顾昕:俘获、激励和公共利益:政府管制的新政治经济学

选择字号:   本文共阅读 1960 次 更新时间:2017-04-12 10:26

进入专题: 政府管制   公共利益   公共选择理论  

顾昕 (进入专栏)  

[摘要]管制国家的兴起是一个全球性现象。在新自由主义影响下的放松管制已经被重新管制所取代,社会性管制的地位在这一转型过程中得到了极大的强化。在此背景下,在公共选择理论基础上建立起来的旧管制政治经济学,正逐渐受到新管制政治经济学的诸多挑战。首先,管制俘获现象的实证研究成为新的学术努力重点,以探讨减少甚至防止管制俘获的制度性和结构性条件;第二,对于政府管制中最优激励机制设计的研究成为新热点,以探究强化管制对被管制者的激励效应;第三,对于管制者自身激励的研究,成为提升公共治理效能的关键;第四,重新夯实政府管制公益性的法理基础,成为法律经济学的新探索;最后,政府管制的合意性在交易成本经济学和信息经济学的框架中得到重新论证。政府管制新政治经济学的研究思路值得中国公共管理学界予以关注并加以借鉴。

关键词:政府管制、公共利益、公共选择理论、俘获、激励机制


随着经济社会发展水平的提高,政府对市场活动和社会行为加以管制(regulations,或译“监管”、“规制”)的广度和强度有所提高,是一个全球性的现象。尽管放松管制(deregulation)在二十世纪八十年代之后一度成为一股强劲的政治经济思想风潮,但在现实中,情形并非如此简单。政府管制在某些领域或某些方面的确有所放松甚至完全解除,但在另外一些领域或方面却明显强化,出现了重新管制(reregulation,或译“再管制”)的现象。

一方面,随着经济生活的日趋复杂,自由市场的制度建设本身就意味着政府对市场活动设立更多、更细致的游戏规则,这意味着经济性管制(economic regulations)并不会被完全解除,而是有所转变;[1]另一方面,随着市场活动与社会行动的负外部性有所增加,普通民众曝露在各种未知风险境况的可能性大大增加,而人类对诸多风险的认知却是有限的,[2]普通民众对诸多风险要么懵懂无知,要么惴惴惶恐,[3]因此以健康维护、安全保障和环境保护为目标的社会性管制(social regulations),又称HSE管制(即health, safety and environment regulation),愈来愈成为管制国家的最重要行动范围,其目的在于确保被管制者的行为不对社会成员(包括其员工、所在社区以及更大范围的公众)构成损害。[4]

实际上,社会性管制在政府管制中的地位从二十世纪六十年代起就开始强化,在新自由主义放松管制的大潮中,社会性管制的地位,无论从法规颁布数量上看还是从执法强度上看,不仅没有受到冲击,反而越来越强化,并超过了经济性管制的地位。[5]由此,在治理越来越重要的时代,管制国家(the regulatory state)的兴起具有必然性。[6]

新自由主义导致重新管制的兴起,这一吊诡性现象与新自由主义未能导致福利国家收缩却反而引致福利国家重建的现象,有异曲同工之妙。以社会政策为主要研究领域的政治学学者将有关后一个现象的研究称为“福利国家新政治学”。[7]

有鉴于此,再考虑到政府管制政策的制定和实施涉及到诸多政治、经济与社会因素,本文将新自由主义全球化背景下有关重新管制兴起的新管制理论,称为“管制国家新政治经济学”(new political economy of the regulatory state)。重新认识政府管制中的俘获问题、激励问题和公益性问题,成为这一学术潮流的三大研究课题。本文对这一学术潮流加以综述,以期为中国管制研究的成熟提供一定的借鉴。


一、超越公共选择学派:规制国家的合意性


管制国家新政治经济学之“新”,是有别于传统的管制政治经济学之“旧”。旧管制政治经济学是在公共选择理论的传统中得到发展的。众所周知,公共选择理论有三个学派,即芝加哥学派、弗吉尼亚学派和布鲁明顿学派,分别由三位诺贝尔经济学奖获得者乔治∙施蒂格勒(George Stigler)、詹姆斯∙布坎南(James Buchanan)和埃莉诺∙奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)为领军人物,且分别以三个相互关联但重点有别的理论为代表,即俘获理论、寻租理论和自我治理理论。

公共选择理论针对的是所谓的“管制公益性理论”(public interest theories of regulation)。据公共选择学派学者认为,管制公益性理论不仅认定政府管制者的目标是公众利益的最大化,而且也判定政府管制的实施能够实现公众利益的最大化。

然而,依照芝加哥学派俘获理论的分析,“公众利益”是一个虚无缥缈的概念,而在现实世界中,政府管制者不仅有可能被管制对象(尤其是大企业)所俘获,[8]并且极有可能对管制的目标受益者(尤其是消费者)带来意想不到的负面影响。[9]

