秦天宝:双重社会转型下中国环境法的挑战与因应

选择字号:   本文共阅读 4783 次 更新时间:2024-05-08 15:44

进入专题: 双重社会转型   环境法   风险社会   央地关系  

秦天宝  

 

内容提要:中国的现代化进程贯穿于工业化与后工业化双重社会转型中,虽然在这一历史进程中经济、政治、文化、社会等各领域都取得了显著成就,但传统环境问题与现代风险性环境问题却交织并存,给处于这一历史阶段的环境法带来了诸多挑战。究其根本,中国环境法面临的挑战是历史方位的特定性、迭代形态的复杂性与现实利益的多元性所致。其破解之道在于,将从中国传统哲学、比较法方法论和国际法基本原则中所凝练出的“差异性一体化”理论,运用于中国环境法的央地立法协同、事权财权配置与环境政策下沉。申言之,处于双重社会转型中的中国环境法要秉持“差异性一体化”的基本思路进行系统性构建。在前端,从央地关系中环境立法的权限与领域两个方面展开制度协调;在中端,从环境法规范体系的时空两条主线展开体系弥合;在末端,从优化生态保护补偿机制和完善争端解决协同机制等方面展开机制保障。

关键词:双重社会转型 风险社会 环境法 差异性一体化 央地关系

 

一、引言

社会转型是社会结构的整体性变迁,往往意味着社会阶层的分化与利益结构的重组、社会制度(体制)的变迁、不同社会力量的竞争加剧与价值观的多元化等。习近平总书记指出:“我国现代化同西方发达国家有很大不同。西方发达国家是一个‘串联式’的发展过程,工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展……我国发展必然是一个‘并联式’的过程,工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。”放眼观之,西方发达国家的社会转型是递进式、顺延式发生的。相应地,其所面临的环境问题是串联的、分明的,环境法亦呈现出从损害防止到风险预防的代际式发展特征。与西方发达国家大致上呈现的阶梯式发展不同,中国处于一种双重社会转型期。这种双重社会转型期表现为,前现代、现代、后现代多重面向并存,农业社会、工业社会、后工业社会多元属性交织。这给我们的制度设计和价值选择带来了很多难题或者两难困境。强调损害防止(以污染控制为主)的现代性和强调风险预防的后现代性同时对环境立法提出要求,从而发生了观念与制度上的“碰撞”,陷入了环境立法新旧交织的层层漩涡,并由此延伸至执法、司法层面。环境问题的区域性、多样性、复杂性、不同步性,对环境法提出了因时制宜、因地制宜的要求,这给国家法制统一原则提出了理论难题。

面对这种情况,其他国家的环境法理论与实践并不能提供现成的经验,中国环境法的发展,需要在认清本土国情的基础上,深究双重社会转型的内在逻辑,提出具有中国特色的环境法因应之策。基于此,本文旨在厘清双重社会转型之逻辑基础,探寻中国环境法同时因应两类环境问题的思路脉络及具体路径,尝试为健全生态文明法治保障体系提供方法指引,为构建中国特色环境法学自主知识体系贡献智识基础。

二、双重社会转型下中国环境法面临挑战的特殊背景

从整体上把握社会转型中的环境法,需要立足本土国情,兼具国际视野,充分认识到中国环境法所面临挑战的特殊背景。不同于西方发达国家,中国的社会转型浓缩于特定时空,叠加式的社会转型使得环境问题更加复杂,表现为整体上不同类型环境问题的并发与不同地区间环境问题的迥异。

(一)中国式现代化下双重社会转型的独特性

中国的社会转型具有时空背景的特定性、国情政情的独特性、制度体系的本土性等基本特征,表现为一种叠加的、不均衡的、整体的并联式社会转型。循历史脉络,中西方的对比能更加显现出中国式现代化下双重社会转型的独特性。

西方发达国家的社会转型是迭代的、递进的、顺延的。在第一次社会转型中,以生产力变革为轴心的资本主义迅速发展,动摇了西方封建社会的政治根基,推动了制度、社会、文化等领域的结构性变革。同时,资本逻辑下的工业革命也带来了严重的环境问题,危害了人体健康,如伦敦大烟雾事件、美国洛杉矶烟雾事件等。基于此,西方发达国家出台了一系列以损害防止(污染控制)为主导的环境立法。在第二次社会转型中,西方发达国家的工业化基本完成,接踵而至的是第三次科技革命、经济全球化。在此转型中,社会的复杂性、不确定性增加,人类制造风险的能力与破坏自然生态的能力同步增强,风险社会成为全球化时代人类风险境遇的重要表征。其中,气候变化、生物多样性丧失、危险化学品和核辐射的威胁等与人类命运直接相关的生态环境风险较早引起人们关注。

中国式现代化既有各国现代化的普遍特征,更有基于自己国情的中国特色。中国社会转型的一般性表现为与西方发达国家大致对应的社会转型的迭代顺位,特殊性则表现为中国社会转型是农业社会向工业社会的转型与工业社会向风险社会的转型相叠加。在中国双重社会转型的特殊背景下,环境法既需规制资源、环境、生态等领域的传统环境损害,又面临着气候、生物、能源、土壤、地质等领域的现代环境风险。一方面,在改革开放后的四十多年里,中国经济社会发展逐渐进入了快车道,在较短时间内走完了西方发达国家用了两三百年才走完的发展历程。但是,在迅速进行产业化、工业化的过程中,中国也成为了“世界工厂”,承受着工业化所带来的环境污染、生态破坏等严重后果。这一时期的中国环境法以污染控制、事后救济为主要特征。与此同时,当下中国的“蜕变”并非囿于一个封闭环境,而是在工业化进程中同时面临着全球化后现代性及其风险的冲击。气候变化、生物多样性丧失、危险化学品泛滥、人畜共患病疫情等与人类命运直接相关的生态环境风险也开始引发广泛社会关注。如何有效应对和化解环境风险成为中国环境法的新课题。

