切,协调法教义学规范分析与法的社会科学研究之间的关系,更要将党内法规纳入中国环境法治体系与新时代环境法学新范畴。目前,以环保法律为主的现状已逐渐好转,《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等生态环境党内法规陆续出现,逐渐形成了党规国法并列的环境法二元体系。

党规与国法应无可辩驳地构成党依法执政之“法”,这是中国特色社会主义法治建设政理、法理与实践逻辑的内在要求。从生态环境的整体性方面而言,生态环境要素并非割裂存在,而是在一个相互制约、彼此连接的地理区域内流动,维持着生态系统的稳定性,其整体性并非随着行政区划的界限而发生改变。然而,我国科层式政治体制下的条块式环境管理模式与生态环境的整体性保护之间暗含张力,这也就决定了我国局限于某一行政区划内的环境立法无法完全解决生态环境问题,而是产生了污染转移的负外部性效果,这与中央统辖下以政绩为主的地方府际竞争不无关系,环境法律在面对掺杂着政治因素、经济因素的多重利益考量时显得“力不从心”。这一弊端在突发性的生态环境问题面前更加凸显,各地政府或环境行政管理部门之间缺乏有效的协调机制,环境法律对职能部门的分工不明易陷入权力真空或重叠管理的窘境,不利于生态环境的及时有效修复。我国实行党中央集中统一领导的政治原则,党内法规对党员与党的机构产生直接的约束力。党的集中统一领导在破解“多龙治水”的环境治理困境方面具有独特优势,在党内法规制度的指引与约束下,具备短时间内集中各方面力量解决生态环境问题的能力,充分彰显了党总览全局、协调各方的领导核心作用。

从环境问题的长期性方面而言,生态环境问题具有潜伏性、复杂性、滞后性、转移性、积累性等特点,要运用系统思维,尊重生态系统的内在规律,不可一蹴而就,这决定了生态环境治理与环境损害修复是一个长期的过程。因此,一个国家的环境理念、环境立法、环境政策、国际立场的稳定性尤为重要。建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党,已成为新时代中华民族伟大复兴战略全局的重大课题,党的长期执政为我国环境保护提供了持续稳定的政治保障。从1972年我国派团参加联合国第一次人类环境会议后,我国在尊重国情的基础上接轨国际,逐步将保护环境、节约资源作为基本国策,提出了科学发展观、习近平生态文明思想等新理念新路线,出台了多部环境法律法规,推动了生态文明法治理论创新、制度创新与实践创新。同时,我国始终积极推动全球环境保护合作,在履行《生物多样性公约》过程中发生了“追随者—重要参与者—积极贡献者”的角色演变;引领全球气候变化谈判,促成《巴黎气候变化协定》(以下简称“《巴黎协定》”)的签署、生效与实施,提出了碳达峰碳中和的伟大蓝图,展现了在全球生态文明建设中的大国担当。但对于某些环境发达国家而言,环境政策要受到政党竞争、利益集团、政治体制等多方面的掣肘。例如,美国单方面退出与重返《巴黎协定》,给全球环境治理的多边合作增添了许多不稳定性。如此反复的“钟摆式”表现与“开倒车”行为,不仅使其自身的政治形象大打折扣,更严重削弱了国际社会应对气候变化的努力与合作。

从保护体制的特殊性方面而言,2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》要求“党委和政府主要领导成员承担主要责任”,党政同责原则成为推进生态文明建设的重要手段。在2018年党和国家机构改革中,党政合署办公进一步整合了生态环境保护的资源配置,在明确功能定位与职责分工的基础上增强了生态环境的保护合力。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》等文件中提出“实行生态环境保护党政同责、一岗双责”。党的领导深度介入国家的环境保护事业,在生态治理中形成了中央环保督察、河长制等具有中国特色的原创性制度,以政治权威为保障的环保问责对环境保护责任主体具有显著的约束力。一方面,政治责任、行政责任与法律责任等多重责任构成了环境问责体系,以对官员生态环境责任的终身追究、绩效考核等方式督促与激励着官员积极进行环境保护以实现科层跃升,推动着从权力政府向责任政府的转变。另一方面,党政同责以党管干部为连结点,可纾解环境法律在调整府际关系时的“失效”之难,将党的集中领导这一优势转化为统筹协调环境保护相关职能部门的制度效能,以推进国家环境治理体系与环境治理能力的现代化。

(二)党内法规与国家法律的统一与衔接

明确生态文明领域党内法规与国家法律的一般关系是环境法体系二元化构造的逻辑前提。党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系的五大基石,其中包括“形成完善的党内法规体系”,覆盖法的形成、实施与监督全过程,是一个涵盖党内法规与国家法律的有机整体。探索党内法规与国家法律的有机统一是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容,是党提升执政能力、依法执政的必然选择,亦是新时代环境法治现代化的政治要求。党内法规与国家法律和依规治党与依法治国相互呼应,两者并列共存于环境法体系之内。

深究“双轨法治”的制度逻辑,两者保持着实质价值与形式价值的传导互动、积极主体与消极主体的差序治理、示范系统与规范系统的功能耦合,符合“超政党”与“半国家”之间的深层政治结构,以维持“双轨法治”系统的张力(动力)与基本平衡。对应而言,党内法规在我国政治语境下具有合法性基础、政治正当性与本土合理性,为环境法体系提供实质价值、积极主体与示范系统;国家法律作为人民意志的凝练表达,具有法定的约束力与公定力,为环境法体系提供形式价值、消极主体与规范系统。首先,基于依规治党与依法治国的辩证关系,依规治党是党内政治活动贯穿环境法治理念的重要方式,依法治国是党领导人民建设生态文明的法治实践,二者具有内在统一性。党内法规将绿色价值实质融入国法体系之中,《中国共产党章程》中不乏“人与自然和谐发展”“社会主义生态文明”“中华民族永续发展”等绿色要点,为我国宪法、环境单行法、其他部门法中的绿色规范注入了实质意蕴。其次,在我国,党的领导之于国家运转而言,相当于人的灵魂与意志之于人的躯体,相当于储备政治能源的“发电车”之于忙于立法、执法与司法的巨型“工厂”,党内法规的环保义务性规范通过党政同责体制,反映于差序治理的国家结构之中,在激发党员主体环保积极性的同时带动广大人民群众的主体积极性。最后,党与政府的共生关系位于体制的中轴,党的领导以元政策的形式向外扩散,在从中央到地方、从核心到外围的权力下沉与权力收缩的过程中,党的生态文明理念以政治符号、政治命令、政治象征等形式遍布于体制内,正在形成以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《中央生态环境保护督察工作规定》等环境保护专项党内法规为主干、《中国共产党中央委员会工作条例》第6条等党内法规一般绿色规定为补充的生态文明政党法治体系,反映于基本政策、具体政策之中,从而贯彻于国家环境法律的颁布与实施中,起到功能上的示范之效。

