杨朝霞:中国环境立法50年:从环境法1.0到3.0的代际进化

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进入专题: 环境法   习近平生态文明思想   可持续发展  

杨朝霞  

  

   【摘要】从法律的历史变迁和代际进化看,可将中国的环境立法50年概括为从第一代环境法到第三代环境法的发展进程,当前正处于从第二代环境法挺进第三代环境法的新时期。第一代环境法以环境保护观为指导思想,以生存权为核心权利,以“末端治理”“分散保护”为主要调整模式,具有人类系统和自然系统二分、保护和发展“两张皮”的基本特征,以1989年的《环境保护法》为典型代表。第二代环境法以可持续发展观为指导思想,以发展权为核心权利,开始重视对发展能力的尊重和补偿,坚持从“摇篮”到“坟墓”的全过程管理,具有在“经济—社会—自然”复合系统内保护和发展一体化治理的基本特征,以2008年的《循环经济促进法》为典型代表。第三代环境法以生态文明观为指导思想,以环境权为核心权利,以生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”为根本目标,致力于“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”,重视“党政同责”“一岗双责”“社会共治”和环境司法专门化的治理模式,具有在“经济—政治—社会—文化—环境—资源—生态—灾害”复合系统内“八位一体”系统性治理的基本特征,以2020年的《长江保护法》为典型代表。为推进对习近平生态文明思想的理解和贯彻,可将其核心要义概括为“十二个坚持”,从而更好地明晰其相对于西方的生态伦理思想、可持续发展思想的先进性和优越性,进而助推习近平生态文明思想更好地指引第三代环境法的发展和环境法典的出台。环境法的法典化之路尚需进一步选择和论证,基于事实、事理、法理和政策等因素的考量,建议采用通则型立法模式,优先集中兵力制定“环境法总则”和“污染防治法通则”。环境法学必须加强向“事理”和“法理”两面作战的能力建设,促进自科法学研究方法的养成,不断实现“事实-事理-法理-法律”的飞跃。

   【关键字】第三代环境法;习近平生态文明思想;可持续发展;自科法学;环境法典

  

   在中国,由人类活动导致的环境问题,作为一种现象,古已有之,如因过度砍伐、肆意放牧和乱捕滥猎而引发的局部生态破坏,然而,作为严重危及人类生存发展的普遍性社会问题,则是在最近70年以来的现代社会才出现的。从全球范围看,旨在解决现代环境问题的环境法大致产生于20世纪50年代,以英国1956年的《清洁空气法》为代表。中国环境法的诞生晚于西方,起步于20世纪70年代,以1979年通过的《环境保护法(试行)》和《森林法(试行)》为标志,先后历经了1984—1989年(1986年为巅峰)、1995—1999年(1997年为巅峰)、2001—2003年(2002年为巅峰)、2016—2022年(2018年)的四次立法高潮,迄今为止已经发展成为拥有专门性法律36部、行政法规150多件(生态环境部适用的为32件)、部门规章约250件(生态环境部制定的为84件)、司法解释及司法政策文件50多件、环境标准2200多件的规模体系。中国环境法的前期发展,同英、美、日等发达资本主义国家不同,主要是由中国政府号召和组织,并受到外国环境法和国际环境法的影响和推动的,具有明显的“后发性”“移植性”和“官方性”,相应的,“主体性”“原创性”和“草根性”{1}明显不足。不过,中国环境法的晚近进步,却有着越来越强的“自主性”“本土性”甚至“引领性”,背后的根本原因之一是,接受了中国自主创新的生态文明观的理论指导。

   理论是实践的先导,思想是行动的指南。从全球范围看,关于环境问题的解决,世界各国早在20世纪中后期就先后提出了环境保护、增长的极限、大地伦理、生态中心主义、可持续发展等影响深远的思想和理论。在中国,自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在推进中国特色社会主义建设的理论创新和实践探索中,传承中华民族传统文化精髓、借鉴世界各国先进经验、顺应人类文明历史潮流、响应中国人民时代愿望,提出了建设生态文明的一系列新理念、新思想和新战略,于2018年形成了习近平生态文明思想。习近平总书记关于生态文明建设的重要论述,深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎么样建设生态文明等重大理论和实践问题,对于我们深刻认识生态文明建设的重大意义,准确理解和全面贯彻新发展理念,正确处理发展和保护、眼前和长远、局部和整体、国内和国际、当代和后代的关系,推动形成低碳发展方式和绿色生活方式,推进美丽中国建设和中华民族伟大复兴,促进人与自然生命共同体的和谐共生,具有划时代的深远意义。“任何社会改革或者变革,都必须有深刻的理论作指引,否则,只能‘头痛医头,脚痛医脚’,无法从根本上解决问题。”{2}用什么样的理论作指导,通常就会产生什么样的实践行动。以下,本文试图跳出基于调整机理的教义法学分析进路{1}{3-6}转而从立足事理基础的自科法学{7}212切入,对近50年来中国环境法的产生发展和代际进化{8}问题进行全新的剖析和阐释{9}。

   一、环境法1.0:以环境保护观为指引

   第一代环境法(以下简称环境法1.0),主要是指以环境保护观{10-11}为指导思想的环境法。总体上讲,中国的第一代环境法,以“保健康”“促发展”为根本目的,以生存权为核心权利,以“末端治理”“分散保护”为主要调整模式,以命令控制为主要治理机制,具有保护和发展“两张皮”的基本特征。第一代环境法的宏观历史时段为1972—1997年,1984年、1995年先后开启了两次立法高潮(1986年、1997年为两大巅峰),起点阶段的标志性事件是1973年《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》和中国第一项环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》的出台,以1989年出台的《环境保护法》为典型代表。

