刘正强:舒缓“访”务困境的政治愿景

——信访与中国治理空间的延展
选择字号:   本文共阅读 924 次 更新时间:2018-09-26 15:29

进入专题: 信访  

刘正强  


摘要:信访曾是国家最基础、最有效的治理安排和制度设置之一。然而,在社会急剧转型的背景下,这种本土性、辅助性的政治制度正面临着前所未有的运行困境。在维稳原则的压倒性支配下,信访制度承受了社会治理低效的代价,异化为维稳的工具并为朝野所诟病。求解与舒缓中国的“访”务困境,需要对社会治理做总体性的反思,并在此基础上提炼出新的思路与策略。基于中国的国情和政治制度架构,回归信访制度原本意义上的设计理念,使民众可以时刻触摸和感知这一快捷制度,从而使其政治价值得以刷新、政治活力得以释放,不仅是舒缓当前“访”务困境的因应之道,更是延展中国治理制度空间的长久之策。

主题词:信访 困境 政治 治理


随着社会变革与变迁的加剧、尤其是上世纪90年代普惠制改革的终结,中国社会纷争与矛盾凸显。从某种意义上说,信访制度及其运行状况集中体现了中国社会转型与发展所面临的尴尬局面,其超负荷运行的现状,恰恰是对现实需求被动因应的不期然结果:由于信访制度的吸纳效应,越来越多的社会问题与矛盾涌入到信访通道,致使信访治理弊端重重、广受诟病,危及了社会的良性和安全运行,并不断向社会风险的方向演化,演绎成社会不能承受之痛。尤其是近年来,带有恐怖色彩的访民报复社会、滥伤无辜的袭击事件时有发生,不断冲撞与碾压着公众的心理底线,成为屡遭戳击的社会“痛点”。舒缓中国的“访”务困境,需要对信访的制度机理进行深度思辨。


一、信访“坚挺”下的“凶猛”抗争


理解当下中国信访的复杂情势需要多维度的视角,而权利与权力的关联与张力则是最富穿透力的一对。中国传统社会的政治构架通常是以官本位与权力文化为主导的,在这种社会形态中,社会首先要满足的是权力的需要,社会的公平、秩序等具有优先的价值。目前,中国正在进入一个权利时代——当社会以权利为主导时,公民的权利至高无上,不但具有正当性,甚至也是构成社会的基础,需要得到优先的考虑和保障。由于权利与权力对应于两个不同的价值系统甚至两类迥异的社会形态,当与权利相对应的社会结构尚未进行相应的调整、与其相吻合的文化亦没有充分发育时,个人权利的勃兴有可能造成一定的冲突,甚至被工具化为个人利益过度张扬与膨胀的载体和平台。信访制度作为是一种初创于中共执政早期的全新政治发明,大体因应了中国的政治制度环境。但在今天,面对权利、利益疯狂生长的世俗社会,信访的运行常常陷入困境,甚至成为不当利益放大与攫取的端口。访民博弈的政治策略、手段技术、利益诉求也日新月异。


上访者的“尚方宝剑”:政治如何正确


信访之政治秉性是访民利用意识形态话语与地方政府博弈的关键力量。作为一项群众路线的承载制度,信访的“政治正确”性质及其天然的开放性与便利性,使信“访”成为一种普遍性的大众认同,尤其是底层与弱势群体几乎不二之选择,在官僚科层制度逐步完善,司法、调解、仲裁等权益保障与争议处理机制不断健全的情况下,仍然保持了勃兴的势头。出于平衡官民关系等的考量,执政党往往通过社会动员来保持政治活力,但这往往会强化公众信“访”的心理定势。同时,长期受意识形态浸润的访民则具有反向的动员能力,通过将自己的问题政治化的方式,直接以官方的政治原则、口号作为上访的理据,举凡“八项规定”、“依法治国”、“老虎苍蝇一起打”等皆在此列[③]。经过经年累月的上访,个别访民淡化甚至抛开了最初的上访缘由,转而关心“政治”与“国家大事”,将自身的问题赋予了广泛的意识形态色彩,从“政治高度”上理解自己的事项,而政治原因一定要追索到政治体制这一根本上。[④]


在中国百姓的心理中,京城、朝廷、中央等代表了“天命”,是至高无上、能够主持公道的。这样一种对于“天”的想象和移情,在很大程度上解释了为什么向天子、皇帝上书的传统实质上延续至今,以及中国历史上一直存在的京控传统。[⑤]老百姓对于“天”的想象和移情,来自于数千年来秉持天下观念的中国大一统体制,过去皇帝 “奉天承运”,如今中央则受命于类似于天命的“历史规律”。作为为数不多的可直接回应群众的制度,信访在某种意义上具有“卡理斯玛权威”的效应:“在现代社会的制度建设过程中,卡理斯玛权威还可能会经过一个常规化过程而以新的形式生存下来,继续发挥巨大作用;这一情形在不同社会背景下均有存在(Eisenstadt,1968)。”[⑥]显然,中国共产党(及其最高领导人)是卡理斯玛权威常规化的具体体现,而信访制度往往承载了“卡理斯玛权威”的光泽,为芸芸访民所追逐、触摸。尽管访民维权意识越来越强,但他们仍对代表着“天命”的中央权力抱有幻想。他们年复一年、月复一月地进京上访,哪怕不再被登记和约谈,也对未来充满着希望,尤其是留意中央最高领导人每一次涉及信访的讲话,以期待政策的重大调整。[⑦]


