秦小建:中国宪法司法适用的空间与路径

选择字号:   本文共阅读 78 次 更新时间:2020-01-14 02:24:58

进入专题: 宪法司法适用  

秦小建  

   摘要:  宪法司法适用的核心难题在于,法院在审判过程中确有必要援引宪法,但在职权上却无权适用宪法。克服这一难题需要进行思维转换。宪法的司法适用,是在有必要适用宪法解决争议的案件中,利用宪法体制内的职权协调机制将宪法规则导入审判过程,将有权机关对于宪法的解释和适用与法院审判结合起来,由此绕开法院无权适用宪法的困扰。在此思路下,通过立法监督程序和法院审判程序的衔接,经由基本法律授权而由法院进行的公民政治权利诉讼,以及在行政诉讼中将法院的合法性审查从规范性文件扩展到地方政府规章,构成中国宪法司法适用的三个可行路径。

   关键词:  宪法司法适用 宪法体制 法院 宪法司法适用的路径

  

   一、问题的提出

   在经典的法院中心主义法治观念下,司法审查被视为法治之显明要素而不可或缺。这一观念认为,如果一国宪法无法在司法过程中得到适用,那么该国宪法就被认为没有获得真正的生命。21世纪初的那场宪法司法化运动,似乎终于在一个寻觅良久的机遇巧合下,经周到安排,得偿夙愿。[1]然而,相关实践并无预想般实质性地推进,反而在数年后尴尬退场。于今看来,此种试图以法院一己之力支撑起宪法运转的阿基米德支点的努力,不过是一场“美丽的错位”——既是机构职权的错位,也是时空的错位,更是中国宪法转型愿景的错位。无论从何种意义上理解中国宪法的体制安排,均在结构意义上满足不了中国法院独力承担宪法使命的浪漫主义想象。

   法治探索允许弯道,而弯道亦有别样风景。就其现实意义来看,除却在失望之余所促成的反思性经验共识之外,这一努力至少在制度层面上打破了纠缠于司法系统数十年之久的“司法过程不(没有必要)援引宪法”[2]的自我封闭倾向,验证并阐明了一个基本常识:在法治体系尚不完善的情景下,援引宪法补足法律漏洞实为必要,否则权利难获周全保护。

   然而,法院援引宪法之必要性,始终要直面其无权适用宪法之职权限制。法院无权在审判过程中以宪法为裁判依据,源于《宪法》67条第(一)项关于全国人大常委会的宪法专属解释权之排除。若任意为之,虽满足了审判过程中适用宪法的必要性,但却是以审判机关对权力机关的“权力抢滩”为代价,甚至会造成政权组织体制的整体动荡。[3]有观点将《宪法》131条法院“依照法律规定独立行使审判权”(该条文在2018年《宪法》修改之前是126条,修改后为第131条)的“法律”扩大解释为包括“宪法”在内,以求为法院适用宪法扫除体制性的职权障碍。[4]这一看似迂回的策略仍实质性地赋予了法院“抢滩许可”,终究难免冲击既定的宪法体制安排。因为,如果法院适用了宪法来审理案件,那么,法院就可以对任何国家机关或公民的行为是否违反宪法进行审查。[5]

   当然,这一源于宪法的体制性路径规定,并没有完全阻绝宪法进入法院的可能——它拒绝宪法作为裁判依据的适用(宪法适用),但未禁止宪法作为说理依据的援引(宪法遵守)。[6]作为说理依据的宪法,实是延循合宪性解释机制实现宪法对普通法律的规范涵摄和价值导引,在功能上辅助了法律解释和个案判决的作出,但并不会导致对法律的合宪性作出具有普遍约束力的决定。[7]但这一退而求其次的理解,无论是正向的规导抑或反向的制裁,均无法在制度层面上要求法官依据宪法对所适用的法律进行解释;即使法官愿意遵守宪法,其作用也是有限的,因为,法官不享有法律是否合宪的判断权,更无权对违宪法律作出处理。有效力的处理最终还是要回归到宪法规定的体制路径中来。[8]