依照弗吉尼亚学派寻租理论,特殊利益集团通过合法游说活动对包括管制在内的公共政策的制定施加影响,导致管制政策有可能成为寻租的结果,而寻租对经济活动造成了严重的扭曲。[10]

依照布鲁明顿学派自我治理理论,社群机制在某些特定的条件下能够在公共物品的提供和负外部性的抑制上发挥有效的作用,这其中有效的自我监督和管制对于社群治理的成功至关重要,因此政府管制的广度和力度值得重新考虑。[11]

无论其研究重点和角度有何差异,这三个理论的共识是,将政府管制者(或更广义的国家行动者)假设为自我利益而非公共利益的最大化者,更有利于对现实世界中政府管制的必要性和可能性进行实证研究。基于这样的理论假设,无论从决策过程还是从实施过程来看,政府管制极有可能并不会带来公众广泛利益的最大化,而是俘获者或管制者自身利益的最大化。因此,公共选择学派的诸理论又被称为“管制的私意性理论”(private interest theories of regulation)[12]

尽管公共选择学派对管制研究产生了深刻的影响,尤其是推动了放松管制或解除管制的浪潮,[13]但市场失灵毕竟普遍存在,而罗纳德∙科斯(Ronald Coase)提出的通过清晰界定权利、降低交易成本和诉诸法律裁决来解决外部性争议的市场化之路,即所谓“科斯式讨价还价”(the Coasian bargaining),依然会在现实世界中遭遇许多障碍,其适用性受到限制。[14]

事实上,即使是接受公共选择理论思想的不少经济学家,也不一定拥抱解除管制的思想,他们也能从其他理论视角论证政府管制的必要性和合意性。近年来长期雄踞经济学家全球综合排名首位、哈佛大学著名经济学家安德烈∙施莱佛(Andrei Shleifer)就是一个典例。

一方面,施莱佛承认解除管制在很多经济领域的重要性。他参与的一项跨国性研究通过计量分析证明,市场准入管制越重的国家,腐败程度越高,非正式经济的比重也越高,因而管制的公共利益理论遭到质疑,管制的公共选择理论得到支持;[15]就其专长的金融管制,施莱佛强调由国家制定规则、但规则执行交由私人机构来实施是社会控制市场的最有效战略。[16]

但另一方面,施莱佛与其合作者以法律诉讼和行政管制的比较成本分析为基础,论证了政府管制的合意性。依照这一分析,尽管在外部性争议中的受损者可以通过诉讼来寻求补偿,但法院的裁决具有滞后性、被动性和事后性,而与之相比,政府管制则具有时效性、主动性和预防性,因此政府管制比法院诉讼更有效率,也会带来更大的社会合意性。[17]

此外,施莱佛等进一步论证,由于诉讼有风险,对于风险中性或厌恶型当事人来说,依赖于法院诉讼来解决外部性问题存在着广泛的失灵,无法带来社会回报高于私人回报的境况,因此以行政性手段为核心的政府管制对于社会来说是合意的。[18]


二、新管制理论:重新找回公益性


政府管制的合意性不仅能从理论上得到有力的解释,而且在现实中,政府管制也普遍存在,其在社会经济生活中所扮演的角色也越来越重要。在这种背景下,超越公共选择学派的各种新管制理论应运而生。新管制理论百花齐放,视角多样,内容丰富,论域宽广。限于篇幅,本文无法详尽评述,只能依据其与中国管制研究的相关性,择其要者加以简要陈述。

新管制理论的很多成果可以归为两个方面:一是关于管制政策的决策研究,即政策制定受什么意思影响,以及如何消除对社会不利的影响因素;二是关于管制政策的执行研究,即政府管制如何对被管制者产生效力以及管制者如何有更大的积极性以有效地执行管制政策。本节先讨论属于前一类的两个研究方向。

(一)“后管制俘获学术”的出现

管制俘获理论自二十世纪七十年代诞生以来,[19]就成功地俘获了国际学术界的普遍关注,但令人诧异的是,有关管制俘获的实证研究却长期没有取得与其理论知名度相匹配的进展。事实上,即便是管制俘获理论的首创者之一、法律经济学运动的推动者理查德∙波斯纳(Richard A.Posner),当年也承认管制俘获的实证研究不系统。[20]

尤为重要的是,尽管管制俘获现象毫无疑问是存在的,但同样毫无疑问的是,在不同的国家、地方、时间和领域,俘获并非以同等的方式影响着所有的政府管制。那么,如何度量管制俘获的程度?管制俘获的决定因素是什么?如何能将管制俘获侦测出来,并尽可能地加以节制(即便不大可能消除)?如何建立适当的制度以防范(即便不能杜绝)管制俘获?对这些重要问题的回答,催生了所谓的“后管制俘获学术”。[21]