但近年来信访的国际化——这是另一种意义上的政治化——对这种观念形成了某种颠覆:一些访民或者向外媒报料以获报道,或者去外国驻中机构如美驻中国大使馆、联合国驻中国办事处等“告洋状”,或者真正走出国门,赴联合国总部、美国白宫甚至中国香港、台湾地区“上访”。他们希望自己的问题成为国际事件,以获得国际话语的支持,从而通过国际社会的影响向当地政府甚至中国政府施压。国际化的要害在于,这已突破传统的“青天”意识,默认与确立了一种高于中央的外部权威。


钉子户的“钉子精神”:依法如何纠缠


除了掌握政治话语,缠访、闹访的上访钉子户一般非等闲之辈,他们既执着、坚毅、锲而不舍,又理性、计较、工于心计,对法律、政策、上访流程等知识烂熟于心——这些要求都是上访钉子户的“标配”。尤为重要的是钉子户们善于缠斗的“钉子精神”,没有这么一种“精气神”和“纠缠术”,是很难坚持下来的。对这种“钉子精神”,可以从两个方面来理解:一是形同雷锋的那种精神——挤和钻,特别地能纠缠、能战斗、能生存、能诉苦;二是可以引申理解为应星所描述的那种钉子精神[⑧],即拔不掉、摧不垮、打不烂的精神。


在上访钉子户中,激烈的以死抗争、以命相搏的自焚自残、报复社会等事件并不鲜见[⑨],但更多的还是柔性抗争:“依法”纠缠、“有理”取闹、“抱团”行动等。“一哭二闹三上吊”是中国式的作为弱者对付强者的通常武器。但纯粹的纠缠,则无异于无赖,不但在道德上难以立足,而且会激化与政府人员的矛盾,成为打击的对象。因此,许多聪明的上访者往往紧紧把握住“底线”原则,谨慎冲撞防止“犯事”。他们除了遵守治安和刑事法规,还善于依法“理论”,将法律当作工具意义上的武器来“死磕”,死抠法律的条文、字眼儿,找出法律文书的瑕疵和问题[⑩],致使政府部门处于两难的境地。纠缠从表面上看是一种软性、韧性的抗争,是一种算不上违法的踩线不越线的骚扰行为。比较聪明的纠缠行为必须拿捏得当、适可而止,否则会让自己或政府部门无法收场。


客观上一些人靠死打硬拼、胡搅蛮缠获得了好处,甚至达到了目的,但也会付出极大的代价,毕竟上访是一种非常令人焦虑的行为,一般人难以经年累月地坚持下来。集体行动、抱团上访,自然可以使个体上访者找到“组织”、获得归属感。除了纯粹的集体访(如整个村庄的土地被征而导致的上访),抱团有不同的情形,如通过召集亲朋好友甚至花钱雇人陪访等方式将个体访转化为集体访,以造势、壮胆;通过“拼访”来“抱团”取暖,防止“落单”,以降低长期信访的风险[11]。


老户头的“老虎胃口”:收买如何失策


信访制度在吸附了大量社会矛盾的同时,也在某种程度上“跑偏”、“异化”,尤其是成为一些人谋利、发泄的通道。而政府受“有限”、“责任”、“服务”、“法治”等的制约,其履职行为要顾及到正当性、合法性等原则,导致了治理能力的下降。在“稳定”的压倒性压力下,地方政府万般被动,“花钱买平安”、“用人民币解决人民内部矛盾”不但是各地振振有词的说法,更是他们轰轰烈烈的作法。天价息访纷纷出笼,除了动辄巨额的“救助”、“帮困”等维稳费用,还有农转非、吃低保、安排工作等广义的收买措施,甚至陪上访人旅游、吃饭,给上访人过生日、洗衣服等匪夷所思之举。一些摸到政府软肋的访民,引领了全社会的不服从和缠斗厮闹。在众所周知的唐慧(本名唐满云)案中,由于唐慧抓住了政府的七寸,当地政府人员为了息访,一再妥协,节节退让。对她除了关怀备至、慷慨解囊,还每每哀求讨好,春节和中秋,镇政府都会派人给她拜节,甚至作出了“向唐慧学习”的讨好乞怜姿态。在过去(2014年之前)7年时间里,唐慧赴京上访30余次,到长沙50多次,其上访费用超过46万元。某报称,六七年来,责任地富家桥镇已在唐慧身上花费上百万元。也有人称永州地方政府为唐慧案件耗资已达422万元。[12]


信访钉子户、专业户、缠访闹访户等称谓是一些不断形成与刷新的概念。笔者在查阅上海信访档案时发现,有一个词汇“老户头”出现过几次,用来表述访民的“反复性”等特点,如:“对经常来信的‘老户头’有厌烦情绪”;“我们在接待来访中,碰到所谓‘老户头’、‘难处理’时,有时不够冷静耐心”;“在逢年过节时,对一些难以解决的‘老户头’主动上门做思想工作”等[13]。在上海方言中,“老户头”原指熟人常客,引申意为“老大难”、“刺头”等,他们同今天钉子户的凶猛气象是不可同日的。与信访的异化、“跑偏”同步,“老户头”们也今非昔比,实际上正是他们不断膨胀的“胃口”领跑了中国信访治理的庞大成本。许多“老户头”只是一些极端的利己主义者和偏执狂,他们正是在与政府部门打交道的过程中逐步习得了上访的知识与技艺,他们在纠缠中学习、在偏执中提高,不断完善对自身“弱者”的悲情建构,不断摸索与各级政府纠缠的技巧。许多上访行为甚至是治理政策与策略所激励与释放的结果,每当一项惠民政策出台,就可能造就一批新的上访谋利者和食利者。


二、绥靖主义与信访治理的“反转”


