胡锦光:论法规备案审查与合宪性审查的关系

选择字号:   本文共阅读 522 次 更新时间:2018-09-17 19:27:26

进入专题: 合宪性审查   合法性审查   适当性审查   宪法监督  

胡锦光  

   摘要:  法规备案审查是具有中国特色的一项保障社会主义法制统一性的制度,我国目前形成了五套法规备案审查机制。法规备案审查的功能包括合宪性审查、合法性审查和适当性审查。我国建立了具有中国特色的合宪性审查制度,合宪性审查的主体仅限于全国人大和全国人大常委会,除法规备案审查外,启动合宪性审查程序的主体还包括特定的国家机关提出“要求”和其他社会主体提出“建议”。在推进合宪性审查工作过程中,必须厘清法规备案审查与合宪性审查、合宪性审查与合法性审查之间的关系。

   关键词:  法规备案审查 合宪性审查 合法性审查 适当性审查 宪法监督

  

   法规备案审查是依托我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式而形成的一项特殊制度,也可以说是我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式的一个重要组成部分。依据立法法等规定,法规、规章等必须提请全国人大常委会备案审查。全国人大常委会法制工作委员会于2004年专门设立了“法规备案审查室”具体实施此项工作。2018年,中共中央关于《深化党和国家机构改革的方案》指出,为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。2018年6月,全国人大常委会作出的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》规定,宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。据此,全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查,全国人大常委会法制工作委员会进行法规备案审查。那么,法规备案审查与合宪性审查的关系以及未来的格局即是值得研究的课题。

  

一、法规备案审查及其功能

  

   法规备案审查的制度依据主要是宪法、立法法、民族区域自治法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(以下简称“法规备案审查工作程序”)、司法解释备案审查工作程序等[1]。根据宪法和其他法律文件的规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、司法解释在制定、批准或者通过以后,必须在法定期限内提请上级相关的国家机关备案,接受备案的国家机关有权对其进行审查。法规备案审查制度的基本内容是:

   1、法规备案审查的范围。依据上述法律文件的规定,国务院的行政法规、省级及设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规、自治州和自治县人大制定的自治条例和单行条例[2]、全国人大及其常委会授权制定的法规、部门规章和地方政府规章、最高人民法院和最高人民检察院通过的司法解释必须提请备案并接受审查。

   2、接受法规备案审查的国家机关。依据上述法律文件的规定,全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治州和自治县人大制定的自治条例和单行条例、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对地方政府规章以及地方人大及其常委会的决议、决定和地方人民政府的决定、命令进行备案审查。

   可见,接受备案并有权进行审查的国家机关包括全国人大常委会、国务院和省级人大常委会,由此,我国形成了三套法规备案审查机制。[3]

   法规备案审查的总体功能是为了维护社会主义法制的统一性[4]。其具体功能主要有以下两个:

   1、备案。备案的本意是向主管机关报告事由存案以备查考。实践中,有的法律文件规定,必须经过备案才能获得某种资格或者实施某种行为,其含义与批准基本相同。[5]法律文件制定以后必须向相关上级国家机关提请备案的基本原因是,我国是一个单一制国家,但各地的情况又有所差异,因此处理中央与地方关系的基本原则是,在保证中央统一领导的前提下,发挥地方的主动性、积极性。在立法权的分配上,表现为全国人大和全国人大常委会拥有国家立法权,国务院有制定行政法规的权力,设区的市以上的地方人大及其常委会有制定地方性法规的权力,设区的市以上的地方人民政府有制定规章的权力[6],国务院部委和直属机构有制定规章的权力,作为行使民族区域自治权的自治区、自治州、自治县的人大有制定自治条例和单行条例的权力,经济特区等特殊区域的人大有制定授权法规的权力,作为最高审判机关和最高法律监督机关的最高人民法院和最高人民检察院有司法解释权,中央军委等军事机关有制定军事法规的权力。[7]换言之,我国立法权主体呈现出“一元之下的多极和多级”的体制。在此背景下,为了了解、掌握不同性质的国家机关及各地制定法律文件的状况,有权制定法律文件的国家机关在制定以后提请备案是最佳的途径。