(二)双重社会转型下中国环境问题的复杂性

与西方环境问题的代际性相比,中国双重社会转型下面临的环境问题更具复杂性,主要表现为不同类型环境问题的叠加与不同地区环境问题的差异。

一方面,环境污染、生态破坏、资源浪费等现实环境问题与可能造成环境损害的潜在环境风险并存,使我国目前以传统环境问题为调整对象的大量法律规范难以应对。以新型环境问题为调整对象的法律规范尚处于萌芽阶段,法律的滞后性、保守性落后于变化的、多元的现实,以致于环境立法内部产生了新旧交织的多重张力。在我国双重社会转型时期,个人风险与公共风险是并存的,且个人风险正向公共风险转化、扩散,由是以环境私益救济为主的传统模式转向了环境私益与公益双重救济并行的现代模式。地区之间与个体之间的差异性使物种入侵、污染转移等环境风险陡然增多。城乡间污染转移加剧了环境不正义,而由于农村环境管理成效并不明显,环境风险得以进一步扩散。环境风险随着资本与人力流动,并不会局限于特定地域和特定人群,而是具有一种“蝴蝶效应”。核能危机、生态污染等环境风险使得所有人在某种程度上都处于平等状态,处于政治上和经济上优先地位的人也不能避免这种全球化的环境风险,“风险分配的逻辑”在一定意义上正逐渐取代“财富和权利分配的逻辑”,如此情境下,环境风险滋生与传播的概率加大,作为现代性负效应的环境风险如“达摩克利斯之剑”高悬于人类头顶从而可能带来毁灭性灾难。

另一方面,中国不同地区之间环境问题的不均衡,表现为各地环境保护政策差异化和央地事权与财权分配失衡。其一,各地环境保护政策的特殊性与中央决策的统一性之间存在一定张力。我国各地在地理位置、自然资源禀赋、生态环境承载力、经济水平、政策倾向、人口红利、科技能力、历史文化等方面存在较大差异,各地的立法、执法与司法能力亦不尽相同。例如,在生态文明建设水平方面,全国总体呈现出东部地区好于西部地区、南部地区好于北部地区的特征,且差距在进一步拉大。各地发展阶段、资源禀赋、环境容量的差异性呼吁环境保护政策的差异性。无可否认,地方作出了有益的差异性探索,如河北省生态环境厅于2020年提出坚决禁止生态环境领域“一刀切”,要求依法治污、科学治污等。“但是,中国既有的结构体制,压缩着中央与地方的分权空间,限缩了地方法治试验的操作空间,致使地方法治试验难以完全按照地方的实际情况和意图展开。”其二,中央与地方之间、地方与地方之间的环保事权与财权配置失衡。各级政府及其相关部门普遍反映生态环境形势严峻、历史欠账较多、治理任务较重,可用财力有限与生态环保资金需求较大之间的矛盾突出。中央政府通过1994年财税制改革重新收回了重要领域的经济管理权,中央财政收入占全国财政收入的比率在全国预算收入占GDP 的比率不增反降的背景下,较改革之前的一年反而增长了约三成,重新塑造了政治与经济意义上的以中央为核心的央地关系。但是,地方政府职能事项却并未因此而削减,甚至下沉事项愈发增多,地方在综合能力受限的情况下往往“心有余而力不足”,“小马拉大车”反而更易增加错配风险。在中西部,一些地区通过不同形式举借债务来筹集资金,但仍存在资金缺口大、环保压力重的困境。例如,“云南省通过多种方式支持滇池治理,但因资金筹措困难,目前投资仅完成‘十三五’规划目标的31.4%;内蒙古仅‘一湖两海’治理项目资金缺口就达29亿元”。

三、双重社会转型下中国环境法面临挑战的深层逻辑

中国环境法面临挑战的背景具有独特性与复杂性,寻求应对之策的前提在于厘清挑战背后的深层逻辑。从挑战产生的历史背景逐步聚焦于环境法治的因应形态,再到单一制国家结构形式下多元利益的微化衡量,对应着中国环境法发展的历史逻辑、现实逻辑与制度逻辑,反映出中国环境法所面临的调整范围扩大化、自身规范碎片化与保护利益多元化等挑战。

(一)历史方位的特定性:时空压缩下的转型

时空压缩是中国双重社会转型的底层逻辑,传统性、现代性与后现代性被压缩至同一个时空之下,不同社会形态中的问题在同一时空下发生大汇集、大碰撞、大融合,环境法的调整范围亦随之扩张。如何在时空压缩的历史方位之下,在环境破坏、资源短缺、人口过快增长、外国污染转移、劳动密集型产业为主等内外压力之下谋求发展、超越进化,是广大发展中国家所面临的共性难题。

从时间方面而言,处于双重社会转型期的中国,需要解决损害防止问题与风险预防问题的双重困境,不同的问题叠加在一起形成了历史的各种层次的褶皱。历史唯物主义认为,社会转型应是分阶段、分步骤的,中国作为后发型国家,具有历史特殊性,不仅面临着跨越式发展而导致的资源短缺、环境破坏等压力,而且承受着来自西方发达国家的挤压。时空压缩下转型的急剧性、目标的多重性和问题的交叉性,导致社会利益结构的不断分化和组合,由此造成大量的新矛盾出现,并与旧矛盾累积在一起可能交叉产生更为复杂的矛盾,进而导致社会风险的增多。