作为执政党联系群众的渠道,信访可谓中国最基础的民意表达制度。直至20世纪90年代前,信访几乎以一种“秘书”性工作的面目呈现在大众面前,集中体现了国家对群众要求的制度性回应,群众来信来访是受到欢迎和鼓励的[14]。即便对于到京访,中央政府亦采取了一种宽容的态度,虽然不鼓励但也未明确禁止。改革开放后,随着中国社会的急剧变迁,社会矛盾不断通过信访渠道释放出来,最终演绎成上世纪末的信访“洪峰”并引发社会的持续震荡。于是,信访工作的内涵和外延随之不断扩大,除了介入对信访问题的协调、督办、查处等以外,还被要求化解人民内部矛盾、维护社会稳定、处理突发事件等。因而,信访作为民主实现方式和政治动员工具的功能相对下降,而“开始在确保新型政治秩序的成长与社会稳定方面发挥主要作用,维护社会、政治大局的基本稳定成为了信访制度关注的核心目标”。[15]在这种情况下,信访治理的合法性与有效性之间产生了持续的张力[16](图一),信访的作用开始反转,民意表达功能不断弱化,民众的来访行为不被鼓励、甚至受到防范——信访从社会治理的工具演化为被治理的对象。


积非成是的凶猛维稳



中国改革险象环生。出于对社会不稳尤其是社会动荡的惶恐和防范,尤其是对政治改革可能引发社会问题的忌惮,中国政治结构的框架与改革前一脉相承,社会管控的理念、制度与手段没有发生根本的变化。上世纪80年代末以后,高层在社会控制诸方面趋向保守、拘谨,强调以稳定压倒一切的思维与手段来看待和解决社会矛盾,具有中国特色的“维稳政治”逐步形成——邓小平在特殊历史时期的一句“稳定压倒一切”竟有一语成谶之效,“稳定”果真演绎成为了几乎压倒一切的价值追求,从而极大地影响了中国的政治生态。在这种情况下,信访一度为“维稳”所俘获和捆绑,成为贯彻“维稳”路线的中坚制度和机制。


2003、2004年前后,在严峻的信访形势下,出于回应现实问题挑战的需要,中央和地方纷纷在非常之时出台应急性的非常之策,属地化管理、排名通报、联席会议、领导干部接访下访约访、矛盾隐患排查、包保责任制、一岗双责等纷纷出笼。为了应对年度敏感时期(如“两会”、“宪法日”、中央全会、五一、六四、七一、八一、十一、元旦等)及各种庆典和大型会务(如2008年的北京奥运会、2009年的国庆六十周年庆典、2010年的上海世博会、2012年的中共十八大、2014年APEC峰会、2015年的“胜利日”阅兵、2016年的G20会议等),各地往往草木皆兵、层层加码,以人海战术、全面动员的方法,叫停、打乱正常的社会秩序,以对访民进行稳控和盯守。[17]


在这种情形下的许多“创新”办法只是权宜之计,但只要管用往往就会固定下来,被各地效法,即使一些突破了法律底线的政策与实践也可能演化为正式的制度。错误的东西成年累月维持下去,反而逐渐被当成正确的东西来看待,这就是积非成是(Two Wrongs Make a Right)的含义。信访运行中就充斥了如此这般的注脚。于是,信访治理走入一个异化和“被”的时代:它从联系群众、获取信息、治理社会、凝聚共识的工具异化与演变为被治理、防范、控制的对象,庶几成为政府公信力最稀缺的部位。


黑白两道的治理尴尬


信访的属地化管理与压力式问责机制导致了对信访的无原则治理。由于信访工作成为了影响官员升迁的“帽子工程”,加之对信访人是否正当、信访事项是否合理识别难度加大,治理手段更是捉襟见肘,基层对于访民只能动用 “黑白”两道、“软硬”两端。所谓白道,就是以收买、哄骗为主的软性处理,包括晓之以理、动之以情的劝说,“用人民币解决人民内部矛盾”的收买等。对于上访“死硬分子”如果能够花钱摆平,只要财力可以承受则最好不过。狭义上的花钱就是直接点钞,除了比较公开正式的专项、“救助”资金外,也可能会挪占其它公共开支如办公经费。收买也包括了非货币的形式,如拆迁时多分房子、给亲属安排工作、享受低保指标、外出旅游等软性的收买、安抚。但当收买、安抚的对象是软硬不吃的非良善之辈时,对他们的仁慈、软弱、退让,一味地息事宁人这种饮鸩止渴的权宜之计会造成巨大的负面效应,他们不断提高的胃口、动辄天文数字的要价,使地方财力难以承受。尤其是前有车、后有辙,按下葫芦浮起瓢:收买举动会诱发、推动和激励类似的行为,维稳基金异化为“不稳基金”,一个不当获利者会激励更多的人去效法,政府钱再多、经济实力再强,也大不过、强不过这些以访谋利者们的胃口和欲望。


由于收买不可能解决所有问题,各种各样的强制手段纷纷出笼。黑道就是指“硬”的一手,以对上访重点户的跟踪、关押、软禁等为特征,包括地方上各种“学习班”、“法制教育班”、“训诫中心”、“分流中心”及处于非法状态的暴力接访和“黑监狱”等。这可以分为两类:一是依法强制,比如大部分地方对于进京“非正常上访”要求“一律处置” [18],处置手段主要是行政拘留和劳动教养(已于2013年废止)。二是“非法”强制,对访民进行围追堵截甚至非法关押。当零“非访”等硬性政治任务一股脑儿地压到街、镇及责任单位时,出此下策是不得不的选择,尤其是对于确实无理的缠访、闹访者。


