刘卫先:绿色发展理念的环境法意蕴

选择字号:   本文共阅读 1190 次 更新时间:2019-01-22 23:16

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刘卫先  

【摘要】 在现代环境危机背景下提出的绿色发展理念,其核心思想就是使经济发展与环境保护相协调,也即实现“生产发展、生活富裕、生态良好”并存的状态。在绿色发展理念下,传统法律仍应以经济发展为主要任务,其实现的是绿色发展所追求的“生产发展、生活富裕”目标。绿色发展所追求的“生态良好”目标只能由以环境保护为专门任务的新型部门法即环境法加以实现。环境法负责“绿色”的保值增值,传统法律负责经济发展,二者既明确分工,各有侧重,又相互配合,共同实现绿色发展。具体到环境法领域,绿色发展理念的意蕴主要是:转变立法目的;强调环境保护优先原则;采取总量思维,为经济活动设定边界;鼓励“绿色”投入,促进“绿色”增值;强调义务先行,权力主导,权利与责任积极配合。

【中文关键词】 绿色发展理念;传统法制;环境法


2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《十三五规划建议》)明确将“绿色发展”理念作为与“创新发展”、“协调发展”、“开放发展”、“共享发展”理念相并列的五大发展理念之一。绿色发展作为一种发展理念,只有在我国的国民经济和社会发展中得到具体贯彻和落实,才能真正发挥作用。在绿色发展理念的贯彻落实过程中,我们必须首先解决该理念的含义、本质及其对社会法制的整体要求等问题。具体到环境法领域,绿色发展理念对环境法的发展也起到一定的指导作用,其在环境法中的具体化也是一个重要的理论与实践问题。本文拟对这些问题进行探讨,以促进我国绿色发展理念的法制化。


一、绿色发展理念及其中国化


相对于“创新发展”、“协调发展”、“开放发展”和“共享发展”而言,“绿色发展”的含义并非一目了然。虽然“绿色”本身是一种非常明确的颜色,但由于“绿色”与“发展”的结合使“绿色”具有一定的象征意义,从而使“绿色发展”具有高度的抽象性和概括性,同时为确定“绿色发展”的含义带来了一定的难度。要想准确把握绿色发展理念的含义与本质,必须从绿色发展理念的缘起与背景着手。

从世界范围来看,绿色发展虽然在理论上存在程度差异而且在实践上也存在模式差异,[1]但是,不可否认的事实是,绿色发展既与“发展”有关,也与“绿色”有关。“发展”体现了人类经济增长的需求,“绿色”体现了人类应对现代环境危机的需求。换言之,绿色发展在某种意义上就是人类的经济增长在现代环境危机背景下所做出的一种调整和改变,或者是能够应对现代环境危机的一种人类经济增长方式。尽管人类社会发展的内涵远远比经济增长丰富,但是在作为现代经济系统与生态环境系统矛盾恶化之集中体现的现代环境危机背景下,人类主张的绿色发展关注的核心理应是经济发展(增长)。因此,有学者将“绿色发展”与“绿色经济”相互替换使用。[2]绿色发展旨在解决的核心问题就是经济发展与环境保护之间的关系问题。

自工业革命开始,在西方资本主义国家,思想的解放增强了人类的主体意识,科技的进步增强了人们改造自然的能力。为了获得更多的物质财富和经济利益,人类以地球主人的姿态对大自然进行掠夺性开发和利用。与此同时,人类也播下了现代环境危机的“种子”,使现代环境危机开始萌发。在20世纪30至60年代,现代环境危机在西方工业化国家率先集中爆发,发生了震惊世界的“八大公害”事件,[3]造成了巨大的人员伤亡和财产损失,验证了恩格斯的“预言”[4]。随着环境问题的全球化,现代环境危机的应对和解决逐渐成为全人类共同关注的问题。人类开始反思传统的发展模式,尤其是传统的经济增长模式。罗马俱乐部于1972年向世界发布的一个报告——《增长的极限》,指出人口、经济的增长是有极限的,而这个极限就是地球环境资源的有限性。换言之,由于地球环境资源的有限性,人类的经济发展不可能按照传统的模式永续下去,处理好人类经济发展与环境保护之间的关系是当务之急。

