刘正强:舒缓“访”务困境的政治愿景

——信访与中国治理空间的延展
选择字号:   本文共阅读 294 次 更新时间:2018-09-26 15:29:51

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刘正强  

  

   摘要:信访曾是国家最基础、最有效的治理安排和制度设置之一。然而,在社会急剧转型的背景下,这种本土性、辅助性的政治制度正面临着前所未有的运行困境。在维稳原则的压倒性支配下,信访制度承受了社会治理低效的代价,异化为维稳的工具并为朝野所诟病。求解与舒缓中国的“访”务困境,需要对社会治理做总体性的反思,并在此基础上提炼出新的思路与策略。基于中国的国情和政治制度架构,回归信访制度原本意义上的设计理念,使民众可以时刻触摸和感知这一快捷制度,从而使其政治价值得以刷新、政治活力得以释放,不仅是舒缓当前“访”务困境的因应之道,更是延展中国治理制度空间的长久之策。

   主题词:信访 困境 政治 治理

  

   随着社会变革与变迁的加剧、尤其是上世纪90年代普惠制改革的终结,中国社会纷争与矛盾凸显。从某种意义上说,信访制度及其运行状况集中体现了中国社会转型与发展所面临的尴尬局面,其超负荷运行的现状,恰恰是对现实需求被动因应的不期然结果:由于信访制度的吸纳效应,越来越多的社会问题与矛盾涌入到信访通道,致使信访治理弊端重重、广受诟病,危及了社会的良性和安全运行,并不断向社会风险的方向演化,演绎成社会不能承受之痛。尤其是近年来,带有恐怖色彩的访民报复社会、滥伤无辜的袭击事件时有发生,不断冲撞与碾压着公众的心理底线,成为屡遭戳击的社会“痛点”。舒缓中国的“访”务困境,需要对信访的制度机理进行深度思辨。

  

   一、信访“坚挺”下的“凶猛”抗争

  

   理解当下中国信访的复杂情势需要多维度的视角,而权利与权力的关联与张力则是最富穿透力的一对。中国传统社会的政治构架通常是以官本位与权力文化为主导的,在这种社会形态中,社会首先要满足的是权力的需要,社会的公平、秩序等具有优先的价值。目前,中国正在进入一个权利时代——当社会以权利为主导时,公民的权利至高无上,不但具有正当性,甚至也是构成社会的基础,需要得到优先的考虑和保障。由于权利与权力对应于两个不同的价值系统甚至两类迥异的社会形态,当与权利相对应的社会结构尚未进行相应的调整、与其相吻合的文化亦没有充分发育时,个人权利的勃兴有可能造成一定的冲突,甚至被工具化为个人利益过度张扬与膨胀的载体和平台。信访制度作为是一种初创于中共执政早期的全新政治发明,大体因应了中国的政治制度环境。但在今天,面对权利、利益疯狂生长的世俗社会,信访的运行常常陷入困境,甚至成为不当利益放大与攫取的端口。访民博弈的政治策略、手段技术、利益诉求也日新月异。

  

   上访者的“尚方宝剑”:政治如何正确

  

   信访之政治秉性是访民利用意识形态话语与地方政府博弈的关键力量。作为一项群众路线的承载制度,信访的“政治正确”性质及其天然的开放性与便利性,使信“访”成为一种普遍性的大众认同,尤其是底层与弱势群体几乎不二之选择,在官僚科层制度逐步完善,司法、调解、仲裁等权益保障与争议处理机制不断健全的情况下,仍然保持了勃兴的势头。出于平衡官民关系等的考量,执政党往往通过社会动员来保持政治活力,但这往往会强化公众信“访”的心理定势。同时,长期受意识形态浸润的访民则具有反向的动员能力,通过将自己的问题政治化的方式,直接以官方的政治原则、口号作为上访的理据,举凡“八项规定”、“依法治国”、“老虎苍蝇一起打”等皆在此列[③]。经过经年累月的上访,个别访民淡化甚至抛开了最初的上访缘由,转而关心“政治”与“国家大事”,将自身的问题赋予了广泛的意识形态色彩,从“政治高度”上理解自己的事项,而政治原因一定要追索到政治体制这一根本上。[④]