压制或收买——地方政府这一硬一软的治理思路很难起到应有的效用。收买需要有强大的经济实力做支撑,但水涨船高的支出不但让地方政府难以为继,也让访民摸清了政府的软肋,靠访发财、以访谋利从某种意义上说就是其反向激励的结果。硬的方面,随着法治的完善和公众权利意识的觉醒,对信访人人身进行约束需要具备正当性条件,并且程序越来越严格,违规风险也越来越高。


平庸之恶的野蛮生长


“多跟一、全天候”的贴身紧随;被“邀请”外出旅游,在度假村好吃好喝;没有任何违法行为而遭受牢狱之灾,被关押或押送——谁能相信这些在信访稳控领域司空见惯的现象居然会发生在一个倡行法治、人权入宪的时代?很多年后,如果后人回溯我们当今所处的时代——一个以“和谐”为表、“维稳”为里的时代,尽管人们会有恍如隔世之感,实则具有某种必然与无奈。由于维稳原则的压倒性地位,它实际上成为了支配中国政治与社会生活的终极标准,并藉各种纪念、庆典等活动而不断强化。在维稳原则过于宏大、抽象,缺乏支撑性的法理与制度依据的情况下,信访制度承受了不能承受之重,演变为越来越荒唐、恣意的对访民的盯守、攻防博弈。地方为了完成稳控任务,将维稳的手段、方法和技术无所不用其极,从下访、隐患排查、稳定风险评估到对访民实行超强度的管控,“严防死守”、“盯牢看死”,尤以在敏感时期对所谓的“非正常上访”的防范为甚,盯守成本与力度几乎超过犯罪嫌疑人。


通过常规化的过程,信访制度被异化为“平庸之恶”[19]之载体,将丑恶、荒唐、匪夷所思的事情变得例行化,“摆平体现水平、没事就是本事、搞定才能稳定”成为通行法则。除了臭名昭著的“黑监狱”,“平庸之恶”在中国尚有许多变种,封建式的株连、连坐就是一款。利用亲属网络做访民的工作,在各地有不同的实践样式,如2013年10月因婆婆为拆迁对象,湖南某地的小学教师谭双喜被调往拆迁指挥部工作,任务是“劝婆婆”,直至她签订拆迁协议。[20]对于这种“软”的维稳手段,有海外学者称其为“关系型镇压”(Relational Repression),即主要依赖当事人亲戚朋友的劝说和施压来做化解工作[21],“制造同意”。无疑,这将不断污染民风,恶化信访的舆论环境。


三、信访作为中国政治的支援系统


信访制度其来有自——从中国政治传统来看,信访制度的源头就是作为政治原则的群众路线,它的建立是中共形成与完善自身执政基础与手段的一个自然而然的结果。一般说来,正式制度与行政体制往往存在着仅仅依赖其自身力量很难克服的固有弊端,越是完善的制度设计越能暴露出其内在的局限性,如同要制造一张可以捕捞更多鱼类的网,就必须满足致密、强度等更多指标的要求,而这就可能导致这张网非常笨重,使用成本也会大幅提高。社会机器的运行与此类似。因而,如何防范科层制的僵化、保守及回应性不足的问题,是不惟中国、也是在世界范围内面临的一个难题。从某种意义上说,信访制度就是破解此困境的一个无意创造。不少学者认为中国古代也有类似的直诉或上控制度,现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置,但仅就其负载的独特政治功能来说,信访制度确系当代中国所独有。


信访制度的政治秉赋


信访制度是从中国制度肌体中自然而然演变而来的,具有一个合乎政治理性的生成、发展过程。从建立伊始,它就成为对抗、防范官僚主义的强大武器及民情上达的绿色通道,通过清除政权肌体中的无组织和异己力量,以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权,使政权的运作始终处于鲜活状态。在中国的现实生态中,民主政治滞后、互信机制缺失、参与渠道不畅,而信访作为事实上的民众与公共权力沟通的重要渠道,在某种程度上弥补了这一缺憾,成为助益政治合法性与正当性的必需。


政治功能是信访制度的灵魂和核心价值所在,有无政治功能的涵盖,对于其它功能具有不同的意义[22]。出于因应社会现实问题的需要,信访制度也具有冲突化解、权利救济、社会救助等功能。但即使这样,它也不是纯粹的、典型意义上的行政制度,如果以科层制的标准来规制信访本身,将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段,就可能会消解信访之政治功能。而信访的政治属性并不是一种额外元素,它渗透在信访运行的价值追求中,通过政治引领,信访成为国家通往底层、进入基层社会的载体和通道,政治参与、社会教化和道德促进等作用得以彰显。在诸多关于信访制度改革的论争中,尤其是取消信访或“法治化”信访的建议,往往就是建立在无视或者放弃信访政治整合功能基础上的,对信访独特的政治价值缺乏认知。


信访制度的政治吸纳


信访制度是在建国早期整个政治体制比较拘谨、大众政治参与有限的情况下执政层向群众开辟的一个绿色通道,而人民群众也可藉此突破官僚与科层的重重封锁,上传民意并谋求帮助。今天,国家积累了社会治理的强大物质与技术基础,国家机器逐步健全,正式制度不断完善,治理日益法治化、理性化尤其是技术化、项目化。然而再完善的行政法律制度也有力所不逮之处,即便在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的西方国家,哪怕其公共管理已相当完善,也往往采取申诉专员或请愿等制度来应对不时之需。须知,官僚行政体系的运行具有两面性:当这套体系相对完善时,它就有僵化死板之虞,面临着对现实问题回应性不足的问题;而当其相对粗放和简洁时,虽然能保持运行的灵活性,却也可能造成疏漏,形成社会治理的空白。不管在哪种情况下,信访制度都是一种难得的制度“备胎”——当官僚体制过于僵硬时,信访制度成为穿透官僚甚至上达“天听”的武器,从而缓解和软化官僚制度的僵硬与恣意;当官僚体制过于粗陋时,信访就具有补充和兜底的功效。