2008年,在金融海啸爆发的大背景下,一群美国学者在哈佛大学所在的麻省剑桥组建了一个非营利性组织,以诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯∙托宾(James Tobin)的姓氏命名为“托宾工程”(The Tobin Project),开始致力于推动对管制俘获的跨国性和跨学科性实证研究,并开始陆续发布其研究成果。[22]

后管制俘获学术的基本发现是,管制俘获既可以加以诊断,也可以加以管控,甚至可以加以预防。管制俘获可以分为两种,一种是立法俘获(legislative or statutory capture),即管制政策制定在很大程度上代表了被管制者的利益;另一种是代理俘获(agency capture),即作为代理人的管制者在管制过程中被其管制对象俘获。

管制俘获诊断的关键在于辨识行业特殊利益与超行业一般利益之间的差别,并且基于管制对被管制行业中龙头组织的潜在或实际的有利影响,来确认管制俘获的可能性和存在性。[23]对于管制俘获的管控和防范,除了传统的司法审查和媒体监督之外,社会组织的监督(尤其是消费者组织及其赋权运动)、多样且独立专家的培育以及负责管制公开性与问责性的专设行政机构,都是制度建设的重点。[24]

例如,美国联邦政府设立了白宫信息与管制事务办公室(White House Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA),对诸多领域(包括高速公路安全、医疗、国土安全、移民、能源、环境保护和教育等)的政府管制机构进行监管,可谓“管制者的管制者”。现任哈佛大学大学讲座教授、美国近十多年来最多产、最具有挑战性的法学家、2009- 2012年间曾任OIRA主管的凯斯∙桑斯坦(Cass R. Sunstein,又译“孙斯坦”)在2014年出版了《为生命赋予价值:管制国家的人性化》一书,对这个超级管制机构的运作及其在防止管制俘获上的作用进行了详尽的分析。[25]

(二)“新公益性管制理论”的崛起

另一大学术努力的方向是重新寻找被公共选择理论丢弃的“公共利益”的法学和哲学基础。鉴于这一学术努力的方向是重建公共选择理论所颠覆的管制公益性理论,因此我们不妨命名为“新公益性管制理论”。

公共选择理论所批判的管制公益性理论根植于福利经济学,其经济学根源于凯恩斯主义和庇古主义,而其哲学思想根源于边沁(Jeremy Bentham)的效用主义(utilitarianism,通译“功利主义”,但此通译名误导性极强,本文弃而不用)。效用主义将幸福(或社会福祉)的推进视为判断人类行为得当与否的唯一标准,而且将幸福视为一个社会中每一个个体的苦乐感觉的总和。

效用主义一方面坚守个体主义,强调只有个体也是其幸福与否的感知者,而且每一个个体都应该受到同等的对待,但另一方面又引入了集体主义,暗示冥冥中有一个主宰者,可以对所有个体的苦乐进行加总之后获知明确的公共利益,并以公共利益为依归,对群体性活动加以指导。[26]

在现实世界中,这个冥冥中的主宰者就变成了政府,而社会福祉最大化是政府的目标(或效用函数)就成为福利经济学的基石。当然,福利经济学实际上认为,在最优经济条件下,市场机制足以达致社会福利最大化;只是在次优经济条件下,市场失灵出现,帕累托改进型政府干预能够矫正市场失灵,促成社会福利最大化。

公共选择理论摈弃了福利经济学的政府干预论,将社会福祉最大化的制度基础,建立在嵌入在司法体系之中的市场机制、基于社会契约的宪政体制和维护自主治理的社群机制之上。有学者批评公共选择学派错误地解释了福利经济学的政府干预论,虚构了公益性管制理论,作为一个可供批判的稻草人。[27]由此,公共选择理论在摈弃了福利经济学对政府干预合意性的理论论证的同时,不仅完全否定了政府管制的必要性,也彻底丢弃了“公共利益”的理念。

前述的后管制俘获学术实际上已经开始致力于在管制理论中找回“公益性”。对此更有自觉意识的是本文所谓的“新公益性管制理论”,其阐述者基本上由法学家组成。他们的共识是,公共利益的存在性不仅并不像公共选择学者所认为的那样虚无缥缈,而且也不能如效用主义者或方法论个体主义者所认为的那样源于个体性私人利益的加总,无论加总的规则是什么。

公共利益中包含着个体对社群共善(the common good)的追求。正如桑斯坦所阐释的作为美国宪政之本的自由共和主义(liberal republicanism),包含着“一整套理念,认为政治过程不是纯粹私利的聚合,而是以促进共善为目的的慎议过程”。[28]无论是在法律、政府管制还是公共政策之中,公共利益就在公民共和主义(civic republicanism)传统之中,这一传统的形成追溯到古希腊罗马时代,即公民通过积极而广泛地参与政策制定和执行,共同追求超越其个人短期利益的共善。[29]