从空间方面而言,中国各地环境问题类型多样,城乡环境差异尤为凸显。由于二元户籍制度、污染产业转移、产业历史政策、经济发展水平等因素的影响,中国城市与乡村之间存在“地缘”分割、“人缘”分化、经济分裂、社会分治的问题,呈现出“城市环境趋向好转,乡村环境不断恶化”的二元化格局。新中国成立初期,为了巩固人民政权而采取优先发展重工业的发展方针,这在一定程度上“牺牲”了农业,“工农业剪刀差”的扩大亦产生了一系列的链式反应,人口和资本的逐渐集中、耐用消费品时代的来临、体制政策及文化之间的“藩篱”使城乡关系日渐断裂,形成了日趋稳定的城乡二元经济结构。环境法领域亦是如此。中国的城乡环境立法比例严重失衡,尤其是污染防治立法在适用对象方面突出呈现出“城市中心主义”的特征。

(二)迭代形态的复杂性:从代际式到叠加式

社会转型的时空压缩性一定程度上决定了迭代形态的复杂性。西方发达国家的环境法在递进式社会转型之下,呈现出从损害防止到风险预防的代际式发展特征。而中国环境法在双重社会转型之下,呈现出不同类型规范交错的叠加式发展特征,面临碎片化明显而系统性不足的挑战。

1.西方发达国家的代际式发展

西方发达国家的环境法发展呈现串联式特征。伴随着两次社会转型,环境法的重心和特征经历了从损害控制向风险预防的转变。

在环境立法方面,第一次社会转型中,环境法以污染防治、生态保护与资源利用为主,其产生往往“附随”于重大环境污染事件之后,呈现出显著的问题导向性、被动性特点。例如,英国在“伦敦烟雾事件”后颁布了《清洁空气法》;美国在“诺夫水道”事件后颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》。在这个阶段,各国环境法注重利用禁止、限制、许可等公法手段进行事前预防与环境监管,具有命令控制性。例如,基于《日本民法典》第722条提起的环境侵权民事诉讼已无法应对日益严峻的日本环境公害,为保护其国民生存权必须采取积极的“福利国家观”而非“夜警国家观”,因而日本《公害对策基本法》主要通过公权力保障环境公益。第二次社会转型中,环境法逐步拓宽至风险预防领域。例如,日本于2002年颁布的《土壤污染对策法》提出了确定风险管理地、减低风险等具有前瞻性的环境风险制度;澳大利亚新南威尔士州《环境犯罪与惩治法》将“环境犯罪界定为故意或过失以危害或可能危害环境的方式实施的违反环境法律规定的行为”,对环境犯罪采取危险犯甚至抽象危险犯模式。在法律实施的保障方面,欧盟委员会根据2004/210号决定成立了健康和环境风险科学委员会、紧急和新认定的健康风险科学委员会,为化学品、生物化学等环境健康风险提供咨询与建议。

在国际层面,第一次社会转型中,仅部分地区开始走向环境立法的联合。例如,自1973年《第一个环境行动计划》以来,欧洲共同体签署了《防止陆源海洋污染公约》《关于远距离跨境空气污染的日内瓦公约》等环境公约,以应对跨境环境污染和生态破坏。第二次社会转型中,生产力在扩张的同时亦带来了社会的高度风险性,二者如影随形。风险预防原则成为这一时期全球环境立法高度发展、深入推进的标志。例如,《里约宣言》第15项原则明确指出,“遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学的充分可靠性为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境退化”。《北海保护国际会议宣言》《世界自然宪章》《京都议定书》等亦有体现,并被德国、瑞典等国的环境政策所吸收。

2.中国双重社会转型下的叠加式发展

中国的环境法发展呈现并联式特征。传统环境问题与现代环境风险处于时空重叠的紊乱状态,问题的并发性、多样性使环境法加速演变,碎片化的环境法规范存在着前后勾连、逻辑不明的窘境。

在环境立法方面,除了传统环境法律问题外,中国环境法亦需考虑气候变化、土壤污染、核辐射、生物多样性丧失、危险化学品泄漏、基因突变等以高风险为主要特征的新型环境问题,及其可能对传统法学理论及制度体系造成的冲击。尽管以损害防止型为主的环境法律规范初具体系规模,相关司法实践亦较为成熟,但损害防止型规范与风险预防型规范之间的主次、衔接仍存在问题。目前,我国对风险预防条款重视不够,且风险预防条款与其他传统条款存在生硬融入之嫌,未体现出前端预防与后期治理在理念与制度等方面的区分与衔接。我国仅《生物安全法》等个别法律对风险预防的规定较为全面,设立“生物安全风险防控体制”专章。但就其他大多数法律而言,风险预防规范尚处于探索阶段,内在逻辑性不强,如《水污染防治法》第69条、《土壤污染防治法》第12、13条等,可操作性不够理想,难以应对环境风险全领域、高速率的增加。由于缺乏具体的立法指引与完备的制度体系,应对两类环境问题并存的司法实践也处于幅度不同、形式各异的能动探索中。例如,在“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案”中,法院将预防原则解读为传统“环境危害”与现代“环境风险”两层含义。在“泰州市环保联合会诉锦汇、常隆等公司环境污染侵权纠纷案”中,法院指出“避免对生态环境造成损害或者产生造成生态环境损害的重大风险”。