政党法治是保证人与自然和谐共生的现代化贯彻党的领导的重要方式,是以人民为中心的政治立场的集中体现,是环境法治体系中不可或缺的重要组成部分,明确生态文明领域党内法规与国家法律的衔接逻辑是环境法体系二元化构造的具体进路,即促进党的制度优势与国家制度优势相互转化、形成合力,形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。党内法规与国家法律并非严格的一一对应关系,两者均为环境法体系的真子集,两者之间是交集关系,生态环境党内法规指向的对象是党自身的行为规范、党的纪律、组织体系、路线纲领等,可能上升为具有国家强制力的环境法律法规,亦可能通过政治性、宏观性与指导性较强的国家环境政策反映出来。在明确党内法规与国家法律边界的基础上,应坚持生态环境党规严于国家环境法律,对于成熟的党规规范应及时转化为宪法法律,协同促进二者的制定、实施与监督。中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导,党代表最广大人民群众的根本利益,以宪法法律的颁布与实施表达着党的方针路线,凝聚着人民的利益诉求。在生态环境领域,环境法律法规作为我国宪法确认的正式法源,凝聚着党的意志,是党的领导在法治领域的重要体现。环境法律法规具有规范性、强制性、公定性、稳定性、普遍性等基本特征。不同于西方建立于资本主义基础上的人与自然二元对立模式,当代中国环境法治是在“政党—国家—社会”框架中不断创新发展的过程,党通过党代会及中央全会的决策、中央全面深化改革领导机构的决策等途径发挥对环境法治建设的主导作用,建构和完善党和国家二元并存的“中国式”合宪性审查制度,维护社会主义环境法制的尊严与统一,彰显中国特色的理论优势与制度优势。

生态文明与政治文明、法治文明是具有内在联系的统一体,将制度优势转化为治理效能的关键在于党内法规与国家法律相互促进、相互转化,彰显党在防治环境污染、保护生物多样性、推动绿色低碳发展等生态文明建设中的支柱性、引领性作用。而实践中,生态环境领域的党内法规建设十分活跃,与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局已经基本形成。在党内法规体系与国家法律体系有效衔接的基础上,应推动两者的互动与转化,保持环境法二元体系的开放性与功能性,不断更新规范以适应纷繁多变的社会现实;但要在环境法基本框架和基本原则的前提下进行能动法律解释、修订旧规范、创设新规范等。根据体系共存的相容性、具体规范的无矛盾性、价值追求的同向性与行为指引的连贯性等原则和标准,处理生态环境党内法规与国家法律的关系,例如界定国家生态环境法律法规中法律责任条款与《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等党内法规的适用关系。

三、环境法范式的转换:从利益冲突到利益增进

绿色发展的核心要义是摒弃经济发展与环境保护对立冲突的理念,强调经济与环境的协同共生,大致对应环境法范式的转换——从利益冲突到利益增进。这两种环境法范式具有深刻的时代烙印、法理源流与制度表达,需要从比较法、历史观等视角把握其转换的内在法理与制度现实。

(一)基于利益冲突的环境法范式

西方环境法发展的逻辑起点在于现代环境危机的出现,其主要任务是调和环境保护与经济发展的利益冲突,表现为环境伦理学的演变与环境法的相应发展。工业大生产的根源在于人类中心主义下的资本逻辑,围绕剩余价值展开的西方现代化在提升人与自然之间物质变换水平的同时,造成了物质变换的严重断裂。剩余价值的实现逻辑在于,将自然与工人分别降解为不变资本与可变资本,并用尽量少的可变资本去支配尽量多的不变资本,这使技术发展、工业发达的同时也造成了主客二分、消费主义与环境污染的甚嚣尘上。上述资本逻辑的推演又称为“杰文斯悖论”,证明了资本主义现代化道路才是环境污染的“秘密”。换言之,工业文明在巩固资本主义制度的同时,亦超出了生态系统的承载力与自我修复能力,造成了20世纪中叶以来以八大公害为标志的普遍环境危机,这也是刺激环境伦理学诞生的直接诱因。此时的环境法遵循着“先污染,后治理”的模式,以环境问题为导向,具有浓厚的事后治理与行政控制色彩。基于传统人类中心主义的缺陷,美国环境伦理学家诺顿(B.Norton)从开明的自我利益观出发,将以人为中心的伦理学向外延伸,按照人类的“利益平等”原则将道德关怀延伸至子孙后代与非人类自然物。这种价值观经过弱人类中心主义的修正后,被功利主义环境保护者与资源经济学家所推崇。显而易见,弱人类中心主义本质上是人类中心主义对环境危机的自我调整,根本上仍将人与自然视为对立而非共生。非人类中心主义则更进一步,走向了环境伦理的另一道德极端,主要以自然为中心看待自然事物的价值,赋予自然与人同等的主体地位,从整体上关心无生命的生态系统。现代非人类中心主义思潮流派众多,观点多样,涵盖个体主义与整体主义两个方面,包括动物中心论、生物中心论、生命中心论、大地伦理学、自然价值论、深层生态学等。但是,其仍是披着人类中心主义外衣的、基于人的单方视角来表达对自然物个体或生态系统的伦理关怀,仅是从对环境的工具价值演化到了道德价值,未摆脱人与自然相对立的狭隘发展观,未从人与自然的共生角度重新审视生态环境的自然价值、经济价值与社会价值。换言之,西方的每一次现代化发展范式都建立于同自然界的物质和能量交换的基点之上,并通过认识和处理现代化进程中人与自然的关系的立场、观点与方法表现出来。尽管西方环境法在法律条文、法律制度、法律实施等方面愈发完善,但其根本是环境保护与经济发展的对立而非双赢。