在新公益性管制理论的探索者看来,如何在此古老传统的基础上重建自由民主制度,通过改善管制本身的治理,无论是在决策过程还是在执行过程,使管制不仅符合公众的利益且更有效率,而不是简单粗暴地一味强调放松管制或解除管制,才是促进管制公益性的必由之路。[30]


三、政府管制的激励机制和激励效应


关于管制政策执行的研究,与关于管制政策制定的研究一样,内容丰富,视角多样。本文只关注其中的两个研究方向,即政府管制对管制者的激励效应和管制者本身的激励问题。

(一)新管制经济学:政府管制对管制者的最优激励效应

政府管制对管制者的最优激励效应,是法国图卢兹学派的研究主题。这一学派的领军人物是让-雅克∙拉丰(Jean-Jacques Laffont)和让∙梯若尔(Jean Tirole)。图卢兹学派的管制理论批判性继承了公共利益管制理念,超越了公共选择管制理论,以激励理论为核心,建立了新管制经济学的理论体系。拉丰公认为是诺贝尔经济学奖级的经济学大师,但可惜他于2004年英年早逝(年仅57岁),无缘诺贝尔桂冠。十年后,作为图卢兹学派的杰出代表,拉丰的(非授业)弟子梯若尔获得了2014年诺贝尔经济学奖,可谓众望所归。

图卢兹学派的学者们是在信息经济学的基础上研究政府管制问题,尤其是委托代理理论的框架中进行政府管制中最优激励机制的设计,从而探索最优管制执行的可能性,以帮助政府达成其促进公共利益最大化的目标。他们的理论又被称为“新管制经济学”或“管制激励理论”(the incentive theory of regulation)。图卢兹学派在继承福利经济学中政府干预论思想的同时,完成了对管制理论在公共利益学派和公共选择学派的扬弃。

如前所述,有学者质疑所谓“管制的公共利益理论”或“学派”根本不存在,而只是公共选择学派虚构的一个稻草人。但难以否认的是,稻草人也是真真切切的存在,而且在很多情况下还发挥着很大的作用。“公共利益理论”在西方经济学中是否如公共选择学派所认为的那样真实存在姑且不论,但其理念的普遍流行却是真真切切的,而其普遍流行且根深蒂固的程度在中国更盛,更是真真切切的事实。

实际上,在公共管理和公共政策领域,最古老的研究思路理性主义(或唯理主义)传统,就秉持“公共利益理论”。这一传统将公共利益理念建立在完备理性和完美道德政府的假定之上。政府是公共利益的代言人,将社会福祉最大化视为自身行动和公共政策的终极目标。政府理应无所不知,对有关公共政策的相关信息有完备的信息;政府也理应无所不能,能了解一个社会所有价值偏好及其权重,了解所有可能的备选方案,通晓每一个备选方案的可能效果(包括经济、社会和政治效益),精确地计算和权衡每一个备选方案的成本和效益,从而选定最佳的公共政策和实施最完美的政策执行。[31]当然,这一唯理主义的思路也体现在有关政府规制的早期理念之中。

公共选择理论在公共管理思想上的革命意义在于否定了政府的完美道德假定,将国家行动者(state actors)与市场参与者(market players)一视同仁地假定为自我利益最大化的追求者,从而完成了对公共利益管制理论(理念)的扬弃。但是,公共选择理论的革命性还不彻底,它并没有否定政府的完备理性假定:在其理论中,国家行动者在追逐自我利益的最大化上即便不是无所不知、无所不能,也是既精明又能干。

国家行动者或政府官员究竟是公共利益的守护神还是自我利益的追逐者,这一争论涉及到对政治家和政府官员人性认知的不同意见,可以远溯到古老且历久弥新的人性论。新管制经济学之新在于并不纠结于关于人性的哲学争论,而是既不笼统否定政府捍卫公共利益的可能性,也不笼统否定管制者追逐自我利益的可能性或管制俘获的存在性。

其研究策略是:首先建立基础模型,即基于政府为社会福祉最大者的假设,以管制者与管制对象之间存在信息不对称为基点,在委托代理关系的框架中建立最优管制激励模型;进而,放松政府为公共利益捍卫者的假设,在管制者与管制对象存在合谋的各种条件下,建立若干次优管制激励模型,从而将管制俘获现象内生化。在信息经济学(尤其是其中的机制设计理论)和新制度经济学的基础上,新管制经济学将管制经济学中两大传统的范式,有效地整合在一个新的理论框架之中,建立了对管制执行进行制度分析的框架。沿此思路,拉丰和梯若尔对电信业的最优管制策略进行了经验研究,并对若干国家的实践中产生了深刻影响。[32]