《人类环境宣言》认为发展不足和过度发展都会造成环境问题,指出发展中国家的环境问题大多是由“发展不足”造成的,而工业化国家的环境问题一般同“工业化和技术发展”相联系,[5]所以,在经济发展与环境保护的关系上,该宣言强调应当“协调”经济发展的需要和保护与改善环境的需要,使二者相一致[6]。单方面强调发展和单方面强调环境保护都是不可取的。这实际上与可持续发展观念是一致的。《我们共同的未来》[7]将可持续发展界定为“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”,其包含“需要”和“限制”两个重要概念:“需要”,“尤其是世界上贫困人民的基本需要。应将此放在特别优先的地位来考虑”;“限制”,“技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制”。[8]可持续发展的目的还是发展,以人类需求和欲望的满足为主要目标,尤其是要满足世界贫困人民的基本需要,因为贫困削弱了人们以可持续方式利用资源的能力,因此,世界经济,尤其是发展中国家的经济还需继续增长,也就是《我们共同的未来》所强调的“恢复增长”,即“扭转增长的停滞和倒退的趋势”。[9]但是,经济增长又存在两个方面的限制因素,一是生物圈承受人类活动影响的能力的有限性,二是社会技术状况和环境资源方面的社会组织不合理。因此,可持续发展在强调“恢复增长”的同时又强调“改变增长的质量”[10],“在决策中纳入环境和经济因素”,[11]确保发展不会危害“支持地球生命的自然系统”,使经济发展与环境保护相协调。《里约宣言》进一步强调了可持续发展中发展与环境保护的协调关系,指出可持续发展的目的就是使人类能够“健康而富有”地“与大自然协调一致”地生活在地球上,[12]为了实现这一目的,“环境保护”应当成为“发展进程中的一个组成部分”,不能同“发展进程”孤立;[13]在努力“消除贫穷”和“提高所有人的生活质量”的同时“减少和消除不能持续的生产和消费模式”[14]。《约翰内斯堡可持续发展宣言》将可持续发展进一步推向实践,再次明确指出可持续发展的首要“目标和根本要求”就是“消除贫穷、改变消费和生产格局、保护和管理自然资源基础以促进经济和社会发展”。[15]

从体现可持续发展观念的重要国际性文件我们不难发现,可持续发展的核心思想和主要目的还是促进经济发展,只不过可持续的经济发展是与环境相协调的经济发展,与传统的经济发展有区别。可持续的经济发展实际上就是国际社会所倡导的作为绿色发展思想之核心的绿色经济。以至于联合国环境规划署于2008年直接向世界各国发出“绿色经济倡议”,指出“20世纪的经济模式在减少贫困人口和破坏生态环境方面存在缺陷”,已走到尽头,“绿色经济模式能够创造巨大的经济、社会和环境收益”,是经济增长的动力。2011年,联合国环境规划署发布《迈向绿色经济——实现可持续发展和消除贫困的各种途径》这一报告,将绿色经济定义为“促成提高人类福祉和社会公平,同时显著降低环境风险和生态稀缺的经济”。换言之,绿色经济实际上是既能实现经济发展又能确保环境资源可持续性的经济。至此,国际社会所强调的绿色发展理念的目标和要求已逐渐清晰。绿色发展理念与可持续发展思想一脉相承,旨在使经济发展与环境保护相协调,在促进经济发展的同时使环境副作用最小化。所以,从国际社会来看,无论是可持续发展还是绿色发展,其最终目的和大方向仍然是发展,只不过要求人类在追求发展的过程中考虑到资源环境的承载能力,尽力使环境副作用达到最小化。

为了贯彻和实施可持续发展,我国早在1994年就根据联合国《21世纪议程》制定和颁布了《中国21世纪议程》。《中国21世纪议程》在“序言”中明确指出“走可持续发展之路”是中国的“自身需要和必然选择”,但同时也强调中国“必须毫不动摇地把发展国民经济放在第一位,各项工作都要紧紧围绕经济建设这个中心来开展”。但是,由于我国长期实行“三高一低”(即“高投入、高消耗、高污染、低效益”)的发展模式,我国经济快速发展的环境资源代价太大,经济发展的环境资源约束渐趋明显并不断加剧。所以,转变我国的经济发展模式,实行绿色发展,走可持续发展的道路,在我国显得越来越迫切。2003年,胡锦涛同志提出科学发展观,2007年中共十七大报告明确指出科学发展观的第一要义是“发展”,基本要求是“全面协调可持续”。发展就是要“牢牢扭住经济建设这个中心”;全面协调可持续发展就是“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。2011年国民经济与社会发展《“十二五”规划纲要》明确提出“绿色发展理念”。2012年中共十八大报告再次重申科学发展观的第一要义和基本要求,并提出“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”,推进生态文明建设。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出生态文明体制改革的理念包括“发展与保护相统一”和“绿水青山就是金山银山”,该理念的进一步具体化就是“发展是第一要务”,“发展是硬道理”,但发展必须是“绿色发展、循环发展、低碳发展”,必须保护好“自然生态”,“平衡好发展和保护的关系”。2017年中共十九大报告再次重申“绿色发展”是新时期必须贯彻的五大发展理念之一,坚持“人与自然和谐共生”,坚定走“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。