在国际层面,对于包括中国在内的发展中国家而言,已然无法再享受先前西方发达国家在第一次社会转型之际的“时代红利”,既面临着改变掠夺式开发模式、摆脱“资源诅咒”的迫切需求,又处于全球环境承载力急剧下降、逼近环境容量极限的环境危机之中。西方发达国家凭借其先发优势在社会转型中逐渐建立起不平等的国际格局,在早期社会转型时通过先污染、后治理的粗放式发展促进了资本主义的繁荣,使其如今有足够能力转向后现代环境风险问题的前端预防与应对,更加关注全球环境问题的共同治理,并力主推动风险预防成为环境法的时代课题。中国需要在双重社会转型的历史方位下,尊重各国的历史背景、现实情况与能力意愿,强调共同但有区别的全球环境治理。同时,中国实现跨越式发展、将后发劣势转化为优势的关键在于,摒弃环境保护与经济发展相冲突的、孤立的、静止的发展思路,选择人与自然和谐共生的环境法治理念。

(三)现实利益的多元性:央地关系协调之困

当前中国正处于双重社会转型期,社会结构不断变迁,社会关系频繁流变,社会秩序日益复杂,社会风险无处不在,社会失范现象经常发生。具体到环境法,其表现为多元环境利益的冲突。在此背景下,中央与地方环保事权与财权的分配失衡,无法与环境问题的区域特殊性相适配,继而引发地方环境行政能力不充分与不协调的问题。而且,在科层式金字塔之下,保持高度向心力的环境立法、环境行政与环境司法朝着相同的方向齐步前进,这显然无法有效匹配区域环境问题的多变性,无法纾解不同地区经济利益、社会利益与环境利益之间的张力。

申言之,在科层式体制下的分税制改革并未完全实现环保事权与财权的平衡。原因在于:第一,由于财政分权体制缺乏完善的事权划分配套制度体系,上级的环境事权往往成为下级的当然环境事权,现实中上级通过考核、一票否决等机制将本级责任分解为下级责任;第二,跨地区的水环境污染治理、国家级自然保护区的开发与建设、公共卫生等区域性外溢效应较强的公共产品过多地由县乡政府承担,财政预算分配与现实脱节;第三,中央政府对资源节约、生态修复等方面的一般转移支付力度不够,导致地方政府缺乏财力上的公平性保障,不利于调动地方积极性。概言之,中央与地方之间、地方与地方之间的环境事权与相应财权的分配失衡是造成现实不适配的重要原因。

此外还需注意到,由于中国处于双重的社会转型之中,地方环境资源的特殊性、地方治理能力的差异性、地方保护主义、部门利益导向等因素更加复杂,环保政策和命令在从中央向地方层层下达的过程中可能产生与中央意图相偏离的情况。在金字塔式的官员梯层中,上级环境政策以政治权威的方式层层向下传导,整个过程凝结着强烈的秩序感和一致性的诉求,“同僚”之间没有被授权去协商解决可能产生的跨行政区划环境问题或共同预防环境风险,因而阻却官员发挥能动性以应对复杂的环境风险。这增加了制度运行成本,甚至可能“贻误”了传统环境问题治理或环境风险预防之最佳时机,进而可能造成不可逆的重大环境损害后果。在计划经济体制向市场经济体制的转型期,法院朝着能动司法方向发展,在处理环境问题尤其是环境风险问题时一定程度上存在法官造法、释法不统一的现象。地方官员亦会产生是否“改弦更张”以切合当地民生的疑虑,当然也不排除其以民生之名畸形追求自利,“逐渐发展出与中央不一致的利益结构”。

四、双重社会转型下中国环境法应对挑战的基本思路

基于双重社会转型的独特背景,中国环境法面临的挑战具有普遍性与特殊性,这与特定的历史方位、复杂的迭代形态与多元的现实利益密不可分。针对上述现象及原因,本文试图提炼出“差异性一体化”理论作为中国环境法因应挑战的基本思路。“差异性一体化”理论可溯源至中国哲学中的“和而不同”理念、比较法中的“多元一体”战略和国际法中的“共同但有区别责任原则”,在中国环境法场域中的功能主要为促进单一制国家结构形式下央地(环境)关系的法治化。“差异性一体化”的具体目标在于实现环境法治体系内的求同存异,协调央地关系场域下环境立法、环境行政等方面的利益冲突。

(一)“差异性一体化”的理论渊源

1.中国哲学中的“和而不同”理念

“和而不同”理念的理论内核与实践理性是“差异性一体化”核心逻辑的集中体现。“和而不同”思想是中国传统文化的精髓,兼具原则性与哲理性。以《论语》中孔子“和而不同”思想为代表,受晏婴“和同之辨”的影响,“和而不同”理念强调“和”与“不同”相互矛盾、辩证统一,赋予“和”以认可事物之间的差异、多样为前提的内涵,认为“和”是矛盾冲突协调融合的结果。“和而不同”渗透着唯物辩证主义思想,是对自然规律和社会规律的高度概括,对自然界、人、人类社会、国家内政事务以及国际社会交往等内外关系的协调具有普遍性指导意义。“和而不同”思想亦是中国外交的哲学基础,求同存异的策略原则、独立自主的外交立场、和平共处五项原则等贯穿了“差异性一体化”的思维主线。习近平总书记提出的“和而不同是一切事物发生发展的规律”,就是对中国传统哲学“和而不同”理念的时代解读。概言之,在尊重物质文明差异性的前提下,应追求各方价值立场、客观利益、发展方向等方面的最大化统一,以实现万事万物在遵循客观规律前提下自身运动与彼此互动的整体和谐。