当然,不管在哪种情况下,信访制度都无意去打破既有的制度格局,也没有将其功能锁定于某个具体部位,而是贯穿于任何可能需要的环节,一旦某些社会问题无法见容于刻板的既有制度时,信访就可以从容救场。因此,信访制度尽管不能越俎代庖,但又不可或缺。信访制度的这种设计绝非权宜之计,而是一种必然的长远安排。那种以信访制度具有“人治”色彩而欲将其废除或者法治化的看法,显然没有认识到信访制度的跨时空魅力。


信访制度的政治证成


既然中国与西方社会皆面临着类似甚至共通的社会治理问题,那么何以在西方社会形成的回应制度相对简约,如日本的苦情制度、英国的议会行政监察专员制度、法国的行政调解人制度、瑞典的行政专员制度等,而在中国大致类似的问题却催生了庞杂的信访制度?[23]从常理来看,作为非主流的补充性、从属性的信访制度与正式的制度体系形成互补,是一种此消彼长的关系。随着中国法治的进步和制度的完善,通常被认为具有人治色彩甚至堪称人治代表性制度的信访,理应不断萎缩和消退才是。但事实相反,恰恰是在中国制度建设突飞猛进、尤其是政府依法行政的规范性有目共睹的同时,信访也一路高歌,呈“爆棚”之势。这说明,信访制度的存续价值并不完全依赖于正式的制度体系,他们之间未必存在冲突和消长关系——在制度体系中,信访制度并不仅仅是“拾遗补缺”,它更是“不可或缺”。


这种表面上的悖谬同信访本身一样根植于中国的国情和民族文化心理之中。与官僚科层制度所散射出的工具、技术理性不同,中国人所秉持的是常识理性的原则,毋庸置疑的常识和人的自然感情(人之常情)一起作为论证道德伦理、社会制度(行动)正当性的基础,“在这种推理方式中,常识(人之常情)首先被认为是天然合理的,是不能怀疑、不必深究的东西,然后用它们来类比、外推产生出高层观念。”[24]对于中国的制度而言,人们更主要地是从合理性而不是合法性方面对其进行评判——与此相比,信访制度的优势是显而易见的。历经数十年的社会变迁,单位制(在农村是作为准单位的人民公社)的解体或功能衰弱使得孤立的个体往往要独自面对“生硬”、“冷酷”的国家与市场。对于构成信访主体的底层民众来说,目前的官僚体系比任何时候更令人敬而远之,其专业化乃至叠床架屋式的结构加剧了各组织的封闭性,对芸芸百姓造成了更大的区隔。而信访则是一套有温度和温情的制度,它能够缓解和软化正式制度的僵硬与恣意,为大众提供心理、精神等方面的宣泄渠道。它几乎是唯一的能够与群众直接打交道的政府机构。


四、接榫信访传统延展社会治理


作为国家基础性的社会治理资源和手段,信访制度是具有中国特色的本土化、辅助性的政治设计,长期以来嵌入进社会结构中并发挥了独特的社会治理功能。由于过去十几年来形成的压制式、属地化的管控方式,信访治理的思路、机制、策略趋于拘谨、僵化,治理成本居高不下,尤其是灰色治理大行其道,信访运行呈现出胶着化的“卡顿”状态,常常处于“涨停”或“熔断”的状态,严重透支了基层的治理资源。不过,尽管中国经济社会发生了巨大变迁,原有的政治框架却得以维系——信访赖以存在与运行的社会政治环境没有发生本质性的改变。在这种情况下,如何盘活、刷新与擦亮这一独特的本土制度,让其放射出弥新的制度魅力十分紧迫。


去“维稳”化的信访自我盘整


公允地讲,信访问题并非“信访”的问题,它所呈现的乃是整个制度体系的治理焦虑。信访在制度化地减缓了社会矛盾的巨大冲量同时,也承受了整个社会治理低效和失灵的代价。多年来的事实证明,幻想通过做大信访来缓解社会矛盾乃是一厢情愿:信访的不断做大不但为社会诟病,其自身也不堪承受、难以为继。


中共十八大以后,在全面推进依法治国的语境下,国家开始在制度层面对信访进行调整,“把信访纳入法治化轨道”成为信访改革的共识性理念。2014年中办、国办《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》就诉、访分离进行了顶层规划,提出建立涉法涉诉信访依法终结制度。涉法涉诉信访不属于行政信访[25]的受理范围人所共知,信访部门亦有排除此类“信访”的努力,几年前也有地方实践过另建涉法涉诉接待中心的做法。但此次中央提出切分涉法涉诉的主张更为明确、坚决。同年8月,国家信访局在诉、访分离的基础上再进一步,力推“通过法定途径分类处理信访投诉请求”,并于2015年1月会同国务院法制办发布《分类处理信访投诉请求的主要法定途径及相关法律依据》,以厘清信访与职能部门及职能部门之间的职责边界。截止2016年6月份,国家信访局在门户网站上集中公布了民政部、人社部、国土部、卫生计生委等37家部委的依法分类处理信访诉求清单。“守土有责”、画地为牢式的割据化治理思路,是建立在计划经济思维上的社会静止、不流动的假想基础上。因此,这些变化是对“属地化管理”原则的某种松动和平衡[26]。


而更有意义的政策变化则是对信访“维稳”功能的洗白:2015年,运行了11年的“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议”悄然变身为“中央信访工作联席会议”[27],后者不再具有协调群体性事件处理的职能,这是对信访职能边界的进一步拓清。对维稳的剥离与切割,这种“瘦身”于回归信访本位至关紧要,只有去除“维稳”这一魔咒,才能回归信访的常态化治理。[28]