从我国党和国家的相关文件可以看出,我国实施的绿色发展理念实际上与国际社会强调的可持续发展、绿色发展是一致的,即发展是首要目的,但发展应当与环境保护相协调,使发展的环境副作用最小化。但是,从习近平同志的有关讲话中,我们似乎可以发现我国绿色发展理念的更深含义。习近平同志在不同场合多次明确指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”[16]这两句话中的第一句体现的是发展与环保相协调的思想,既要追求发展,也要保护环境。这也是国际、国内有关绿色发展、可持续发展、生态文明建设的文件所表达的主流核心思想。但是,第二句话已经比绿色发展主流思想更进一步了,体现了环境保护优先于经济发展的思想,也即当经济发展与环境保护相冲突时,环境保护应当优先,经济发展应当让道与环境保护。

总之,绿色发展理念的核心思想就是使经济发展与环境保护相协调,也就是“生产发展、生活富裕、生态良好”并存的状态。单独强调任何一个方面都是不可取的。“脱离环境保护搞经济发展是‘竭泽而渔’,离开经济发展抓环境保护是‘缘木求鱼’”。[17]这是一个总体方略,并不意味着不允许在某些局部特殊情况下实行经济建设优先或环境保护优先的具体方案。


二、绿色发展理念下传统法制的改良


经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础。传统发展向绿色发展的转变必然导致相应的法制改变。当然,绿色发展理念的贯彻和落实也离不开相应的法制保障。与传统发展模式相适应的法制无法满足绿色发展的要求。绿色发展需要与其相适应的绿色法制。

工业革命以来的人类经济发展是不考虑资源环境承载力的单纯追求经济数量的一种发展,这种发展不仅没有“绿色”因素(部分学者称之为“褐色”发展),而且还导致“绿色”的损失和消退。传统法制毫无疑问就是为“褐色”发展保驾护航的法制,为“绿色”的消退起到推波助澜的作用。

传统法律是一种忽略环境这一中介要素的法律,以保护人的人身利益与财产利益为直接目的,从而服务于社会财富的增长。这也是人们从自身利益出发追求社会法制的一种必然结果。人类出于自身的生物本能,首先关心和重视自己的人身利益和财产利益,然后才关心与其人身和财产利益密切联系的其他要素。在这种本能的驱使下,复杂社会中的人们总是不遗余力地去获取、占有“感到所需或者认为有价值的外界事物,并给它们贴上‘我的’标签”。[18]人们对周围事物的重视就是因为它们能够给人们带来好处,提供财富。在人与自然的关系上,人们也是首先把各种环境要素作为自己的生活所依与财富来源,甚至直接作为财产看待。例如,土地从古罗马法时期一直到现今,都是人们最为重要的财产之一。按照亚当斯密的观点,当每个人的财富都增加时,整个社会的财富自然也就增加了。所以,在人类发展的漫长历史中,“法律话语”的一个重要特征就是“为私有财产辩护”。[19]在财产观念的支配下,人们自然会按照财富最大化的要求去对待大自然:对于能够转化为财富的自然要素,人们会对其加速利用,直至枯竭;对于不能转化为财富的自然要素,人们会对其忽略、浪费。法制为经济基础服务。在整个社会都追求经济财富增长的背景下,整个社会的法制也必然会为这种增长服务,为掠夺性开发利用资源环境“保驾护航”,最终导致“绿色”的消退。

传统的民法、刑法、行政法、经济法、诉讼法等核心法律的主要目标和任务都是为了保护个人的人身利益和财产利益,促进社会经济发展。民法作为私法的核心,直接目的就是为了保护公民的人身权利和财产权利,以促进社会经济的发展和财富的增长。我国1986年制定的《民法通则》的第一条明确将“保障公民、法人的合法的民事权益”、“适应社会主义现代化建设事业发展的需要”作为自己的立法目的。1999年制定的《合同法》是为了“保护合同当事人的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义现代化建设”。[20]2007年制定的《物权法》是为了“维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权”。[21]很明显,在这里,“合同权利”和“物权”毫无疑问体现的是权利主体的经济利益,“社会主义现代化建设”的核心是经济建设,“社会经济秩序”以及“市场经济秩序”也都是追求经济利益最大化的一种秩序,物权法所追求的“发挥物的效用”也是指物的经济效益的最大化。刑法作为公法的典型代表,其核心目的和主要任务之一也是保护人们的人身权利、财产权利和社会经济发展。我国1979年制定的《刑法》以及1997年修订的《刑法》都将保护各类主体的“财产”和各项“权利”、维护“经济秩序”、保障“社会主义建设事业的顺利进行”作为自己的立法目的和主要任务。行政法调整行政主体和行政相对人之间的关系,其主要目的是保护行政相对人的人身权利和财产权利,限制行政主体的公权力。经济法的直接任务就是服务于经济增长,促进社会经济的发展。其所约束和控制的经济行为都是不利于社会经济发展的行为,如垄断、不正当竞争等;[22]其对经济主体进行规制的目的都是为了社会经济的繁荣和发展,如合伙企业法[23]、公司法[24]、商业银行法[25]等;其还将特定社会弱势群体的人身权利和财产权利作为直接保护对象,以促进社会经济发展,如消费者权益保护法[26]。诉讼法作为程序法,其最终目的与价值追求和相应实体法的目的密切联系。当实体法都是为了保护人们的人身权利、财产权利和促进社会经济发展时,诉讼法自然也会把实体法的这些目的作为其核心目的之一,如我国《民事诉讼法》将“保护当事人的合法权益”、“维护经济秩序”、“保障社会主义建设事业顺利进行”作为其主要任务,[27]《行政诉讼法》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”作为其核心目的,[28]《刑事诉讼法》将“保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利,保障社会主义建设事业的顺利进行”作为主要任务[29]。