2.比较法中的“多元一体”战略

欧盟一体化区域共治模式与全球法律制度的统一化是比较法中的“多元一体”战略的重要表现。欧盟区域共治模式将“United in Diversity”奉为一体化的灵魂,核心是“多”中求“一”,“一”中有“多”。欧盟通过区域整合,高举“多元一体”这一主导理念与指导原则实行区域治理,在承认多元化、尊重各成员国之间差异的基础上,通过协调均衡共同发展,分享共同利益,追求共同目标,塑造共同命运,共同构建和培育共存共享共赢的新型欧洲认同感与归属感。概言之,“一体”的前提在于尊重和包容“多元”的个体差异,而“一体”是“多元”的共同价值追求与一致行动纲领。在全球法律“多元一体”战略下,国家法律制度的共同起点往往是基础性的法律原则,亦是全球法一体化共识所在。全人类面临着保护地球生态环境和自然资源、维护世界和平与秩序等共同任务,应逐渐联结起来成为一个体系。但由于政治的独立性、时空的局限性、领域的有限性等因素,全球化的法律趋于“多元一体”。求同存异是全球性制度体系的基本框架、基本特点。统一法并不意味着全球完全适用同一的法律,或者用超国家法取代各国的国别法。各发展主体在制度上趋于统一而非唯一,在基本的共同法律原则基础上,将世界法律统合为一个整体。

3.国际法中的“共同但有区别责任原则”

“将共同但有区别的责任原则适用于国内法是‘变’与‘不变’的过程。”适用范围的扩张与语义内涵的变迁谓之“形变”。“共同但有区别责任原则”可追溯至20世纪60至70年代发展中国家争取建立国际经济新秩序运动,这直接为发展中国家在国际环境保护合作中争取设定“有区别的责任”提供了道义和政治理由,推动了环境保护“共责任”概念的形成。“共同但有区别责任原则”作为国际环境法的一项基本原则,缘起于1972年联合国人类环境会议上通过的《斯德哥尔摩宣言》,在国际环境法领域具有普遍的指导意义。“共同但有区别责任原则”承载的普适价值与核心理念谓“实不变”。从本体论层面而言,“共同但有区别责任原则”包含“共同责任”与“有区别责任”两个层面,前者是指所有相关国家都要参与应对环境问题的行动,后者指根据不同国家的情况和能力及其产生的历史影响、未来需求等因素,给予其不同的义务承担内容。从方法论层面而言,不同于体现为国际环境正义实然层面的具体机制的差别待遇,“共同但有区别责任原则”未达至行为措施层面,仅属于共同目标等应然层面的抽象性规定。

(二)“差异性一体化”的法理内涵

1.“差异性一体化”的基本构成

对“差异性一体化”的法理解读,应溯源至其理论根基。因而,笔者拟以“差异性一体化”的三大理论渊源为研究对象,试图探讨“差异性一体化”的核心内涵、性质规律与法理体系。“差异性一体化”的基本构成呈现出层层递进的逻辑主线,从“和而不同”到“多元一体”是从个体差异到整体认识的第一次蜕变,从“多元一体”到“共同但有区别责任原则”是从共同责任到实质正义的第二次蜕变。

“差异性一体化”内涵可大致区分为三个层面:首先,“和而不同”理念强调个体与个体之间的差异相容,尚处于“差异性一体化”中“个体差异—相互尊重—个体差异”的第一层面。其次,“多元一体”战略在尊重个体差异的基础上注重整体认同感。“一体”可具象化为共同价值追求、一致行动纲领、一般法律原则等,例如国际法中的强行法规范以及人权保障、公平正义、公序良俗、程序正当等法的公理,从而进入了“差异性一体化”中“此个体尊重彼差异—遵循一般(法律)原则—彼个体尊重此差异”的第二层面,但这尚处于应然层面。最后,“共同但有区别责任原则”是“差异性一体化”较为成熟的阶段,追求一般(法律)原则与特殊个体相结合的实质正义,是对第一层面与第二层面的延伸,从而进入一般(法律)原则如何践行的实然层面。一般(法律)原则作为整体凝聚个体共识得以存续的前提,是基于个体差异抽象出来的共同责任,而有区别的个体责任则是实质公平的本质要求,这也是“差异性一体化”中“个体之间尊重差异—在个体差异的基础上提炼一般(法律)原则—实质正义的目标要求在实然层面对一般(法律)原则作出差异化安排”的第三层面。

2.“差异性一体化”的适用逻辑

运用“差异性一体化”思路实现央地(环境)关系的法治化,是其在中国环境法场域适用中的主要功能,亦是环境法转型期所直面的关键任务与时代课题。这可以从以下三个方面展开:

首先,要明确个体(地方)差异。就生态环境基础而言,各地的自然资源禀赋(经济价值)、自然生态空间(生态价值)与环境容量资源(环境价值)大相径庭;就环境法面临的挑战而言,各地面临的环境问题亦呈现出参差交错的特征;就环境法治水平而言,各地生态文明建设进度与环境治理水平步调不一;就环境法的保障及救济机制而言,各地环境资源审判体系、环境纠纷多元化解机制以及区域环境矛盾解决机制等完备程度亦不尽相同。

其次,具有环境资源差异的个体(地方)相容于单一制国家(整体)之内,不同层级与不同地域的行政建制相容于同一科层体系之内,生态文明法治水平具有差异的地方相容于中国特色社会主义法治体系之内。在习近平法治思想、习近平生态文明思想的科学指引下,中央立法机关制定的是一般的、普遍的、具有较高约束力的环境法规范,将其作为地方健全生态文明法治体系的上位法,为地方环境法治提供基础、指引和保障。

最后,“差异性一体化”不仅在于个体之间尊重彼此差异,个体也需要在整体的指引下遵循一般(法律)原则,而且应当基于个体差异配置有区别的责任。地方既要遵循环境法的基本原理、基本原则、基本制度等,又要制定符合地方实际的环境法规范。环境立法目标能一定程度上反映地方在环境保护、人权保障、绿色发展等方面所承担的责任。各地环境立法目标与具体内容应契合于地方资源环境承载力、环境立法基础、环境执法能力与环境司法现状,纾解央地环保事权与财权失衡、地方之间能力差异的困境。同时,应构建相应的保障性制度体系,以预防或解决因地方环境责任差异而引发的争端。