为什么倡导信访的“极简主义”


从“通行”的意义上说,信访制度如同一辆过载的客车蹒跚在泥泞路上,行动笨重、迟缓,常常熄火,但又让许多人免于徒步行走的劳顿。之前它不但满载、超员,而且行李超重、客货混搭。近几年的信访改革,实质上就是一个为其减负、卸载的过程,这使得信访的运行有所舒缓。但这种诉与访、访与非(访)、信访与维稳的剥离尚是技术性的:超载与过载不仅仅是车或路的问题,更涉及到对客车功能的认识——如同信访领域所呈现的问题,非因信访而是其所处的制度环境所致。破解信访治理的困境与难题,关键是对其异化与扭曲的矫正。由于信访领域浓缩了整个社会的问题和矛盾,信访工作被迫处于一个敏感与核心的位置,不仅关涉生活温饱、利益诉求,还包括寻求“正义”、主张权利以及各种各样的心理、精神问题,而当政府缺乏相应的回应与治理能力时,信访领域弊端丛生、广受诟病也在情理之中了。


在这种情况下,强调信访的简约主义特质至为重要[29],尤其是对于涉访违法行为的认定与处置,应当以既有的法律法规为准“一断于法”,即在维护正常的社会秩序和法律尊严方面人人平等、事事平等,不能因为与信访有关联就畸轻畸重,比如将非正常上访[30]视为非(违)法行为,或者因为非正常上访而对其违法行为姑息、迁就。减负降压也有现实的理由:当前经济发展的“新常态”将对信访治理产生重大影响,社会问题乃至民生需求依旧强势释放,并没有随着经济增速放缓而降低甚至有所加剧,“花钱买平安”的片面姑息和“包揽”式政策越来越不可持续。“极简主义”意味着返“朴”归“简”,去除冗余,通过降低信访体量刷新治理绩效。


坚守信访的政治支点


信访是中国最基础的民意表达制度。由于被默认为应当承载更多的公平、正义理念,通过“立法”提升信访威和合法性的主张便不断释放出来。其实,这不但是对信访,更是对中国政治的误读。今天,在宏大的法律话语下,在法治建设如火如荼的同时,尽管信访制度常常作为“人治”的代表性制度广受诟病,它却同样繁荣火爆。理解这种表面上相互冲突、矛盾的现象,离不开对信访制度及其合法性的深度认知。尽管一些学者常常把法治与政治(人治)绝然对立起来,其实从实质正义的角度来理解法律,从宪法法理的高度来看待信访,信访的法治与政治反而殊途同归,具有内在的一致性。


信访制度的合法性根植于中国独特的政治结构,自然它并不拘泥于一般意义上的合法合规。由于信访所追求的乃是社会正义层面上的“合法性”,它在某种程度上不排除对既有制度体系的某种背离和颠覆,因为即使合法的法律政策也未必合理甚至可能带来不公不义。信访的面向已超越了律法,当正式制度运行不畅,尤其是当特定的社会问题无法依凭相应的政治或法律制度时,信访的应急、兜底功能就如同高速公路的应急停车道一样不可或缺。不过,这仅仅是信访制度显在、表面的功能,它对社会问题的治理非其本意,而是其政治功能的一种附加和扩展效用——信访制度核心的、潜在的功能是体现其本真的实质“合法性”。尤其重要的是,受政治传统的浸润,信访制度具有某种庇护和恩宠色彩,是罕有的百姓可以直接触摸的有温度的制度,在某种意义上体现了“卡理斯玛权威”、“父爱主义”[31]的效应,为底层民众提供了一条可以直通“政权”的制度端口。信访如同中国制度体系中的一个重要杠杆,运用得当,它就可以“四两拨千斤”——撬动出一个大的治理局面。这只杠杆发挥作用的关键并不是一味增加自重,而是找好政治支点。


“靡不有初,鲜克有终”。尽管中国的变化气象万千,原有的政治框架却得以维系,而民众的文化与心理坚如磐石,信访赖以生成与运行的社会政治环境亦没有发生本质性的改变。在中国诸制度中,信访无疑可列入最亲民的制度之列,它是社会运行的救援系统,是公民政治参与的制度预备,可谓是政治制度多样性的中国贡献。无论如何,作为中国政治制度的标配,信访延展了我们对政治治理空间与款式的想像,成为中国政治安全运行的制度备胎,并构成我们认识中国政治乃至中国自身的一个基础性前提。


注释:

[①] 本文系国家社科基金项目“我国信访制度的风险评估与分类治理研究”(16BZZ046)的阶段性成果。

[②] 作者系上海社会科学院社会学研究所助理研究员,电话:18121378426,E-mail:lzq@sass.org.cn)。

[③] 这可以从国家信访局来访接待司周边(如陶然亭)人们兜售党政文件的场景中初见端倪。法律法规、党政文件甚至学理文章等是常规性的销售内容。此外,还有一些时令性的武器会不时“上架”,比如,2016年7月18日《中国共产党问责条例》甫一刊载,20日笔者就发现地摊上普遍有售。

[④] 如一位名叫王星三的访民,中共党员,原系大庆油田的保卫干事,退休后因交通事故长期在京上访,后来抛却个人事项,专门研究“政治”,评点国家大事。他发起成立了“群众维护国家人民利益委员会”,并推选王岐山兼主任,习近平兼党组书记。他们甚至于2014年上半年组织一些人在北京一个公园举行成立仪式的新闻发布会,但被国安人员冲散。