除了立法目的和主要任务直接服务于经济发展之外,传统法律的具体法律制度体现的也是人与人的直接关系,把相关环境要素直接作为人们的权利客体看待,而不是把其作为人与人之间权利义务关系的中介因素单独对待和保护。相关环境要素的保护只不过是保护人们人身权利和财产权利的一种副产品。换言之,“绿色”在传统法律中没有得到应有的重视。一方面,传统法律是在环境状况良好状态下制定的,或者说是在现代环境危机之前制定的,环境这种人与人之间的中介还没有受到人们的重视;另一方面,即使人们在传统法律中已经对部分环境要素加以重视,如土地,则这种环境要素也是作为人与人之间财产权利的客体对待,而不是作为人与人之间财产关系的一种中介要素对待的,也即人们重视的是财产而不是“绿色”。所以,在传统法律的制度体系下,即使发生了环境品质的恶化进而侵害了人们的人身权利与财产权利,人们最开始都是从保护自身利益的角度出发寻找民法的解决方法和救济途径,而不是从旨在保护“绿色”的角度寻求根治途径,从而使民法领域中侵权理论得到进一步丰富和发展,而专门维护“绿色”的法制得不到重视和发展。

民法领域虽然表面上涉及土地、森林、草原、矿藏、水流等环境要素,但实际上这些环境要素已经成为民法物权的客体,作为权利主体的财产对待,而不是作为环境要素对待。我国《民法通则》第五章第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”和《物权法》第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”中的相关规定,都是把相关环境要素作为财产对待。《民法通则》第124条[30]和《侵权责任法》第八章“环境污染责任”的规定,都是民法领域的环境侵权责任,是民法侵权理论在环境污染领域的扩展,目的是保护人们的人身权利和财产权利。我国1979年的《刑法》并没有单独规定“破坏环境资源保护罪”,而是在第128条、129条和130条分别把破坏森林资源、渔业资源和野生动物资源的犯罪定性为“破坏社会主义经济秩序罪”。由此可见,所谓的森林资源、渔业资源和野生动物资源,都是社会主义经济要素,为社会主义经济发展服务。尽管1997年修订的《刑法》单独规定了“破坏环境资源保护罪”,并且在第338条规定了污染环境罪,但是否构成犯罪,还决定于环境污染事故是否造成“公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”,可见该规定还是为了保护人们的人身权利和财产权利。传统的民事诉讼法和行政诉讼法也都从保护人们之人身权利和财产权利的角度出发要求原告与诉讼标的具有直接的利害关系。

总之,在传统法律制度的安排下,相关环境要素只能作为人们财产权利的客体,服务于社会经济的发展。人们对相关环境要素的保护也只能通过保护人身权利和财产权利的途径去间接实现。但是,这种直接保护人身权利和财产权利而间接保护环境要素的法律途径只能有限地、局部地实现其保护目标。从最终结果看,它既无法从根本上保障人们的人身与财产安全,也无法有效保护各种环境要素。传统法律不仅是促使“绿色”消退的法律,而且也无法阻止因“绿色”消退给人们的人身利益与财产利益所造成的损害,进而使其保护人们人身与财产利益的直接目的在“绿色”消退的背景下落空。所以,面对“绿色”消退,实施绿色发展,传统法律必须加以改变。

我国有学者在十几年前就已经探讨了传统法律的“绿化”问题,旨在对传统法律加以变革,使其由“绿色”消退法转变成“绿色”友好法或“绿色”增进法。[31]绿色发展是人类寻求的旨在与环境和谐相处的新的发展模式,是对人类传统发展模式的一种扬弃。该种扬弃会带来整个人类社会发展模式的改变,内容涉及到人类社会的所有方面,其核心就是把传统的思想观念、科学、文化、制度、政策、行为等与环境不友好的成分加以抛弃和改变,使之与环境友好。“通过法律进行社会变革是现代世界的一个基本特点”,[32]绿色发展对传统社会发展模式的变革也需要落实在法律制度中,正如联合国《二十一世纪议程》明确指出的那样,“为了有效地将环境与发展纳入每个国家的政策和实践,必须发展和执行综合的、可实施的、有效的、并且是建立在周全的社会、生态、经济和科学原理基础上的法律和法规”[33]。