针对自然垄断行业,无论是物品或服务的提供者(供方)是私人组织还是国有单位,政府都必须对价格和质量进行管制,以确保供方和需方(消费者)的收益都最大化。然而,政府管制能否达成这一愿望,面临着三重约束:(1)信息约束;(2)交易约束;(3)行政或政治约束。尽管也论及后两类约束,但拉丰和梯若尔的研究主要分析在信息约束下最优管制合约的设计。1986年,他们在顶级经济学刊物《政治经济学学刊》发表了题为“使用成本观测法来管制企业”的经典性论文,证明在两种极端的激励方案之间存在着一系列线性的最优激励合约,政府可以与供方讨价还价实现最优管制执行。

一个极端是弱激励方案,即成本加成合约,政府补偿不仅能覆盖供方所报告的成本,而且还能给予供方一定比例的盈余,此时的供方在成本控制上可谓零风险、零激励;另一个极端是强激励方案,即固定价格合约,政府向供方支付一笔固定的费用,而供方成为成本节约的剩余索取者,有极强的激励控制成本,甚至会偷工减料。现实世界中的最优管制合约往往在这两个极端之间,而管制者必须依据不同的情况,尤其是根据管制对象可能的应对之举,选择激励强度不同(从0到1)的各种管制合约作为反应对之策。[33]

当然,最优管制合约的设计也不仅仅局限于激励强度的线性选择,而是有可能加入非线性约束,如规定补偿上限或成本底线等。拉丰和梯若尔在1993年出版的《政府采购与管制中的激励机制》一书中,首先就两种极端情况分别建立模型,然后对这两个极端之间的各种情况,一步又一步推进,一一建立了数理分析模型,从而澄清了各种最优管制合约的条件。[34]

拉丰和梯若尔的激励理论基于有限理性的假设,即被管制者在真实成本上拥有私人信息,并出于最大化自我利益的考量有可能瞒报或虚报成本,而管制者仅拥有有限理性,无法确切地知道被管制者运营的真实成本。作为委托人,管制者的最优策略不是竭尽全力、不计成本地设法搞清楚真实成本究竟是多少,而是将计就计,基于被管制者报告出来的成本信息(如会计数据的总成本和总利润等),设计出最优激励合同,使后者无法从成本的瞒报和虚报中受益。在《政府采购与管制中的激励机制》一书,他们还提及,管制者对信息的观察范围并不一定限于被管制者,而是可以利用各种可能的信息来源,例如被管制者同行业的公开信息,运用“标尺竞争”的激励手段,来降低他们与管制对象之间的信息不对称对管制效果的负面影响。[35]

标尺竞争理论由美国著名经济学家施莱佛提出,其经典性论文发表于1985年,[36]比前文述及的拉丰和梯若尔最优激励管制合同的经典性论文还要早发表一年。与后者不同,前者的基本思路是管制者并非基于单个垄断性管制对象所报告的信息,而是基于管制对象同行的平均信息,来设计最优管制合约。这样,被管制者的实际绩效如果高于标尺,就会从合同中获得额外的好处,否则就会有所损失。在世界各地,标尺竞争在公用事业、公共交通和医疗领域的运用十分广泛。

(二)政治委托代理理论:多层治理结构中管制者的激励问题

对管制者的激励问题进行深入研究,这需要借助于政治委托代理理论的分析框架。从分析的角度来看,关于这一问题的研究暂不考虑管制政策决策者的激励,而只考虑一旦管制政策给定之后政策执行者的激励。由此,管制决策者是委托人,而管制执行者是代理人。政治委托代理理论在进入二十一世纪以来取得了长足的发展,其众多研究成果,与众多中国现实问题密切相关,因此值得中国学术界密切关注。

众所周知,委托代理理论植根于企业理论,但从一开始,就有学者将其分析框架应用于对公共部门的研究之中,而拉丰-梯若尔开创的新管制经济学就是这一学术努力的一部分。与专注于最优管制合约设计的新管制经济学相平行,政治委托代理理论在问责制度、监察制度、官僚体系中多委托人效应、委托人的道德损害等方面取得了进展,[37]而这些方面的学术新知都可以在探寻最优管制制度设计中一展身手。

问责-监察制度与管制者的激励问题直接相关。在现实世界中,尤其是在中国,我们经常听到民众对食品安全、职场安全、环境管制等领域的行政不作为进行吐槽,而行政体系高层也经常对行政不作为放狠话。然而,如何治理这一现象却颇令人头痛,而一般的思路是加强督察,尤其是对各级官员行为的督察。

政治委托代理理论则另辟蹊径,强调激励机制的设计必须基于对结果而不是作为的考察,因为委托人的目标是看到其所希望的结果。但是,基于结果对代理人进行奖惩会面临着激励与保险的权衡问题,即究竟让代理人承担多大风险。由于信息不对称,代理人掌握信息优势,代理人是不是关注委托人所代表的公众利益尚不可知,委托人对代理人的作为也难以找到良好的监测手段,更何况监测本身需要付出巨大的成本(例如建立专门的监察机构、聘请专业监察者、采取诸如巡视等不同手段进行监察),因此对官员行为的监察远不如对行政行为结果的监察有效。[38]