环境保护与经济发展相冲突理念下的环境法律制度与环境法律规范比比皆是,几乎普遍存在于全球范围内某特定时期的任何国家。此类制度的本质在于减少对环境的影响,约束经济发展,体现出一种工具主义法律观和浅层次的环境问题对策法学。以我国为例,根据基本制度发挥作用的机理和阶段的不同,源头控制类制度包括环境规划制度、名录制度、排污许可制度与环境影响评价制度等,从前端预防环境危险的发生;事中调控类制度包括三同时制度,总量控制制度,现场检查与查封、扣押制度,环境税制度与淘汰制度等,从过程规制环境损害;事后应对类制度包括突发环境事件应急制度、限期治理制度、污染事故报告与处理制度等,从环境损害的救济角度最大程度恢复自然状态。这三类制度以污染防治类制度为主,相较于资源利用与生态保护而言,污染防治对应人类活动“侵入”生态环境限度最大的领域,制度的设立以预防与解决环境问题为目的,主要是通过克制人类经济活动对生态环境的不断“入侵”,而非转换对立思维,在经济发展与环境保护这两座大山之间打通壁垒。西方国家环境法的发展模式亦是如此,人类中心主义始终是环境法律的中心思想,环境保护作为经济发展的附属品而存在。当环境问题无法被忽视进而引发公民运动时,此时就需要对环境法律重新审视并予以完善。环境法治的变革在经济发展与环境保护的权衡中呈现出一部“经济发展优先—环境问题显现—催生环境法制”的线性图景。例如,在19世纪末,美国在从农业社会向工业社会的转型中暴露出林地破坏、水土流失、尘暴灾害等一系列环境问题,由此引发了资源保护运动、荒野保护运动以及衍生出的环境权热潮等,间接催生了清洁空气法、水质法、古遗迹保护法等立法。又以早期的德国刑法典为例,本质上体现的是强人类中心主义法益观为主的主客二分理论,工业革命时期的德国以经济发展为主要议题,环境污染问题即使随着工业化进程的推进不断显现,其也未在立法与社会上得到重视。德国刑法典将人的法益作为刑法所保护的唯一对象,环境保护仅能通过对人的法益的保护得到间接实现,以经济社会发展为优先目的的刑法选择性忽视了粗放性工业生产所带来的环境问题,环境犯罪的门槛较高、条文极少,环境利益让位经济利益的立法思潮表露无遗。

(二)基于利益增进的环境法范式

如前所述,西方现代化将人与自然的关系归结为工具性关系,在资本主义现代化模式下一味追求利润而加速了对生态环境的破坏。西方不顾生态环境承载力的掠夺式发展遗留下至今难以解决的气候变化问题等,更加表明这种方式是不可取的。不同于西方将环境利益与经济利益相对立的狭隘发展观,新时代我国环境法发展的逻辑起点在于绿色发展模式,即环境利益与经济利益的协同共进,是一种人与自然和谐相处的共生性思维。利益增进缘起于我国古代儒家思想的天人合一理念,强调人对天地万物的道德责任与伦理关怀。其内在的和谐价值逐渐融入环境法的理念之中,不仅要求保持社会秩序的良好,更要求维持人与自然的生态秩序良好运行;继受于马克思主义生态辩证观,其在反思与批判人类中心主义的基础上,试图超越这种二元对立的困境,追求一种人与自然和谐共生、通过环境革命建立生态道德的新的环境伦理。其核心观点在于,人与自然是辩证统一的关系,人与意识均是自然环境的产物,自然界是人类赖以生存的基础,人类在发挥主动能动性改造客观世界时应以尊重自然规律为前提;集中体现为习近平生态文明思想中的“两山论”,绿色发展的核心在于将绿水青山与金山银山相互连结、相互转化,建立一种既符合人类可持续发展的主观需要,又符合生态环境自然客观规律要求的、现代化的、人与自然的新型关系,实现人与自然双向获益的和谐共生。

然而,不可否认的是,我国环境法也经历了“以经济建设为中心—经济建设兼顾环境保护—建设人与自然和谐共生的现代化”的发展阶段,环境立法的指导思想亦大致对应环境保护观—可持续发展观—生态文明观的变革历程。同时,对绿水青山与金山银山的关系亦历经了从“用绿水青山去换金山银山—既要绿水青山又要金山银山—绿水青山就是金山银山”的认知变革,从不顾生态承载力到认识到经济发展造成的环境危机,再到认识到经济发展与环境保护的转化关系。概言之,我国在对环境法的探索中逐步认识到西方模式的弊端,由此逐步转向环境保护与经济发展相统一的绿色发展模式。当前,绿色发展成为新时代中国的鲜明底色,绿色发展成为中国式现代化的显著特征,是顺应自然、促进人与自然和谐共生的高质量、可持续的发展。绿色发展理念下环境保护与经济发展的关系集中表现为一种利益增进:环境保护促进经济利益增长,而经济发展也保障环境利益增长。

利益增进的逻辑进路应从发展前提与利益转化两方面进行把握:一方面,立足环境容量有限、生态系统脆弱的现实国情,统筹和协调管控生产、生活、生态空间用途,优化国土空间规划保护格局,逐步有效扩大环境容量,为绿水青山转化为金山银山提供长远的、充裕的潜力与活力。另一方面,要落实绿水青山多重价值的相互转化,绿水青山既有自然财富与生态财富面向,又有社会财富与经济财富面向,应通过优化调整产业结构、广泛推行绿色生产方式,以产业生态化与生态产业化实现自然价值增长与绿色资本增值的同频响应。同时,逐步完善绿色发展体制机制,统筹推进全球生态文明建设。