绿色发展理念强调经济发展“以资源环境承载能力为基础,以自然规律为准则,以可持续发展、人与自然和谐为目标”。绿色发展对传统法制的变革首先体现在以绿色发展理念为基本要求对传统法律进行改良。并且,传统法律也只能做这种改良处理。因为,由各部门法组成的法律体系所调整的社会关系实际上应当覆盖所有需要法律调整的社会关系,而每一个部门法只负责调整其中一部分社会关系。整个法律体系的目标是由各部门法在明确分工、相互协调与配合的前提下共同完成的。在这种情况下,各部门法都会有自己特殊的核心任务。尽管绿色发展理念下的环境保护很重要,但是保护人们的人身权利和财产权利毫无疑问也是现代法治的核心任务之一。所以,即使在绿色发展理念下,我们也不可能要求所有的部门法都用来保护环境,而不对人们的人身权利和财产权利加以保护。因此,对传统法律,其核心目标和直接任务不变,我们只能要求其在有效实现其传统任务的时候照顾到环境保护的需要,也即以环境友好的方式实现其传统任务。例如,无论在什么情况下,民法的核心任务毫无疑问都是保护民事主体的人身权利和财产权利,物权法也是为了保护权利主体的物权。只不过在绿色发展理念下,我们需要民法对民事主体的权利做适当的限制,使其与环境保护相协调,而不是使民法变成直接保护环境的法律。正因为如此,我国2017年制定的《民法总则》增加了“绿色原则”要求,[34]2011年的《刑法》修正案(八)在不改变刑法目的的前提下将第338条环境污染犯罪的规定加以改变,以更有利于环境污染的预防。[35]

所以,在绿色发展理念下,传统法律仍应以经济发展为主要任务,其实现的是绿色发展所追求的“生产发展、生活富裕”目标。绿色发展所追求的“生态良好”目标只能由以环境保护为专门任务的新型部门法即环境法加以实现。环境法负责“绿色”的保值增值,传统法律负责经济发展,二者既明确分工,各有侧重,又相互配合,共同实现绿色发展。


三、绿色发展理念的环境法转型


绿色发展既要求经济发展又要求保持环境良好。这也是我国法律体系所追求的总体目的。在法律体系的总体目的之下,环境法以环境保护为具体目的,专施环境保护“职责”,使“绿色”保值增值。所以,绿色发展理念对环境法所具有的意蕴不同于其对传统部门法的意蕴,具体应当体现在以下几个方面。

第一,转变环境法的立法目的,使其在追求经济社会可持续发展的总体目的之下实现各项具体的环境保护目标,但应以各项具体的环境保护目标为核心。无论是“绿色”的保值增值还是经济发展,只不过是经济社会可持续发展的具体体现。虽然各部门法分工不同,尤其是环境法与传统部门法的分工各异,但它们作为一国法律体系的组成部分,大目标都是为了实现经济社会的可持续发展。因此,经济社会的可持续发展也就成为各部门法在绿色发展理念下的共同目的。[36]这一点在我国的各环境单行法中表现得尤为明显。随着我国的经济社会发展由传统发展向绿色发展转型,我国各环境单行法的立法目的也相应地由追求经济建设向追求经济社会可持续发展转变。我国1979年《环境保护法(试行)》的立法目的之一是“促进经济发展”,该目的在1989年《环境保护法》中的表述是“促进社会主义现代化建设的发展”,而在2014年修订的《环境保护法》中表述则为“促进经济社会可持续发展”。1982年《海洋环境保护法》的目的之一是“促进海洋事业的发展”,该目的从1999年开始修订为“促进经济和社会的可持续发展”。1985年《草原法》的目的之一是“适应社会主义建设和人民生活的需要”,该目的从2002年起修订成“促进经济和社会的可持续发展”。1987年《大气污染防治法》的目的之一是“促进社会主义现代化建设的发展”,该目的从2000开始修订成“促进经济和社会的可持续发展”。1984年《水污染防治法》的目的之一是“促进社会主义现代化建设的发展”,该目的在2008修改成“促进经济社会全面协调可持续发展”,在2017年进一步简化为“促进经济社会可持续发展”。1995年《固体废物污染环境防治法》的立法目的之一是“促进社会主义现代化建设的发展”,该目的从2004年开始修订为“促进经济社会可持续发展”。1986年《土地管理法》的立法目的之一是“适应社会主义现代化建设的需要”,该目的从1998年开始修订为“促进社会经济的可持续发展”。但是,我国也有部分环境单行法还没有把立法目的转变到绿色发展上来,[37]需要加以修订。