这样,有效监察的要害就在于设计一份基于结果(可观察事项)的奖惩办法,这种绩效管理办法类似于合同,但这类合同不仅具有不完备性,而且事后奖惩手段的可获得性和强度也不高,因为在公共部门中,即便公共预算中安排了奖金,也不会很高,同理即便有罚金,也常常无关痛痒,而晋升的确可以作为奖惩手段,但晋升常常受到多种因素(尤其是政治因素)的影响,与行政绩效的相关性并不高。[39]

一般而言,在行政体系中,代理人常见的作为是不作为。但有时,代理人在情况不妙的时候也会采取一些极端的手段,以增加逆袭(或翻盘)的机会。早在1994年,就有美国学者把这种现象称为“复活赌博”(gamble for resurrection),用政治委托代理理论分析了行政部门(代理人)主导的战争决策,而这种决策实际上误导了委托人(国会以及民众)。[40]这一精彩的分析,客观上可被视为对九年后小布什发动的伊拉克战争的最佳解释(如果不是预测的话)。

代理人催动战争可谓“豪赌”,在现实世界中并不常见,但作为代理人的公共政策执行者采取简单粗暴的行政行为以图尽快达成上级所愿,却是一种非常常见的现象,我们不妨称之为“小赌”。例如在中国,当中央政府强化了节能减排的任务目标管理之后,有些地方政府竟然采取了“拉闸限电”这种一刀切式的权宜之计以图达标。在这里,将代理人“复活赌博”模型应用于“拉闸限电”这类“小赌”行为的分析,实际上是非常贴切的,也能澄清管制者在何种情况下会采取一些并非决策者所能预期到的“奇葩”管制之计。

在包括管制执行在内的公共管理中,还广泛存在着多委托人的情形,例如食品安全管制就需要多个政府部门以及多级政府协调行动。委托人之间的职权分配和信息沟通至关重要,但职权配置不可能完备,信息沟通不可能通畅,而且信息沟通是激励的内生变量,这就是说,在激励机制的设计时,必须为横向和纵向的信息沟通提供奖励,这样有可能导致管制者最优激励机制复杂化。[41]

多委托人在职能非完全界定的情况下,会出现卸责现象,即委托人的道德损害,而基于企业的传统委托代理理论原认为只有代理人才有道德损害问题。[42]在中国,管制失灵中经常出现的多部门推诿现象,正可成为多委托人模型的一个典例。

多委托人现象反映到代理人那里,就成为所谓的“共同代理”(common agency)问题。中国行政生活中一句流行语“上面千条线、下面一根针”,就形象地表述了这一问题。同一个代理人必须要面对不同委托人下达的诸多任务,而这些任务之间又存在着相互干扰甚至相互掣肘的问题。这些问题的存在导致每一个委托人实际上丧失了对代理人的控制,此时会产生所谓的“官僚自主性”(bureaucratic autonomy)现象,即官员自由裁量权的空间较大,委托人也好,委托人聘请的外部监督人也罢,都不得不迁就执行者的偏好和行为。[43]多委托人问题导致政治控制和政治激励的有限性,技术官僚往往掌控了政策制定和实施。[44]

从二十世纪九十年代算起,政治委托代理理论的发展已经有了二十多年的历史,但现在其理论体系的建构依然未尽全功,相关的研究依然处在政治理论和公共管理理论的学术前沿。总体来说,政治委托代理理论基本上成为分析和解释管制失灵的一个有力的分析工具,但在探明管制有效的条件方面,取得的成果有限。可是,近来却有少量的文献,一反主流陈见,开始探究官僚自主性对于管制治理成功的作用。

2001年,当年在密西根大学任教、现在身为前述后管制俘获学术领军人物之一的哈佛大学讲座教授丹尼尔∙卡彭特(Daniel Carpenter)出版了《官僚自主性的形成:行政机构中的声望、网络和政策创新,1862-1928》一书,提出了一套有关行政人员政策积极性和首创性的理论。[45]此书获得了全美政治科学学会和国际政治科学学会的两个年度最佳论著奖。在这本书中,卡彭特对美国进步时期的三个政府行政部门进行了考察,发现邮政署和农业部在政治上较为独立,有效地抵制了利益集团的俘获,组建了邮政储蓄银行,建立了食品和药品管制制度,而内务部却不然。

基于组织理论、理性选择理论和网络理论,卡彭特发现,某些官僚机构的行政任务有着明确而独特目标,其中的中层官员必须通过有效地提供这类服务以积累声望时,而他们在整个公共部门形成了某种技术官僚联盟,其专业声望只有在这一联盟中才发挥作用,此时这类行政机构就会呈现“官僚自主性”,以抵制来自不同利益群体的影响和控制。在那些技术性不足的政策领域,官僚自主性难以形成,管制者被利益集团政治所俘获的现象也就层出不穷。由此可以看出,卡彭特这部由其获奖的博士论文改写成的获奖论著,构成了他后来致力于发展后管制俘获学术的思想基础。