   就此而言,宪法作为裁判依据在审判过程中的适用,是讨论宪法司法适用不能回避的问题。有观点认为,宪法的司法适用并不完全等同于法院在审判时直接把宪法作为裁判依据。判断宪法的司法适用,最实质的标准在于宪法是否在法院审理案件的过程中发挥了作用,是否对案件结果产生了影响,法官在审理案件的过程中是否运用宪法的理念、精神和规则去认定事实、适用法律,从而解决纠纷。[9]这一观点有一定道理,但关键在于可能会虚化或无限强化宪法的作用,因为是否产生实质影响,是一个很难判断和把握的问题。如此就未必有助于考察宪法在司法适用中的真实状况。并且,这一观点与合宪性解释的路径是一致的,同样显得宽泛,且无从获得制度化的确认。这一问题如若把握不准,便会出现诸多将普通诉讼案件渲染为所谓“宪法第一案”的“噱头”。因此,既然在谈宪法的司法适用,就应该像讨论法律的司法适用一样,强调宪法被作为裁判依据才能被视为符合司法适用这一内涵。

   厘清了宪法司法适用的内涵后,还有一个认识误区需要澄清。这一误解是,既然法院无权适用宪法,那么宪法的司法适用就失去了空间。这一误解是逻辑错误所致。法院确实无权适用宪法,但并不等同于宪法就无法在审判过程中适用。基于宪法体制下国家机关之间的宪法关联,当法院由于其职权限制无法从事某种行为时,可通过与其他国家机关的配合或衔接,由其他国家机关完成该行为,从而与法院形成体制层面的协作。因此,对这一问题的讨论,应当是宪法如何在法院审判过程中作为裁判依据被适用,而不是局限于某一主体的职权范围。在这个意义上,宪法的司法适用,是一个需要在宪法体制层面上讨论的问题。

   综上,法院在审判过程中确有必要援引宪法,但在职权上却无权适用宪法。这构成一种两难。这是当下宪法司法适用的核心难题。笼统抽象的分析无济于事,应从规范主义的层面进行理解,进而转换宪法司法适用的思考模式,力图在宪法体制内寻找和拓展宪法司法适用的空间与路径。

  

   二、宪法规则在审判中适用的两种必要性

   法院的职权在于通过查明事实、适用法律对争议进行裁判。如上所述,法院所适用的法律,是指包括全国人大及其常委会的立法(狭义法律)、行政法规、地方性法规在内的法律体系,但不包括作为该法律体系立法依据和效力基础的宪法。我国社会主义法律体系已经初步建成,一般而言,成熟完善的法律体系既能保持体系内部的自洽性,又能对社会生活形成整体性的关照,系统调整社会生活的整个领域,涵括社会经济、政治、文化等各方面的争议。[10]在这一背景下,法院适用法律基本上能够关照到绝大多数的纠纷。加之法律解释技术也有较大发展,争议基本可在法律层面解决,无须诉诸宪法。所以,目前判决中如果有援引宪法的,基本上是以宪法为说理依据的。那种将宪法作为裁判依据的判决,到目前仍然是较为罕见的。[11]

   不过,应当注意,由于法律与社会发展之间必然存在一定程度的脱节(这一状况在转型期尤其明显),加之受到立法理念、技术与过程等方面的客观制约,法律体系仍存有诸多较为突出的问题。当法律本身遭遇问题时,裁判争议就失去了可靠的依据,诸多争议就难在法律层面上予以解决。在法律层面上无法解决的法律争议,主要由以下三种法律体系本身的问题产生:(1)法律漏洞,法官无法获得确定的裁判依据;(2)法律间冲突,法院无权选择适用何种法律;(3)法律违宪,适用该法律解决争议会造成严重的“恶”。面对此三种情形,如果不诉诸宪法解决法律本身的问题,那么争议也将无从解决。此时,必须有一种常态化的解决法律依据问题的机制。基于宪法与法律间的关系,当法律依据本身出现问题致使无法解决纠纷,适用宪法解决法律依据的问题,在逻辑上就成为可能。

   值得强调的是,适用宪法解决法律依据问题之必要性,提示了“宪法规则”与“《宪法》条文”的重要区分。既有的关于宪法司法适用的观点,基本以“《宪法》条文”作为思考对象,有观点从“《宪法》条文”的纲领性、政治性等论证宪法不具有被司法适用的特质。实际上,宪法的司法适用,并不是指将宪法直接适用于法律争议本身,而是首先适用宪法中的立法规则来解决争议的法律依据问题。宪法中的立法规则,主要指《宪法》中关于立法权限的规定,但不限于《宪法》文本,还包括作为宪法性法律存在的《立法法》中的相关规定。在此基础上,运用宪法的规范、原则和精神,来化解法律冲突、弥补法律漏洞、消除法律违宪。