环境保护与经济发展相统一理念在我国当今的环境法中已有体现,如绿色发展制度体系,对应至上述两方面,可分为逐层递进的制度群,核心指向环境利益与经济利益的良性共增。一方面,应完善生态环境监测体系制度、生态状况调查评估制度、环境资源承载能力评估制度、生态环境风险管理制度、国土空间用途管制制度、最严格的耕地保护制度、水资源刚性约束制度、工业产品环境设计推进机制等约束性制度体系,“建设与资源环境承载能力相匹配、重大风险防控相结合的空间格局”,符合人口条件、资源禀赋、环境承载力、产业结构等基本国情,匹配特殊地理、特定区域、流域内的特定时空条件。另一方面,应从规划—确权—市场—补偿四个层面建立起丝丝入扣的激励性制度,全过程完善生态产品价值实现机制。规划层面指的是生态环境保护规划制度、生态保护红线制度、“三线一单”生态环境分区管控体系等;确权层面指的是健全自然资源确权登记制度,为自然资源的有效监管与权益行使提供产权保护,与国土调查、不动产登记等法律制度相衔接,推动自然资源的确权登记数据体系建设;市场层面指的是健全环境资源权利交易制度,具体涉及碳排放权、排污权、用能权等,完善公共资源法定交易平台建设,细化配额分配交易管理规则;补偿层面指的是健全生态保护补偿制度,针对森林、草原、湿地、水流、荒漠等重要自然生态要素分类补偿,健全纵向、横向与市场化补偿机制。平衡生态产品与自然环境、市场力量与政府监管、生态产品经营性与公共性等多重关系,实现由“环境换取增长”向“环境优化增长”的“双赢”转变,以并联式发展的利益增进为环境法多重利益的博弈提供出路。

四、环境法目的的价值转向:从二元论到一元论

人民至上蕴含着推进以人为目的的中国式现代化的丰富内涵,这要求环境法目的从经济社会发展与环境保护相协调的二元论转向保障公众健康的一元论。这需要讨论前后相继的两个问题:第一,环境法目的转向一元论的时代内涵与内在法理,明确其逻辑起点;第二,如何全方位健全环境权益保障体系。

(一)从二元论转向一元论的时代背景

环境法的二元论认为,环境法的最终目的首先是保护人的健康,其次是促进经济社会持续发展;而一元论则认为环境法的唯一目的是保护公众健康。环境法的二元论基本是对抗式环境法、利益冲突下的必然的时代产物,环境法的一元论基本是共生性环境法、利益增进下的最终的发展方向。我国环境法目的从二元论转向一元论,是环境法范式从利益冲突转向利益增进的价值反映,是环境法目的发展的逻辑起点与基本方向。一方面,环境法目的的转型与环境法范式的转型可谓相互映衬。我国早期的环境法秉持经济发展与环境保护相对立的理念,此时环境法目的亦为强调环境保护与经济社会发展相协调的二元论,以促进经济发展为中心、以工具理性观为基础、以关注污染防治为核心。在生态环境法律体系加快形成的时期,随着环境问题的进一步凸显,环境法目的亦历经了从强调环境保护与经济社会发展相协调到强调经济社会发展与环境保护相协调的转变,但价值根基均为经济发展与环境保护相冲突的利益竞争。进入新时代后,我国在习近平生态文明思想的指引下提出了经济发展与环境保护相统一的绿色发展理念,以人民为中心,更加注重保障人民群众的环境权益,此时环境法目的正逐渐向保障公众健康的一元论转变。另一方面,环境法目的一元论是环境法存在的本质要求、价值旨归与最终形态。环境法目的的一元论,以环境权为理论基础,遵循以公众健康为主的保护理念,实质是将以保障公众健康为核心的环保目的置于优先地位。随着经济发展的加快、公民环境意识的提高、环境法律体系的完善,从绝对环境权到相对环境权是环境权从理念到制度的必然宿命,环境法的最终目的从二元论转向一元论是必然的发展方向,符合人与自然和谐共生的现代化的基本内涵。

环境法目的一元论是人民至上在环境法领域的具体要求。首先,我国人与自然和谐共生的现代化是以人为目的的现代化。人民至上是新型举国体制的核心价值取向,是尊重历史规律的必然选择,要求尊重人民群众的社会主体地位,健全满足人民日益增长的美好生活需要的立法,实现国家利益与人民利益的统一。从环境法的角度看,应完善保障新时代环境权益的环境法治体系,健全环境健康制度体系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,“坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点”,这是新时代生态文明建设与环境法转型的本质要求。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,是推动绿色发展、建设美丽中国的价值指引,是新时代实现人与自然和谐共生的中国式现代化的根本遵循。人与自然和谐共生的现代化的实践内容,体现着以人为本的终极目的,要求环境法立法目的、基本原则、基本制度等以人为核心展开,以促进的人的全面解放与全面发展为根本价值追求,避免了西式现代化中人的物质化、人的异化倾向。其次,党的二十大报告指出,“推进健康中国建设,把保障人民健康放在优先发展的战略位置”,核心是促进环境健康制度的体系化以实现人民至上的具体要求,与强调保障公众健康的环境法目的一元论不谋而合。环境健康作为基本民生问题,在党的十九大报告中通过“健康中国”战略得以明确,要求遵循健康优先原则,将健康战略融入具体政策,实现全民健康之根本目的。最后,从国际呼应方面而言,2022年7月,联合国大会通过了一项决议,宣布享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权,将健康作为人权的核心要件之一。此项决议以1972年《斯德哥尔摩宣言》为立足点,从萌芽到最终通过历时50年之久,将环境权提升至普遍承认的位置,具体指向“享有安全气候、呼吸清洁空气、饮用安全水源、获得充足食物、享受健康生态系统和无毒环境”等。在环境权益保障体系方面,国外许多国家已完成了从应有权利到法定权利的转化,进入了从法定权利向实有权利转化的过程,我国也应加快完善相应进程,顺应大变局下国际立法的发展趋势。

(二)环境法目的之一元论的实现路径

完善环境权益法治保障体系是实现环境法目的的重要路径之一。如何从立法目的、立法原则、法律制度等层面健全环境权益保障体系,涉及宪法、民法、环境法等多个部门法,表现为形式意义与实质意义、公法与私法的多重面向,贯穿立法、执法与保障的全过程。环境法目的的一元论转向,既是环境法的基石范畴与基础命题,又是生态文明建设人文属性的集中体现;反过来,亦推动着环境法学理论的体系化、时代化。

