秦小建:信访纳入宪法监督体制的证成与路径

选择字号:   本文共阅读 455 次 更新时间:2016-06-25 15:59:03

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秦小建  

  

   秦小建,中南财经政法大学副教授、法学博士。

  

   摘要:信访困境由“群众政治——科层法治”结构的双重悖谬叠加而成。这一结构隐身于“人民——人大——国家机构——公民”宪法逻辑中。作为群众政治的信访偏离了“人民主权”轨道,不仅未将对“国家机构——公民”法治体系的压力转化为调整动力,反而干扰了其职权运作。由此导致人民主权与“国家机构——公民”的宪法关联被切断,无法顺利延伸至由人大构造的常规宪法秩序。将信访纳入宪法监督体制,通过激活人大的宪法监督,弥合上述逻辑断裂。它既可保持主权权威对法治体系的压力输送,又可通过制度化规约群众政治作为主权方式的无序。这一设想源于信访在内容、效果和价值追求上与宪法监督的相似性及宪法逻辑的契合。二者的融合,需围绕机构整合、职权配置、协调改革等推进。

  

   关键词:信访法治化 群众政治 科层法治 宪法监督

  

   一、问题与思路

  

   伴随国家治理的现代转型,当代中国信访从政治动员式的群众政治方式逐步转向制度化的权利救济机制。《信访条例》构建的信访制度在机构、职权、程序、责任等方面均符合法制的各项形式构成,然而,其实践运行仍延循群众政治的解决路径。这一路径的最大特点,就是服从于某种政治目标,通过诉诸政治权威,以政治方式息访止争。它干扰、改变乃至重新塑造了国家机构的职权运作逻辑,以致催生人们对信访制度有效性和合法性的质疑。[①]

  

   在此背景下,十八届四中全会提出信访法治化思路,试图超越静态的“法制化”构建,通过理念进步、程序规范、制度调整、体制理顺对信访制度进行“法治化”改造。信访法治化,是指将信访纳入法治化轨道;法治化轨道,是指作为法治构成的由各种解纷机制所组成的分工明确、有机衔接、协调有序的常规救济机制。将信访纳入法治化轨道,首先要解决信访制度与常规救济机制的功能区分及衔接关系问题。学界对此做了充足的理论准备,主要体现为以信访制度功能定位为主题的研究。[②]具体路径是通过淡化信访的权利救济色彩,让“救济的归救济、信访的归信访”,使信访复归“密切联系群众”的政治参与、“下情上达”的民情传递和程序分转等功能,从而理顺与常规救济机制的关系。[③]

  

   需要追问的是,在这种思路下,信访是否可顺利实现功能回归?未经雕琢的理想主义,难免遭遇现实磕碰。上述思路没有注意到,当下信访偏向群众政治的运作方式,不仅是对政治传统的简单延续,更有着深刻的现实演进机理。这些机理,与转型期社会矛盾所承载的诸重纠结关系(包括中央与地方、历史与当下、经济与政治等维度)彼此缠绕,在信访制度与现实政治生态的互动过程中生成,反过来又对信访法治化产生决定性影响。忽略上述机理讨论单向功能回归,无异于刻舟求剑,更是纸上谈兵。

  

   更深刻的问题在于,在当代中国国家治理中,作为政治传统、路径依赖和治理技艺的群众政治与作为国家治理现代化目标的法治,持续发生着密切的互动关系。如果单纯遵循回归法治的一元线性思维,虽可祛除群众政治对法治的干扰,但也抑制了群众政治的应有担当,其所承载的执政伦理、社会动员等功能会因此消失。如何在给予科层法治独立运作空间的前提下,以合适的方式承继群众政治的正向功能,构成国家治理的重要课题。

  

   为回应上述问题,在探讨信访法治化的路径时,应深入到群众政治与科层法治的互动逻辑中,对应信访偏向群众政治的演进机理,探寻当下信访困境生成的结构逻辑,进而找到群众政治与法治间的平衡点。这就需要回归宪法的逻辑和体制。“群众政治——科层法治”的二元结构,实际是“人民——代议制——国家机构——公民”的宪法逻辑和宪法体制的具体表达。将信访纳入法治化轨道,应当顺应信访的演进机理,探寻其在上述宪法逻辑中的定位,据此在制度上进行改造,以促成二元结构的重新平衡。已有观点提出信访制度与现行宪法体制衔接的问题,但停留于辅助体制与核心体制的模糊界分,未明确信访制度在宪法逻辑中的定位以及纳入宪法体制的路径。[④]本文在此基础上,主张将信访纳入宪法监督体制,以此作为信访法治化的妥适路径。遵循此种思路的信访法治化,是群众政治主导型体制向法治主导型体制转变的质变之道,亦是当代中国国家治理现代转型的一个重要维度。

  

   二、信访作为群众政治

  

   (一)信访的群众政治属性

  

   信访的实践运行和信访民众的行动逻辑所共同催生的信访政治化运作方式,展现出强烈的群众政治属性。群众政治是依托于群众力量的一种政治动员方式,在中国主要表现为群众路线。这一方式将群众分散而无系统的意见集中起来,经过研究,化为集中的系统的意见,一方面到群众中宣传解释转化为群众的行动;[⑤]另一方面则将这些意见导入到党政系统中,敦促其发现问题并积极改进,从而夯实群众基础。