   此外,从宪法与法律的关系来看,宪法调整基本社会关系,法律则是对宪法的具体化,但宪法仍保留专属调整领域,法律对此无法涉及。该领域主要围绕政治审议过程展开,依托于公民政治权利的行使,调整国家权力的构成、配置与运行,塑造政体框架。其中涉及公民政治权利的保护和救济,属于纯粹的宪法争议。按照“有权利便有救济”的法理,公民可以政治权利受到侵犯为由向法院提出诉讼,法院无权拒绝。但在目前的宪法体制下,法院却无法通过适用普通法律来对此类案件进行裁判。面对此种类型的诉讼,显然存在宪法适用的另一种必要性。当然此时所适用的宪法规则,也不限于《宪法》条文,更多涉及《选举法》《国家赔偿法》等宪法性法律。但与上述适用宪法立法规则解决法律依据问题不同,此种适用属宪法规则的直接适用。

  

   三、走出法院无权适用宪法的思维误区

   法院无权在审判过程中适用宪法,是由宪法设定的职权配置模式所决定的。很显然,刻意强调法院适用宪法的必要性,并不足以对抗宪法体制下国家机构职权分工的整体安定。以宪法权威和宪法稳定为代价,明显不符合比例原则,且潜含巨大风险。然而,在面对法院适用宪法之必要性时,这一理由显得极为生硬。虽有理有据,但难以令人信服,至少不是一种进取的姿态。并且,以法院无权适用宪法为由,而拒斥宪法的司法适用,可能存在适用范围的误解和概念上的混淆,进而阻滞制度空间的挖掘和路径探索。

   在适用范围上,上文已述及,宪法司法适用的范围不局限于《宪法》文本,还包括同样承载宪法规则的宪法性法律。宪法性法律与普通法律相似,基本由规范宪法主体行为的权利义务性规范组成,因而其司法适用性相对较强,并不存在因宪法的纲领性或原则性而不能适用的理由。事实上,在制度的实际运行层面,业已进入审判过程的选举资格诉讼和国家赔偿诉讼,无疑便是法院直接适用宪法规则(《选举法》和《国家赔偿法》)解决争议的典型例证。当然,此种例证仅限于范围极其狭窄的纯粹宪法争议,凭此远不足以推翻法院无权适用宪法的一般规定。但这一经验例证却可有力表明,承载宪法规则的宪法性法律,通过特定路径和机制适用于有关政治权利救济的诉讼中,已构成我国宪法司法适用的模式之一。当然,这一模式还未全面铺展至所有的政治权利救济,但在宪法体制内部却有足够的空间容纳此类诉讼。

   另一方面,在概念理解上,法院无权适用宪法,实际陷入一种定向思维,极易走入制度的“死胡同”。它停留于法院的单维视角,对过往的宪法司法化运动批评有余,创见不足。它由于没有关照到整体宪法体制设计及各个国家机关间的职权配合及其协调关系,就很难意识到,当法院无权适用宪法而使争讼搁置时,来自于宪法体制内其他国家机构的职权协调或配合,将会帮助法院从“死胡同”中开辟一条新的出口。关于这一职权协调或配合,较为常见的是刑事诉讼中公检法的“分工负责、互相配合、互相制约”关系。法院围绕“适用法律”与有权机关形成法律理解、法律解释和法律监督等职权关系,也是宪法体制视角下不同国家机关互相配合的体现。

   在整体宪法体制的意义上,宪法的司法适用,不是法院单向度对宪法的适用,而是宪法规则在法院裁判争议过程中的适用。因此,所谓宪法的司法适用,是指围绕裁判争议的现实需要,在有必要适用宪法解决争议的案件中,利用宪法体制内的职权协调机制将宪法规则导入审判过程,将有权机关对于宪法的解释和适用与法院审判结合起来,由此绕开法院无权适用宪法的“马其诺防线”,这既符合宪制结构,也回应了宪法司法适用的必要性。

从以法院为主体的适用宪法,到宪法规则在法院审判过程中的适用,这一思维转换的益处在于:第一,严守宪法界限,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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