健全以环境权益为核心的环境法律体系是环境法一元论的基础路径,需要符合自然生态规律、人民群众利益的环境立法对传统部门法及法理进行继承、突破与发展,推动人民环境权益的法定化和实有化,健全环境健康法律制度体系。一方面,应从环境权利体系的完善、环境法目的理念的调整、基本原则的改良等方面入手,保障人民群众对环境权益的实质享有。在环境权利体系方面,我国未采取赋权的路径,我国宪法虽未直接规定环境权,但第9条、第26条等确立了环境保护领域的国家“环保目标责任条款”,未来可进一步发挥宪法教义学的作用,尊重和保障人民群众新时代的环境权益。同时,《国家人权行动计划(2021-2025年)》专章规定了“污染防治”“生态环境信息公开”“环境决策公众参与”等多个领域的“环境权利”,构成了以人权属性为核心的实质意义上的环境权利体系,未来应进一步完善环境权益的实际享有规范。在环境法目的理念方面,健全全方位、全周期的人民健康保障体系理应成为环境法的基本理念。环境法的立法目的条款具有环境保护理念的时代特征,具有统领环境法原则、规范与制度的功能。我国现行环境保护法仍然保留着“促进经济社会可持续发展”的二元论条款,以基本法为依据的环境保护单行法亦是如此。现实运行中,仅形式上具有一定的政治宣示意义,而往往陷入了环境保护让位于经济发展的窠臼,“相协调”的规定也就丧失了实质性效力,从而使环境法真正的目的——保障公众健康——落空了。环境法立法目的从二元论转向一元论是一个任重道远、一波多折的过程,应稳妥推进一元论环境法目的在执法与司法实践中的逐步落实。分阶段、分任务地修改环境基本法及单行法、司法解释等规范中的相应表述,按“人与自然和谐共生的现代化”为价值取向优化环境法立法目的。在环境法基本原则方面,应贯彻一元论目的价值,契合可持续发展理念的发展性、整体性、多样性、公平性、和谐性等基本特征。在以保障公众健康为根本目的的环境法原则理念下,应将生态优先、绿色发展、风险预防、综合治理纳入生态文明建设法治保障基本原则的范畴,为公众健康提供优良的生态环境基础与法律原则指引。放眼全球视野,瑞典环境法典在证明责任转移原则、具备相应知识的原则、产品选择原则等基本原则中明确规定“避免对公众健康造成损害”,呼应法典目的条款中“保护人类健康及环境免受来自于污染和其他影响的损害和伤害”的具体目标要求。

另一方面,完善环境健康的法治保障,健全环境健康的监测、调查与风险评估体系及其技术规范,加强影响健康的环境问题治理,完善现代公共卫生治理体系。健全覆盖污染源、环境质量、人群暴露与健康效应的全方位、全过程监测体系与风险评估体系,按照环境健康风险的级别实行分区管控,健全环境健康风险信息公开机制与沟通机制。在环境健康领域,我国发布了《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《环境保护十三五环境与健康工作规划》《健康行动计划》等政策文件、规范性文件,出台了环境保护法、基本医疗卫生与健康促进法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、生物安全法、土壤污染防治法等法律。但是,相关法律中关于环境健康原则性或制度性的规范尚不明确,主要存在价值目标碎片化、可执行性不强、规范内容不衔接、规制手段单一化和救济保障不足等困境。未来,应针对上述问题,对环境与健康监测制度、调查制度与风险评估制度作精细化设计,对相关法律制度的共通性规范进行改造或重构,促进环境健康法律制度的衔接与协同,构建起基础性、过程规制性与保障性层层递进的环境健康法律体系。人民至上不仅应体现于传统的专门环境法律中,亦应在其他法律中贯穿保障人民群众身体健康这一根本立足点。例如,我国动物防疫法修订以“人民至上”作为基本原则之一,从动物的饲养、屠宰、加工、经营、运输等环节进行全过程预防,以免对消费者的人体健康造成损害。

五、环境法调整范围的扩展:从个别分散到开放融合

“五位一体”的战略布局既要求发挥生态文明建设对其他四方面建设的功能性作用,又要求生态文明建设与其他四方面建设的结构性融合,相应地要求环境法调整范围从个别分散转向开放融合。就此而言,在功能性方面,环境法需要从各自为政、要素保护转向一体三面、空间交融;在结构性方面,环境法需要统筹降碳、减污、扩绿、增长协同推进、有机融合。

(一)从各自为政到一体三面

生态文明建设在“五位一体”的总体布局中具有相对独立的基础性、突出性地位,这是人类文明得以生存与发展的必备要件。然而,生态文明建设在中国特色社会主义的发展过程中仍是“突出短板”,这需要转换生态文明建设是经济文明、政治文明、社会文明等其他各类文明的附属物的落后观念,从宏观上把握生态文明建设中的环境、资源与生态要素,实现环境、资源与生态相融合发展的体系化,从领域性保护的各自为政转向整体性保护的一体三面,为经济建设、政治建设、社会建设和文化建设提供根本性保障。

环境、资源与生态作为环境法学的基石概念与逻辑起点,具有自然性与法律性的双重属性,是自然系统的基本构成单位,又是我国环境法律体系形成及发展的科学基础。基于对自然系统的利益价值分类,自然要素具有环境支持功能、纳污净化功能、资源供给功能、物质生产功能、生态服务功能与生态基础功能等,可大致分为环境支持、资源供给与生态服务三个面向,作为上位概念的生态环境与下属三个面向之间构成了一体三面的关系,有学者又称之为“一体三用”(这里的“用”指用途、功能、功用之意)。需要明确的是,此处所谓的生态环境是为了避免环境、资源与生态的内涵模糊、概念混同,与传统的狭隘定义相区分而选取的概念,具有广泛而成熟的政治共识、理论探讨与实践基础,更强调整体性、系统性与规律性,便于与我国宪法、环境单行法等相对接,亦涵盖环保领域的各类价值目标与法治实践。