在强调“促进经济社会可持续发展”这一总体目的的基础上,各环境单行法更应强调自己独特的环境保护目的,而且后者是各环境单行法的直接目的。例如,《环境保护法》强调“保护和改善生活环境与生态环境”,《海洋环境保护法》强调“保护和改善海洋环境,保护海洋资源”,《大气污染防治法》强调“防治大气污染”,《水污染防治法》强调“防治水污染”,《固体废物污染环境防治法》强调“防治固体废物污染环境”,《草原法》强调“保护和合理利用草原”,《森林法》强调“保护、培育和合理利用森林资源”,等。尽管我国各项环境单行法的具体环境保护目的在绿色发展理念前和绿色发展理念后并没有改变,但是,法律体系的总体目的在绿色发展理念前和绿色发展理念后的变化会影响各项环境单行法具体环境保护目的的实现。所以,我们可以看到我国大多数环境单行法的目的表述都是“具体环境保护目的”+“总体目的”的模式。具体而言,在绿色发展理念前是“具体环境保护目的”+“促进社会主义现代化建设的发展”,在绿色发展理念下是“具体环境保护目的”+“促进经济社会的可持续发展”。当然,也有部分环境单行法直接表述其具体的环境保护目的,对总体目的避而不言,但是,这并不意味着非绿色发展理念和绿色发展理念对其实施没有影响。[38]

第二,强调环境保护优先原则。尽管从整体上来说,绿色发展理念下的法制目标是使环境保护与经济发展相协调,实现经济发展与环境美好的双赢局面。但由于各部门法的分工不同,导致其具体任务的重心也不应相同。民法具体任务的重心是保护民事主体的各项民事权利;刑法具体任务的重心是预防和惩治犯罪,保护公民的各项权利,维护社会公共秩序;诉讼法具体任务的重心是保障各种纠纷的公正解决;等。就环境法而言,其具体任务的重心毫无疑问应当是保护环境。环境法应当以环境保护优先作为其基本原则之一。当经济建设与环境保护相冲突时,环境法应当强调环境保护优先于经济建设。

改革开放以来,我国虽然一直强调环境保护工作的重要性,但是由于国家的整体发展重心在于经济建设,旨在解决人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾,并没有把人与自然之间的矛盾摆在突出的位置,进而要求环境保护要与经济建设、社会发展相协调。因此,“协调发展原则”[39]或者“环境保护与经济建设、社会发展相协调原则”[40]就成为我国环境法的一项基本原则。这也是在我国环境立法普遍以“促进社会主义现代化建设的发展”为目的的情况下的一种必然选择。我国1979年的《环境保护法(试行)》第五条要求“在制定发展国民经济计划的时候,必须对环境的保护和改善统筹安排”。1983年召开的第二次全国环境保护会议制定了环境保护与经济发展统筹规划、同步发展的方针。1989年的《环境保护法》第四条明确要求“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。在实际工作中,协调发展原则就成为使环境保护工作让位于经济建设和社会发展的原则,使环境保护配合经济建设和社会发展所需。这在某种意义上也是我国经济高速发展而环境急剧恶化的原因之一。但是,随着我国对绿色发展理念和环境保护的日益重视以及环境法研究的逐渐深入,环境法具体任务的重心也回归到环境保护本身上来,强调环境保护优先原则。我国2014年修订的《环境保护法》第五条明确规定“环境保护坚持保护优先的原则”。

第三,采取总量思维,强调环境承载力作为经济发展的硬约束,为经济活动设定边界。资源环境既可以作为经济要素支撑经济发展,但同时它也是经济发展的客观约束。人类所有的经济财富都直接或间接地来自自然环境。人类通过消耗资源环境来增加财富,促进经济发展。因此,传统经济学把资源环境作为人类经济系统的一个环节看待。资源环境无限,人类的经济增长无止境。但是,现代环境危机已经打破了人类经济可以无限增长的神话。现代生态经济学的研究也告诉人们,人类的经济系统只不过是地球环境系统的一个组成部分,经济发展受到地球环境资源有限性的约束和限制。自然环境在特定的时空范围内所能容纳的污染物质是有限的,所能提供的财富也是有限的。高投入、高消耗、高污染、低效率的经济发展模式虽然可以在一定时期内维持经济的高速发展,但这种发展的资源环境成本巨大,甚至最终后果只能是得不偿失。所以,绿色发展要采取极限思维,强调资源环境极限的客观性,把经济发展严格限定在资源环境的承载力范围内。