[⑤] 参见欧中坦:《千方百计上京城:清朝的京控》,谢鹏程译,载高道蕴、高鸿钧、贺卫方编:《美国学者论中国法律传统》,北京:中国政法大学出版社2004年版,第512-551页。

[⑥] 周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,载《开放时代》2012年第9期。

[⑦] 侯猛:《最高法院访民的心态与表达》,载《中外法学》2011年第3期。

[⑧] “揭盖子、开口子、拔钉子”是对访民与政府之间博弈的刻画,“拔钉子”即端掉钉子户。见应星:《大河移民上访的故事》,北京:生活·读书·新知三联书店2001年版。

[⑨] 如2016年1月的宁夏银川公交纵火(见:http://news.sohu.com/20160310/n439945244.shtml)、江西奉新冲撞碾压学生案(见:http://news.163.com/16/0119/10/BDMG45DK00014JB5.html)、辽宁运钞车被抢案(http://news.163.com/16/0918/20/C199K92K000181FV.html)等事件。

[⑩] 比如,上海要求一律处理去北京“非访”的人员。由于按规定行政拘留需由违法行为地公安机关处理,当上海赴京(非访的)访民由上海方面进行治安处罚时,理论上北京警方应当向上海方面移交相应的案卷材料。但当上海被拘留的访民向北京警方申请与此相关的信息时,往往被告知不能提供或无此信息。如果提供了,北京方面就可能面临着滥权的指控,如果不提供,则上海的处罚显得没有依据。

[11] 上海访民形成了每月尾周五赴京上访的惯例,如同候鸟一样行动,连往返的车次也大体一致,是中国最大的“拼访团”。

[12] 《湖南官员几乎专职陪唐慧上访4年 耗资超400万》,见:http://news.sina.com.cn/c/2014-12-25/065731325424.shtml。这篇报导还说,一名法学教授曾介绍陪访者、镇委书记魏斌一天的工作。早晨5点,接到唐慧的短信,今天要去长沙上访,魏斌会先带一名工作人员到车站,买好三张车票,其中一张是唐慧的。8点,吃完早饭,魏斌劝不下来,就陪同唐慧到省政府门口。唐慧开始一天的上访,主要是拦截“车牌号看起来是领导的车辆”。魏斌只能买一份《湖南日报》,在旁边假装看报纸,每当唐慧扑上去拦截车辆时,魏斌就用余光随时关注唐慧的动向。中午,随行陪访的工作人员会买三份6块钱的盒饭,魏斌把报纸的专刊,铺在地上,摆好盒饭,劝唐慧过来,三人头碰头地把饭吃了。下午,唐慧继续上访,魏斌的“假装看报纸”也将继续。

[13] 见上海市档案馆:《上海市内河航运管理局处理人民来信1955年上半年总结》、《上海市人事局关于1965年春节前后干部和群众来信来访情况汇报》、《上海人事局关于处理人民来信来访工作的情况汇报》(根据内容,应为1964年)。

[14] 上世纪60年代初上海党报一篇题为《把处理人民来信来访工作再提高一步》的社论中指出:“在最近的几个月中,本市党政机关的处理人民来信来访工作,又有了很大的改进,人民群众的来信来访,不仅数量继续有所增加,而且内容更加丰富。大量的人民来信来访,说明人民群众当家作主的思想提高了,对社会主义事业的责任感加强了。”《上海信访档案》:《B163-2-1203把处理人民来信来访工作再提高一步》,存上海档案馆。1961年6月17日,报纸名称不详。

[15] 唐皇凤:《.回归政治缓冲:当代中国信访制度功能变迁的理性审视》,载《武汉大学学报》2008年第4期。

[16] 一般来说,制度本身的运行具有积累、耗散合法性与正当性的额外职能,而合法性与正当性之间亦有此消彼长、共消共长之多种可能。任何政治体系的稳定与有效运行,需要两大基本要件:一是政治体系是否能够为经济与社会发展创造条件;二是政治体系的特性与作为是否能够得到绝大多数民众的认同,从而被人们视为应该接受并自觉服从的权力与制度,前者为政治的有效性,后者为政治的合法性。中国国家秩序建设的路径为“通过创造有效性来累积合法性”。见林尚立:《在有效性中累积合法性:中国政治发展的路径选择》,《复旦学报(社会科学版)》2009年第2期。

[17] 不断升格的维稳与安保几乎使北京的城市运行陷入困境,而近乎扫荡式的社会治理也冲击着社会管制的极限。2014年的APEC峰会、2015年的“胜利日”阅兵等几乎造成北京的停摆。可能基于分担与舒缓北京压力的考虑,近些年来,一些国际性会议移师二三线城市,如乌镇成为世界互联网大会永久会址,杭州继承办2016年G20峰会外,还将承办2022年亚运会,郑州于2015年承办了上合组织峰会后,又于2016年承办了博鳌秋季峰会。

[18] 黑龙江省《关于进一步加强对涉法涉诉非正常上访行为依法处置的意见》(黑公通〔2009〕80号)规定,“非正常上访行为,不论是个访还是集体访,不论是否实施过激行为,都违反了《信访条例》等有关规定,一律认定为违法行为,均应依照有关法律、法规进行处理。”商丘经济开发区管理委员会《关于依法处置非正常上访行为的通告》称,“信访人赴京、赴省在非信访接待场所,以明示或暗示的方法有意表露信访人身份,虽无过激行为,但被公安部门清理处理的”视为非正常上访行为。根据2007年3月某区信访局《关于拔付区集中调处教育学习班[18]经费的请示》的内容,“自2月26日调处教育学习班成立以来,现有学员9名,工作人员62名……据预算,此次办班共需经费203668元……”。实施两会稳控,为9名“学员”配备了62名工作人员,支出20余万元,维稳成本之高可见一斑。