  

   在中国百姓的心理中,京城、朝廷、中央等代表了“天命”,是至高无上、能够主持公道的。这样一种对于“天”的想象和移情,在很大程度上解释了为什么向天子、皇帝上书的传统实质上延续至今,以及中国历史上一直存在的京控传统。[⑤]老百姓对于“天”的想象和移情,来自于数千年来秉持天下观念的中国大一统体制,过去皇帝 “奉天承运”,如今中央则受命于类似于天命的“历史规律”。作为为数不多的可直接回应群众的制度,信访在某种意义上具有“卡理斯玛权威”的效应:“在现代社会的制度建设过程中,卡理斯玛权威还可能会经过一个常规化过程而以新的形式生存下来,继续发挥巨大作用;这一情形在不同社会背景下均有存在(Eisenstadt,1968)。”[⑥]显然,中国共产党(及其最高领导人)是卡理斯玛权威常规化的具体体现,而信访制度往往承载了“卡理斯玛权威”的光泽,为芸芸访民所追逐、触摸。尽管访民维权意识越来越强,但他们仍对代表着“天命”的中央权力抱有幻想。他们年复一年、月复一月地进京上访,哪怕不再被登记和约谈,也对未来充满着希望,尤其是留意中央最高领导人每一次涉及信访的讲话,以期待政策的重大调整。[⑦]

  

   但近年来信访的国际化——这是另一种意义上的政治化——对这种观念形成了某种颠覆:一些访民或者向外媒报料以获报道,或者去外国驻中机构如美驻中国大使馆、联合国驻中国办事处等“告洋状”,或者真正走出国门,赴联合国总部、美国白宫甚至中国香港、台湾地区“上访”。他们希望自己的问题成为国际事件,以获得国际话语的支持,从而通过国际社会的影响向当地政府甚至中国政府施压。国际化的要害在于,这已突破传统的“青天”意识,默认与确立了一种高于中央的外部权威。

  

   钉子户的“钉子精神”:依法如何纠缠

  

   除了掌握政治话语,缠访、闹访的上访钉子户一般非等闲之辈,他们既执着、坚毅、锲而不舍,又理性、计较、工于心计,对法律、政策、上访流程等知识烂熟于心——这些要求都是上访钉子户的“标配”。尤为重要的是钉子户们善于缠斗的“钉子精神”,没有这么一种“精气神”和“纠缠术”,是很难坚持下来的。对这种“钉子精神”,可以从两个方面来理解:一是形同雷锋的那种精神——挤和钻,特别地能纠缠、能战斗、能生存、能诉苦;二是可以引申理解为应星所描述的那种钉子精神[⑧],即拔不掉、摧不垮、打不烂的精神。

  

   在上访钉子户中,激烈的以死抗争、以命相搏的自焚自残、报复社会等事件并不鲜见[⑨],但更多的还是柔性抗争:“依法”纠缠、“有理”取闹、“抱团”行动等。“一哭二闹三上吊”是中国式的作为弱者对付强者的通常武器。但纯粹的纠缠,则无异于无赖,不但在道德上难以立足,而且会激化与政府人员的矛盾,成为打击的对象。因此,许多聪明的上访者往往紧紧把握住“底线”原则,谨慎冲撞防止“犯事”。他们除了遵守治安和刑事法规,还善于依法“理论”,将法律当作工具意义上的武器来“死磕”,死抠法律的条文、字眼儿,找出法律文书的瑕疵和问题[⑩],致使政府部门处于两难的境地。纠缠从表面上看是一种软性、韧性的抗争,是一种算不上违法的踩线不越线的骚扰行为。比较聪明的纠缠行为必须拿捏得当、适可而止,否则会让自己或政府部门无法收场。

  

   客观上一些人靠死打硬拼、胡搅蛮缠获得了好处,甚至达到了目的,但也会付出极大的代价,毕竟上访是一种非常令人焦虑的行为,一般人难以经年累月地坚持下来。集体行动、抱团上访,自然可以使个体上访者找到“组织”、获得归属感。除了纯粹的集体访(如整个村庄的土地被征而导致的上访),抱团有不同的情形,如通过召集亲朋好友甚至花钱雇人陪访等方式将个体访转化为集体访,以造势、壮胆;通过“拼访”来“抱团”取暖,防止“落单”,以降低长期信访的风险[11]。

