苗连营:合宪性审查的制度雏形及其展开

选择字号:   本文共阅读 187 次 更新时间:2019-02-17 22:46:30

进入专题: 合宪性审查  

苗连营  

   摘要:  合宪性审查是进行宪法监督的法定途径和制度安排,其合理建构和有效推进将不仅可以为宪法学的繁荣提供肥沃的本土资源和巨大的学术空间,而且有助于为当代中国法治建设注入新的生机与活力,并将成为新的法治生长点。以备案审查为基础,通过加强其制度建设和能力建设,构建以公民为起点的审查机制,强化审查的规范性和实效性,积极进行必不可少的实践探索和制度创新,不断推进合法性审查向合宪性审查的纵深发展,不仅是现阶段加强宪法实施和监督的可行路径,也可以为以后此项工作的长足发展积累必要的经验和准备。

   关键词:  合宪性审查;合法性审查;备案审查;宪法监督

  

一、宪法实施:从宏观的政治动员到具体的制度推进

  

   中国社会对于宪法实施的价值和意义已经形成了基本共识。加强宪法实施、维护宪法权威,不仅是学术界长久以来的殷殷期盼,同样是执政党所鼎力实现的政治诉求和法治目标。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”2018年2月,在中共中央政治局第四次集体学习时,习近平总书记再次强调:“加强宪法实施和监督,……把实施宪法提高到新的水平。”[1]然而,如何才能把“实施宪法提高到一个新水平”呢?这就不仅需要强有力的政治引领和推动,更需要切实有效的制度保障和实际行动。

   在我国,宪法监督是一种正式的保障宪法实施的制度性安排,它不像立法或行政那样通过积极主动地依据宪法行使职权而将宪法规定转化为现实,而是通过对违宪行为事后加以消极地纠正和追究而使宪法得以实施。宪法监督不仅在宪法上有明确的规范依据,而且一向为执政党所特别看重:健全宪法和完善宪法监督制度、坚决纠正违宪行为,成为十八大以来党的一系列纲领性文献中所反复强调的重大话题。尤其是十九大报告超越了以往单纯政治话语层面的宏大叙事,不是仅仅做出一般的原则性号召,而是深入到微观的制度建构与措施,要求通过“推进合宪性审查工作”,来“加强宪法实施和监督”,进而达到“维护宪法权威”的目的。合宪性审查是宪法监督的核心环节和重要形式,推进合宪性审查工作使得加强宪法实施和监督有了更为明确具体的制度载体和路径选择。

   “合宪性审查”这一颇为学理化的术语被载入最高政治文件之中,迅速激发了学者们探索与思考我国宪法实施监督制度的热情与信心,相关研究成果蜂拥而出,[2]并对这一举措给予了极高的赞誉,如有学者认为:合宪性审查制度是法治国家大厦的拱顶石。党的文件中第一次写入了合宪性审查这五个字,可谓字字千金。“这将给中国法治建设带来革命性变革”。[3]而且,学界对这一概念的理解远不像其近似概念“违宪审查”那样众说纷纭、歧义丛生,[4]而是有着大同小异的认识。大体上可以认为,所谓合宪性审查,就是特定主体按照法定的程序和方式对有关规范性文件是否符合宪法进行审查并作出判断的行为和制度。从静态上看,合宪性审查表现为关于审查主体、审查对象、审查程序、审查方式、审查效力等问题的一系列制度构造;从动态上看,合宪性审查表现为对是否合宪的评价以及纠正违宪行为、追究违宪责任等一系列行为过程。无论是静态的制度构造还是动态的行为过程,其直接目的都在于通过对违宪行为的否定而使宪法的规定和精神得以实现。这种事后的纠偏行动使任何公权力行为都必须接受来自宪法层面的审视与判断,从而为宪法真正落到实处筑起最后一道屏障,这比任何事先的合宪性控制机制或宪法实施活动,更能够彰显和维护宪法权威。