同一个自然因素往往兼具环境、资源与生态三重面向,各面向的核心内涵与科学范围并非泾渭分明,而是渐趋融合。在自然要素中占据主导功能用途的面向被人为定义,并通过某类环境法律表达出来,这极易使生态环境存在的时空性被理论与立法所虚化,从而陷入片面的对策主义与孤立的静止论。对生态环境三个面向各自为政式的保护,存在理论冲突与实践扭结的顽症痼疾,严守环境、资源与生态的绝对藩篱不仅有以偏概全、一概而论之嫌,而且有悖于我国环境法变动中的体系化潮流。我国对生态环境三个面向的历史认知决定了环境法律的时代性,早期以污染防治立法为主,之后逐渐注重自然资源立法以及自然保护地立法等。我国并未从一开始整体推进生态环境的系统立法,而是限于局部的或单项的资源和环境管理,之后逐渐从单行法各自为治转向环境基本法的统筹而治。如此一来,尽管对早期环境法律分门别类地发展有所裨益,分别对应环境利益、资源利益与生态利益,形成了污染防治法、自然资源法、生态保护法等各子领域法,为如今“1+N+4”的生态环保法律体系的形成奠定了法制基础,但是各类环境法律的形成有先后之分、主次之别,存在大量的重复性、模糊性规定,法律之间的衔接性不足。以水为例,在污染防治领域体现为水污染防治法,在自然资源利用领域体现为水法、渔业法,在生态保护领域体现为水土保持法,除此以外还有防止洪水灾害的防洪法,水要素立法的调整范围不可谓不全面,但立法的复杂性使法律之间的逻辑性与体系性欠缺,对水环境、水资源、水生态缺乏系统性保护。因此,从各自为政转向一体三面的体系化保护迫在眉睫,亟需打通环境、资源与生态立法之间要素为主的部门利益界限,从土地、水、森林等单项环境要素转向对生态系统的整体保护,为貌合神离、多有抵牾的环境法学基础概念正本清源,从法律交融的层面完成环境法体系化的逻辑转换,实现生态环境法律规范内部的整合;生态环境法治需稳妥推进历史性变革、系统性重塑、整体性重构,环境资源立法的调整范围应逐步从要素保护转向全域保护,从环境污染防治为主转向对资源利用、生态保护的兼顾。同时,完善排污权、用能权、地役权等多元的生态文明权利体系与相应的生态文明行政体系、司法体系,为经济、政治、社会与文化四个方面的系统推进提供基础性保障。

(二)从要素保护到空间转向

如前所述,生态文明建设在“五位一体”总体布局中发挥着重要的、兜底的特殊功能,确保“五位一体”总体布局的系统性推进与整体性发展。生态文明建设应着眼于国家发展大局,为经济、政治、社会、文化等建设提供全方位支持。这要求环境法注重多个环境要素的复杂性以及跨区域保护的空间属性,从点线为主的松散的二维碎片立法转向整体保护的三维空间立法。环境法中的多重空间是整体存在的,不能割裂地、简单地基于行政区划进行环境立法而置环境要素的流动性、关联性于不顾。基于前述环境法的空间转向,应在尊重生态系统完整性的基础上,以环境法的协同性调和属地管理的限定性与行政体制的科层性,从点线分离转向空间一体。以长远视角观之,环境法的空间不仅处理的是自然空间与规范空间的联系,基于环境个体要素保护转向整体保护的需要,更要关切的是生态空间与生产空间、生活空间的联系与布局,尊重人、自然与社会相互影响、彼此交叉的共生性关系。其中,生态空间在三生空间中处于基础性与约束性地位,需要重新平衡三生空间的相对界限与相互关系,“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。

环境法的空间转向要求转换环境要素立法的碎片化模式,注重生态环境的整体的自然空间而非基于行政区划的割裂的人为空间。环境法的空间转向应在科层制组织体系下,在中央统辖下充分发挥地方环境立法的积极性,注重区域立法的协同。基于环境学与生态学的基本原理,污染防治、自然资源保护、绿色低碳发展等各领域之间并非完全割裂的关系,基于单要素的环境立法易使受保护的天然环境处于割裂状态。这要求环境法从个体性、散乱性的单独立法转向整体性、系统性的体系立法,从环境要素、生态要素为主的单要素立法转向区域、流域、陆海统筹的整体性立法。申言之,我国应进一步加强对特定区域生态环境的立法,除了已经出台的黑土地保护法、青藏高原生态保护法外,还应当加强以国家公园为主体的自然保护地体系方面的专门立法;在流域立法方面,参照已经出台的长江保护法、黄河保护法,以流域的整体性和系统性为根本,对流域内污染防治、自然资源开发与保护、生态修复、绿色发展、文化保护与传承等事项进行统一立法;在水法修订过程中,应秉承陆海统筹的理念,推动沿海、流域、海域协同一体陆海统筹的制度建设。同时,各地行政机关应根据环境规制的实际需要,调整环境行政行为的方式与力度,建立联合执法、信息共享等机制;司法机关应根据环境司法案件的具体情况,在符合法定规范与法定形式的前提下能动地开展司法协作,合力解决跨管辖区域的、疑难的或具有重大影响的环境司法案件。

纵观人类社会发展的不同阶段,环境法的空间转向本质是生产空间、生活空间与生态空间的叠加、交融与互动,但三生空间在人类社会发展中的地位与作用是不同的。从农业文明时代的以生活空间为主导到工业文明时代的以生产空间为主导,不断扩大的生活空间与生产空间对资源环境持续增加的消耗造成了生态空间不断被挤占;反过来,生态空间的紧缩意味着资源环境承载力的下降,又制约着生活空间与生产空间的进一步发展。因此,应秉持以生态为本的基本原则,转换资本逻辑下人与自然相对立的发展理念,向人与自然和谐共生的空间优化模式发展,在保持生态空间底线的前提下促进三生空间的适度融合。按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求科学布局社会主义生态文明建设的功能结构,“坚持集中性与平衡性的原则”,处理好生态系统与经济系统、政治系统、社会系统、文化系统之间的各种关系,促进人与自然和谐共生的现代化。

(三)从核心规范到外围拓展

党的二十大站在新时代的历史方位全面推进各项工作,要求“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”,要求生态文明建设、经济建设、政治建设、社会建设与文化建设统筹融合、动静结合、有机互动,共同服务于人与自然和谐共生的现代化建设大局。一方面,生态文明建设为“五位一体”总体布局中的其他四个方面的建设提供基础性保障与全方位支持,是从功能性方面论证生态文明建设价值与环境法的转型;另一方面,生态文明建设与“五位一体”总体布局中的其他四个方面的建设是互相联结、相得益彰,要求实现生态文明建设与经济建设、政治建设、社会建设与文化建设的结构性融合,不仅要注重融合的双向性与开放性,更要多方面、多维度地扩展融合的深度与广度。

与之对应,环境法的调整范围亦随之扩张,在专门性环境立法的核心规范基础上,对领域交叉或手段交叉的外围环境法规范进行识别与扩展,统筹污染治理、生态保护、产业发展等多重关系,以人与自然和谐共生的现代化为指引理念,全面推进经济、政治、社会、文化等各领域的绿色转型。同时,要把握环境法律原则、规范、制度及其实践的多个维度,贯穿环境立法、环境行政与环境司法各个环节。将环境法真正融入而非仅仅嵌入或植入经济、政治、社会与文化四个方面的布局之中,促进减污、降碳、扩绿、增长协同增效,既要求相关法律领域中的环境法规范适度增加,又要求相关部门法中的环境法规范类型化。以整体系统观视之,环境法规范的扩张与融合应将事理基础与法学原理有机统合,将环境法以及生态文明建设乃至“五位一体”总体布局视为一个系统性的有机整体而非接凑性的临时拼盘。