  

   老户头的“老虎胃口”:收买如何失策

  

   信访制度在吸附了大量社会矛盾的同时,也在某种程度上“跑偏”、“异化”,尤其是成为一些人谋利、发泄的通道。而政府受“有限”、“责任”、“服务”、“法治”等的制约,其履职行为要顾及到正当性、合法性等原则,导致了治理能力的下降。在“稳定”的压倒性压力下,地方政府万般被动,“花钱买平安”、“用人民币解决人民内部矛盾”不但是各地振振有词的说法,更是他们轰轰烈烈的作法。天价息访纷纷出笼,除了动辄巨额的“救助”、“帮困”等维稳费用,还有农转非、吃低保、安排工作等广义的收买措施,甚至陪上访人旅游、吃饭,给上访人过生日、洗衣服等匪夷所思之举。一些摸到政府软肋的访民,引领了全社会的不服从和缠斗厮闹。在众所周知的唐慧(本名唐满云)案中,由于唐慧抓住了政府的七寸,当地政府人员为了息访,一再妥协,节节退让。对她除了关怀备至、慷慨解囊,还每每哀求讨好,春节和中秋,镇政府都会派人给她拜节,甚至作出了“向唐慧学习”的讨好乞怜姿态。在过去(2014年之前)7年时间里,唐慧赴京上访30余次,到长沙50多次,其上访费用超过46万元。某报称,六七年来,责任地富家桥镇已在唐慧身上花费上百万元。也有人称永州地方政府为唐慧案件耗资已达422万元。[12]

  

   信访钉子户、专业户、缠访闹访户等称谓是一些不断形成与刷新的概念。笔者在查阅上海信访档案时发现,有一个词汇“老户头”出现过几次,用来表述访民的“反复性”等特点,如:“对经常来信的‘老户头’有厌烦情绪”;“我们在接待来访中,碰到所谓‘老户头’、‘难处理’时,有时不够冷静耐心”;“在逢年过节时,对一些难以解决的‘老户头’主动上门做思想工作”等[13]。在上海方言中,“老户头”原指熟人常客,引申意为“老大难”、“刺头”等,他们同今天钉子户的凶猛气象是不可同日的。与信访的异化、“跑偏”同步,“老户头”们也今非昔比,实际上正是他们不断膨胀的“胃口”领跑了中国信访治理的庞大成本。许多“老户头”只是一些极端的利己主义者和偏执狂,他们正是在与政府部门打交道的过程中逐步习得了上访的知识与技艺,他们在纠缠中学习、在偏执中提高,不断完善对自身“弱者”的悲情建构,不断摸索与各级政府纠缠的技巧。许多上访行为甚至是治理政策与策略所激励与释放的结果,每当一项惠民政策出台,就可能造就一批新的上访谋利者和食利者。

  

   二、绥靖主义与信访治理的“反转”

  

作为执政党联系群众的渠道,信访可谓中国最基础的民意表达制度。直至20世纪90年代前,信访几乎以一种“秘书”性工作的面目呈现在大众面前,集中体现了国家对群众要求的制度性回应,群众来信来访是受到欢迎和鼓励的[14]。即便对于到京访,中央政府亦采取了一种宽容的态度,虽然不鼓励但也未明确禁止。改革开放后,随着中国社会的急剧变迁,社会矛盾不断通过信访渠道释放出来,最终演绎成上世纪末的信访“洪峰”并引发社会的持续震荡。于是,信访工作的内涵和外延随之不断扩大,除了介入对信访问题的协调、督办、查处等以外,还被要求化解人民内部矛盾、维护社会稳定、处理突发事件等。因而,信访作为民主实现方式和政治动员工具的功能相对下降,而“开始在确保新型政治秩序的成长与社会稳定方面发挥主要作用,维护社会、政治大局的基本稳定成为了信访制度关注的核心目标”。(点击此处阅读下一页)

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