   虽然合宪性审查与违宪审查之间有微妙差别,但二者基本上是一体之两面,合宪性审查其实只不过是违宪审查的一种别称而已。[5]的确,如果仅仅从语义学的角度去理解的话,合宪性审查与违宪审查似乎只是一个问题的两种说法,然而,在中国语境中,这种“微妙差别”又是不能不关注的。它不仅仅是话语策略的巧妙转变,不仅仅是合宪性审查这一表述本身就预示着合宪或者违宪两种可能,从而可以避免陷入“违宪推定”等先入为主式的主观片面,因此更为温和中性且较为全面,更具有内涵上的包容性和解释上的可塑性;更重要的是,这一用语更符合我国的政治理念与现实,更容易为我国的宪法体制所接受和吸纳。因为,“违宪审查的本质归根结蒂是,在诉诸人民之前,或者不需要诉诸人民做出最终决定的时候,由哪一个机构或者个人决定国家最重大的事情,当国家机关之间对一些根本问题出现不同意见乃至纠纷时由哪一个机构或者个人进行裁决、或者当人民个体或者部分人的根本权利与国家权力发生冲突时候由哪一个机构或者个人进行裁决。”[6]所以,违宪审查体现的是一种对抗性思维,反映的是分权与制衡的权力结构及其政治实践,强调的是对违宪问题的发现与处理以及最后由谁“说了算”的问题。而合宪性审查的功能定位显然不在于国家权力之间的分立或制约,不在于国家机关之间的摩擦或对抗,而在于保证国家法治的统一,在于保证“中央令行禁止”,保证中央层面的宪法法律不被下位法尤其是地方立法所抵触或违反,[7]以实现宪法对整个法律体系的统率和引领作用,以及维护中央权威和集中统一领导的目的。

   合宪性审查作为学术上和政治上一个主流话语的正式确立,标志着在中国需要合宪性审查这一关键点上,形成了基本的社会共识。接下来就需要对其价值取向、功能定位和发展规律等核心性要素,以及由谁审查、审查什么、怎么审查等体制性问题,进行持续深入的研究。而对这些内容的深度挖掘和探讨,必将推动中国宪法学向纵深发展,同时,这也是建立中国特色社会主义宪法理论体系、概念体系和话语体系的基础性工作。当然,合宪性审查的意义不仅仅在于为宪法学的繁荣提供了肥沃的本土资源和巨大的学术空间,更在于其为当代中国法治建设注入了新的生机与活力并将成为新的法治生长点。这主要表现在:

   1、合宪性审查是加强宪法实施和监督、维护宪法权威的重大举措。在我国,宪法并非基于法律体系的阶层构造理念来实施,而往往是通过执政党主导的广泛政治动员、依赖于政治力量推动来进行的,从而呈现出政治化实施有余而法律化实施不足的特征。[8]由于宪法监督这一法律化实施机制的疲软甚或虚置,致使违宪行为无法受到宪法层面的评价与纠正,宪法权威自然也难以得以真正树立。而合宪性审查正是进行宪法监督的法定途径和制度安排,其合理建构和有效推进无疑有助于补齐和加强宪法监督的制度短板,使宪法监督有了规范化的运行机制和实践形态,使宪法实施有了法律化的程序装置和制度依托,有助于强化宪法在依法治国战略格局中的突出地位,从而有助于把宪法实施提高到一个新水平。

   2、合宪性审查是实现良法善治、推进国家治理现代化的必然要求。我国宪法确认了国家的根本制度和根本任务、国家的领导核心和指导思想,规定了国体、政体以及各方面的基本制度和国策,由此成为国家治理的最高依据和根本保障。合宪性审查的实质就是运用宪法规范去审视调谐各种宪法关系、监督约束各种公权力行为、促进社会健康和谐文明有序发展,其运作过程本身便是依据宪法治国理政的生动实践,反映着我们党运用法治思维解决问题、应对挑战、深化改革、推动发展的执政能力和领导水平。同时,通过合宪性审查,有助于将宪法的原则和规定落实到具体的立法和政策形成过程之中,有助于确保各项规范性文件都体现宪法精神、反映人民意志、符合社会发展规律。