2012年,两位学者对欧盟委员会的运作进行了深入的研究,发现由于欧盟的政治结构过于复杂,各国政治家相互掣肘的情形比比皆是,因此欧盟委员会的诸多分支性机构反而摆脱了欧盟议会议员和各国政治家的影响,成了真正的“欧洲守护人”。这些机构的技术官僚有很大的专业空间,基于对全欧洲整体和长远利益的专业性判断,执行各项管制政策,并影响管制政策的制定。[46]


四、结语


在新自由主义影响下的放松管制运动已经被重新管制浪潮所取代,社会性管制的地位在这一转型过程中得到了极大的强化。管制国家的兴起是一个全球性现 象,而管制失灵的涌现也是一个全球性现象。无论是管制政策的制定还是管制政策的执行,无论是管制成功还是管制失灵,都有着极为复杂的影响因素,因此对于管制的研究,必定是跨学科的。事实上,在当今国际学术界,以民众与管制政策决策者之间、管制者与被管制者之间、管制政策制定者与执行者之间存在着信息不对称为基础,以委托代理模型为分析框架,各种新管制理论层出不穷,构成了管制研究领域新政治经济学蓬勃的格局。

在此背景下,在公共选择理论基础上建立起来的旧管制政治经济学,正逐渐受到新管制政治经济学的诸多挑战。首先,管制俘获现象的实证研究成为新的学术努力重点,以探讨减少甚至防止管制俘获的制度性和结构性条件;第二,对于政府管制中最优激励机制设计的研究,有助于强化管制对被管制者的激励效应;第三,对于管制者自身激励的研究,成为提升公共治理效能的关键;第四,重新夯实政府管制的公益性基础,成为法律经济学的新探索;最后,政府管制的合意性在交易成本经济学和信息经济学的框架中得到重新论证。

政府管制新政治经济学多种研究思路的蓬勃发展,值得中国公共管理学界关注并加以借鉴。纵观中国学者的管制研究以及海外学者对中国政府管制的研究,在近十年来已经积累了很多成果,限于篇幅,本文无法综述。但总体来说,基于中国经验的管制理论研究,却相当薄弱。究其缘由,恐怕与相关学者大多依然满足于缺乏深刻理论指导的经验研究有关。事实上,无论是在经济学、社会学、政治学还是在公共管理领域,年轻一代学者的经验研究已经超越了朴素经验主义的阶段,而未来的努力方向,则是在经验研究的基础上与管制理论的国际研究成果进行对话,并为政府管制的治理创新提供可靠的理论指导。

注释:

[1]StevenK. Vogel, Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries. Ithaca: Cornell University Press, 1996.

[2]Peter Taylor-Goody and Jens O. Zinn (eds.), Risk in Social Sciences. Oxford: Oxford University Press, 2004.

[3]Nick Pidgeon, Roger E. Kasperson, and Paul Slovic (eds.), The Social Amplification  of Risk. New York: Cambridge University Press, 2003.

[4]Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice. 2nd edition. New York: Oxford University Press, 2011.

[5]Marc A. Eisner, Regulatory Politics in Transition. 2nd edition. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2000, chapter 6-7.

[6]Roger King, Regulatory State in an Age of Governance: Soft Words and Big Sticks. New York: Palgrave Macmillan, 2007.

[7]Paul Pierson(ed.), The New Politics of the Welfare State. New York: Oxford University Press, 2001.

[8] George J. Stigler, The Citizen and the State: Essayson Regulation. Chicago: University of Chicago Press, 1975.

[9]Sam Peltzman,“Toward a More General Theory of Regulation.” Journal of Law and Economics, Vol. 19, No.2 (1976), pp. 211-240.

[10]James Buchanan, Robert Tollison, and Gordon Tullock, Toward a Theory of the Rent-Seeking Society. College Station, TX.: Texas A & M University Press, 1984.

[11]Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New York: Cambridge University Press, 1990.

[12]Johan den Hertog, “General Theories of Regulation,” in Boudewijn Bouckaert and Gerrit De Geest (eds.), Encyclopedia of Law and Economics, Vol.III, The Regulation of Contracts. Cheltenham: Edward Elgar Publisher, 2000, pp. 223-270.

[13]Theodore E. Keeler, “Theories of Regulation and the Deregulation Movement.” Public Choice,Vol. 44, No. 1(1984), pp. 103-145.

[14]Ian A. MacKenzie, and Markus Ohndorf, “Restricted Coasean Bargaining.” Journal of Public Economics, Vol.97 (2013), pp. 296-307.

[15]Simeon Djankov, RafaelLa Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer, “The Regulation of Entry.” Quarterly Journal of Economics, Vol. 117,No.1 (2002), pp. 1-37.