在绿色发展理念下,传统的部门法仍需强调和鼓励经济发展,以满足生产发展和生活富裕的要求,但环境法必须强调资源环境的有限性,从而为经济活动设定边界。环境法以良好的生态环境为其直接目标。在资源环境客观有限的前提条件下,环境法要实现其目标,必须对资源环境的总量加以科学分配,为经济发展设定可以利用的最大限量。这一最大限量就是特定时空范围内人们经济活动的界限和不可逾越的底线,也是经济发展的一种硬约束。环境法必须使这种硬约束在法律上“坚硬”起来。

第四,鼓励“绿色”投入,促进“绿色”增值。在绿色发展理念下,环境法不仅要限制特定时空条件下经济发展所能利用的资源环境总量,而且还要想方设法增进资源环境总量,为经济发展提供更多的可以利用的资源环境。这既是为了实现良好的生态环境这一环境法的直接目的,也是为了促进生产发展、实现生活富裕这一环境法的间接目的。经济富裕和生态良好是绿色发展必不可缺的两个方面。环境法直接为生态良好服务,间接也为经济富裕服务。从消极的角度看,环境法只要从特定时空条件下既定的资源环境总量出发,严格限制经济发展所能利用的资源环境总量上线,就可以实现生态环境良好这一目标。但这种消极的态度不利于经济发展和人们的生活富裕。因为在消极态度下,资源环境总量以及经济发展可以利用的资源环境总量都是大自然决定的,人们只能被动的遵守和顺从。其实,资源环境总量还可以通过人为养护加以增大。在绿色发展理念下,环境法不仅要采取消极的态度严格限制资源环境的利用总量,而且还要采取积极的态度,想方设法养护生态环境,促进资源环境总量的增大。因为,资源环境总量的增加可以为人们提供更多的可以利用的资源环境总量,进而在一定程度上为经济发展“松绑”,实现“绿水青山就是金山银山”。所以,环境法要通过一系列制度设计,鼓励各类主体积极投入“绿色”,养护生态环境,促进“绿色增值”。

第五,在权利、权力、义务、责任的关系格局中,义务先行,权力主导,权利与责任积极配合。权利、权力、义务和责任是环境法的基本范畴。权利体现权利主体的选择性,权力体现权力主体意志的单方面性,义务体现义务主体的必为性和无选择性,责任体现义务主体违反义务的法律后果。在绿色发展理念下的环境法框架中,环境义务必须先行,环境权力处于主导地位,环境权利和环境法律责任积极配合环境义务和环境法律责任,共同实现良好的生态环境。因为,环境法直接追求良好的生态环境,通过生态环境的优化间接实现经济发展,而良好的生态环境需要所有的社会主体贡献自己的努力才能实现。只有环境保护义务先行,才能实现良好生态环境共享。政府作为社会公共利益的主要提供者,在环境保护中起着主导作用,理应承担着主要的环境保护义务。当然,政府的环境保护义务与政府的环境保护职责和职权密不可分。政府通过行使职权,履行职责,落实其环境保护义务,向社会提供环境公共利益即良好的生态环境。政府权力一方面体现政府的环境保护义务和职责,另一方面负责各类社会主体环境保护义务的落实,在各项环境保护法律措施的实施中起着主导作用。社会公众虽然承担着广泛的环境保护义务,对良好的生态环境无法享有实体权利,但并不意味着社会公众不享有任何与环境保护相关的权利。[41]一方面,实体权利如果与环境保护的要求相一致,则该种实体权利可以作为环境保护的法律工具,如排污配额、自然资源物权等;另一方面,知情权、参与权等程序性权利在环境保护领域的应用有助于公众积极参与和监督环境决策以及相关环境保护措施的落实,有利于环境保护目的的实现。但是,这些权利发挥作用的范围有限,仅限于权利的行使与环境保护的要求相一致的领域。环境权利只是环境义务实现的一种形式,且对环境权力起到补充和监督作用。此外,具体明确的环境法律责任也有助于环境义务的落实。因此,环境权利和环境法律责任在环境义务的实现方面起到配合作用。



【注释】 基金项目:本文系国家社科基金一般项目《风险规制视角下我国环境标准的制定及法律效力研究》(17BFX121)的阶段性成果。

作者简介:刘卫先(1978-),男,河南商城人,法学博士,中国海洋大学法学院副教授,中国海洋大学海洋发展研究院兼职副教授,研究方向:环境法基础理论、自然资源法学。

[1]参见郇庆治:《国际比较视野下的绿色发展》,载《江西社会科学》2012年第8期。

[2]参见张梅:《绿色发展:全球态势与中国的出路》,载《国际问题研究》2013年第5期。

[3]“八大公害”事件是指在世界范围内由于环境污染而造成的8次较大的轰动世界的在短期内人群大量发病和死亡的事件,即比利时的马斯河谷事件、美国的多诺拉河谷事件、美国的洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本的四日市哮喘事件、日本的米糠油事件、日本的水俣病事件、日本的富山骨痛病事件。