  

   在政治定位上,信访一直是党的群众工作的重要组成。从其演进来看,信访作为群众政治的一种方式,内在地决定于特定历史背景下的特定需求。信访制度初创于1951年。作为对革命时期党的群众路线的承继,信访被用来克服官僚主义,对党和政府工作进行外部监督。[⑥]在这个意义上,信访制度实际是“以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权,从而使政权的运作始终处于鲜活状态,以期跳出黄炎培向毛泽东提醒的‘王朝周期律’”。[⑦]其后,信访被裹挟于政治运动之中,成为大众动员和贯彻政治路线的一个工具。政治运动结束后,信访因其与高层直接关联的特殊身份和极高权限,提供了一条简捷而高效的平反渠道。改革开放以来,国家进入以法治为取向的常规阶段,信访也开始朝法治主义转向。但在90年代经济倾斜发展所并发的信访大潮的压力下,群众政治语境下的信访优势再次凸显。从这一阶段的信访实践来看,虽然《信访条例》将信访定位于行政机关提供的民众诉求转接机制,但信访对民众诉求的回应,往往超越程序化的转接机制,更多是通过诉诸政治权威来实现的。尤其在以维稳为导向的压力型体制的作用下,信访民众、基层政府、上级政府之间的博弈,逐步强化了信访的群众政治色彩,而无论是民众还是官方均对其赋予了较高的期待。[⑧]60年来在渐进式改革背景下所积淀的历史资源,逐渐演化为制度改革的“路径依赖”。

  

   信访作为群众政治的路径依赖,还得到了信访现实演进机理的强化。这些机理,包括如下三点:

  

   第一,顺应民众和政权的信访依赖心理。这一心理产生于信访长期运作所形成的制度惯性及其相对低廉、畅通、有效的矛盾化解功效,在短时间内不可能完全消除。

  

   第二,消除维稳目标与GDP发展的张力。地方倾斜的GDP发展模式容易制造矛盾增长点,因而与维稳目标难以两全。在稳定与GDP的双重考核指标下,信访被视为“善后”的“法宝”,获得不断强化的动力。

  

   第三,回应矛盾化解的简约化要求。迫于维稳压力,面对大量且复杂的利益诉求,事实和细节必然会被刻意忽略,而试图以最快捷的方式达致结果正义。在接访、包案、综治等举措的推动下,矛盾化解越来越偏离科层法治的轨道,信访日渐演化成基层社会秩序维系的牵引器。而对稳定的重视及由此催生的稳定考核体系已经内化为基层政权的执政理念和行动风向标,这就为信访的简约治理提供了足够的话语支持和效力保证。

  

   (二)信访作为群众政治的实践功能

  

   在这一背景下,信访的群众政治运行方式尽管带来了问题,但也为转型社会秩序的维系作出特有的贡献。立足于二元结构下群众政治的应然功能承担,信访实际承担着如下诸种功能:

  

   第一,信访搭建了国家政权与民众的直线联系机制,弥补了常规救济机制在应对转型期社会矛盾时的救济范围较窄和救济成本较高的不足,可为民众提供成本低廉的权利救济通道而颇具有“实质法治”之意涵,在更深刻的意义上可夯实政权的合法性基础。

  

   第二,信访是实现常规救济机制的“自足性”的重要机制,因对转型期众多“非法律纠纷”的处置而可补司法之不足,保证了矛盾能够在体制内解决,不会使其溢出体制从而危及秩序,构成了社会的安全阀。

  

   第三,信访监督国家权力的运行,借助于政治权威从外部给科层法治输送压力,既可敦促常规救济机制高效解决矛盾,亦可作为民情反馈与收集机制而有助于治理调整,从源头降低矛盾生成机率,并推进科层秩序整顿,提升纠纷化解效能。

  

   第四,信访从实质上形成对分权逻辑下国家治理的体系化整合,克服科层制因专业职责分工而产生的壁垒,提升法治的有效性和合法性,在国家治理体系的维度实际彰显了宪法体制运作的特定功能。这一功能对于不成熟的科层制尤为重要。在不成熟的科层制下,以职责不及为由的部门推诿及其所导致的救济无门,往往是政治合法性流失的重要原因。而信访的存在,则有效地避免了此种恶果的发生。

  

   比较而言,作为法治构成的常规救济机制,受限于受案范围、程序规范、职权分工及救济能力的限制,很难满足转型期社会矛盾化解的低成本、高效率和简约化要求,更难以两全方式实现地方政府经济GDP与稳定GDP的协调。在此背景下,法治的社会接纳度及社会基础并不算厚实。而作为群众政治的信访,则因其运行模式顺应了各方的需求,理所当然地占据了主力位置,所谓“信访不信法”被用来描述法治与常规救济机制所遭遇的尴尬。

  

   (三)信访改革中群众政治与法治的结构两难

  

信访制度的现实有效性,因作为群众政治的信访在当下国家治理转型过程中的路径依赖而凸显出来。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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