   3、合宪性审查是保护公民基本权利、满足人民日益增长的美好生活需要的法治保障。我国宪法规定了公民广泛的权利和自由,体现着人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好生活的向往和追求。而公民权利的实现与保障既需要司法审判、行政执法中的个案正义,也需要立法上的规则公平、权利公平、机会公平;既需要公正司法、依法行政,也需要强调科学立法、民主立法、依法立法,防范制度的偏颇与疏漏。合宪性审查是公民在法治框架内表达利益诉求、维护基本权利的重要机制,任何减损甚至剥夺公民权利、损害公民利益的立法行为及其他公权力行为都将面临宪法层面的拷问,合宪性审查可以为人权保障提供最终的宪法性救济渠道。

   4、合宪性审查是弘扬宪法精神、提高宪法意识的有效途径。一部远离社会大众的宪法是不可能真正有力量的,充其量只能是遥不可及的美好诺言或理想。而合宪性审查是在宪法监督的意义上对宪法的具体适用,是通过对违宪行为的处理而使纸面上的宪法与具体的社会现实、抽象的宪法理念与公民的切身利益直接相连。这不仅有助于激活静态的宪法条款、彰显宪法的最高效力和权威,而且,给公民提供了一个直接经历宪法实践、感受宪法价值的制度平台,从而有助于人们在内心深处真正生发出对宪法敬仰和信赖,进而有助于在全社会逐渐形成理性而成熟的宪法文化与法治氛围。

   5、合宪性审查是加强党的领导、坚持依宪执政的制度体现。合宪性审查的直接意义在于加强宪法实施、维护宪法权威,而由于宪法是党和人民根本意志的集中体现,全面系统地反映和确认了党和人民在中国特色社会主义实践中所取得的重大理论创新、制度创新和实践创新成果。因此,维护宪法权威就是从最高法制层面维护党和人民共同意志的权威,保障宪法实施就是把党的领导贯彻到依法治国全过程的直接体现。对违宪行为当然要通过合宪性审查予以纠正,而对合宪行为则又可以通过审查结论补强其正当性。显然,无论是哪种情况,合宪性审查都有助于通过法治化的方式加强党的领导、实现依宪执政。所以,合宪性审查不仅是一项高度技术化的法治作业,更是一项政治内涵极为丰富的时代课题。

  

二、备案审查:合宪性审查的初步实践

  

   虽然合宪性审查直到最近才被正式吸纳进政策话语体系之中,但这项工作在实践中以备案审查的方式早已存在并在悄然运行。简言之,备案审查就是对备案范围内的规范性文件是否符合宪法和法律进行审查的活动。通过备案审查,纠正或者撤销各种违宪违法的规范性文件,是监督宪法法律实施、维护宪法法律尊严、保证国家法制统一的重要制度安排。而如果此类活动是依据宪法而开展的,审查的内容涉及的是宪法性问题时,此时的审查实际上就是合宪性审查。因此,备案审查可视作是合宪性审查的一种“探路”之举,“是一项重要的宪法监督制度,应当从宪法监督的高度认识其重要性。”如果说合宪性审查强调的是“审查”的属性的话,备案审查则强调的则是“审查”的途径和方式。

   目前我国已经形成了党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。其本框架是:全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查;中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。[9]其中,全国人大常委会的备案审查不仅在宪法、立法法、监督法上有明确具体的规定,而且在实践中运行久远且具备制度化的基本形态。同时,在上述各类审查主体中,只有全国人大常委会负有法定的监督宪法实施的职权,有权撤销同宪法相抵触的行政法规、地方性法规,而备案审查是其行使这一职权的重要方式。因此,全国人大常委会的备案审查最具代表性和典型性,可以视作是观察和分析我国宪法监督制度的样本。本文的讨论也主要以这类备案审查为主线而展开。

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本文责编:陈冬冬
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