[19] 平庸之恶是德裔美籍哲学家汉娜·阿伦特曾提出的著名概念。1961年,以色列政府在耶路撒冷对阿道夫·艾希曼——纳粹德国高官,也是在犹太人大屠杀中执行“最终方案”的主要负责者进行了审判,并于次年将其处以绞刑。艾希曼面对对其犯罪的控诉,都以“一切都是依命令行事”回答。当时,阿伦特以《纽约客》特约撰稿人的身份,现场报道了这场审判。她认为罪恶分为两种,一种是极权主义统治者本身的“极端之恶”,另一种是被统治者或参与者的“平庸之恶”,即对显而易见的恶行却不加限制,或是直接参与。而艾希曼是一个遵从命令的官僚,他所体现的不是“极端的邪恶”,而是“邪恶的平庸”。此后,汉氏以《反抗“平庸之恶”》([美] 汉娜·阿伦特:《反抗“平庸之恶”》,陈联营译,上海:世纪文景/上海人民出版社2014年版)深入探讨了与平庸之恶相关的政治与道德问题。

[20] 关于临时调整谭双喜老师工作岗位的通知 天心区铜铺街小学:你校谭双喜老师的婆婆为枣子园项目拆迁对象,经指挥部工作人员多次上门协商,一直未能签订拆迁协议。目前,该项目的拆迁工作进入了最后阶段,为保证该项目的拆迁按进度进行,按照区委、区政府及枣子园项目拆迁指挥部的要求,请临时调整谭双喜老师工作岗位,安排谭双喜老师至枣子园项目拆迁指挥部工作,直至其婆婆签订拆迁协议。工作岗位临时调整期间,请学校妥善安排好谭双喜老师目前承担的教育教学任务,以确保学校正常的教育教学秩序。长沙市天心区教育局组织人事科(章)2013年10月24日

[21] Lee, C. & Zhang, Y. “The Power of Instability: Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in hina.”American Journal of Sociology. 2013,vol.118, No.6.

[22] 刘正强:《重建信访政治——超越国家“访”务困境的一种思路》,载《开放时代》2015年第1期。

[23] 在中国,除了行政系统的信访机构(一般与同级党委合署),各级人大、法院、检察院乃至工青妇等群团组织、国企等都有自己的信访机构。

[24] 金观涛、刘青峰:《开放中的变迁 再论中国社会超稳定结构》,香港:香港中文大学出版社1993年版,第235~249页。

[25] 国务院颁布的《信访条例》属于行政法规,理论上只能约束行政机关。但各地的信访机关往往也是当地党委的办事机构,即一个机构两块牌子,理论上也受党委、政法委以及“联席办”的领导,涉法涉诉改革之前信访受理大厅也往往会接收涉法涉诉类的信访事项(政法口的部门如公检法司也会在信访大厅派驻人员)。

[26] 2005年修订的国务院《信访条例》将1995版的“分级负责、归口办理”改为“属地管理、分级负责”。这在压实强化地方政府信访责任的同时,也导致了无原则的治理。“法定事项分类”尽管刚刚从中央层面启动,却具有导向意义。

[27] 见:http://news.163.com/15/0805/06/B080H3CI0001124J.html。

[28] 不过,在地方政府的工作中,这种切割面临着内在的困难:信访问题与群体性事件往往是一枚硬币的两面,学理上可以分清,但实际运作中的分工上却不那么容易,多年来形成的思维和工作惯性难以在短期内克服。实事上,许多地方的工作安排仍然混合操作,如一些媒体的报道:“我区召开信访工作联席会议,总结2015年信访维稳工作,并对2016年信访维稳工作进行安排部署”,“常德市召开信访工作联席会议暨信访维稳工作调度会”等。

[29] 奥卡姆剃刀定律(Occam's Razor):由欧洲中世纪著名的唯名论者奥卡姆提出,他在哲学认识上主张简约主义,力主祛除一切认识事物冗杂的预设,“如无必要,勿增实体”即“简单有效原理”,被人们形象地称为“奥卡姆剃刀”。600多年来,这一原理在科学上得到了广泛的应用,从牛顿的万有引力到爱因斯坦的相对论,奥卡姆剃刀已经成为重要的科学思维理念。奥卡姆剃刀定律也认为:把事情变复杂很简单,把事情变简单很复杂。在现代社会中,复杂容易使人迷失,只有简单化后才利于人们理解和操作。(根据网络资料)

[30] 尽管“非正常上访”这种用语也值得商榷。

[31] 父爱主义(Paternalism)又称家长主义,它来自拉丁语pater,意思是指像父亲那样行为或对待他人像家长对待孩子一样。将父爱主义首先引入社会主义国家社会的研究与分析者是匈牙利著名的经济学家雅诺什·科尔奈,他用父爱主义来解释国家与企业间的家长式关系,说明社会主义经济产生短缺的原因。造成国家在短缺经济再生产中的这种“父爱主义”色彩除了跟社会的资源由国家统一控制之外,另一个重要的原因就是国家的合法性宣称以及社会主义意识形态的推促。新中国的父爱传统基于一系列意识形态的教育与实践:在新中国成立之后,国家一方面通过意识形态的教育与改造对官员们进行“父爱”宣传,令其“为人民服务”,并提出一个新的概念“人民公仆”来对管理成员进行角色定位,实现了国家“父爱主义”的制度化实践。根据狄金华:《情境构建与策略表达:信访话语中的国家与农民——兼论政府治理上访的困境》,载《中国研究》2014年版。


原载《江苏行政学院学报》2018年第3期

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