申言之,在“双碳”目标下,环境法核心规范的扩张关键在于现有环境法规范与气候变化应对的协同,从类型化与体系化的角度对减污、降碳、扩绿、增长进行环境法的解读与因应,根据边缘性规范与环境法交叉的不同程度确定其体系归属,从领域型交叉与手段型交叉两个方面逐步扩展与统合环境法的外围规范,内容上保持环境法独特的理念与原则,程序上进行类型化规范的衔接与统合。环境法规范从核心向外围的扩展与减污、降碳、扩绿、增长四个方面的法治保障需求环环对应,环境基本法应与气候变化应对与碳中和立法、环境保护政策体系相协同,从宏观上指引生态环境与气候变化应对实体制度的统合和程序规范的衔接。环境污染控制类法律应与减污降碳直接协同、与绿色低碳发展间接协同,其在加强水、大气、土壤、固体废弃物等特定环境要素的污染防治立法体系化的同时,注重与“双碳”目标的衔接,在污染防治目标责任制和考核评价制度、重点污染物总量控制制度、排污许可制度、重点排污监管单位名录制度、环境污染责任保险制度中可适度加入气候变化应对的内容。自然资源开发利用类法律应与绿色低碳发展直接协同、与减污降碳间接协同,通过进一步完善我国节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法等气候变化应对相关法律规范之间的衔接,推动产业结构、消费结构与能源供给结构调整,健全可再生能源配额制改革,建立全国统一能源市场。同时,我国还应完善环境法规范的配套实施机制,持续强化科技、法规标准、管理政策、基础能力等支撑保障,完善企业碳排放总量与强度的计算方法、考核指标等技术标准,健全碳排放、碳交易等绿色核算体系、市场金融体系。生态保护类法律应与气候变化适应相协同,在生态质量评价报告、生态风险预防、分区管控等前端制度中纳入碳风险预防,在三水统筹、自然保护地监管、湿地监管等中端制度中纳入碳排放规制,在生态修复、生态补偿等末端制度中纳入碳损害治理。

六、环境法实施机制的嬗变:从还原到系统

人与自然和谐共生的现代化在方法论上强调系统思维,既有宏观视野下的全面识别,又有层次分明的逻辑建构。与之相应,环境法的科学基础、法律传承、调整模式等要求环境法实施机制从还原论逐步转向系统论。具体路径在于,推动环境法实施重心的全过程化、环境法实施模式的协同化、实施主体的多元化与实施场域的统筹化。

(一)环境法实施重心的全程化

人与自然和谐共生的现代化必然要从全局高度统筹谋划,增强法治建设的系统性、整体性、协同性。在环境法实施重心方面,基于生态系统的整体性与自然规律的客观性,环境损害往往具有潜在性、间接性、复杂性、长期性、修复难度高等特点,因此环境法治应从过去以事后救济为主的实施模式转向源头、过程与后果并重的全过程保护。申言之,“危害防止”作为新规范的建构基础,风险预防原则通过规划、标准、监测等制度全方位落实至实体法层面,是中国环境法治发展的历史性突破,预示着环境法从危险防止转向风险预防的发展趋势。环境行政部门从污染治理、生态修复为主转向事前、事中与事后全过程监管,构建起系统完整的生态环境保护体系,是有效保障和促进人与自然和谐共生的现代化的必由路径。

推动环境法实施重心全程化的具体进路主要从立法、行政与司法三个方面展开。在立法方面,我国环境立法应从注重损害修复转向危险防止,将“保护优先,预防为主”确立为环境法的基本原则。目前,我国已经出台了以源头控制、前端预防、开源节流为基调的清洁生产促进法、可再生能源法、循环经济促进法、环境影响评价法等单行法,源头治理理念表现于水污染防治法、防沙治沙法、大气污染防治法等单行环境立法中,未来应进一步加强环境风险的立法规制。除了签署的一批体现风险预防原则的《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》等国际条约外,我国部分立法中已出现了风险监测、管控与预防等探索性规定,如我国土壤污染防治法将“风险管控”作为基本原则之一,在第四章专章规定了“风险管控和修复”;我国生物安全法亦在第二章专章规定了“生物安全风险防控体制”。在行政方面,生态环境部发布的《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》强调,“到2025年年底,建立健全‘源头严防、过程严管、后果严惩’的危险废物环境监管体系”。在司法方面,检察机关应通过检察建议、诉前协商等方式督促行政机关及时履职,能动探索预防性环境公益诉讼。在生态修复阶段,司法机关应能动探索替代性修复、第三方代履行等判决执行方式,对修复效果进行跟踪监督。

(二)环境法实施模式的协同化

系统思维保证习近平法治思想的一般性原理与生态文明建设的实践特殊性相契合,推动环境法治理念的提升、法治体系的建构与研究范式的重塑与升级。在环境法实施模式方面,立法协同是法治普遍性与特殊性原理在区域协调发展中的具体呈现,符合我国中央统一领导下地方主动立法的宪法精神;执法协同表现为联合执法、信息共享、联席会议等,打破行政区划管辖限制,解决环境执法力度不统一、频率不同步的难题;司法协同则是通过出台统一的司法协作指导文件、归口审理环境资源案件、制定统一的司法标准、完善司法协作实质保障等措施,纾解管辖、立案、审理、判决与执行等标准不一的实践困境,这是构建现代环境治理体系的有益探索,亦是践行现代环境司法理念的内在要求。

系统思维全面贯穿于环境法治的立法、执法与司法方面,表现为每个方面的内部协同与不同方面的外部协同,鼓励先行先试,为环境法治的全面协同提供规范借鉴与实践基础。例如,环境立法协同方面,京津冀统一发布《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》。环境执法协同方面,《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》提出“健全部门协调联动机制”;亦有地方出台了专门的规范性文件,例如《赣江流域生态环境保护联合执法办法(试行)》等。环境司法区域协同方面,例如《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》《长江三角洲地区人民法院环境资源司法协作框架协议》等。在不同方面的外部协同方面,应加强环境行政与环境司法在信息共享、证据转化、案件移送、联席会议、强制执行、司法建议等方面的衔接,例如浙江省司法机关与行政机关发布的《关于进一步完善生态环境和资源保护行政执法与司法协作机制的意见》等。