[4]恩格斯指出:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复。每一次胜利,起初确实取得了我们预期的结果,但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎预料的影响,常常把最初的结果又消除了。”参见《马克思恩格斯选集》(第三卷),人民出版社2012年版,第998页。

[5]参见《人类环境宣言》共同观点5。

[6]参见《人类环境宣言》共同信念10、13、14。

[7]从世界范围看,可持续发展的定义有上百种之多,不同的学者从不同的学科背景出发可以对可持续发展做出不同的界定,但是,被世界广泛接受并引用最广的可持续发展定义还是出自于《我们共同的未来》这一报告。

[8]世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》,王之佳、柯金良等译,吉林人民出版社1997年版,第52页。

[9]世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》,王之佳、柯金良等译,吉林人民出版社1997年版,第61页。

[10]世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》,王之佳、柯金良等译,吉林人民出版社1997年版,第64页。

[11]世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》,王之佳、柯金良等译,吉林人民出版社1997年版,第77页。

[12]参见《里约宣言》原则一。

[13]参见《里约宣言》原则四。

[14]参见《里约宣言》原则五和原则八。

[15]参见《约翰内斯堡可持续发展宣言》第11条的规定。

[16]中共中央宣传部:《习近平总书记系列重要讲话读本》,人民出版社2016年版,第230页。

[17]周生贤:《开辟人与自然和谐发展新境界的重大方略——深入学习贯彻习近平同志关于生态文明建设的重要论述》,载《人民日报》2014年5月14日。

[18][英]彼得.甘西:《反思财产:从古代到革命时代》,陈高华译,北京大学出版社2011年版,第263页。

[19][英]彼得.甘西:《反思财产:从古代到革命时代》,陈高华译,北京大学出版社2011年版,第1页。

[20]《中华人民共和国合同法》第1条。

[21]《中华人民共和国物权法》第1条。

[22]《中华人民共和国反垄断法》第1条规定:“为了预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展,制定本法。”《中华人民共和国反不正当竞争法》第1条规定:“第一条为保障社会主义市场经济健康发展,鼓励和保护公平竞争,制止不正当竞争行为,保护经营者和消费者的合法权益,制定本法。”

[23]《中华人民共和国合伙企业法》第1条规定:“为了规范合伙企业的行为,保护合伙企业及其合伙人、债权人的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济的发展,制定本法。”

[24]《中华人民共和国公司法》第1条规定:“为了规范公司的组织和行为,保护公司、股东和债权人的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济的发展,制定本法。”

[25]《中华人民共和国商业银行法》第1条规定:“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益,规范商业银行的行为,提高信贷资产质量,加强监督管理,保障商业银行的稳健运行,维护金融秩序,促进社会主义市场经济的发展,制定本法。”

[26]《中华人民共和国消费者权益保护法》第1条规定:“为保护消费者的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济健康发展,制定本法。”

[27]参见《中华人民共和国民事诉讼法》第2条。

[28]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第1条。

[29]参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第2条。

[30]该条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”

[31]其中代表性的成果是作为陈泉生教授主持的国家“九五”和“十五”社会科学基金项目成果的一系列专著,如陈泉生著的《可持续发展与法律变革》(法律出版2000年版)、陈泉生、张梓太著的《宪法与行政法的生态化》(法律出版社2001年版)、李挚萍著的《经济法的生态化——经济与环境协调发展的法律机制探讨》(法律出版社2003年版)、郑少华著的《生态主义法哲学》(法律出版社2002年版)等。

[32][美]劳伦斯·M·弗里德曼:《法律制度:从社会科学角度观察》,李琼英、林欣译,中国政法大学出版社2004年版,第61页。

[33]参见陈泉生:《可持续发展与法律变革》,法律出版2000年版,第113页。

[34]《中华人民共和国民法总则》第九条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”

[35]修改后的《刑法》第338条规定:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”

[36]我国的《民法总则》在传统目的的基础上增加了“适应中国特色社会主义发展要求”这一新目的,而绿色发展毫无疑问是中国特色社会主义发展的要求之一。

[37]如1984年制定、1998年最后修订的《森林法》,其立法目的之一都是“适应社会主义建设和人民生活的需要”。

[38]例如,我国1988年制定,2004年和2009年修订的《野生动物保护法》的立法目的都是“保护、拯救珍贵、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡”。该目的在2016年修订为“保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设”。所以,该法的立法目的并没有体现经济社会发展的总体目的,即所谓的“促进社会主义现代化建设的发展”和“促进经济社会的可持续发展”。

[39]参见吕忠梅:《环境法学》,法律出版社2004年版,第47页。

[40]参见金瑞林主编:《环境法学》2002年版,第81页。

[41]参见刘卫先:《我国环境法学研究中的路径依赖及其克服》,载《政法论丛》2016年第5期。

【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 6



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本文责编:陈冬冬
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