[16]Andrei Shleifer, “Understanding Regulation.” European Financial Management, Vol. 11, No. 4 (2005), pp. 439–451.

[17]Edward L.Glaeser and Andrei Shleifer, “The Rise of the Regulatory State,” Journal of Economic Literature, Vol. 41, No.2 (2003),pp. 401-425.

[18]Joshua Schwartzstein and Andrei Shleifer, “An Activity-Generating Theory of Regulation.” Journalof Law and Economics, Vol. 56, No.1 (2013), pp. 1-38.

[19]George J. Stigler, “The Theory of Economic Regulation.” BellJournal of Economics and Management Sciences, Vol. 2, No.1 (1971), pp. 3-21.

[20]Richard A.Posner, “Theories of Economic Regulation.” Bell Journal of Economics and Management Sciences, Vol. 4, No 2(1974), pp.335-358.

[21]Daniel Carpenterand David A. Moss (eds.), Preventing Regulatory Capture: Special Interest Influence and How to Limit It. NewYork: Cambridge University Press, 2014.

[22]Edward Balleisenand David A. Moss (eds.), Government and Market: Towards a New Theory of Regulation. New York: Cambridge University Press, 2010.

[23]Daniel Carpenter, “Detectingand Measuring Capture,” in Carpenter and Moss (eds.), Preventing Regulatory Capture, pp. 57-68.

[24]DavidA. Moss and Daniel Carpenter, “A Focus on Evidence and Prevention,” in Carpenter and Moss (eds.), Preventing Regulatory Capture, pp.451-465.

[25] Cass R. Sunstein, ValuingLife: Humanizing the Regulatory State. Chicago: University of Chicago Press, 2014.

[26]Robert E. Goodin, Utilitarianism as a Public Philosophy. Cambridge: Cambridge University Press,1995.

[27]Michael Hantke-Domas, “The Public Interest Theory of Regulation:Non-Existence or Misinterpretation?” European Journal of Law and Economics,Vol. 15, No.2 (2003), pp. 165–194.

[28]Cass R. Sunstein, After the Right Revolution: Reconceiving the Regulatory State. Cambridge, MA.: Harvard University Press, 1990, p. 11.

[29] Adrian Oldfield, Citizenship and Community: Civic Republicanism and the Modern World. New York: Routledge, 1990.

[30]Mike Feintuck, ‘The Public Interest’ in Regulation. Oxford: Oxford University Press, 2004.

[31]Thomas R. Dye, Understanding Public Policy. 14th edition. Boston: Pearson, 2013, Chapter 2.

[32]Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, Competition in Telecommunications. Cambridge,MA.: The MIT Press, 2000.

[33]Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, “Using Cost Observation to Regulate Firms.” Journal of Political Economy, Vol. 94, No.3 (1986), pp. 614-641.

[34]Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge,MA.: The MIT Press, 1993.

[35]Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge,MA.: The MIT Press, 1993, pp. 84-86.

[36]Andrei Shleifer, “A Theoryof Yardstick Competition.” The RAND Journal of Economics, Vol. 16, No. 3 (1985), pp. 319-327.

[37]Gary J.Miller, “The Political Evolution of Principal-Agent Models,” Annual Review of Political Science, Vol.8 (2005), pp. 203-225.

[38] Barry R. Weingast and Mark J. Moran, “Bureaucratic Discretion or Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission,” Journal of Political Economy,Vol. 91, No. 5 (1983), pp. 765-800.

[39] Barry R. Weingast,“The Congressional-bureaucratic System: A Principal-agent Perspective (with application to the SEC)”, Public Choice, Vol. 44, Issue 1 (1984), pp.147-188.

[40] George W. Downs, and David M. Rocke, “Conflict, Agency, and Gambling for Resurrection: The Principal-agent Problem Goes to War,” American Journal of Political Science, Vol. 38,No.2 (1994), pp. 362-380.

[41]David Martimort, “The Multiprincipal Nature of Government,” European Economic Review, Vol. 40, No. 3–5 (1996), pp. 673-685.

[42]Gary J. Millerand Andrew B. Whitford, “The Principal’s Moral Hazard: Constraints on the Useof Incentives in Hierarchy,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 17, No. 2 (2006), pp. 213–233.

[43]Charles R. Shipan, “Regulatory Regimes, Agency Actions, and the Conditional Nature of Congressional Influence,” American Political Science Review, Vol. 98, No. 3 (2004), pp. 467-480.

[44] Terry M. Moe, “Control and Feedback in Economic Regulation: The Case of the NLRB,” American Political Science Review, Vol. 79, No. 4 (1985), pp. 1094-1116.

[45] Daniel Carpenter, The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy Innovationin Executive Agencies, 1862-1928. Princeton: Princeton University Press, 2001.

[46] Antonis A. Ellinas and Ezra Suleiman, The European Commission and Bureaucratic Autonomy: Europe’s Custodians. New York: Cambridge University Press, 2012.

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