(三)环境法实施主体的多元化

在环境法实施主体方面,系统思维要求建设人人参与的环境多元共治体系,坚持人民是环境法治的主体和力量源泉,是人与自然和谐共生的现代化的应有之义,体现了以人民为中心的法治逻辑。党的二十大报告提出“完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度”。人民是环境治理的历史主体与力量源泉,坚持环境保护中的公众参与原则具有深厚的政治基础、法理基础与社会基础,政治基础指向“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”“人民民主是社会主义的生命”等;法理基础指向环境正义理论、环境权理论、环境公共财产论、公共委托论等;社会基础指向环境危机下公共意识的觉醒、环保组织的涌现等。从环境治理角度而言,我国科层制下的权威型环境治理模式陷入了环境政策下沉的异化、运动式环境执法、利益合谋下的机制失灵等困境,需要在公共治理模式下重构环境治理的框架,将人民群众作为环境治理的重要主体,将人民意志贯穿于环境立法、执法、司法、守法的全过程。

健全生态环境多元共治的立法体系的具体路径在于,完善我国环境保护法、环境影响评价法、《环境保护公众参与办法》、《环境影响评价公众参与办法》等公众参与规范体系,健全人民群众对美好生态环境的信息知情、诉求表达、实质参与与利益保障等制度体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的环境治理社会共同体,保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。同时,环境多元治理体系应确立多元并存、相互借力的动态治理范式以及相应的法理体系,形成包括环境信息知情制度、环境立法、行政与司法公众参与制度、程序监督与救济保障制度等在内的公众参与制度体系,从宪法到环境法以及各部门法层面创设环境公众参与的权利,将环境公众参与的多层次法律规范体系化、专门化、可操作化,鼓励公私层面对环境保护公众参与的能动探索。

(四)环境法实施场域的统筹化

在环境法实施场域的统筹化方面,系统思维要求站在国际视野和全球战略的高度推进人与自然和谐共生的现代化,统筹推进生态文明国内法治与涉外法治。这是习近平法治思想与习近平生态文明思想的连接点,是健全中国特色社会主义法治体系、共谋全球生态文明建设的两个基本面向。统筹国内法治与涉外法治是习近平法治思想的重要组成部分。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”,“推动构建人类命运共同体”。统筹国内法治与涉外法治亦是习近平生态文明思想的重要方面。习近平总书记呼吁国际社会“共同构建人与自然生命共同体”,“推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系”。中国正成为全球生态文明建设的积极贡献者与引领者。统筹推进生态文明国内法治与涉外法治主要表现于我国在全球生态文明建设中的角色定位、国际环境公约谈判与国际法治建设的衔接、他国环境法对我国域外适用的应对以及我国环境法域外适用的构建等方面。

申言之,首先,中国在全球生态文明建设中扮演着愈发重要的角色,在国内层面加快构建具有中国特色与中国风格的生态文明制度体系,促进国家治理体系和治理能力现代化,为国际环境治理提供中国经验与中国智慧;在国际层面,中国积极承担国际责任和义务,增强在全球环境治理中的话语权和影响力。例如,在气候变化领域,中国主动提出碳达峰、碳中和目标,通过制度设计、司法改革、经济转型、能源结构调整等一系列重要部署作出中国的自主贡献;同时,中国通过落实气候变化领域南南合作政策承诺,支持发展中国家共同应对气候变化的挑战。其次,在国际环境公约谈判方面,我国积极参与了多边环境协议的谈判与履约工作,是《联合国气候变化框架公约》《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》《湿地公约》《生物多样性公约》等50多项环境公约的缔约方,正以积极主动的姿态参与、引领全球环境治理。例如,2022年在武汉召开的《湿地公约》第十四届缔约方大会通过了《武汉宣言》,“体现了中方作为负责任大国的担当,以及对全球湿地保护和合理利用的引领”。同时,我国注重国际环境公约义务在国内立法的衔接与转化。例如,根据《巴塞尔公约》的履约要求,我国出台了《固体废物污染环境防治法》《医疗废物管理条例》等一系列法律法规与标准,应对危险废物越境转移等环境污染。此外,在环境法的域外适用方面,我国既要应对他国环境法对我国的域外适用,又要构建我国环境法域外适用的法治体系。针对他国环境法域外适用,我国可以尝试通过该国国内法机制或者国际法机制寻求救济,但可能存在成本较高、耗时较长、收效不大的问题,根本之道在于完善本国环境法的域外适用体系以形成间接反制,维护国际关系与国际法治的稳定。申言之,一方面,我国应积极构建反外国制裁法、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等防御性法律法规制度,通过出口管制法、《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》等建立企业层面的环境合规体系。鼓励中国当事人在面对外国制裁行为时积极进行法律应对,灵活运用例外与豁免,对于国际不法行为敢于通过国际争端解决机制进行斗争。另一方面,在完善中国特色社会主义法治体系的基础上,提升参与国际环境规则塑造的软实力,适时拓展我国环境法的域外适用,推动国内法规范的国际化。随着经济全球化与风险社会化,国家利益已外溢主权范围之外,我国的管辖权体系应从保守型逐渐向积极进取型转变,以我国对外关系法为基础,注重对国内环境立法的国际法评估,鼓励司法机关在环境法域外适用方面进行能动探索。

七、结语

人与自然和谐共生的现代化内涵丰富,从顶层设计到具体落实,指向政策、理念、价值、布局与方法多个层面,如何从转型要求与规范制度层面进行科学阐释是环境法转型必须面临的一个重大基础性命题。本文从环境法体系的转型、环境法范式的转换、环境法目的的价值转向、环境法调整范围的扩展与环境法实施机制的嬗变五个方面展开,试图为人与自然和谐共生的现代化提供环境法学视角下的些许思考。囿于篇幅所限,本文在规范阐释、制度设计等方面尚未作深入探讨,姑且抛砖引玉,以求教于方家。

秦天宝,武汉大学环境法研究所教授,法学博士

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文章来源:本文转自《比较法研究》2024年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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