基于“差异性一体化”在中国环境法场域中的上述三个层次,央地(环境)关系法治化命题可从央地关系、规范体系与保障机制三个方面展开,逐层推进(见图1)。

图1 中国环境法的“差异性一体化”理论体系

(三)中国环境法实现“差异性一体化”的主要目标

1.中央与地方的环境立法协同

“差异性一体化”要求中央与地方在遵循共有原则的基础上,充分考虑环境问题、生态环境承载力、政府能力、司法环境等区域差异。中央与地方环境立法协同通过法律的层级关系和协调机制得以实现。我国《宪法》第3条第4款明确规定,在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性。如何贯彻落实统一性与灵活性原则是推进中央与地方立法协同的关键。在保持立法体系的整体性与协调性的同时,鼓励地方差异性、探索性立法是在双重社会转型下应对环境立法滞后性、不适配的重要方法。中央与地方并非“非此即彼”、矛盾对立的关系,而是在原则性问题上保持高度一致。中央立法与地方立法应充分发挥各自能动性,相辅相成。一方面,在中央统一立法框架下,地方环境立法无疑应考虑本地区经济社会发展、环境保护等方面的特殊需要,根据环境污染控制、环境风险预防、自然生态保护、绿色可持续发展等问题的性质和特点,在法治框架内建立地方利益表达机制,尊重环境问题的分散化与多样化;另一方面,不可因地方环境立法适用范围的条块分割性而忽视生态环境整体保护的空间一体性,应以区域环境立法协同或统一立法克服地方环境立法特殊性之间的潜在张力。

2.事权与财权的合理配置

“差异性一体化”要求在中央统一领导下,进行环境事权的明确化与合理化分配,与地方各级财政能力相适应。我国自1994年财税制改革后,中央与地方的事权和财权在一个时期内曾处于失衡局面,原因在于我国宪法上有关财税的规定是一种统括式的规定,未发挥出应有的规范和引导作用。环境事权往往被理解为行政权,具体表现为宏观调控、经济调节、公共管理、社会服务等职能,但统一立法总体上是模糊的,且配套立法不足。地方需要依靠自身所拥有的财权来自我保障,从接受国家分配(输血)到自力更生(造血),而法律机制是保障这一财权运行机制正常运作的指挥与监控系统。更进一步,宪法则相当于指挥与监控系统的控制中枢(大脑)。我国宪法赋予了全国人大及其常委会和地方各级人大审查和批准预算的权力,并明确由国务院负责编制和执行国家预算,同时法律规范体系中高位阶立法相对较少,而主要以大量的法律位阶以下的规范性文件作为补充。这造成了目前相对重要的事权仍处于高位、相对次要的事权被不断下放,而同时地方财权又匹配不到位的局面。而且,环境领域财政转移支付类制度保障较为缺乏,仅有财政部《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》等规范性文件。这些都是环境事权和财权法治化的重要改进方向。未来在环境财权领域,可明确中央与地方具体的税收权限与合理的立法范围,待条件成熟时制定专门的法律;在环境事权领域,进一步明确中央与地方的权力边界,推进各级政府环境事权的规范化、法律化。

3.政策转换间的嵌套构造

在中央与地方的环境政策层面,“差异性一体化”要求协调好中央与地方的关系,给予地方一定的自主权,允许地方在中央政策框架内,根据各地差异性进行顺应民众期望的、合法合理的、必要的调整。在自上而下的思路中,中央环境决策的制定应当给地方预留一定的灵活空间,以消解不同地方的特殊性所造成的决策实施的阻力,并为发挥地方积极性提供较为宽松的环境。对于地方而言,应基于本地的客观生态环境,在合法合理的限度内对环境法治问题作出能动回应。其中,由于中央环境政策在层层下沉至基层时容易发生偏移、基层环境治理能力与环保意识相对较弱、上级监管难等原因,城乡环境政策问题最为突出。因此,加强乡村法治建设,需要确立“地方问题地方处理”以及“规范制约权力运行”的基本原则。一方面,要健全适合乡村环境发展的乡村法治体系,加大中央环境政策、环境法律对乡村的倾斜,完善财政转移支付体系、生态补偿制度、清洁生产制度等,根据地方差异实行不同的环境标准体系;另一方面,为防止地方保护主义对中央政策的扭曲,应建立健全农村司法保障体系,疏通农民环境权利司法救济渠道,发挥检察机关、环保组织的支持起诉作用等。

五、双重社会转型下中国环境法应对挑战的具体路径

“差异性一体化”贯穿于环境法体系的基础前提、构建过程与保障机制。中央与地方关系作为调和新旧规范张力的基础,是双重社会转型下环境法因应挑战的“前端”;构建环境法规范体系是环境法因应的核心步骤,也是双重社会转型下环境法因应挑战的“中端”;为保障环境法的实施,需要优化生态保护补偿机制与完善争端解决机制,这是双重社会转型下环境法因应挑战的“末端”。

(一)“差异性一体化”之央地立法的协调维度

中央与地方立法协同的核心逻辑在于遵循统一性与灵活性相结合、相对集权与适当分权相结合的基本原则。中央与地方立法协同是“差异性一体化”的宏观层面,而地方协同立法则是“差异性一体化”的中观层面。在纵向效力维度下,我国目前形成了以环境基本法为基础、环境核心法律规范为主干、环境一般法律规范为补充的环境法体系,辅以行政决定、政策、指导性案例、典型案例、习惯等,此外,在国际层面还有有关环境资源的双边、多边协定和国际条约;在横向领域维度下,我国目前环境法可大致分为污染防治领域、自然资源领域、生态保护领域、绿色低碳发展领域等。纵向效力维度的环境立法体系更趋向于中央与地方立法权限的划分,横向领域维度的环境立法体系更趋向于中央与地方在立法范围上的划分,而这两类命题的关键之处均在于坚持“差异性一体化”方法论。