   法规备案审查的制度基础是我国的人民代表大会制度和单一制国家结构形式。依据人民代表大会制度,人民代表大会是国家权力机关,其他国家机关均由其产生,受其监督,对其负责并报告工作;全国人大代表大会是国家的最高权力机关,全国人大常委会是全国人大的常设机关,全国的所有国家机关均在其之下,受其监督。在此制度下,其他国家机关将制定的法律文件向国家权力机关备案,所有国家机关将制定的法律文件向作为全国人大常设机关的全国人大常委会备案,是它们之间互相关系的要求。同时,我国是一个单一制国家,地方的一切权力均由中央通过法律授予,立法权也是如此,作为被授权者向授权者报告立法工作,是授权与被授权关系的基本要求。

   2、审查。接受法规备案的国家机关对提请备案的法律文件进行审查以保证社会主义法制的统一性,在一国之内形成以宪法为核心的统一的规则体系,是国家治理现代化和成熟国家治理的标志。依据审查的基准和目的,可以分为:(1)合宪性审查,即依据宪法对法律文件是否符合进行的审查。在这一意义上的审查,作为审查机关必须具有宪法解释权。目前存在的三套审查机制中,只有全国人大常委会对宪法具有解释权。换言之,只有全国人大常委会才能对提请备案的法律文件的合宪性进行审查。(2)合法性审查,即依据法律对法律文件是否合法进行审查。在这一意义上的审查,作为审查机关必须具有法律解释权。目前存在的三套审查机制中,全国人大常委会和国务院拥有法律解释权,有权对提请备案的法律文件的合法性进行审查。换言之,地方人大常委会不得依据法律而只能依据地方性法规对提请备案的法律文件进行审查。(3)适当性审查,即审查机关对提请备案的法律文件所规定的内容是否适当、合理进行审查。[8]目前存在的三套审查机制均可以进行这一意义的审查。

   通过上述三种意义上的审查,保证所有的法律文件合宪、合法、合理适当,最终达到保证社会主义法制统一性的目的。

  

二、我国合宪性审查体制及启动机制


   (一)我国合宪性审查体制

   根据我国特定的国情,现行宪法确立了由作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会行使合宪性审查权的体制。在这一体制下,全国人大及其常委会有权审查所有的法律文件的合宪性,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。[9]

   考虑到全国人大及其常委会的工作强度,宪法、全国人大组织法及立法法规定,全国人大专门委员会协助全国人大及其常委会进行合宪性审查。[10]根据立法法的规定,在“五大主体”[11]提出合宪性审查要求时,由全国人大常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见;在其他国家机关和社会主体提出审查建议时,由全国人大常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。可见,全国人大专门委员会是协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的机构。

   根据立法法的规定,全国人大常委会在对法律文件进行合宪性审查的同时,可以进行合法性审查。即合宪性审查和合法性审查的主体是同一的,审查程序也是基本相同的。

   (二)我国启动合宪性审查的机制

   依据宪法、民族区域自治法、立法法等规定,启动全国人大及其常委会进行合宪性审查的机制主要有四个途径:

   1、提请批准。宪法、立法法及民族区域自治法规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。全国人大常委会在批准过程中,必然要对其合宪性进行预防性审查,立法法第97条的规定也印证了这一点。

   2、备案审查。立法法第99条第3款规定,全国人大有关的专门委员会和全国人大常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。全国人大常委会对提请备案的法律文件,认为其可能存在合宪性问题,可以在不存在任何争议的情况下抽象地进行合宪性审查。

   3、经要求审查。立法法第99条第1款规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

   4、经建议审查。立法法第99条第2款规定,前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

   由上可见,法规备案审查并不能等同于合宪性审查。法规备案审查是我国启动合宪性审查的一种途径,并不是唯一的途径;法规备案审查的内容并不限于合宪性审查,还包括合法性审查及适当性审查。

  

三、法规备案审查与合宪性审查的衔接关系


   2017年12月十二届全国人大常委会第三十一次会议听取和审议了关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告,这是全国人大常委会首次听取相关工作报告。该报告混淆了两个基本问题:

1、将法规备案审查作出扩大解释。[12]如前所述,宪法、立法法、法规备案审查工作程序、司法解释备案审查工作程序等,均明确规定,法规备案审查仅为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、授权法规、规章及司法解释在制定以后的30天内提请相关国家机关备案,接受备案的国家机关对提请备案的法律文件进行的审查。而同时根据立法法、法规备案审查工作程序、司法解释备案审查工作程序,“五大主体”、其他国家机关及社会主体可以向全国人大常委会提出合宪性审查的“要求”或者“建议”,而“要求”或者“建议”并不属于法规备案审查。该报告却将社会主体提出的合宪性审查“建议”也归入法规备案审查范畴之内,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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