   (一)历史脉络

   第一代环境法产生的国际背景是1972年联合国人类环境会议的召开,国内背景是1972年震惊全国的官厅水库污染事件和1973年第一次全国环境保护大会的召开。

   从环境法治史看,直接推动中国第一代环境法产生和发展的重大事件,主要有如下几项:一是1973年8月召开第一次全国环境保护会议,揭开了中国环境保护事业的序幕。二是1974年10月国务院环境保护领导小组成立,下设办公室,为环境监管体制的专门化建设奠定了基础。三是1978年《宪法》第11条规定“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,为《环境保护法(试行)》和《森林法(试行)》的出台奠定了宪法基础。同年,中共中央批转国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》,将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一,由此拉开了中国环境法迅速发展的序幕。四是1978年12月第十一届三中全会召开,从此进入了改革开放和以经济建设为中心的历史新时期。特别是,全会提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务,并提出要制定森林法、草原法、环境保护法,具有深远意义。五是1979年《环境保护法(试行)》和《森林法(试行)》的颁布,为《环境保护法》的制定奠定了良好的基础。六是1982年成立的城乡建设环境保护部内设环境保护局,迈出了全国环境监管体制专门化建设的步伐。七是1983年12月国务院召开第二次全国环境保护大会,将保护环境确定为一项基本国策,并制定了中国环境保护的基本方针。八是1984年5月国务院作出《关于环境保护工作的决定》,成立国务院环境保护委员会,12月城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局(副部级,仍隶属于城乡建设环境保护部领导),1988年国家环境保护局从城乡建设环境保护部分离出来成为国务院直属机构,1992年中国环境与发展国际合作委员会(简称“国合会”)成立;1984年10月,党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》,在解放了生产力、推动经济建设大发展的同时也引发了严重的环境问题(开启了第一次立法高潮)。九是1993年全国人大环境保护委员会组建,1994年更名为全国人大环境与资源保护委员会,我国环境资源立法从此进入一个快速发展的新阶段。十是20世纪90年代初我国进入第一轮重化工时代,环境污染的结构型、复合型和压缩型特征开始形成,酸雨、二氧化硫大气污染和1994年淮河水污染等重大环境事件爆发(开启了第二次立法高潮),等等。

   在第一代环境法中,1973年的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》迈出了环境立法专门化的一大步,奠定了《环境保护法(试行)》的基本雏形,在中国的环境法制史上具有里程碑式的重大意义(视为我国第一部环境保护综合性法规)。1979年通过的《环境保护法(试行)》,作为首部综合性环境保护法,“标志着中国环境保护工作正式进入了法制轨道,也标志着中国环境法体系开始建立”{12};同年颁布的《森林法(试行)》,对森林资源培育、采伐、保护、发展和利用等问题作出了一系列规定,使我国林业建设开始步入法制化轨道。

   (二)体系构成

   从理论上看,第一代环境法主要由如下几部分构成:

   一是关于环境污染和其他公害的法律。在立法上,可分为如下几大板块:(1)环境综合法,如《环境保护法》(1989年)和《海洋环境保护法》(1982年)。(2)环境专项法,如《城市规划法》(1989年)等。(3)污染防治单行法,如《水污染防治法》(1984年制定,1996年修正)、《大气污染防治法》(1987年制定,1995年修正)、《固体废物污染环境防治法》(1995年)、《环境噪声污染防治法》(1996年)等。

   二是关于自然资源合理利用的法律。这方面的立法如《矿产资源法》(1986年)、《土地管理法》(1986年)、《水法》(1988年)和《森林法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《渔业法》(1986年)、《野生动物保护法》(1988年)等。

   三是关于生态保护的法律。最典型的生态立法是《水土保持法》(1991年)和《自然保护区条例》(1994年)。此外,《水法》《森林法》《草原法》《渔业法》《野生动物保护法》中也闪烁着朴素的生态保护意识,兼有生态保护法的部分属性。

   四是传统部门法的生态化。这一阶段除了制定上述环境资源专门性立法外,还下意识地开始了法律的生态化工作,注意在有关传统部门法中规定环境保护条款。例如,《宪法》(1978年)第11条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”。《民法通则》(1986年)第124条规定了过错责任原则下的环境污染损害侵权责任(将违法性作为环境侵权行为的构成要件)。1992年出台的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条规定了环境污染损害赔偿诉讼的举证责任倒置规则。《刑法》(1979年)第128——130条等法条规定了盗伐林木罪、滥伐林木罪、非法捕捞罪、非法狩猎罪等破坏自然资源的罪名。可以说,经过十多年的发展,中国的第一代环境法已经初步搭建了环境法的框架体系。

   值得特别说明的是,1979年的《环境保护法(试行)》第二章“保护自然环境”对土壤、湿地、水域、水生生物、矿产资源、森林、草原、野生动植物等自然资源和生态保护作出了较为全面的原则性规定,第三章“防治污染和其他公害”则对环境污染防治作出了较为系统、原则的规定,潜意识地建立了环境、资源、生态“三位一体”的框架体系。然而,十分遗憾的是,1989年的《环境保护法》第三章“保护和改善环境”几乎把“资源”和“生态”这两部分的内容全部删除,根本性地去除、弱化了合理利用自然资源、维护生态活力的内容,全面突出了污染防治的主体地位,将系统宏观的自然保护基本法降为了偏重环境保护的污染防治基本法。单从调整范围的整体性和体系性来看,这一变化可以说是一种遗憾甚至倒退。

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文章来源:《北京理工大学学报》2022年第3期

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