就纵向层面的环境立法权限而言,根据《立法法》第72条和第82条,“戴着镣铐跳舞”的地方环境立法权是法定的,具有维系环境法体系稳定、阻遏地方环境保护主义之效。但在双重社会转型下,上位法律难以有效预见各类环境风险多发、各地环境问题不一的新情况,如我国现行法律、法规、司法解释等并未规定预防性环境行政公益诉讼制度,但环境风险案件的司法实践需求亟待立法作出改进,如“双柏县人民检察院诉双柏县环保局案”“竹山县人民检察院诉十堰市生态环境局竹山分局案”等。同时,由于国家层面尚未进行统一的生态补偿立法,地方政府作为独立的生态补偿主体法律依据不足,因而有观点认为应让地方立法先行,待成熟后再上升至中央立法层面。概言之,缺乏上位法的总结与指导,地方能动环境立法应保持适度。然而,有时正是地方环境立法的“突破性跨越”为中央立法提供了实践经验,这也恰恰说明了中央立法与地方立法积极互动的必要性。

就横向层面的环境法不同领域而言,《立法法》和有关法律确定的立法体制是统一、分层次的,原则上地方的立法范围是由中央立法所划定,但我国各地环境资源的差异性决定了地方立法可以在所设定范围内进行适当创新。例如,“在东部、中部和西部地区实施差别化的产业政策”;又如,在国家大气环境统一保护计划下,各地根据生态环境、经济条件等因素作出差异化的政策安排。相反,若按照环境立法领域的重要程度划分中央和地方立法范围,则意味着国家立法事务的“单中心”思维,地方立法的功能仅是在中央立法前提之下“拾缺补遗”,这将在一定程度上束缚地方大胆尝试的手脚,从而可能导致基层环境法治水平难以有效提高。概言之,无论是中央和地方立法权限划分还是立法领域划分,都需以宪法为基础,确保环境法的整体性与体系性。而在环境法体系内部,则应调动地方立法的主动性与积极性,充分考虑地方差异,在纵向上实现权限的“突破”,以为中央立法的更新提供经验;在横向上实现领域的“跨越”,必要时可协调立法实现整体内的局部一体化,以服务于当地生态环境保护与经济发展需要。

(二)“差异性一体化”之规范体系的弥合维度

除了要从宏观视角对环境法中的中央与地方关系进行全面解析外,还应从微观层面探索环境法律规范体系如何实现张力消解。笔者以为,其根本之道在于实现“差异性一体化”,这可以说是我国新时代推进环境法体系化必然面临的基本任务:以环境法基本原则、共同目标、普遍制度、共有手段等为环境法体系之大厦轮廓与秩序蓝图,以不同类型的新旧规范为大厦内交叉错节的支柱骨架,以司法解释、指导性案例等为动态补充,衔接共融于环境法体系之内。环境法律规范体系的“差异性一体化”可分为时空两条主线。

以时间为主线,中国在历经双重社会转型的同时,环境法亦在经历着代际进化,学界就环境法或环境权的迭代内涵与表征进行过诸多梳理与分析,虽未就环境法的代际边界与具体内容达成统一,但基本形成了以下共识:从末端治理向前端预防转变、从分散立法向体系立法转变、从环境管理向多方治理转变等。然而,环境法的迭代进程并非层层递进、畅通无阻,而是在新旧规范的交织中存在着增量有限、参差不齐、独立封闭、衔接不畅等重重张力,双重社会转型下法律系统外部环境复杂性的增加使原生的封闭系统无法有效应对。处于探索性阶段的风险预防类规范正“摸着石头过河”,应在核心概念的确定、体系定位的明确、风险预防的阶段、风险沟通的手段、与传统规范的联系等方面注重立法逻辑的严密性。在差异性层面,要充分认识新规范的独特性。新规范面向未来的属性要求行政的裁量权延伸至事前,亦会对法律保留原则、环境犯罪规范化归责原则等提出挑战。新规范的实施依赖于科学证据,对行政机关的能力提出了更高的要求;新规范亦对传统诉讼程序规则提出了挑战,加重了污染者的举证责任;新规范更注重公众参与下的风险沟通,以实现比例原则下的效益最大化。在一体化层面,要充分理解新旧规范的兼容性。我国环境基本法确立了预防为主的帝王法则,应对其进行扩大解释至面向未来的环境风险,但应区分危险、风险与剩余风险而非将其混为一谈;新旧规范均强调公众参与和专家决策,尽管依赖程度存在差异,但具体手段均应兼顾环境决策高度科技化和社会多元互动的考量;新旧规范的制定目标、制定主体、制定程序等具有高度一致性,两类规范始终在同一体系内,终极目标在于完善我国环境法治体系。除此之外,要通过发布司法解释、指导性案例等方式将环境风险预防类案件与传统损害防止类案件的区别与联系具象化,而非分道扬镳、各自发展,要在实践层面真正实现环境法体系的“差异性一体化”。

以空间为主线,应由“差异性一体化”的国土空间规划体系去引导全域、全类型的国土空间用途管制。站在人与自然和谐共生的高度,“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”“实现‘多规合一’”“分级分类建立国土空间规划”,是推进我国生态文明建设的战略要求,具有全局性意义。其中,全面性与可操作性、重点要素保障、区域性与普适性、刚性与弹性相结合等原则要求在统一规划体系内部根据实际情况具体分析,考虑区域的可承载能力。因此,国土空间规划并非简单的“多规合一”的产物,而是“区域整体”的谋划,与独立的、自我的、先验的局部之和截然不同。申言之,国土规划的层级性、地域性、动态性要求地方尊重本地的自然资源禀赋、基础设施水平、产业发展方向等,建立适宜本地的空间规划体系,通过规律各异的镶嵌组合形成国家范围内的空间规划,或称之为覆盖全国的、动态更新的全国“一张图”。同时,“统一行使所有国土空间用途管制”,标志着用途管制从割裂的单要素管制迈向“山水林田湖草”综合管制。概言之,要在全域统筹战略指引下形成上下协同、尊重各地自然生态环境资源禀赋差异的格局。

(三)“差异性一体化”之机制运转的保障维度

1.优化生态保护补偿机制

我国东部、中部和西部在生态环境脆弱性、自然资源储存量、经济发展条件等方面差异较大,优化生态保护补偿机制应从系统性立法保障和差异性实质公平两个方面同时进行。

一方面,我国中央层面并无专门的生态补偿法,而是通过在《森林法》等高度分散的单行法中进行相关规定,且以财政部、生态环境部、水利部、农业农村部等部门颁布的部门规章为主体;地方层面只有个别设区的市颁布了地方性法规,如《无锡市生态补偿条例》等,常见的是通过规范性文件规定空气质量、农田、自然保护区、地表水、森林等领域的生态补偿。基于生态补偿制度作为环境法经济激励中的重要内容,应尽早出台统一的、专门的、高层次的生态保护补偿立法,为我国形成生态保护补偿体系奠定法律基础。

另一方面,我国的生态保护补偿机制是一套多领域的、全国范围的系统工程,需要立足现实,试点先行,注重实效,循序渐进。第一,我国的生态补偿涉及“局地”尺度下的森林、矿产资源开发等领域,又包括“区域”尺度下的重点生态功能区等方面。前者受偿主体是微观层面的个人、企业或其他社会组织等,后者受偿主体在法律实践中一般是重点生态功能区所在地政府,两者的补偿性质、标准、程序等均存在差异,需要做好区分与协调。第二,我国中央层面的法律规定一般是共同性、原则性的,地方应因地制宜地对具体事项作出“个性化”规定,坚持以人为本、统筹兼顾的原则,把加强生态环境保护与改善当地居民的生产生活条件相结合,在促进经济发展的同时实现农村地区与欠发达地区人与自然的和谐共生,以推进整个生态补偿法律体系的建设。

2.完善争端解决协同机制

环境法规范体系强调差异性前提下的一体化,那么跨区划的环境规制如何平衡基于地方生态环境、经济发展等地区差异产生的环境标准不一、实践步调不同频甚至竞劣行为等利益冲突,是“差异性一体化”在环境治理层面所要面对的一个必然问题。风险社会下的生态治理要求在生态共同体里,通过多元参与、民主协商的方式达成保护环境与生态正义的共识,这主要表现为治理主体的多元化、治理方式的多元化、治理路径的互动化和治理目的的公正化等。跨区划间环境争端解决之道亦在于此,克服科层制体系下“条块分割”式的碎片化管理模式,结合实际情况与比例原则决定是否举行公开听证会,避免出现地方政府因封闭负外部性驱动而选择放松管制甚至转移污染等公地悲剧。

第一,跨区划环境治理难题并不鲜见,例如主体责任不明确、各类污染处理标准不统一与各河段治理节奏的失调造成南四湖处于“多头管”“交叉管”“无人管”并存的困境。为此,最高人民检察院集中检察力量直接立案,推广跨区划协作办案模式,在不同行政等级、不同行政区划内开展检检合作、检行合作,“建立信息共享机制”“逐步推动统一行政执法标准和办案尺度”“建立联席会议制度”等。

第二,风险社会下私人风险向公共风险的扩散要求环境司法不应局限于传统的环境侵权救济,而应更凸显出环境公益诉讼的作用。由于环境司法作为环境争端解决协同机制中的最后屏障,判决严格对应于法律、同案同制裁的“司法镜像原则”亦受到了风险社会不确定性的冲击,深化司法协作机制是在尊重司法差异前提下维护统一客观法秩序、提升司法服务能力的重要方式,能有效减缓跨区划环境争端司法解决机制之间的张力。

第三,公众环境意识的觉醒在环境立法、环境制度的实施以及环境公益诉讼诉前程序等方面发挥着重要作用。例如,“南四湖专案”通过邀请专家学者、群众代表参加等方式既保护了公民的知情权、参与权与监督权,又在一定程度上实现了环境争端解决的社会协同。概言之,通过行政、司法与社会的协同有利于有效应对跨区划的生态环境风险及传统环境问题,在“双赢多赢共赢”理念指导下逐步实现“差异性一体化”。

六、结语

如何有效应对双重社会转型下并发无序的各类环境问题和环境风险、建立起“差异性一体化”的生态文明建设法治保障体系,是新时代中国环境法的历史使命,亦是环境法学研究的重要任务。中国环境法要深刻认识到双重社会转型下所面临挑战的特殊性,探寻符合历史方位、基本国情、体制机制等基本要求的中国模式。环境法挑战的因应要遵循“差异性一体化”的基本思路,以中央与地方关系的一体化和环境法治体系的一体化为目标,在中央的统一领导下充分发挥地方的能动性,根据各地实际情况进行协同立法,实现立法上中央与地方关系的协调;协调环境法体系大厦中相互交错的支柱骨架,实现环境法规范体系的弥合;从优化生态补偿机制追求实质公平下的利益平衡,到行政、司法与公众层面的争端解决协同机制,完善环境法运行的保障机制。

 

秦天宝,武汉大学法学院院长,教授,博士生导师。

来源:《中国法学》2024年第2期。

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